EGCAP, ENTIDADES EXCEPTUADAS, CONTRATOS ESTATALES, LIQUIDACIÓN, LIQUIDACIÓN BILATERAL, ENTIDADES DE RÉGIMEN ESPECIAL

Texto del concepto

EGCAP – Ámbito de aplicación – Entidades estatales

El ordenamiento jurídico colombiano contempla como categoría única la noción de “contratos estatales”, pero acepta la posibilidad de que dichos contratos tengan regímenes jurídicos diferenciados. En virtud de ello se afirma que hay contratos estatales sometidos al EGCAP (Leyes 80 de 1993, 1150 de 2007 y disposiciones complementarias) y contratos estatales sometidos a reglas especiales, usualmente al derecho privado.

ENTIDADES EXCEPTUADAS – Aplicación de normas de derecho público

El régimen de derecho privado que, por regla general, caracteriza a los regímenes especiales no significa que no existan “dosis” de derecho público administrativo que tienen como fin último garantizar que los regímenes especiales de contratación también se ordenen hacia la consecución de los fines del Estado. Estas “dosis” de derecho administrativo encuentran su manifestación tanto en forma de reglas como de principios.

EGCAP – Ámbito de aplicación – Entidades estatales

El ordenamiento jurídico colombiano contempla como categoría única la noción de “contratos estatales”, pero acepta la posibilidad de que dichos contratos tengan regímenes jurídicos diferenciados. En virtud de ello se afirma que hay contratos estatales sometidos al EGCAP (Leyes 80 de 1993, 1150 de 2007 y disposiciones complementarias) y contratos estatales sometidos a reglas especiales, usualmente al derecho privado.

ENTIDADES EXCEPTUADAS – Aplicación de normas de derecho público

El régimen de derecho privado que, por regla general, caracteriza a los regímenes especiales no significa que no existan “dosis” de derecho público administrativo que tienen como fin último garantizar que los regímenes especiales de contratación también se ordenen hacia la consecución de los fines del Estado. Estas “dosis” de derecho administrativo encuentran su manifestación tanto en forma de reglas como de principios.

CONTRATOS ESTATALES – Régimen especial – Obligaciones transversales – Manual de contratación – Límites

Puede decirse que una de las reglas derivada de las normas de derecho público que irradian el régimen jurídico de las entidades exceptuadas del EGCAP, consiste en el deber de expedir un manual de contratación. En este documento deben concretarse los principios de la función administrativa y de la gestión fiscal, así como determinarse la manera concreta como dichos principios orientarán el derecho privado en el ejercicio de la actividad contractual. De esta manera, los potenciales oferentes podrán identificar las reglas que aplica la entidad en sus procesos contractuales.

Sobre este punto particular es preciso destacar que, las entidades estatales sometidas a regímenes especiales de derecho privado tienen una amplia libertad de configuración del contenido del manual de contratación. Esta libertad se deriva del principio de autonomía de la voluntad reconocida a estas entidades, que les permite establecer la manera en que adelantarán sus procesos de contratación. Ahora bien, dicha libertad es similar a la reconocida a los particulares por el derecho privado, pero no es idéntica a aquella, en la medida en que encuentra importantes limitantes.

LIQUIDACIÓN – Definición – Objetivo

la liquidación es el ajuste de cuentas donde las partes hacen un balance económico, técnico y jurídico del cumplimiento de las obligaciones que tienen a su cargo. Así lo manifestó el Consejo de Estado en la Sentencia del 20 de octubre de 2014, en la que consideró, por un lado, que liquidar supone un ajuste en relación con las cuentas y el estado de cumplimiento del contrato estatal y, por el otro, que la liquidación debe incluir el análisis de las condiciones de calidad y oportunidad en la entrega de los bienes, obras o servicios, así como el balance económico y el comportamiento financiero del negocio.

LIQUIDACIÓN BILATERAL – Naturaleza

La liquidación bilateral se trata de un negocio jurídico, en el que las partes del contrato estatal, en ejercicio de la autonomía de la voluntad, regulan la finalización de su relación y disponen de los intereses que emanan de ella. Dicho acuerdo reviste un carácter negocial, en la medida en que implica manifestaciones recíprocas dirigidas a producir efectos jurídicos concretos frente a las prestaciones mutuas de la relación contractual.

Sobre el particular, el Consejo de Estado ha manifestado de manera reiterada que “Cuando dicha liquidación se lleva a cabo de manera bilateral, configura un negocio jurídico que surge de la manifestación de voluntad de las partes, quienes al suscribir la respectiva acta consienten en que ese corte de cuentas corresponde a la realidad de la ejecución contractual y, por ello, se pueden declarar a paz y salvo una vez satisfechas las obligaciones que se deriven directamente de ese trabajo conjunto de liquidación”.

