LIQUIDACIÓN, LIQUIDACIÓN BILATERAL, ARREGLO DIRECTO EN LA CONTRATACIÓN ESTATAL, ARREGLO DIRECTO

Texto del concepto

LIQUIDACIÓN – Definición – Objetivo

Según la jurisprudencia, la liquidación es el ajuste de cuentas donde las partes hacen un balance económico, técnico y jurídico del cumplimiento de las obligaciones que tienen a su cargo. Así lo manifestó el Consejo de Estado en la Sentencia del 20 de octubre de 2014, en la que consideró, por un lado, que liquidar supone un ajuste en relación con las cuentas y el estado de cumplimiento del contrato estatal y, por el otro, que la liquidación debe incluir el análisis de las condiciones de calidad y oportunidad en la entrega de los bienes, obras o servicios, así como el balance económico y el comportamiento financiero del negocio.

LIQUIDACIÓN BILATERAL – Concepto – Fundamento normativo

La liquidación bilateral es el negocio jurídico entre el contratista y la Administración, la cual está contenida en un acta en la que se estipula el ajuste de cuentas, originado por la terminación del contrato o por el disenso de las partes. En tal sentido, la liquidación bilateral o de mutuo acuerdo, tiene como finalidad principal el ajuste de cuentas entre los contratantes y precisar las prestaciones pendientes del contrato.

LIQUIDACIÓN BILATERAL – Salvedades – Características - Expresas – Claras

En este sentido, el Consejo de Estado en sentencias posteriores ha expresado que la subregla de unificación se fija en que la ausencia de salvedades en los acuerdos modificatorios, adiciones, otrosíes, entre otros, de un contrato estatal – exceptuando la liquidación bilateral-, no impiden que se resuelva las controversias en torno a ese negocio jurídico que sean sometidas a la decisión del juez. Teniendo en cuenta estas precisiones, es pertinente precisar que las salvedades deben estar contenidas en el acta de liquidación, y a su vez, deben caracterizarse por ser precisas y detalladas. Por tanto, dentro de la jurisprudencia del Consejo de Estado no se aceptan fórmulas generales y abstractas, que implicaría desconocer la finalidad de la liquidación, que es el ajuste de cuentas del contrato.

De acuerdo a lo expresado, las salvedades que se consignen en el acta liquidación depende la posibilidad de acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo para las reclamaciones y reconocimientos económicos, no previstos en el acta de liquidación. Sin embargo, es válido que, ante las salvedades, se posibilite la liquidación unilateral parcial por parte de la Administración, es decir, en aquellos aspectos donde se dejaron los desacuerdos, la entidad debe completar la liquidación del contrato.

LIQUIDACIÓN BILATERAL – Salvedades – Procedencia – Liquidación Unilateral – Liquidación Judicial

No obstante, Díaz Díez se interroga que si es necesario que el contratista espere que la Administración liquide unilateralmente lo que fue objeto de salvedad. De conformidad con la postura de Díaz Diez, se señala que el contratista no está obligado a esperar que se expida el acto administrativo, en el cual se efectúa la liquidación unilateral, pues sería una interpretación que vulneraría el derecho de acceso a la administración de justicia. Asimismo, si se demanda la salvedad y en el transcurso se expide el acto administrativo, no es justificable demandar el acto, sino esperar a que se termine el proceso judicial. En tal sentido, en este escrito se plantea que, si la salvedad prospera, el acto administrativo pierde firmeza, pues desaparecen sus fundamentos de hecho y de derecho y será necesario restablecer lo que decida el juez.

ARREGLO DIRECTO EN LA CONTRATACIÓN ESTATAL – Principio - Concepto – Alcances – Manifestaciones

Dentro de las modalidades que el ordenamiento normativo permite como fórmulas de arreglo directo controversias, se destacan, por ser incluidas dentro de la consulta que ahora se resuelve, al arreglo directo “propiamente dicho” y la transacción. Junto a estas, la conciliación extrajudicial y judicial también podría considerarse como formas aplicativas del principio de arreglo directo de controversias, sin perjuicio que dentro de ellas se haga necesaria la participación de un tercero neutral y distinto a las partes directamente interesadas, siendo a estas últimas a quienes corresponde la configuración y logro del eventual acuerdo. En el mismo sentido, la amigable composición resulta ser otro mecanismo de arreglo directo de controversias, tal y como lo indicó la Corte Constitucional en la decisión que arriba se comentó. Además, su regulación y aplicación dentro del contexto administrativo, encuentra fundamento, principalmente, en el artículo 59 de la Ley 1563 de 2012.

El primero, esto es, el arreglo directo propiamente dicho, es una metodología para la solución de controversias que implica la participación de la entidad estatal y el contratista o contratistas directamente interesados en la resolución del conflicto. Lo anterior implicará, como mínimo, un espacio y tiempo suficiente para que entre unos y otros se logre el establecimiento del objeto de la controversia, así como la negociación de la misma. Ante la inexistencia de un procedimiento específico para llevar a cabo el arreglo directo, corresponderá a la entidad estatal, bien a través de sus manuales de contratación o por medio del clausulado del respectivo pliego de condiciones o documento equivalente o, inclusive, dentro del mismo contrato, determinar las pautas mínimas para que, ante el surgimiento de la controversia, las partes puedan arreglarlas directamente. Dicho procedimiento deberá, en todo caso, ser respetuoso de los principios del debido proceso, legalidad, eficacia, celeridad y los demás que rijan el actuar de las entidades públicas, así como atender a las normas generales del procedimiento administrativo establecidas en la Ley 1437 de 2011, siempre que ellas resulten aplicables de acuerdo con la naturaleza del arreglo directo.

Es posible que luego de surtidas las etapas de negociación o conversaciones entre las partes interesadas surja un acuerdo que ponga fin a la controversia, frente a lo cual aquellas podrán suscribir, de resultar necesario o exigible, los documentos en los que se incluyan las condiciones de tal acuerdo, que a su turno podrán constituirse en títulos ejecutivos exigibles, según cumplan o no con los requisitos para su configuración. De la forma que acoja el acuerdo al que lleguen las partes, luego de haberse surtido el procedimiento de arreglo directo, podrá surgir la suscripción de un contrato de transacción, siempre que los elementos constitutivos de este último se entiendan cumplidos, para lo cual será necesario tener en cuenta lo que se explicará a continuación.

ARREGLO DIRECTO – Mecanismos.

