SiSTEMA GENERAL DE REGALÍAS, Régimen contractual

Texto del concepto

SISTEMA GENERAL DE REGALÍAS – Ley 2056 de 2020 – artículo 37 ¶

En el Título IV, Capítulo I, la Ley 2056 de 2020 establece las reglas generales para los proyectos de inversión en el Sistema General de Regalías. En esta línea, regula la destinación de los proyectos del Sistema General de Regalías –artículo 28–, las características de los proyectos de inversión –artículo 29–, los ejercicios de planeación –artículo 30–, el ciclo de los proyectos de inversión –artículo 31–, el registro de proyectos –artículo 32–, formulación y presentación de los proyectos de inversión –artículo 33–, viabilidad de los proyectos de inversión–artículo 34–, priorización y aprobación de los proyectos de inversión de la asignación para la inversión regional –artículo 35–, priorización y aprobación de proyectos de inversión para las asignaciones directas y asignación para la inversión local –artículo 36–, así como la ejecución de proyectos de inversión –artículo 37–.¶

Particularmente, el artículo 37 de la Ley 2056 de 2020 dispone que los proyectos de inversión que se financien con cargo al Sistema General de Regalías serán ejecutados por quien designe las entidades u órganos de que tratan los artículos 35 y 36 ibidem. También agrega que la entidad pública ejecutora tiene el deber de adelantar la contratación de la interventoría, de conformidad con lo previsto en la presente ley. Las entidades ejecutoras de recursos del Sistema son responsables de suministrar de forma veraz, oportuna e idónea, la información de la gestión de los proyectos que se requiera e implementar las actuaciones pertinentes para encauzar el desempeño de los proyectos de inversión y decidir, de manera motivada, sobre la continuidad de los mismos, sin perjuicio de las acciones de control a las que haya lugar. El parágrafo primero del artículo 37 ibidem dispone lo siguiente: “La ejecución de proyectos de que trata este artículo, se adelantará, con estricta sujeción al régimen presupuestal definido en esta ley, al de contratación pública y las demás normas legales vigentes. El ejecutor garantizará la correcta ejecución de los recursos asignados al proyecto de inversión, así como el suministro y registro de la información requerida por el sistema de seguimiento, evaluación y control”.¶

RÉGIMEN CONTRACTUAL – Entidades ejecutoras – Aplicación del Estatuto General de Contratación de la Administración Pública ¶

En caso de que se realicen proyectos de inversión en el marco del Sistema General de Regalías, como también aquellos proyectos especiales referenciados ut supra, los ejecutores designados para desarrollarlos deben sujetarse al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública. En el evento en que determinados asuntos estén sometidos por norma especial al Estatuto General de Contratación Pública, la ejecución de los contratos deberá realizarse conforme a este régimen. ¶

Así las cosas, se ha sostenido que si la entidad ejecutora es de régimen especial, no podrá apoyarse en las excepciones a la aplicación de la Ley 80 de 1993 para la ejecución de los proyectos. De esta manera, el artículo 37 citado excluye la posibilidad de que los recursos se ejecuten con prevalencia del derecho privado, pues quienes tengan la calidad de entidades ejecutoras para efectos del SGR deben sujetarse a las normas donde prevalece el derecho público, esto es, al EGCAP, sin perjuicio de que en sus demás actividades apliquen el régimen especial que les corresponda.¶

Bogotá D.C., 09 octubre 2026

Señora

Sara Camila Nocua Mariño

nocuasara@gmail.com

Ciudad

Estimada señora Nocua:

En ejercicio de la competencia otorgada por los artículos 3, numeral 5º, y 11, numeral 8º, del Decreto Ley 4170 de 2011, así como lo establecido en la Resolución 469 de 2025 expedida por esta Entidad, la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente– responde su solicitud de consulta de fecha 2 de septiembre de 2026, en la cual manifiesta lo siguiente:¶