ENTIDADES DE RÉGIMEN ESPECIAL – Liquidación bilateral – Plazo – Caducidad

La liquidación bilateral de las entidades de régimen especial deberá realizarse dentro del plazo previsto que “acuerden las partes”, el cual, en principio, debe estar recogido en el contrato, al ser este el acto jurídico bilateral en el que se consigna originalmente la voluntad de las partes. Por lo tanto, las partes, en desarrollo de la autonomía de la voluntad que les asiste, están habilitadas para pactar el término, o en su defecto, acudir al plazo que se estableció en el Manual de Contratación de la Entidad.

En todo caso, si la liquidación bilateral no se realizó dentro del plazo establecido en el contrato, las partes, en ejercicio de la autonomía de la voluntad y considerando que la liquidación bilateral constituye un negocio jurídico, podrán efectuarla en cualquier momento, siempre que se encuentren dentro del término de caducidad del medio de control de controversias contractuales y no se contraríe lo dispuesto en el Manual de Contratación de la entidad.

Por su parte, es pertinente señalar que aunque las entidades de régimen exceptuado no están obligadas a aplicar el artículo 60 de la Ley 80 de 1993 ni el artículo 11 de la Ley 1150 de 2007, el término de caducidad del medio de control de controversias contractuales tiene carácter transversal y, por tanto, aplica a todas las entidades al margen de que estén o no sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública.

De esta manera, si en un contrato de régimen exceptuado se pacta la liquidación de mutuo acuerdo, la caducidad se computará conforme al numeral iii) del literal j) del artículo 164.2 del Código de Procedimiento Administrativo y Contencioso Administrativo. Dado que la oportunidad para demandar corresponde a un aspecto procesal del derecho de acción, es independiente de que el régimen sustantivo de la liquidación derive o no del EGCAP. Así, en caso controversia en relación con la liquidación del contrato deberá dirimirse ante la jurisdicción contenciosa administrativa, salvo los casos establecidos en la Ley.

Bogotá D.C., 30 de octubre de 2025

Señora

Natalia María Ramírez Martínez

Directora de Bosques, Biodiversidad y Servicios Ecosistémicos

Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible

vicepoliticas@minambiente.gov.co

sosagiraldo@gmail.com

Bogotá D.C.

Estimada señora Ramírez:

En ejercicio de la competencia otorgada por los artículos 3, numeral 5º, y 11, numeral 8º, del Decreto Ley 4170 de 2011, así como lo establecido en la Resolución 469 de 2025 expedida por esta Entidad, la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente responde su solicitud de consulta de fecha 23 de septiembre de 2025, en la cual pregunta lo siguiente:

“Con base en las funciones propias de la Agencia Nacional de Contratación pública Colombia Compra Eficiente comedidamente acudo a sus oficios buscando respuesta frente a lo siguiente: ¿En los contratos estatales regidos por el derecho privado quien es el juez competente y cuál es el término de caducidad de la acción?

Si un contrato regido por derecho privado estipuló un término de liquidación de seis (6) meses y no se procedió en dicho lapso con la liquidación pactada en el convenio, ¿Es competente la entidad para suscribir un acta de liquidación de mutuo acuerdo?”

De manera preliminar, resulta necesario acotar que esta entidad sólo tiene competencia para responder consultas sobre la aplicación de normas de carácter general en materia de compras y contratación pública. En ese sentido, resolver casos particulares desborda las atribuciones asignadas por el legislador extraordinario, que no concibió a Colombia Compra Eficiente como una autoridad para solucionar problemas jurídicos concretos de todos los partícipes del sistema de compra pública. La competencia de esta entidad se fija con límites claros, con el objeto de evitar que la Agencia actúe como una instancia de validación de las actuaciones de las entidades sujetas a la Ley 80 de 1993 o de los demás participantes de la contratación pública. Esta competencia de interpretación de normas generales, por definición, no puede extenderse a la resolución de controversias ni a brindar asesorías sobre casos puntuales.

Conforme lo expuesto, en aras de satisfacer el derecho fundamental de petición se resolverá su consulta dentro de los límites de la referida competencia consultiva, esto es, haciendo abstracción de las circunstancias específicas que la haya motivado, pero haciendo unas consideraciones sobre las normas generales relacionadas con el problema jurídico de su consulta.

1. Problema planteado:

De acuerdo con el contenido de su solicitud, esta Agencia resolverá el siguiente problema jurídico: i) ¿Cuál es el plazo previsto para la liquidación bilateral en las entidades de régimen especial?, y ii) ¿Cuál es el término previsto para la caducidad de la acción de los contratos de entidades de régimen especial?

1. Respuesta:

1. Razones de la respuesta:

Lo anterior se sustenta en las siguientes consideraciones:

i. El ordenamiento jurídico colombiano contempla como categoría única la noción de “contratos estatales”, pero acepta la posibilidad de que dichos contratos tengan regímenes jurídicos diferenciados. En virtud de ello se afirma que hay contratos estatales sometidos al EGCAP (Leyes 80 de 1993, 1150 de 2007 y disposiciones complementarias) y contratos estatales sometidos a reglas especiales, usualmente al derecho privado.