[…] se señala que el acta de liquidación “constarán los acuerdos, conciliaciones y transacciones a que llegaren las partes para poner fin a las divergencias presentadas y poder declararse a paz y salvo”, lo cual busca que la liquidación sea un escenario para la solución de conflictos. Sin embargo, es posible que dentro del acta de liquidación se hayan consignado salvedades como manifestación de diferencias u objeciones, las cuales puedan adelantarse posteriormente, mediante el principio de arreglo directo entre la entidad y el contratista mediante diferentes mecanismos autocompositivos, sin perjuicio de fórmulas heterocompositivas. Esto, con el fin de resolver las diferencias y objeciones de las partes que derivaron en las salvedades, las cuales deben atender a los principios del debido proceso, legalidad, eficacia, celeridad y los demás que rijan la actuación de las entidades públicas, así como sujetarse a las normas generales del procedimiento administrativo establecidas en la Ley 1437 de 2011, siempre que ellas resulten aplicables, de acuerdo con la naturaleza del arreglo directo.

Si no se llega a un acuerdo bilateral mediante los diferentes mecanismos de arreglo directo para resolver las diferencias que implicaron que se consignaran salvedades en la liquidación inicial, la entidad estatal tiene la facultad de proceder con una liquidación unilateral dentro de un plazo específico, aunque esta solo puede realizarse si el contratista no ha solicitado la liquidación judicial del contrato dentro de los dos años posteriores al vencimiento de los plazos acordados. Si transcurrido este plazo el contratista no ha solicitado la liquidación judicial, la entidad puede liquidar unilateralmente, y si no lo hace, la acción pasa a la jurisdicción para que sea resuelta judicialmente por solicitud del interesado. Esto subraye en el principio de que la liquidación del contrato debe realizarse, en un marco de acuerdo o de intervención judicial, priorizando la transparencia y el respeto de los derechos de las partes involucradas.

Bogotá D.C., 15 de agosto de 2025

Señora

Laura Isabel López Camacho

Bogotá D.C.

lopz.laura.isabel@gmail.com

Concepto C–889 de 2025

Estimada Laura:

En ejercicio de la competencia otorgada por los artículos 3, numeral 5º, y 11, numeral 8º, del Decreto Ley 4170 de 2011, la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente– responde la solicitud de consulta presentada el 4 de julio de 2025, en la cual manifiesta: “¿Es jurídicamente viable activar una cláusula de arreglo directo contenida en el contrato, una vez suscrita el acta de liquidación del mismo, cuando en esta se dejó constancia expresa de salvedades relacionadas con acreencias pendientes – que en esta etapa deberían dirimirse por vía judicial?”.

De manera preliminar, resulta necesario acotar que esta entidad solo tiene competencia para responder consultas sobre la aplicación de normas de carácter general en materia de compras y contratación pública. En ese sentido, resolver casos particulares desborda las atribuciones asignadas por el legislador extraordinario, que no concibió a Colombia Compra Eficiente como una autoridad para solucionar problemas jurídicos particulares de todos los partícipes del sistema de compra pública. La competencia de esta entidad se fija con límites claros, con el objeto de evitar que la Agencia actúe como una instancia de validación de las actuaciones de las entidades sujetas a la Ley 80 de 1993 o de los demás participantes de la contratación pública. Esta competencia de interpretación de normas generales, por definición, no puede extenderse a la resolución de controversias, ni a brindar asesorías sobre casos puntuales, ni a determinar grados de responsabilidad por las actuaciones de los diferentes participes del sistema de compra pública.

Conforme lo expuesto, en aras de satisfacer el derecho fundamental de petición se resolverá su consulta dentro de los límites de la referida competencia consultiva, esto es, haciendo abstracción de las circunstancias particulares y concretas mencionadas en su petición, pero haciendo unas consideraciones sobre las normas generales relacionadas con el problema jurídico de su consulta.

1. Problema planteado:

De acuerdo con el contenido de su solicitud, esta Agencia procede a resolver el siguiente problema jurídico: ¿Es procedente aplicar una cláusula de arreglo directo contenida en el contrato, una vez suscrita el acta de liquidación del mismo, cuando en esta se dejó constancia expresa de salvedades relacionadas con acreencias pendientes?

1. Respuesta:

1. Razones de la respuesta:

Lo anterior se sustenta en las siguientes consideraciones:

i. La liquidación es el momento en el cual, una vez concluido el contrato estatal, las partes cruzan cuentas respecto de sus obligaciones. Por tanto, su objetivo es determinar si pueden declararse a paz y salvo mutuo o si, por el contrario, existen aún obligaciones por cumplir, para acordar la forma en que deben ser finalizadas^[1]. En armonía con lo anterior, la doctrina ha definido la liquidación de la siguiente manera:

“[…] la liquidación del contrato estatal corresponde al arreglo o ajuste económico, técnico y jurídico al que se llega de forma bilateral (por las partes del negocio), unilateralmente (por la administración), por el juez o por el árbitro, según el caso, para determinar el estado final de la relación contractual, no solo en cuento al cumplimiento del objeto acordado y al recibo a satisfacción de los productos contratados (bienes y servicios), sino, además, para definir la situación en la que quedan los contratantes, luego de la ejecución del contrato, en el sentido de disponer cuánto se adeudan, de qué manera y en qué plazos se han de efectuar los pagos pendientes y las condiciones para el establecimiento del respectivo paz y salvo. En otras palabras, la liquidación es el acto jurídico bilateral, administrativo o judicial, en el que se plasma y formaliza la situación financiera y jurídica de las partes, al término de la relación contractual (aspecto subjetivo) y el grado de cumplimiento del objeto contratado (aspecto objetivo); de ahí que pueda hablarse, en términos amplios, de un doble contenido, que debe estar presente en toda liquidación. En efecto, el corte de cuentas realizado en ella tiene un doble alcance: (i) hacer un balance definitivo del negocio, en sus aspectos técnicos, financieros y jurídicos (aspecto objetivo o material) y ii) definir la situación jurídica de las partes, estableciendo si pueden constituirse o no a paz y salvo; lo que exige, en la práctica, que los negociantes dialoguen e intenten ponerse de acuerdo (aspecto subjetivo)”^[2].

Según lo expuesto, la liquidación es el ajuste de cuentas donde las partes hacen un balance económico, técnico y jurídico del cumplimiento de las obligaciones que tienen a su cargo. Así lo manifestó el Consejo de Estado en la Sentencia del 20 de octubre de 2014, en la que consideró, por un lado, que liquidar supone un ajuste en relación con las cuentas y el estado de cumplimiento del contrato estatal y, por el otro, que la liquidación debe incluir el análisis de las condiciones de calidad y oportunidad en la entrega de los bienes, obras o servicios, así como el balance económico y el comportamiento financiero del negocio^[3].