“1.¿Puede adicionarse con recursos del Sistema General de Regalías un contrato celebrado antes del Concepto 2563 de 2026 bajo el mismo régimen especial o de derecho privado o la adición constituye una nueva decisión de gasto sometida al artículo 37 de la Ley 2056 de 2020? ¶

2. ¿La adición de los recursos del Sistema General de Regalías a un contrato en ejecución debe regirse por el mismo régimen jurídico que gobierna el contrato principal o por el régimen aplicable a la fuente de financiación de los recursos, mediante la celebración de un nuevo contrato aplicando las disposiciones de la Ley 80 de 1993, la Ley 1150 de 2007 y el Decreto 1082 de 2015. ¶

3. ¿Actualmente, la incorporación de nuevos recursos del SGR obliga a aplicar las disposiciones de la Ley 80 de 1993, la Ley 1150 de 2007 y el Decreto 1082 de 2015 en todos los casos o se exceptúan las adiciones de recursos a los contratos previamente suscritos con el régimen especial o de derecho privado de la entidad ejecutora? ¶

4. ¿Cuál es el alcance del Concepto 2563 de 2026 frente a contratos celebrados antes de su expedición, si surge la necesidad de la adición de recursos del Sistema General de Regalías al contrato y se efectúa bajo el régimen especial, podría generar riesgos de orden fiscal, disciplinario o contractual para la entidad ejecutora?.”¶

De manera preliminar, resulta necesario acotar que esta entidad solo tiene competencia para responder consultas sobre la aplicación de normas de carácter general en materia de compras y contratación pública. En ese sentido, resolver casos particulares desborda las atribuciones asignadas por el legislador extraordinario que no concibió a Colombia Compra Eficiente como una autoridad para solucionar problemas jurídicos particulares de todos los partícipes del sistema de compra pública. La competencia de esta entidad se fija con límites claros, con el objeto de evitar que la Agencia actúe como una instancia de validación de las actuaciones de las entidades sujetas a la Ley 80 de 1993 o de los demás participantes de la contratación pública. Esta competencia de interpretación de normas generales, por definición, no puede extenderse a la resolución de controversias, ni a brindar asesorías sobre casos puntuales. ¶

Conforme lo expuesto, en aras de garantizar el derecho fundamental de petición, se resolverá su petición dentro de los límites de la referida competencia consultiva, esto es, haciendo abstracción del caso particular y concreto señalado en su petición, pero señalando algunas consideraciones sobre las normas generales relacionadas con el problema jurídico de su consulta. ¶

1. Problema planteado:

De acuerdo con el contenido de su solicitud, esta Agencia resolverá el siguiente problema jurídico: i) ¿Cuándo las entidades ejecutoras del SGR están sujetas al derecho privado, deben aplicar sus manuales de contratación o las disposiciones del Estatuto General de Contratación de la Administración Pública? ii) ¿Cuál es el alcance del Concepto 2563 de 2026 frente a contratos anteriores a su expedición, respecto de la adición de recursos del SGR bajo el régimen especial?¶

2. Respuesta:

3. Razones de la respuesta:

Lo anterior se sustenta en las siguientes consideraciones:¶

i. Como punto de partida, es pertinente hacer algunas precisiones sobre la posición que ha sostenido la Subdirección de Gestión Contractual de la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente en ejercicio de su función consultiva, en relación con el régimen de contratación aplicable a la ejecución de proyectos financiados con recursos del Sistema General de Regalías -SGR-, cuando las entidades ejecutoras de recursos de regalías cuentan con un régimen especial de contratación.¶