La decisión hito-fundadora^[2] en este sentido, de acuerdo con lo señalado por la doctrina^[3], es un auto del 20 de agosto de 1998 del Consejo de Estado, donde se señaló^[4]:

“A juicio de la Sala es preciso reconocer que, en las diversas regulaciones normativas sobre contratación de la administración pública, es posible identificar dos grandes categorías de actos contractuales:

1ª Contratos estatales, propiamente dichos, que son aquellos que celebran las entidades públicas a que se refiere la ley 80 de 1993, y que por ende se regulan íntegramente por el régimen establecido en esta ley. Por regla general, adquieren este carácter en razón del ente público contratante, es decir, se definen desde el punto de vista orgánico. Las controversias que se deriven de este tipo de contratos y de los procesos de ejecución o cumplimiento serán de conocimiento de la jurisdicción contenciosa administrativa.

2ª Contratos especiales sujetos a un régimen legal propio. Por regla general, el juez a quien compete conocer de sus controversias es el juez administrativo, en razón de que su celebración y ejecución constituye una actividad reglada, es decir, es el ejercicio pleno de una función administrativa, de conformidad con el art. 82 del C.C.A. antes referido”.

El Consejo de Estado identificó la existencia de un único tipo de contrato: el contrato estatal; pero dos grandes categorías que responden a su régimen jurídico: contrato estatal con un régimen jurídico de derecho público-administrativo y contrato estatal con un régimen jurídico especial, por regla general de derecho privado.

En este punto vale la pena resaltar que, en el ordenamiento jurídico colombiano, cuando se piensa en los regímenes especiales de contratación, se suele hacer referencia al régimen de determinadas entidades estatales. Tal sería el caso de las empresas de servicios públicos domiciliarios, de conformidad con el artículo 31 de la Ley 142 de 1994, de las entidades indicadas en el artículo 14 de la Ley 1150 de 2007, de las universidades estatales u oficiales, según el artículo 93 de la Ley 30 de 1993, etc. Esta afirmación, sin embargo, no pretende desconocer que dicho régimen especial se otorga justamente en consideración al especial tipo de actividades desplegadas por estas entidades.

Ahora bien, los regímenes especiales de contratación en el ordenamiento colombiano no se dan exclusivamente en atención a cierto tipo de sujetos –empresas industriales y comerciales del Estado (EICE), sociedades de economía mixta (SEM), empresas de servicios públicos domiciliarios (ESP), empresas sociales del estado (ESE), etc.–, sino también para cierto tipo de objetos contractuales. Este es el caso del régimen jurídico establecido en el artículo 66 de la Ley 1523 de 2012^[5], que establece un régimen especial de derecho privado debido a la consideración que merece el objeto a contratar.

Con base en lo indicado, se podría hacer una clasificación general entre regímenes especiales que atienden principalmente al sujeto, y regímenes especiales que atienden principalmente al objeto. Esta clasificación conceptual tiene como efecto práctico resaltar que unos y otros son regímenes especiales. Así, por ejemplo, tanto el régimen jurídico de las empresas industriales y comerciales del Estado en competencia o mercados regulados, como el régimen del artículo 66 de la Ley 1523 de 2012, son regímenes especiales a la luz del derecho de la contratación estatal. Por lo mismo, tanto uno como otro régimen están sometidos, en principio, al derecho privado, pero con algunas particularidades propias del derecho público.

El régimen de derecho privado que, por regla general, caracteriza a los regímenes especiales no significa que no existan “dosis” de derecho público administrativo que tienen como fin último garantizar que los regímenes especiales de contratación también se ordenen hacia la consecución de los fines del Estado. Estas “dosis” de derecho administrativo encuentran su manifestación tanto en forma de reglas como de principios. En relación con este segundo tipo, esto es, principios de derecho público aplicables a regímenes especiales de contratación, la norma por antonomasia es el artículo 13 de la Ley 1150 de 2007, que preceptúa lo siguiente:

“Artículo 13. Principios generales de la actividad contractual para entidades no sometidas al estatuto general de contratación de la administración pública. Las entidades estatales que por disposición legal cuenten con un régimen contractual excepcional al del Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, aplicarán en desarrollo de su actividad contractual, acorde con su régimen legal especial, los principios de la función administrativa y de la gestión fiscal de que tratan los artículos 209 y 267 de la Constitución Política, respectivamente según sea el caso y estarán sometidas al régimen de inhabilidades e incompatibilidades previsto legalmente para la contratación estatal”.

De conformidad con lo establecido en este artículo, las entidades estatales que cuenten con un régimen contractual excepcional al del EGCAP, esto es, regímenes especiales, “aplicarán en desarrollo de su actividad contractual […] los principios de la función administrativa y de la gestión fiscal […] y estarán sometidas al régimen de inhabilidades e incompatibilidades previsto legalmente para la contratación estatal”. La interpretación más adecuada de esta disposición implica admitir que su ámbito de aplicación ampara los supuestos de las entidades que tienen, como regla general, un régimen especial de contratación.