Las disposiciones legales que regulan la etapa de liquidación de los contratos estatales son el artículo 60 de la Ley 80 de 1993, modificado por el artículo 217 del Decreto 019 de 2012, y el artículo 11 de la Ley 1150 de 2007. El primero de estos artículos se refiere al alcance sustantivo de la liquidación y los contratos en que procede, mientras que el segundo contiene reglas procedimentales para su realización. En relación con el artículo 60 referido, la doctrina ha indicado que:

“La ley 80 de 1993 […] dispuso en el artículo 60 que serían objeto de liquidación todos los contratos de tracto sucesivo, entendiendo por estos los de ejecución y cumplimiento prolongados en el tiempo, así como los demás que lo requieran –que son generalmente aquellos de ejecución instantánea en los que la misma se ha extendido temporalmente–, etapa en la cual las partes debían acordar los ajustes, revisiones y reconocimientos a que hubiera lugar, y que el contenido de la misma debía reflejar ‘los acuerdos, conciliaciones y transacciones a que llegaren las partes para poner fin a las divergencias presentadas y poder declararse a paz y salvo’”^[4].

De acuerdo con el artículo 60 de la Ley 80 de 1993, los contratos de tracto sucesivo, aquellos cuyo cumplimiento o ejecución se prolongue en el tiempo y los demás que lo requieran “serán objeto de liquidación”. El mismo artículo prescribe que no será obligatoria la liquidación en los contratos de prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión. Adicionalmente, en los contratos las entidades estatales deben definir la oportunidad y forma de recibir el objeto contratado y, en cada caso, si un contrato requiere o no de liquidación, con arreglo a criterios tales como la naturaleza, objeto y plazo del contrato^[5], así como la probabilidad de que puedan surgir diferencias durante la ejecución del contrato; sin perjuicio de que, como se indicó, todos los contratos estatales de tracto sucesivo o aquellos cuya ejecución se prolongue en el tiempo siempre deban liquidarse, convirtiéndose en estos contratos en una cláusula de la naturaleza, conforme a la clasificación prevista en el Código Civil.

ii. La liquidación bilateral es el negocio jurídico entre el contratista y la Administración, la cual está contenida en un acta en la que se estipula el ajuste de cuentas, originado por la terminación del contrato o por el disenso de las partes. En tal sentido, la liquidación bilateral o de mutuo acuerdo, tiene como finalidad principal el ajuste de cuentas entre los contratantes y precisar las prestaciones pendientes del contrato. Asimismo, Díaz Díez la define:

“La liquidación bilateral es el negocio jurídico, suscrito de común acuerdo entre las partes del contrato, plasmado en un acta en la que se expresa el ajuste de cuentas derivado de la terminación del objeto contractual o del disenso recíproco de los contratantes, y en la que, igualmente, se establece el estado de las obligaciones, con el fin de conseguir el correspondiente paz y salvo, o de prever, formalmente, las obligaciones pendientes, así como la fecha en la que se cumplirán”^[6].

Bajo esta misma idea, Juan Ángel Palacio Hincapié expresa que el acta de liquidación es un medio para conciliar y transigir las diferencias, evitando así pleitos futuros entre la Administración y el contratista por sobrecostos, compensaciones o reconocimientos en la ejecución del contrato^[7]. Al respecto, el Consejo de Estado ha expresado entre otras cosas que la liquidación bilateral es el acuerdo entre las partes, para precisar los derechos y obligaciones que subsisten, con el fin de extinguir definitivamente las relaciones jurídicas que se derivaron del contrato estatal^[8].

De las definiciones expuestas, se infiere que la liquidación bilateral o de mutuo acuerdo tiene una naturaleza negocial, es decir, es un negocio jurídico, lo que implica que es un acto cuya voluntad se encamina a la producción de efectos jurídicos. Se determina que ese negocio jurídico, se manifiesta en un acta que configura un título ejecutivo, pues contiene obligaciones claras, expresas y exigibles.

Al comprender la liquidación como un negocio, implica aludir a sus elementos de existencia y de validez. Es así que, los requisitos o condiciones de esta cláusula como negocio jurídico^[9] son: i) la manifestación de voluntad de los sujetos de la relación jurídica, la cual debe exteriorizarse, ya que el derecho le interesa los actos que trascienden del fuero interno; y ii) el objeto jurídico, que consiste que la manifestación de voluntad debe encaminarse a la producción de efectos jurídicos, esto es, definir las obligaciones pendientes para el respectivo paz y salvo.

En cuanto a los elementos de validez de la liquidación bilateral, se remite a lo dispuesto en el artículo 1501 del Código Civil, esto es: i) que sea legalmente capaz, que significa que la persona se obligue por sí misma; ii) que haya un consentimiento del acto o declaración, la cual no puede adolecer de vicio –error, fuerza o dolo-; iii) que tenga un objeto lícito; y iv) una causa lícita. En tal sentido, Díaz Díez expresa que de la liquidación bilateral se desprende que si no se estipuló el desacuerdo en el acta, goza del principio de intangibilidad, por lo que no podrá debatir en sede judicial lo que no se estipuló por escrito^[10].

En el marco del acta de liquidación bilateral pueden consignarse desacuerdos, que se denominan dentro de la contratación estatal como salvedades, que son aquellas objeciones y diferencias frente al acta de liquidación propuesta por la entidad. Al respecto, el Consejo de Estado expresa que toda salvedad debe ser expresa y concreta en el acta de liquidación bilateral, ya que es un presupuesto material para que se dicte una sentencia de fondo y prosperen las pretensiones en un futuro litigio judicial^[11].

Se precisa que, al suscribir el acta de liquidación bilateral con salvedades, el contratista está manifestando dos aspectos: i) acepta el contenido, en la que se salda algunas obligaciones; y ii) precisa aquellos asuntos respecto de los que se estipula la correspondiente salvedad, como manifestación de las diferencias en torno a la liquidación propuesta.