Así, conforme a la interpretación general de las normas del Sistema de Compras Públicas, esta Subdirección en los conceptos C-370 del 2021, C-353 del 2 de junio de 2022, C-918 del 9 de diciembre de 2024, C-504 del 1 de octubre 2024, C-951 del 16 de diciembre de 2024, C-285 del 14 de abril de 2025, C-348 del 25 de abril de 2025, C-370 del 2 de mayo de 2025, C-680 del 8 de julio de 2025, C-914 del 15 de agosto de 2025, C-1065 del 8 de septiembre de 2025, C-225 del 27 de febrero de 2026, C-417 del 2026, C-764 del 29 de mayo de 2026, C-1050 del 21 de julio de 2026, C-1151, C-1152 del 12 de agosto, C-1249 del 27 de agosto de 2026, ha mantenido la postura en virtud de la cual de acuerdo con el parágrafo primero del artículo 37 de la Ley 2056 de 2020, el ejecutor de los proyectos de inversión del Sistema General de Regalías, independiente del régimen contractual al cuál se encuentre sujeto de manera general, deberá aplicar las reglas de contratación pública, es decir, a las prescripciones establecidas en el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública – en adelante EGCAP –, así como las normas que lo modifiquen, sustituyan o reglamenten.¶

En efecto, conforme se ha explicado en estos conceptos, en el Título IV, Capítulo I, la Ley 2056 de 2020 establece las reglas generales para los proyectos de inversión en el Sistema General de Regalías. En esta línea, regula la destinación de los proyectos del Sistema General de Regalías –artículo 28–, las características de los proyectos de inversión –artículo 29–, los ejercicios de planeación –artículo 30–, el ciclo de los proyectos de inversión –artículo 31–, el registro de proyectos –artículo 32–, formulación y presentación de los proyectos de inversión –artículo 33–, viabilidad de los proyectos de inversión–artículo 34–, priorización y aprobación de los proyectos de inversión de la asignación para la inversión regional –artículo 35–, priorización y aprobación de proyectos de inversión para las asignaciones directas y asignación para la inversión local –artículo 36–, así como la ejecución de proyectos de inversión –artículo 37–.¶

Particularmente, el artículo 37 de la Ley 2056 de 2020 dispone que los proyectos de inversión que se financien con cargo al Sistema General de Regalías serán ejecutados por quien designe las entidades u órganos de que tratan los artículos 35 y 36 ibidem. También agrega que la entidad pública ejecutora tiene el deber de adelantar la contratación de la interventoría, de conformidad con lo previsto en la presente ley. Las entidades ejecutoras de recursos del Sistema son responsables de suministrar de forma veraz, oportuna e idónea, la información de la gestión de los proyectos que se requiera e implementar las actuaciones pertinentes para encauzar el desempeño de los proyectos de inversión y decidir, de manera motivada, sobre la continuidad de los mismos, sin perjuicio de las acciones de control a las que haya lugar. ¶

El parágrafo primero del artículo 37 ibidem dispone lo siguiente: “La ejecución de proyectos de que trata este artículo, se adelantará, con estricta sujeción al régimen presupuestal definido en esta ley, al de contratación pública y las demás normas legales vigentes. El ejecutor garantizará la correcta ejecución de los recursos asignados al proyecto de inversión, así como el suministro y registro de la información requerida por el sistema de seguimiento, evaluación y control”^[1]. A partir de esta norma, el ejercutor de los proyectos de inversion en el Sistema General de Regalias debe sujetarse a las reglas de contratación pública, es decir, a las prescripciones establecidas en el Estatuto General de Contratación de la Administracón Pública, así como las normas que lo modifiquen, sustituyan o reglamenten. En efecto, el ejecutor debe someterse a las reglas generales de la contratación pública cuando desarrolle proyectos en el marco del Sistema General de Regalías. ¶

Por tanto, en caso de que se realicen proyectos de inversión en el marco del Sistema General de Regalías, como también aquellos proyectos especiales referenciados ut supra, los ejecutores designados para desarrollarlos deben sujetarse al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública. En el evento en que determinados asuntos estén sometidos por norma especial al Estatuto General de Contratación Pública, la ejecución de los contratos deberá realizarse conforme a este régimen. ¶