Puede decirse que una de las reglas derivada de las normas de derecho público que irradian el régimen jurídico de las entidades exceptuadas del EGCAP, consiste en el deber de expedir un manual de contratación. En este documento deben concretarse los principios de la función administrativa y de la gestión fiscal, así como determinarse la manera concreta como dichos principios orientarán el derecho privado en el ejercicio de la actividad contractual. De esta manera, los potenciales oferentes podrán identificar las reglas que aplica la entidad en sus procesos contractuales.

Sobre este punto particular es preciso destacar que, las entidades estatales sometidas a regímenes especiales de derecho privado tienen una amplia libertad de configuración del contenido del manual de contratación. Esta libertad se deriva del principio de autonomía de la voluntad reconocida a estas entidades, que les permite establecer la manera en que adelantarán sus procesos de contratación^[6]. Ahora bien, dicha libertad es similar a la reconocida a los particulares por el derecho privado, pero no es idéntica a aquella, en la medida en que encuentra importantes limitantes.

La elaboración de esos manuales debe contemplar procedimientos de selección públicos, en los cuales se garantice la imparcialidad de la entidad contratante, la igualdad entre los oferentes, y en los cuales se respeten los principios constitucionales relevantes, como la eficacia, economía, celeridad, moralidad, entre otros. Es decir, deben reflejar los principios de la función administrativa y, también, los de la gestión fiscal. La forma precisa en que se concretan estos principios, así como la manera como se armonizan con su régimen de derecho privado, es un asunto que debe decidir la entidad en el ejercicio de la discrecionalidad concedida por el ordenamiento jurídico. No obstante, se considera que, como mínimo, los manuales diseñados por la entidad se deben indicar cuáles son sus procedimientos de selección y una descripción de cada uno de ellos, al igual que las etapas que los componen, los cuales deben estar alineados con la garantía de los principios de la función administrativa^[7].

De esta forma, las reglas establecidas en los manuales o reglamentos internos de contratación son muy importantes, toda vez que las entidades se obligan a cumplir su contenido. Además, tratándose de un acto administrativo, concretamente de un reglamento, le aplican los atributos propios de estos tipos de actos, entre otras cosas, la presunción de legalidad y la regla de inderogabilidad singular del reglamento^[8]. En tal sentido, su contenido vincula a la propia entidad que lo expidió y no puede desconocerlo a su capricho en casos específicos; sin perjuicio de la posibilidad de expedir un nuevo manual o de modificar el existente.

Así mismo, los procedimientos de selección que creen las entidades de régimen especial en sus manuales de contratación deben estar acordes, en cuanto a sus etapas, publicidad, duración, requisitos y demás aspectos con los acuerdos comerciales suscritos por Colombia, en caso de que la entidad se encuentre dentro del ámbito de cobertura de algún acuerdo comercial.

Además, existen ciertos contenidos determinados por el ordenamiento jurídico que no pueden ser modificados por los manuales internos, por tratarse de asuntos con reserva de ley. En este sentido, estos reglamentos internos de las entidades con régimen especial no pueden crear causales de inhabilidad o incompatibilidad, crear nuevos supuestos de conflictos de interés, prescribir requisitos de perfeccionamiento, tipologías contractuales, limitar la capacidad contractual establecida en la ley. En efecto, estos contenidos no pueden ser regulados o modificados por los manuales de contratación, ya que se trata de aspectos con reserva de ley o con congelación en el rango de nivel legal, por lo que un acto administrativo no podría alterarlos^[9].

Sin perjuicio de lo anterior, existen múltiples contenidos que pueden ser objeto de regulación en el manual de contratación, por hacer parte del ámbito de configuración en desarrollo de su autonomía contractual, siempre que no contravengan la Constitución ni la ley. Por ejemplo, la definición de algunos requisitos de ejecución del contrato, con excepción de los que la ley imponga, la definición de si cierta actuación de la actividad contractual la debe realizar cierta dependencia de la entidad, establecer límites en cuanto a posibilidad de realizar adiciones, detallar los trámites internos que se surten al interior de la entidad y demás aspectos que hagan parte de su ámbito de configuración.

ii. La liquidación es el momento en el cual, una vez concluido el contrato estatal, las partes cruzan cuentas respecto de sus obligaciones. Por tanto, su objetivo es determinar si pueden declararse a paz y salvo mutuo o si, por el contrario, existen aún obligaciones por cumplir, para acordar la forma en que deben ser finalizadas^[10]. En armonía con lo anterior, la doctrina ha definido la liquidación de la siguiente manera:

“[…] la liquidación del contrato estatal corresponde al arreglo o ajuste económico, técnico y jurídico al que se llega de forma bilateral (por las partes del negocio), unilateralmente (por la administración), por el juez o por el árbitro, según el caso, para determinar el estado final de la relación contractual, no solo en cuento al cumplimiento del objeto acordado y al recibo a satisfacción de los productos contratados (bienes y servicios), sino, además, para definir la situación en la que quedan los contratantes, luego de la ejecución del contrato, en el sentido de disponer cuánto se adeudan, de qué manera y en qué plazos se han de efectuar los pagos pendientes y las condiciones para el establecimiento del respectivo paz y salvo. En otras palabras, la liquidación es el acto jurídico bilateral, administrativo o judicial, en el que se plasma y formaliza la situación financiera y jurídica de las partes, al término de la relación contractual (aspecto subjetivo) y el grado de cumplimiento del objeto contratado (aspecto objetivo); de ahí que pueda hablarse, en términos amplios, de un doble contenido, que debe estar presente en toda liquidación. En efecto, el corte de cuentas realizado en ella tiene un doble alcance: (i) hacer un balance definitivo del negocio, en sus aspectos técnicos, financieros y jurídicos (aspecto objetivo o material) y ii) definir la situación jurídica de las partes, estableciendo si pueden constituirse o no a paz y salvo; lo que exige, en la práctica, que los negociantes dialoguen e intenten ponerse de acuerdo (aspecto subjetivo)”^[11].

Según la jurisprudencia, la liquidación es el ajuste de cuentas donde las partes hacen un balance económico, técnico y jurídico del cumplimiento de las obligaciones que tienen a su cargo. Así lo manifestó el Consejo de Estado en la Sentencia del 20 de octubre de 2014, en la que consideró, por un lado, que liquidar supone un ajuste en relación con las cuentas y el estado de cumplimiento del contrato estatal y, por el otro, que la liquidación debe incluir el análisis de las condiciones de calidad y oportunidad en la entrega de los bienes, obras o servicios, así como el balance económico y el comportamiento financiero del negocio^[12].

Ahora bien, la liquidación del contrato es una institución regulada en el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, pero no significa que no pueda estipularse por parte de las entidades de régimen especial, pues el principio de la autonomía de la voluntad posibilita que se pacte la liquidación de los contratos. En efecto, esta Agencia ha señalado que la liquidación bilateral se trata de un negocio jurídico, en el que las partes del contrato estatal, en ejercicio de la autonomía de la voluntad, regulan la finalización de su relación y disponen de los intereses que emanan de ella^[13]. Dicho acuerdo reviste un carácter negocial, en la medida en que implica manifestaciones recíprocas dirigidas a producir efectos jurídicos concretos frente a las prestaciones mutuas de la relación contractual.

Sobre el particular, el Consejo de Estado ha manifestado de manera reiterada que “Cuando dicha liquidación se lleva a cabo de manera bilateral, configura un negocio jurídico que surge de la manifestación de voluntad de las partes, quienes al suscribir la respectiva acta consienten en que ese corte de cuentas corresponde a la realidad de la ejecución contractual y, por ello, se pueden declarar a paz y salvo una vez satisfechas las obligaciones que se deriven directamente de ese trabajo conjunto de liquidación^[14]”.

Aunado a lo anterior, la liquidación bilateral tiene efectos de título ejecutivo, transaccionales, puesto que las declaraciones y expresiones incorporadas en la correspondiente acta son reconocidas y protegidas por el ordenamiento jurídico, siempre y cuando no sean contrarias a la Constitución Política, la ley, el orden público, la moral y las buenas costumbres, y los principios y finalidades del Estatuto General de la Contratación de la Administración Pública y de la buena administración. En ese sentido, la liquidación bilateral puede considerarse como una forma alternativa de resolver los conflictos o controversias que surjan a partir de la determinación de las prestaciones comunes a que las partes contractuales puedan o no tener derecho luego de haberse ejecutado el contrato, esto es, como una manera de evitar futuros litigios frente a los mismos asuntos^[15]

Así pues, las entidades de régimen especial pueden estipular la liquidación bilateral, donde el contratista puede solicitar que se adelante su trámite. Sin embargo, es responsabilidad de la entidad estatal convocarlo para adelantar la liquidación de común acuerdo o notificarlo para que se presente a realizarla^[16], de manera que el contrato pueda liquidarse bilateralmente, bien sea en el plazo previsto acordado por las partes, o el supletivo en el manual, según corresponda. Esta liquidación bilateral puede ser total o parcial^[17], y el documento que la contiene presta mérito ejecutivo, siempre que se satisfagan los elementos para considerarlo como tal.

En este contexto, la liquidación bilateral deberá realizarse dentro del plazo previsto que “acuerden las partes”, el cual, en principio, debe estar recogido en el contrato, al ser este el acto jurídico bilateral en el que se consigna originalmente la voluntad de las partes. Por lo tanto, las partes, en desarrollo de la autonomía de la voluntad que les asiste, están habilitadas para pactar el término, o en su defecto, acudir al plazo que se estableció en el Manual de Contratación de la Entidad.