Es importante precisar para efectos de claridad conceptual, que en la Sentencia de 27 de julio de 2023, exp. 39.121, la Sección Tercera del Consejo de Estado no unificó su jurisprudencia en relación con la necesidad u obligatoriedad de estipular salvedades en el acta de liquidación bilateral de los contratos estatales. Dicha decisión se centró en definir que no es necesario que las partes del contrato manifiesten objeciones cuando suscriban documentos modificatorios, suspensiones o adiciones contractuales para poder determinar que no es necesario que las partes del contrato manifiesten objeciones cuando suscriben documentos modificatorios, suspensiones o adiciones contractuales para poder reclamar posteriormente. Al respecto, Dicha Sentencia de Unificación expresó:

“[…] Cuando se llegue a acuerdos durante la ejecución de un contrato, el juez deberá estudiar las pretensiones, aunque la parte no haya elevado una reclamación específica o no haya formulado una salvedad cuando se firman suspensiones, adiciones o prórrogas del plazo contractual o se pactan contratos adicionales u otrosíes o haya guardado silencio al suscribir tales acuerdos. El deber del juez será desentrañar, en cada caso, cuál fue el acuerdo de las partes y su alcance según las reglas de interpretación de los contratos, las normas supletivas aplicables a los tipos contractuales contenidas en las reglas civiles y comerciales y, por supuesto, la ejecución de buena fe del contrato”^[12] (énfasis fuera de texto).

En este sentido, el Consejo de Estado en sentencias posteriores ha expresado que la subregla de unificación se fija en que la ausencia de salvedades en los acuerdos modificatorios, adiciones, otrosíes, entre otros, de un contrato estatal – exceptuando la liquidación bilateral-, no impiden que se resuelva las controversias en torno a ese negocio jurídico que sean sometidas a la decisión del juez^[13]. Teniendo en cuenta estas precisiones, es pertinente precisar que las salvedades deben estar contenidas en el acta de liquidación, y a su vez, deben caracterizarse por ser precisas y detalladas. Por tanto, dentro de la jurisprudencia del Consejo de Estado no se aceptan fórmulas generales y abstractas, que implicaría desconocer la finalidad de la liquidación, que es el ajuste de cuentas del contrato^[14]. A propósito, el Consejo de Estado expresa:

“La Sala destaca que dejar las salvedades en el acta de liquidación tiene como propósito que la entidad demandada conozca de manera concreta los reclamos del contratista que quedan por fuera de lo acordado en dicha acta, que sepa claramente cuáles son los perjuicios que le serán reclamados judicialmente y pueda verificar que respecto de ellos no fue posible realizar los acuerdos que pueden plasmarse en la liquidación. La ausencia de tales requisitos debe ser declarada de oficio porque implica constatar simplemente que el demandante no cumplió los requisitos previstos en la ley para formular la reclamación judicial que impetra en la demanda.

[…]

Por su parte, la jurisprudencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado ha señalado que no es posible acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo a reclamar el pago de prestaciones surgidas del contrato cuando las partes no dejan salvedades en el acta de liquidación bilateral, o cuando éstas no son claras y específicas […]^[15].

De acuerdo a lo expresado, las salvedades que se consignen en el acta liquidación depende la posibilidad de acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo para las reclamaciones y reconocimientos económicos, no previstos en el acta de liquidación. Sin embargo, es válido que, ante las salvedades, se posibilite la liquidación unilateral parcial por parte de la Administración, es decir, en aquellos aspectos donde se dejaron los desacuerdos, la entidad debe completar la liquidación del contrato. En tal sentido, Carlos Betancur Jaramillo expresa:

“Hoy se clarifica mejor esa idea, ya que, como lo indica el inciso final del art. 11 de la Ley 1150, si los contratistas dejan salvedades a la liquidación de común acuerdo, deberán producirse dos liquidaciones, así: Una, comprensiva de todo lo acordado, y otra, unilateral por la administración, con aquellos extremos que no fueron objeto de convenio alguno. Si la administración no efectúa esta última, el contratista podrá demandar la primera liquidación, pero solo en aquello que fue objeto de las salvedades”^[16].

No obstante, Díaz Díez se interroga que si es necesario que el contratista espere que la Administración liquide unilateralmente lo que fue objeto de salvedad. De conformidad con la postura de Díaz Diez, se señala que el contratista no está obligado a esperar que se expida el acto administrativo, en el cual se efectúa la liquidación unilateral, pues sería una interpretación que vulneraría el derecho de acceso a la administración de justicia^[17]. Asimismo, si se demanda la salvedad y en el transcurso se expide el acto administrativo, no es justificable demandar el acto, sino esperar a que se termine el proceso judicial^[18]. En tal sentido, en este escrito se plantea que, si la salvedad prospera, el acto administrativo pierde firmeza, pues desaparecen sus fundamentos de hecho y de derecho y será necesario restablecer lo que decida el juez. Ahora bien, de acuerdo al problema jurídico, objeto de consulta, con respecto a la posibilidad de que se aplique una cláusula de arreglo directo antes de acudir a la liquidación judicial o a la liquidación unilateral por parte de la entidad contratante, se revisará su posibilidad en el próximo acápite.

iii. La Ley 80 de 1993 marcó un hito en la solución de controversias surgidas de la celebración, ejecución o liquidación del contrato estatal. A lo largo de su articulado, pretendió dotar al sistema de compra pública con las herramientas e instrumentos necesarios y suficientes para garantizar un escenario que permitiera una pronta, célere y eficiente solución de controversias. En esta medida, brindó espacios, oportunidades y alternativas diferentes a las tradicionales fórmulas jurisdiccionales o contenciosas.

Lo anterior con fundamento en las tesis modernas que buscan descongestionar los despachos judiciales de todas aquellas materias respecto de los cuales las propias partes pueden arreglar directamente sus diferencias o sus conflictos. Por ello, como efecto trascendental del postulado de la autonomía de la voluntad, el cual caracteriza al contrato estatal^[19], el EGCAP consagró una serie de mecanismos ágiles, sencillos, claros que se orientan a que las partes contratantes solucionen directamente tanto los problemas como las diferencias y discrepancias surgidas de la actividad contractual, evitando, en lo posible, las vías judiciales^[20]. Estos mecanismos están desarrollados en la Ley 80 de 1993 para la transparencia, la celeridad, la agilidad, los menores costos y la justicia contractual.