Así las cosas, se ha sostenido que si la entidad ejecutora es de régimen especial, no podrá apoyarse en las excepciones a la aplicación de la Ley 80 de 1993 para la ejecución de los proyectos. De esta manera, el artículo 37 citado excluye la posibilidad de que los recursos se ejecuten con prevalencia del derecho privado, pues quienes tengan la calidad de entidades ejecutoras para efectos del Sistema General de Regalías deben sujetarse a las normas donde prevalece el derecho público, esto es, al EGCAP, sin perjuicio de que en sus demás actividades apliquen el régimen especial que les corresponda.¶

En este contexto, la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente si bien reconoce el régimen de contratación especial de entidades tales como universidades públicas, Fondos Mixtos, EICE, ESP, entre otras, cuando actúan como entidades ejecutoras de proyectos financiados con recursos del Sistema General de Regalías, deben sujetarse a la norma especial prevista para dichos recursos, la cual impone la aplicación obligatoria del Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, tal como lo establece de forma expresa el artículo 37 de la Ley 2056 de 2020. ¶

De acuerdo con esta interpretación, esta Subdirección considera que el parágrafo primero del artículo 37 de la Ley 2056 de 2020 incorpora una remisión normativa expresa y categórica al régimen de contratación pública, es decir, a las reglas contenidas principalmente en la Ley 80 de 1993 y sus normas complementarias - Ley 1150 de 2007, Decreto 1082 de 2015, entre otras-. Además, el uso de la expresión “estricta sujeción” refuerza la intención del legislador de conferir un carácter obligatorio a dicha remisión.¶

El alcance de esta remisión normativa implica que, para efectos de la ejecución de proyectos financiados con recursos del Sistema General de Regalías, las entidades ejecutoras deben sujetarse a las reglas y principios establecidos en el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública y sus disposiciones reglamentarias. En tal sentido, esta remisión impone la aplicación del régimen general de contratación pública como garantía de transparencia y eficiencia configurando un marco jurídico específico que se activa por el uso de los recursos de regalías, lo que excluye la aplicación de regímenes especiales. ¶

Así pues, se parte de una lectura literal del texto normativo, en la que la remisión al EGCAP refleja de manera directa la voluntad del legislador de someter tales asuntos a la Ley 80 de 1993 y normas reglamentarias vigentes. De igual forma, esta remisión expresa al EGCAP establecida en el parágrafo 1 del artículo 37 se contempla en diferentes disposiciones de la Ley 2056 de 2020, como son los artículos 84^[2], 98^[3], 99^[4], 108^[5] y 109^[6], lo que evidencia una voluntad legislativa clara y reiterada de aplicar el EGCAP, sin distinción o salvedades sobre el régimen de contratación de las entidades ejecutoras.¶

Desde una lectura sistemática de la Ley 2056 de 2020, estas múltiples remisiones a las normas del régimen general de contratación pública no deben considerarse como simples alusiones formales sin efectos jurídicos. Por el contrario, configuran un mandato normativo concreto que impone la aplicación del EGCAP en la contratación de proyectos financiados con recursos de regalías. De esta manera, una lectura sistemática de todas las normas señaladas conlleva a interpretar la ley en su conjunto, atendiendo no solo a su tenor literal, sino a su estructura interna, lo que permite identificar una intención legislativa de sujetar la ejecución de los recursos del SGR al EGCAP, sin excepciones.¶

Aunado a lo anterior, se precisa que el parágrafo 1 del artículo 37 de la Ley 2056 de 2020 no distingue sobre el tipo de régimen de contratación aplicable a las entidades ejecutoras de los recursos del Sistema General de Regalias, sin embargo, si realiza la remisión expresa al EGCAP. Por tanto, en desarrollo del principio general de interpretación jurídica según el cual donde la norma no distingue, no le corresponde distinguir al intérprete, no resulta viable concluir que es posible la aplicación de un régimen distinto al del EGCAP. Esta regla cobra particular relevancia por el carácter público de los recursos, en los que se impone garantizar la eficiencia, transparencia y responsabilidad en la gestión del gasto público. ¶