En todo caso, si la liquidación bilateral no se realizó dentro del plazo establecido en el contrato, las partes, en ejercicio de la autonomía de la voluntad y considerando que la liquidación bilateral constituye un negocio jurídico, podrán efectuarla en cualquier momento, siempre que se encuentren dentro del término de caducidad del medio de control de controversias contractuales y no se contraríe lo dispuesto en el Manual de Contratación de la entidad^[18]. Como explica la doctrina, la liquidación bilateral puede pactarse en los contratos de régimen especial, sin perjuicio de lo regulado en el respectivo manual de contratación; razón por la cual:

“[…] resulta válido que estas pacten en sus contratos la carga de liquidarlos, independientemente de si utilizan o no un procedimiento distinto al establecido en los artículos 60 de la Ley 80 de 1993 y 11 de la Ley 1150 de 2007, siempre y cuando cuenten con la anuencia del contratista; es decir, con la expresión de su consentimiento al firmar el contrato, pues la liquidación […] no es una figura privativa de la contratación estatal sometida al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, sino que puede incorporarse, como cláusula accidental, a los contratos de las entidades con un régimen de contratación especial, pudiendo, a su vez, el reglamento interno de las entidades exceptuadas, regular de otra manera el procedimiento para liquidación, e incluso, los plazos para hacerlo bilateralmente, siempre que no excedan los términos consagrados en el artículo 164 de la Ley 1437 de 2011”^[19] (Énfasis fuera de texto).

Por su parte, es pertinente señalar que aunque las entidades de régimen exceptuado no están obligadas a aplicar el artículo 60 de la Ley 80 de 1993 ni el artículo 11 de la Ley 1150 de 2007, el término de caducidad del medio de control de controversias contractuales tiene carácter transversal y, por tanto, aplica a todas las entidades al margen de que estén o no sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública.

De esta manera, si en un contrato de régimen exceptuado se pacta la liquidación de mutuo acuerdo, la caducidad se computará conforme al numeral iii) del literal j) del artículo 164.2 del Código de Procedimiento Administrativo y Contencioso Administrativo. Dado que la oportunidad para demandar corresponde a un aspecto procesal del derecho de acción, es independiente de que el régimen sustantivo de la liquidación derive o no del EGCAP. Así, en caso controversia en relación con la liquidación del contrato deberá dirimirse ante la jurisdicción contenciosa administrativa, salvo los casos establecidos en la Ley^[20].

En todo caso, el análisis requerido para demandar oportunamente debe ser realizado por quienes tengan interés en ello, de acuerdo con lo explicado la aclaración preliminar del presente oficio. De esta manera, las afirmaciones aquí realizadas no pueden ser interpretadas como juicios de valor sobre circunstancias concretas relacionadas con los hechos que motivan la consulta. Por lo anterior, previo concepto de sus asesores, la solución de situaciones particulares corresponde a los interesados adoptar la decisión correspondiente y, en caso de conflicto, a las autoridades judiciales, fiscales y disciplinarias.

Dentro de este marco, la entidad contratante definirá en cada caso concreto lo relacionado con el tema objeto de consulta. Al tratarse de un análisis que debe realizarse en el proceso específico, la Agencia no puede definir un criterio universal y absoluto, sino que brinda elementos de carácter general para que los partícipes del sistema de compras y contratación pública adopten la decisión que corresponda, lo cual es acorde con el principio de juridicidad. De esta manera, cada entidad definirá la forma de adelantar su gestión procesal, sin que sea atribución de Colombia Compra Eficiente validar sus actuaciones

1. Referencias normativas:

1. Doctrina de la Agencia Nacional de Contratación Pública:

Esta Subdirección se ha pronunciado sobre la liquidación en los conceptos 4201912000004908 del 27 de septiembre de 2019, CU-028 de 25 de febrero de 2020, C-221 de 21 de abril de 2020, C-078 del 17 de marzo de 2021, C-220 del 18 de mayo de 2021, C-444 del 23 de julio de 2021, C-747 del 8 de noviembre de 2022, C-739 de del 29 de noviembre de 2022, C- 176 de 3 de mayo de 2023, C-158 del 6 de junio de 2023, C-326 del 15 de agosto de 2024, C-568 del 18 de octubre de 2024 y C-774 del 20 de noviembre de 2024, C-510 del 4 de junio de 2025, C-605 del 27 de junio de 2025, C-889 del 15 de agosto de 2025, C-913 del 19 de agosto de 2025, entre otros. En torno a la liquidación de entidades de régimen especial de contratación en los Concepto C-968 del 12 de diciembre de 2024 y C-1285 del 14 de octubre de 2025. Estos conceptos se encuentran disponibles para consulta en el Sistema de relatoría de la Agencia, al cual puede accederse a través del siguiente enlace: https://relatoria.colombiacompra.gov.co/busqueda/conceptos.

Este concepto tiene el alcance previsto en el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y las expresiones aquí utilizadas con mayúscula inicial deben ser entendidas con el significado que les otorga el artículo 2.2.1.1.1.3.1. del Decreto 1082 de 2015.