Es así como el numeral 5 del artículo 25 de la Ley 80 de 1993, en desarrollo del principio de economía, establece que se deberán adoptar procedimientos que garanticen una pronta solución de las diferencias y controversias que se presenten con motivo de la celebración y ejecución del contrato estatal. Igualmente, el numeral 9 del artículo 4 ibidem, obliga a las entidades estatales a corregir los desajustes que pudieren presentarse y que afecten o generen mayor onerosidad al contratista y, la vez, permite el acuerdo de mecanismos y procedimientos pertinentes para precaver o solucionar rápida y eficazmente las diferencias o situaciones litigiosas. En similar sentido, el inciso primero del artículo 27 del EGCAP dispone que ante la afectación del equilibrio de la ecuación contractual por causas no imputables a quien resulte afectado por él, las partes adoptarán, en el menor tiempo posible, las medidas necesarias para su restablecimiento. De otro lado, si en la ejecución o desarrollo del contrato o a su terminación e incluso en la etapa de liquidación se presentan conflictos o divergencias, prioritariamente las partes son quienes pueden solucionarlos directamente a través de mecanismos contemplados en diferentes normas legales tales como la transacción^[21] y la conciliación^[22].

Las normas mencionadas del EGCAP a título de ejemplo y los citados mecanismos autocompositivos consagrados en la ley evidencian la intención del legislador de promover la solución de controversias directamente por las partes del contrato, sin necesidad de la intervención del aparato jurisdiccional. Esto implicaría no solo la optimización en el gasto de los recursos públicos derivada de la mayor agilidad y celeridad que caracteriza los mecanismos alternativos de solución de conflictos -MASC- sino una mayor descongestión del sistema judicial.

De lo anterior surge la noción del principio de arreglo directo de controversias, conforme al cual, durante el desarrollo de todo el proceso contractual, esto es, en sus etapas preparativas, de ejecución y liquidación, los distintos partícipes –oferentes o contratantes, según el caso– deberán preferir, siempre que ello sea posible, las fórmulas e instrumentos que el ordenamiento jurídico ha dispuesto para que solucionen directamente sus discrepancias. El adjetivo “directo” atribuible al arreglo, se refiere a que la controversia debería solucionarse entre las partes directamente involucradas o interesadas en la solución, o, dicho de otra manera, las que podrían resultar directa y principalmente afectadas por la solución lograda. Este principio^[23] ha sido reconocido por la jurisprudencia de la Corte Constitucional en los siguientes términos:

“El principio de arreglo directo constituye uno de los pilares fundamentales bajo los cuales se edifica el Estatuto de la Contratación Estatal o Administrativa. Su propósito consiste en someter las controversias o divergencias que se presentan en la ejecución y desarrollo de la actividad contractual a la solución de manera rápida, inmediatez y directa de las partes.

[…] El estatuto […] relaciona el principio del arreglo directo con los principios de economía y de garantía del patrimonio económico de los contratistas. En relación con el primero de ellos, al reconocer que la adopción de mecanismos para consolidar la pronta solución de controversias, permite indirectamente velar por una recta y prudente administración de los recursos públicos y evitar el riesgo que envuelve una solución procesal, especialmente, como lo reconoce la doctrina, por las demoras que ella comporta y “por el peligro de la equivocación conceptual o de error en la valoración de la prueba”. Y frente al segundo, al disponer que uno de los mecanismos para preservar el equilibro de la ecuación económica financiera, es a través de la adopción de herramientas legales y contractuales que hagan efectivas las medidas necesarias para salvaguardar el restablecimiento de las partes, en el menor tiempo posible.

Así las cosas, la exigencia de acceder a una solución rápida y ágil de las controversias que se derivan de la ejecución de un contrato estatal, no corresponde a un simple deber social carente de un vínculo personal que lo haga exigible, pues en realidad se trata de un derecho de los contratistas como de una obligación de las entidades estatales destinado a perpetrar el logro de algunos de los fines reconocidos en la Constitución, entre ellos, se destacan, velar por la eficacia, celeridad, responsabilidad y economía en la prestación y suministro de los bienes y servicios que se le encomiendan a la administración público”^[24]

En tal sentido, el arreglo directo de las controversias surgidas dentro del contexto de la contratación estatal, más que una simple opción para las entidades públicas y contratistas, resulta ser un deber que tanto aquellas como estos deben cumplir al momento de saldar sus diferencias. Así, dicho deber no se limita a la simple formalización de un procedimiento o al establecimiento de trámites vacuos que solo pretenden un arreglo en apariencia, sino que debe estar animado de una real intención de los participantes de solucionar directamente sus controversias y de precaver eventuales litigios.

Lo anterior, empero, debe comprenderse en el sentido que el deber de las entidades públicas y contratistas se limita al intento real de solucionar sus controversias de manera directa, mas no a la solución efectiva. En otros términos, no es obligación de las entidades y contratistas el lograr un acuerdo o solución a sus divergencias, por cuanto este tipo de mecanismos están dotados de un importante sustrato voluntarista que permite que las partes involucradas, bien logren la solución pretendida o, por el contrario, decidan no hacerlo, siempre, eso sí, dejando a salvo la garantía de los principios que rigen la función administrativa y que limitan, por ende, el ejercicio de la autonomía de la voluntad.

Ahora bien, debe recordarse que los Mecanismos Alternativos de Solución de Controversias no se limitan a formas de arreglo directo, pues existen fórmulas heterocompositivas, también alternativas al proceso judicial, que implican la participación de terceros distintos a las partes directamente involucradas a los que se les dota de cierto poder decisorio, tal y como sucede, por ejemplo, con el proceso arbitral.

Dentro de las modalidades que el ordenamiento normativo permite como fórmulas de arreglo directo controversias, se destacan, por ser incluidas dentro de la consulta que ahora se resuelve, al arreglo directo “propiamente dicho” y la transacción. Junto a estas, la conciliación extrajudicial y judicial también podría considerarse como formas aplicativas del principio de arreglo directo de controversias, sin perjuicio que dentro de ellas se haga necesaria la participación de un tercero neutral y distinto a las partes directamente interesadas, siendo a estas últimas a quienes corresponde la configuración y logro del eventual acuerdo^[25]. En el mismo sentido, la amigable composición resulta ser otro mecanismo de arreglo directo de controversias, tal y como lo indicó la Corte Constitucional en la decisión que arriba se comentó. Además, su regulación y aplicación dentro del contexto administrativo, encuentra fundamento, principalmente, en el artículo 59 de la Ley 1563 de 2012^[26].