En este sentido, con base en la lectura literal y sistemática de las disposiciones contenidas en la Ley 2056 de 2020, así como la aplicación de principios generales del derecho, se colige que la remisión al EGCAP que se consagra en el artículo 37 de la Ley 2056 de 2020 debe entenderse como una disposición con efectos jurídicos y no meramente referencial, lo que significa que somete a todas las entidades ejecutoras, sin distinción de su naturaleza jurídica o régimen de contratación, a la aplicación del EGCAP para la contratación con recursos con cargo al Sistema General de Regalias. ¶

Adicionalmente, resulta pertinente indicar que la referencia que estas normas hacen a “las demás normas legales aplicables” no puede interpretarse como una exclusión de la remisión expresa que realiza al EGCAP. En otras palabras, dicha inclusión no niega que hay una remisión expresa y prevalente al EGCAP. Por el contrario, debe entenderse como una manifestación clara de la voluntad del legislador de establecer un marco normativo específico para la ejecución de los recursos del Sistema General de Regalías, sin que ello implique desconocer o derogar de manera general los regímenes de contratación propios de las entidades que tienen regímenes especiales. Por lo tanto, lejos de generar una contradicción normativa, la remisión al EGCAP debe entenderse como una disposición especial y prevalente frente a la aplicación de otras normas contractuales, y como un instrumento para garantizar la unidad, el control y la eficiencia en el manejo de los recursos del Sistema General de Regalías.¶

A lo anterior debe agregarse que en este marco también cobra relevancia el principio de hermenéutica jurídica del efecto útil de las normas, conforme al cual “debe preferir la interpretación que permita dotarlas de sentido y eficacia, frente a otra u otras que lo impidan”^[7], es decir, que su aplicación y efectividad debe estar ligada al propósito para el cual fueron promulgadas. En este sentido, desconocer la aplicación del EGCAP en el marco de la Ley 2056 de 2020 implicaría privar de eficacia la remisión expresa que esta ley establece en materia de contratación pública, contrariando tanto su tenor literal como su finalidad normativa. En este caso, la voluntad del legislador ha sido la de establecer mecanismos que garanticen la transparencia, eficiencia y control en la ejecución de los recursos del SGR mediante la aplicación del EGCAP, lo cual se refleja no solo en la redacción del articulado, sino también en los antecedentes legislativos que dieron lugar a su expedición^[8].¶

De acuerdo con lo señalado, el legislador optó claramente por un criterio funcional o finalista, según el cual el régimen de contratación aplicable se determina por el origen de los recursos públicos y no por la naturaleza orgánica de la entidad ejecutora. Este enfoque parte de la premisa de que los recursos públicos de regalías deben estar sometidos a un marco normativo concreto. De esta forma, el legislador privilegia la naturaleza pública de recursos de regalías como criterio rector, por encima de cualquier particularidad orgánica o régimen especial que pudiera ostentar la entidad ejecutora. Esto se refuerza con el hecho de que la norma no hace ninguna distinción respecto de la ejecución de recurso por parte las entidades con régimen especial. ¶

Incluso, dicha posición es asumida por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, pues en Concepto 2563 del 25 de junio de 2026 –con ponencia de la Consejera María del Pilar Bahamón Falla– estima que:¶

“El Sistema General de Regalías constituye un régimen constitucional, legal y presupuestal especial. Sus recursos tienen destinación específica a proyectos de inversión y están sometidos a un ciclo reglado de formulación, viabilidad, registro, priorización, aprobación, ejecución, seguimiento, evaluación y control. ¶

En esa estructura, el artículo 37 de la Ley 2056 de 2020 regula la etapa de ejecución y asigna a la entidad ejecutora deberes cualificados de correcta ejecución, contratación de la interventoría, suministro y registro de información, verificación de requisitos legales y sujeción al Sistema de Seguimiento, Evaluación y Control. ¶