Atentamente,

1. Conceptos C-494 del 17 de septiembre de 2021, C-759 del 11 de noviembre de 2022. ↑

2. MEDINA LÓPEZ, Diego Eduardo. El derecho de los jueces: obligatoriedad del precedente constitucional, análisis de sentencias y líneas jurisprudenciales y teoría del derecho judicial. Bogotá: Legis, 2006. ↑

3. EXPÓSITO VÉLEZ, Juan Carlos. Definición de los «Contratos Estatales». Contratos Estatales propiamente dichos y Contratos Estatales Especiales. Regulación del Contrato suscrito con entidades estatales. Jurisdicción Competente. En: Andrés Fernando Ospina Garzón. Los Grandes Fallos de la Jurisprudencia Administrativa Colombiana. Universidad Externado de Colombia, 2013. ↑

4. CONSEJO DE ESTADO. Sección Tercera. Auto del 20 de agosto de 1998. Exp. 14.202. C.P. Juan de Dios Montes Bermúdez. ↑

5. “Artículo 66. Medidas especiales de contratación. Salvo lo dispuesto para los contratos de empréstito interno y externo, los contratos que celebre la sociedad fiduciaria para la ejecución de los bienes, derechos e intereses del Fondo Nacional de Gestión del Riesgo o los celebrados por las entidades ejecutoras que reciban recursos provenientes de este fondo o los celebrados por las entidades territoriales y sus fondos de gestión del riesgo, relacionados directamente con las actividades de respuesta, de rehabilitación y reconstrucción de las zonas declaradas en situación de desastre o calamidad pública, se someterán a los requisitos y formalidades que exige la ley para la contratación entre particulares, con sujeción al régimen especial dispuesto en el artículo 13 de la Ley 1150 de 2007, y podrán contemplar cláusulas excepcionales de conformidad con lo dispuesto en los artículos 14 a 18 de la Ley 80 de 1993.» PARÁGRAFO. Los contratos celebrados por las entidades territoriales en virtud del artículo anterior se someterán al control fiscal dispuesto para los celebrados en el marco de la declaratoria de urgencia manifiesta contemplada en los artículos 42 y 43 de la Ley 80 de 1993 y demás normas que la modifiquen”. ↑

6. HINESTROSA FORERO, Fernando. Tratado de las Obligaciones II. De las fuentes de las obligaciones: el negocio jurídico. Volumen I. Bogotá: Universidad Externado de Colombia, 2015. p. 116. ↑

7. Cfr. Colombia Compra Eficiente. Subdirección de Gestión Contractual. Concepto C-362 del 3 de julio de 2020. Pág. 9. ↑

8. “La fuerza vinculante de los reglamentos –tanto para los administrados como para la propia administración– surge del hecho de ser una norma jurídica, y de compartir la naturaleza del acto administrativo, luego, de allí también se desprende que se presuman legales y sean ejecutorios.

   Por esta misma razón, la doctrina española –con especial fuerza– ha señalado que su observancia no queda al capricho del órgano que la expidió, pues si quisiera él lo puede desconocer. De algún modo, como acontece con todo acto administrativo, el acto cobra vida propia, y autonomía en relación con su propio creador. A este último evento se le denomina la inderogabilidad singular del reglamento, que no es otra cosa que la prohibición de insertarlo en un caso particular.

   Esta tesis –de absoluta razonabilidad–, protege tanto al ciudadano como al ordenamiento jurídico en general, de la arbitrariedad de la administración, pues si se admitiera que pese a estar en vigencia un reglamento la propia administración que lo dictó lo pudiera inaplicar, aduciendo que si ella lo produjo entonces cuenta con la autoridad para desconocerlo, los abusos y la violación a sus propias reglas propiciaría el atropello y la corrupción”. (MARÍN CORTÉS, Fabián G. El reglamento como fuente del derecho administrativo. En: Las fuentes del derecho administrativo. Texto inédito. 2010. pp. 200-201). ↑

9. Ibíd. ↑

10. “La última formalidad que deben cumplir los contratos de la Administración dentro del marco jurídico de la contratación estatal se refiere a la liquidación, definida, en principio, como un negocio jurídico bilateral cuyo objeto es la realización del corte de cuentas entre las partes contratantes, en el cual queda establecida la relación directa entre las prestaciones ejecutaras, el valor cobrado por las mismas y su cancelación por parte del deudor de estas, sin perjuicio de los descuentos económicos a que haya lugar con motivo de la aplicación de estipulaciones contractuales específicas” (EXPOSITO, Juan Carlos. Forma y contenido del contrato estatal. Bogotá: Universidad Externado de Colombia, p. 89 y 90). ↑

11. DÍAZ DÍEZ, Cristian Andrés. La liquidación. Serie: Las Cláusulas del Contrato Estatal. Medellín: Librería Jurídica Sánchez y Centro de Estudios de Derecho Administrativo –CEDA–, 2013, pp. 53-54. ↑