El primero, esto es, el arreglo directo propiamente dicho, es una metodología para la solución de controversias que implica la participación de la entidad estatal y el contratista o contratistas directamente interesados en la resolución del conflicto. Lo anterior implicará, como mínimo, un espacio y tiempo suficiente para que entre unos y otros se logre el establecimiento del objeto de la controversia, así como la negociación de la misma. Ante la inexistencia de un procedimiento específico para llevar a cabo el arreglo directo, corresponderá a la entidad estatal, bien a través de sus manuales de contratación o por medio del clausulado del respectivo pliego de condiciones o documento equivalente o, inclusive, dentro del mismo contrato, determinar las pautas mínimas para que, ante el surgimiento de la controversia, las partes puedan arreglarlas directamente. Dicho procedimiento deberá, en todo caso, ser respetuoso de los principios del debido proceso, legalidad, eficacia, celeridad y los demás que rijan el actuar de las entidades públicas, así como atender a las normas generales del procedimiento administrativo establecidas en la Ley 1437 de 2011, siempre que ellas resulten aplicables de acuerdo con la naturaleza del arreglo directo.

Es posible que luego de surtidas las etapas de negociación o conversaciones entre las partes interesadas surja un acuerdo que ponga fin a la controversia, frente a lo cual aquellas podrán suscribir, de resultar necesario o exigible, los documentos en los que se incluyan las condiciones de tal acuerdo, que a su turno podrán constituirse en títulos ejecutivos exigibles, según cumplan o no con los requisitos para su configuración. De la forma que acoja el acuerdo al que lleguen las partes, luego de haberse surtido el procedimiento de arreglo directo, podrá surgir la suscripción de un contrato de transacción, siempre que los elementos constitutivos de este último se entiendan cumplidos, para lo cual será necesario tener en cuenta lo que se explicará a continuación.

En todo caso, nada obsta para que, cuando las partes así lo consideren, los acuerdos logrados puedan ser revisados o modificados por las mismas, siempre y cuando, se itera, esto no se erija en imposición de una de las partes hacia la otra, sino que sea el producto de una nueva negociación directa entre las mismas. Por lo demás, frente al contrato de transacción, como forma autocompositiva para la solución alternativa de conflictos contractuales, esta Agencia ha tenido la oportunidad de referirse a la misma en los Conceptos C- 494 del 17 de septiembre de 2021 y C- 142 del 2 de julio de 2024.

Por último, vale la pena aclarar que tanto el procedimiento de arreglo directo como la suscripción de los acuerdos que de él surjan, serán adelantados y celebrados por el o los funcionarios que resulten competentes dentro de la entidad pública involucrada, atendiendo a las reglas que, sobre competencia y delegación y desconcentración de las mismas, trae el EGCAP. Ante esto, tales funcionarios se encuentran sometidos al régimen de inhabilidades, incompatibilidades y conflicto de intereses previsto en el ordenamiento normativo, según lo cual, cuando el interés general, propio de la función pública, entre en conflicto con el interés particular y directo del servidor público, este deberá declararse impedido, así como atender a los impedimentos consagrados en la normativa especial del EGCAP , en la Ley 1474 de 2011 y en el artículo 11 de la Ley 1437 de 2011^[27], aplicables por virtud de lo establecido en el inciso final del artículo 2 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo^[28].

Teniendo en cuenta lo expuesto y el problema jurídico, objeto de consulta, se señala que el acta de liquidación “constarán los acuerdos, conciliaciones y transacciones a que llegaren las partes para poner fin a las divergencias presentadas y poder declararse a paz y salvo”, lo cual busca que la liquidación sea un escenario para la solución de conflictos. Sin embargo, es posible que dentro del acta de liquidación se hayan consignado salvedades como manifestación de diferencias u objeciones, las cuales puedan adelantarse posteriormente, mediante el principio de arreglo directo entre la entidad y el contratista mediante diferentes mecanismos autocompositivos, sin perjuicio de fórmulas heterocompositivas. Esto, con el fin de resolver las diferencias y objeciones de las partes que derivaron en las salvedades, las cuales deben atender a los principios del debido proceso, legalidad, eficacia, celeridad y los demás que rijan la actuación de las entidades públicas, así como sujetarse a las normas generales del procedimiento administrativo establecidas en la Ley 1437 de 2011, siempre que ellas resulten aplicables, de acuerdo con la naturaleza del arreglo directo.

Si no se llega a un acuerdo bilateral mediante los diferentes mecanismos de arreglo directo para resolver las diferencias que implicaron que se consignaran salvedades en la liquidación inicial, la entidad estatal tiene la facultad de proceder con una liquidación unilateral dentro de un plazo específico, aunque esta solo puede realizarse si el contratista no ha solicitado la liquidación judicial del contrato dentro de los dos años posteriores al vencimiento de los plazos acordados. Si transcurrido este plazo el contratista no ha solicitado la liquidación judicial, la entidad puede liquidar unilateralmente, y si no lo hace, la acción pasa a la jurisdicción para que sea resuelta judicialmente por solicitud del interesado. Esto subraye en el principio de que la liquidación del contrato debe realizarse, en un marco de acuerdo o de intervención judicial, priorizando la transparencia y el respeto de los derechos de las partes involucradas.

Dentro de este tema, la entidad contratante definirá en cada caso concreto lo relacionado con el tema objeto de consulta. Al tratarse de un análisis que debe realizarse a un asunto particular y concreto, esta Agencia no puede definir un criterio universal y absoluto por vía consultiva, sino que brinda elementos de carácter general para que los partícipes del Sistema de Compras y Contratación Pública adopten la decisión que corresponda, lo cual es acorde con el principio de juridicidad. Así, cada Entidad establecerá la forma de adelantar su gestión contractual, sin que sea atribución de la Agencia Nacional de Contratación Pública - Colombia Compra Eficiente validarla.

1. Referencias normativas, jurisprudenciales y otras fuentes

1. Doctrina de la Agencia Nacional de Contratación Pública:

Esta Subdirección se ha pronunciado sobre la liquidación en los conceptos 4201912000004908 del 27 de septiembre de 2019, CU-028 de 25 de febrero de 2020, C-221 de 21 de abril de 2020, C-078 del 17 de marzo de 2021, C-220 del 18 de mayo de 2021, C-444 del 23 de julio de 2021, C-747 del 8 de noviembre de 2022, C-739 de del 29 de noviembre de 2022, C- 176 de 3 de mayo de 2023, C-158 del 6 de junio de 2023, C-326 del 15 de agosto de 2024, C-568 del 18 de octubre de 2024 y C-774 del 20 de noviembre de 2024, C-510 del 4 de junio de 2025, C-605 del 27 de junio de 2025, entre otros. En torno al principio de arreglo directo se encuentran los siguientes conceptos: Concepto C-494 del 17 de septiembre de 2021, C-142 del 2 de julio de 2024, entre otros. Estos y otros conceptos se encuentran disponibles para consulta en el Sistema de relatoría de la Agencia, al cual se puede acceder a través del siguiente enlace: https://relatoria.colombiacompra.gov.co/busqueda/conceptos.   