12. Consejo de Estado. Sección Tercera. Subsección C. Sentencia del 20 de octubre de 2014, C.P: Enrique Gil Botero. Exp. 27.777. Allí se dijo: “[…] liquidar supone un ajuste expreso y claro sobre las cuentas y el estado de cumplimiento de un contrato, de tal manera que conste el balance tanto técnico como económico de las obligaciones que estuvieron a cargo de las partes. En cuanto a lo primero, la liquidación debe incluir un análisis detallado de las condiciones de calidad y oportunidad en la entrega de los bienes, obras o servicios, y el balance económico dará cuenta del comportamiento financiero del negocio: recursos recibidos, pagos efectuados, estado del crédito o de la deuda de cada parte, entre otros detalles mínimos y necesarios para finiquitar una relación jurídica contractual”. ↑

13. Conceptos C-494 del 17 de septiembre de 2021, C-759 del 11 de noviembre de 2022. ↑

14. Sección Tercera, Subsección A, Sentencia del 20 de mayo de 2024, radicado No. 58.879, Consejera Ponente: María Adriana Marín. ↑

15. La liquidación del contrato también ha sido considerada por la doctrina como un procedimiento y un mecanismo de solución de controversias. En este sentido, véase: Samuel Yong Serrano, El contrato estatal en el contexto de la nueva legislación, 4ª ed., Grupo editorial Ibáñez, Bogotá, 2015, p. 298; Francisco Cuello Duarte, Contratos de la administración Pública, Tercera edición. Ecoe Ediciones, Bogotá, 2009, p. 270; Aída Patricia Hernández Silva, «La liquidación del contrato estatal», en Revista digital de Derecho administrativo, Universidad Externado, número 1. 2009, p. 1; Juan Ángel Palacio Hincapié, La contratación de las entidades estatales, 5ª ed., Medellín, Librería Jurídica Sánchez, 2005, pp. 335, 338 y 339, y Juan Carlos Expósito Vélez, «La liquidación bilateral de los contratos estatales: un mecanismo alternativo de solución de conflictos», en Revista digital de Derecho administrativo, Universidad Externado, número 1. 2009. ↑

16. COLOMBIA COMPRA EFICIENTE. Guía para la Liquidación de los Procesos de Contratación. página 5, disponible en: https://www.colombiacompra.gov.co/sites/cce_public/files/cce_documents/cce_guia_liquidacion_procesos.pdf ↑

17. Conviene recordar que es válida la liquidación bilateral parcial, debido a que las partes no logran ponerse de acuerdo en todos los asuntos referentes al contrato. En este evento, se debe hacer uso de las glosas o salvedades, y únicamente sobre tal glosa o salvedad girará el debate judicial que se da con ocasión de la demanda en ejercicio del medio de control de controversias contractuales. ↑

18. Sobre este aspecto el Consejo de Estado ha precisado que “Como negocio jurídico sujeto al derecho privado, las partes podrán suscribir este tipo de acuerdos incluso por fuera del término de caducidad de la acción respectiva, toda vez que nada se opone a que obligaciones naturales, es decir, que carecen de la posibilidad de reclamación en sede judicial, sean reconocidas por las partes del contrato. Este tipo de acuerdos serán ley para las partes (art. 1602 del CC) y, cuando terminen extrajudicialmente un litigio pendiente o precavan un litigio eventual, tendrán una naturaleza de transacción (art. 2469 del CC), es decir, producirá efectos de cosa juzgada en última instancia (art. 2483 del CC)”. CONSEJO DE ESTADO. Sección Tercera. Sentencia del 17 de junio de 2024. Exp. 44.807. C.P. William Barrera Muñoz. ↑

19. DÍAZ DÍEZ, Cristian Andrés. La liquidación. Serie: Las Cláusulas del Contrato Estatal. Medellín: Librería Jurídica Sánchez y Centro de Estudios de Derecho Administrativo –CEDA–, 2013. pp. 107-108. ↑

20. Ley 1437 de 2022. ARTÍCULO 105. EXCEPCIONES. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo no conocerá de los siguientes asuntos:

    1. Las controversias relativas a la responsabilidad extracontractual y a los contratos celebrados por entidades públicas que tengan el carácter de instituciones financieras, aseguradoras, intermediarios de seguros o intermediarios de valores vigilados por la Superintendencia Financiera, cuando correspondan al giro ordinario de los negocios de dichas entidades, incluyendo los procesos ejecutivos.

    2. Las decisiones proferidas por autoridades administrativas en ejercicio de funciones jurisdiccionales, sin perjuicio de las competencias en materia de recursos contra dichas decisiones atribuidas a esta jurisdicción. Las decisiones que una autoridad administrativa adopte en ejercicio de la función jurisdiccional estarán identificadas con la expresión que corresponde hacer a los jueces precediendo la parte resolutiva de sus sentencias y deberán ser adoptadas en un proveído independiente que no podrá mezclarse con decisiones que correspondan al ejercicio de función administrativa, las cuales, si tienen relación con el mismo asunto, deberán constar en acto administrativo separado.

    3. Las decisiones proferidas en juicios de policía regulados especialmente por la ley.

    4. Los conflictos de carácter laboral surgidos entre las entidades públicas y sus trabajadores oficiales. ↑