Te informamos que ya se encuentra disponible la Guía de lineamientos de transparencia y selección objetiva para el departamento de La Guajira – Objetivo sexto constitucional de la Sentencia T-302 del 2017. Esta Guía se expedide en el marco del cumplimiento de la orden proferida por la Honorable Corte Constitucional en la Sentencia T-302 del 2017. Con su implementación se busca contribuir a la superación del Estado de Cosas Inconstitucional declarado por la situación de vulneración masiva y recurrente de los derechos fundamentales de los niños y de las niñas del Pueblo Wayúu. Puede consultar la guía en el siguiente enlace: Guía de lineamientos de transparencia y selección objetiva para el departamento de La Guajira – Objetivo sexto constitucional de la Sentencia T-302 del 2017".

Por último, aprovechamos la oportunidad de manifestar la entera disposición de la Agencia Nacional de Contratación Pública –Colombia Compra Eficiente– para atender las peticiones o solicitudes, así como para brindar el apoyo que se requiera en el marco de nuestras funciones a través de nuestros diferentes canales de atención:

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Este concepto tiene el alcance previsto en el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y las expresiones utilizadas con mayúscula inicial deben ser entendidas con el significado que les otorga el artículo 2.2.1.1.1.3.1 del Decreto 1082 de 2015.

Atentamente,

1. “La última formalidad que deben cumplir los contratos de la Administración dentro del marco jurídico de la contratación estatal se refiere a la liquidación, definida, en principio, como un negocio jurídico bilateral cuyo objeto es la realización del corte de cuentas entre las partes contratantes, en el cual queda establecida la relación directa entre las prestaciones ejecutaras, el valor cobrado por las mismas y su cancelación por parte del deudor de estas, sin perjuicio de los descuentos económicos a que haya lugar con motivo de la aplicación de estipulaciones contractuales específicas” (EXPOSITO, Juan Carlos. Forma y contenido del contrato estatal. Bogotá: Universidad Externado de Colombia, 2013. pp. 89 -90). ↑

2. DÍAZ DÍEZ, Cristian Andrés. La liquidación. Serie: Las Cláusulas del Contrato Estatal. Medellín: Librería Jurídica Sánchez y Centro de Estudios de Derecho Administrativo –CEDA–, 2013, pp. 53-54. ↑

3. CONSEJO DE ESTADO. Sección Tercera. Subsección C. Sentencia del 20 de octubre de 2014, C.P: Enrique Gil Botero. Exp. 27.777. Allí se dijo: “[…] liquidar supone un ajuste expreso y claro sobre las cuentas y el estado de cumplimiento de un contrato, de tal manera que conste el balance tanto técnico como económico de las obligaciones que estuvieron a cargo de las partes. En cuanto a lo primero, la liquidación debe incluir un análisis detallado de las condiciones de calidad y oportunidad en la entrega de los bienes, obras o servicios, y el balance económico dará cuenta del comportamiento financiero del negocio: recursos recibidos, pagos efectuados, estado del crédito o de la deuda de cada parte, entre otros detalles mínimos y necesarios para finiquitar una relación jurídica contractual”. ↑

4. EXPÓSITO VÉLEZ, Juan Carlos. Op. cit, p. 90. ↑

5. CONSEJO DE ESTADO, Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto de 6 de agosto de 2003. C.P. Augusto Trejos. Rad. No. 1453. ↑

6. DÍAZ DIEZ, Cristian. Op. cit. p. 169 ↑

7. PALACIO HINCAPIÉ, Juan Ángel. Contratación de las entidades estatales. Medellín: Librería Jurídica Sánchez R. S.A.S., 2020, p. 626-627. ↑

8. CONSEJO DE ESTADO. Sección Tercera. Subsección C. Sentencia de 18 de julio de 2012. C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. Exp: 22.221. Igualmente, se reitera en: Sección Tercera. Subsección C. Sentencia del 1 de abril de 2016. C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. Exp. 50.217. ↑

9. Guillermo Ospina Fernández y Eduardo Ospina Acosta expresa sobre los elementos del acto o negocio jurídico lo siguiente: “De la definición que hemos formulado del acto jurídico como la manifestación de voluntad directa y reflexivamente encaminada a producir efectos jurídicos y de los anteriores análisis realizados en torno de la noción lógica del acto, resulta que sus elementos esenciales son dos, a saber: a) la manifestación de voluntad de uno o más sujetos de derecho, y b) el objeto jurídico a que dicha manifestación de voluntad se endereza”. OSPINA FERNÁNDEZ, Guillermo; OSPINA ACOSTA, Eduardo. Teoría general del contrato y del negocio jurídico. Bogotá: Temis, 2005, p. 28. ↑

10. DÍAZ DÍEZ, Cristián Andrés. Op cit. p. 182. ↑

11. CONSEJO DE ESTADO. Sección Tercera. Subsección B. C.P. Sentencia del 27 de marzo de 2014. C.P. Danilo Rojas Betancourth. Exp. 20.912. ↑

12. CONSEJO DE ESTADO. Sección Tercera. Sala Plena. Sentencia de Unificación del 27 de julio de 2023. C.P. Guillermo Sánchez Luque. Exp. 39.121. ↑

13. CONSEJO DE ESTADO. Sección Tercera. Subsección A. Sentencia del 7 de marzo de 2025. C.P. María Adriana Marín. Exp. 61.631; CONSEJO DE ESTADO. Sección Tercera. Subsección B. Sentencia del 7 de febrero de 2025. C.P. Freddy Ibarra Martínez. Exp. 71.036. ↑

14. CONSEJO DE ESTADO. Sección Tercera. Subsección B. Sentencia del 7 de febrero de 2025. C.P. Freddy Ibarra Martínez. Exp. 71.036. ↑

15. CONSEJO DE ESTADO. Sección Tercera. Subsección B. Sentencia de 26 de enero de 2022. C.P. Martín Bermúdez Muñoz. Exp. 50.906. ↑

16. BETANCUR JARAMILLO, Carlos. Derecho procesal administrativo. Bogotá: Señal Editora, 2013, p.656. ↑

17. DÍAZ DÍEZ, Cristián Andrés. Op cit. p. 202-203. ↑

18. Ibídem, p. 203. ↑

19. Artículos 32 y 40 de la Ley 80 de 1993. ↑

20. GACETA DEL CONGRESO No. 75 del 23 de septiembre de 1992. Exposición de motivos de la Ley 80 de 1993. ↑

21. La transacción, como se explicará más adelante, es un contrato y a la vez un mecanismo de solución de conflictos que carece de regulación en el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, razón por la cual es menester acudir a la definición que de este consagra el Código Civil. El artículo 2469 del citado Código, aplicable a los contratos estatales, lo define como un contrato en el que las partes terminan extrajudicialmente un litigio pendiente o precaven uno eventual. De manera que a través de este negocio jurídico las partes inmersas en un conflicto presente o futuro convienen en solucionarlo o evitarlo haciéndose concesiones entre ellas y de forma definitiva como quiera que en los términos de los artículos 1625 y 2483 ibídem es una forma de extinción de las obligaciones y produce los efectos de la cosa juzgada. ↑

22. Según el artículo 64 de la Ley 446 de 1998, la conciliación es un mecanismo de resolución de conflictos a través del cual, dos o más personas gestionan por sí mismas la solución de sus diferencias, con la ayuda de un tercero neutral y calificado, denominado conciliador. Son conciliables todos los asuntos susceptibles de transacción, desistimiento y aquellos que expresamente determine la ley (artículo 65 Ley 446 de 1998 y 19 de la Ley 640 de 2001). El acuerdo conciliatorio hace tránsito a cosa juzgada y el acta de conciliación presta mérito ejecutivo (artículo 66 Ley 446 de 1998). De conformidad con el artículo 70 de la Ley 446 de 1998 pueden conciliar, total o parcialmente en las etapas prejudicial o judicial, las personas de derecho público, a través de sus representantes legales o por conducto de apoderado, sobre conflictos de carácter particular y contenido económico de que conozca o pueda conocer la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo mediante el medio de control de controversias contractuales (artículo 141 de la Ley 1437 de 2011). ↑

23. Que en realidad podría ser visto como un conjunto de reglas derivadas de principios rectores de la contratación pública y, en general, de la función administrativa, tales como la eficacia, la celeridad, la economía, entre otros. ↑

24. CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia T-017 de 20 de enero de 2005. M.P. Rodrigo Escobar Gil. En similar sentido, CONSEJO DE ESTADO. Sala de Consulta y Servicio Civil, Concepto de 12 de diciembre de 2017, Rad. 2338, C.P. Oscar Darío Amaya Navas. ↑

25. Respecto a la conciliación extra judicial y judicial, ver las leyes 446 de 1998, 640 de 2001 y Ley 2220 de 2022 “Por medio del cual se expide el Estatuto de Conciliación y se dictan otras disposiciones”. Al respecto, del precitado Estatuto de Conciliación se destaca el principio de autocomposición, que es definido en el artículo 4 así: “[…] 1. Autocomposición. Son las propias partes confrontadas las que resuelven su conflicto, desavenencias o diferencias en ejercicio de la autonomía de la voluntad, asistidos por un tercero neutral e imparcial que promueve y facilita el diálogo y la búsqueda de soluciones al conflicto y negociación entre ellas y que puede proponer fórmulas de solución que las partes pueden o no aceptar según su voluntad. Los interesados gozan de la facultad de definir el centro de conciliación donde se llevará a cabo la conciliación, elegir el conciliador”.  ↑

26. El artículo 59 de la ley 1563 de 2012 define la amigable composición de la siguiente manera: “Artículo 59. Definición. La amigable composición es un mecanismo alternativo de solución de conflictos, por medio del cual, dos o más particulares, un particular y una o más entidades públicas, o varias entidades públicas, o quien desempeñe funciones administrativas, delegan en un tercero, denominado amigable componedor, la facultad de definir, con fuerza vinculante para las partes, una controversia contractual de libre disposición”. ↑

27. Artículo 11. Conflictos de interés y causales de impedimento y recusación. Cuando el interés general propio de la función pública entre en conflicto con el interés particular y directo del servidor público, este deberá declararse impedido. Todo servidor público que deba adelantar o sustanciar actuaciones administrativas, realizar investigaciones, practicar pruebas o pronunciar decisiones definitivas podrá ser recusado si no manifiesta su impedimento por: 

    1. Tener interés particular y directo en la regulación, gestión, control o decisión del asunto, o tenerlo su cónyuge, compañero o compañera permanente, o alguno de sus parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad o primero civil, o su socio o socios de hecho o de derecho. 

    2. Haber conocido del asunto, en oportunidad anterior, el servidor, su cónyuge, compañero permanente o alguno de sus parientes indicados en el numeral precedente. 

    3. Ser el servidor, su cónyuge, compañero permanente o alguno de sus parientes arriba indicados, curador o tutor de persona interesada en el asunto. 

    4. Ser alguno de los interesados en la actuación administrativa: representante, apoderado, dependiente, mandatario o administrador de los negocios del servidor público. 

    5. Existir litigio o controversia ante autoridades administrativas o jurisdiccionales entre el servidor, su cónyuge, compañero permanente, o alguno de sus parientes indicados en el numeral 1, y cualquiera de los interesados en la actuación, su representante o apoderado. 

    6. Haber formulado alguno de los interesados en la actuación, su representante o apoderado, denuncia penal contra el servidor, su cónyuge, compañero permanente, o pariente hasta el segundo grado de consanguinidad, segundo de afinidad o primero civil, antes de iniciarse la actuación administrativa; o después, siempre que la denuncia se refiera a hechos ajenos a la actuación y que el denunciado se halle vinculado a la investigación penal. 

    […] ↑

28. ARTÍCULO 2o. ÁMBITO DE APLICACIÓN. Las normas de esta Parte Primera del Código se aplican a todos los organismos y entidades que conforman las ramas del poder público en sus distintos órdenes, sectores y niveles, a los órganos autónomos e independientes del Estado y a los particulares, cuando cumplan funciones administrativas. A todos ellos se les dará el nombre de autoridades. 

    Las disposiciones de esta Parte Primera no se aplicarán en los procedimientos militares o de policía que por su naturaleza requieran decisiones de aplicación inmediata, para evitar o remediar perturbaciones de orden público en los aspectos de defensa nacional, seguridad, tranquilidad, salubridad, y circulación de personas y cosas. Tampoco se aplicarán para ejercer la facultad de libre nombramiento y remoción. 

    Las autoridades sujetarán sus actuaciones a los procedimientos que se establecen en este Código, sin perjuicio de los procedimientos regulados en leyes especiales. En lo no previsto en los mismos se aplicarán las disposiciones de este Código ↑