Cuando una universidad pública con régimen contractual especial […] es designada ejecutora de un proyecto financiado con recursos del Sistema General de Regalías, el régimen aplicable no se determina por su régimen contractual ordinario ni por la identidad del beneficiario final del bien, obra o servicio, sino por la fuente de financiación y por la regla especial que gobierna la ejecución de esos recursos, esto es el régimen de contratación pública. ¶

La designación del ejecutor es un acto administrativo unilateral expedido por la instancia competente del SGR, cuya finalidad no es celebrar un negocio jurídico con la entidad designada, sino asignarle la responsabilidad pública de ejecutar un proyecto previamente aprobado. De allí que la entidad ejecutora no administre recursos ordinarios propios ni pueda redefinir discrecionalmente el objeto del gasto, pues este ya se encuentra determinado por el proyecto aprobado, su presupuesto, sus actividades, productos, indicadores y soportes. ¶

A partir de esa premisa, la expresión ‘estricta sujeción’ contenida en el parágrafo 1º del artículo 37 de la Ley 2056 de 2020 tiene un alcance normativo reforzado. La ejecución del proyecto debe adelantarse conforme al régimen presupuestal del SGR, al régimen de contratación pública y a las demás normas legales vigentes. Esa regla no opera como una remisión subsidiaria al régimen interno de la entidad ejecutora, sino como un mandato especial de sometimiento al régimen público que gobierna la ejecución de los recursos de regalías dada su especialidad. ¶

La interpretación gramatical, sistemática, histórica, teleológica y de efecto útil desarrollada en el concepto permite concluir que, cuando el artículo 37 se refiere al régimen de contratación pública, remite al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública y a sus normas reglamentarias y complementarias, especialmente cuando la ejecución del proyecto exige contratar con terceros”.¶

Si bien la Sala de Consulta y Servicio Civil realizó el análisis respecto de una Universidad Pública, la conclusión expuesta no varía tratándose de otras entidades estatales que cuentan con régimen especial. En efecto, el problema jurídico planteado en el concepto está orientado a determinar cuál es el régimen jurídico aplicable a la contratación que debe adelantar una entidad sometida a un régimen especial o exceptuado cuando es designada como ejecutora de un proyecto financiado con recursos del Sistema General de Regalías. De este modo, las consideraciones jurídicas desarrolladas por la Sala resultan aplicables, por analogía, a aquellos supuestos en los que una entidad estatal sometida a un régimen especial de contratación es designada como ejecutora de recursos del Sistema General de Regalías. ¶

Asimismo, resulta indispensable precisar que la remisión al EGCAP de la ejecución de los proyectos financiados con recursos de regalías no implica una alteración estructural del régimen especial de las entidades ejecutoras ni desconoce las normas que lo regulan. Tal y como se ha señalado, la interpretación literal, sistemática y teleológica de la norma, armonizada con el principio general del efecto útil, conduce a concluir que cuando estas entidades actúan en calidad de ejecutoras en el marco de la Ley 2056 de 2020, deben sujetarse al EGCAP. De hecho, así fue expuesto en el Concepto C-504 del 1 de octubre de 2024, en el cual se indicó que ello “no implica que la designación para la ejecución de proyectos financiados con recursos del Sistema General de Regalías mute a perpetuidad o de manera general el régimen contractual de las entidades estatales ejecutoras sometidas a regímenes especiales de contratación, en la medida en que, mientras sigan vigentes las disposiciones legales que contemplan tales regímenes exceptuados, dichas entidades podrán seguir aplicándolos para la contratación no relacionada con la ejecución de los proyectos a los que se refieren los artículos 35 y 36 de la Ley 2056 de 2020”. ¶

Este régimen particular no sustituye ni deroga el régimen especial de contratación al que está sujeta la entidad ejecutora, pero sí superpone válidamente un conjunto de reglas especiales aplicables de manera preferente respecto de los contratos financiados con recursos de regalías, porque la Ley 2056 de 2020 contiene disposiciones específicas que regulan un aspecto puntual. En ese contexto, la remisión al régimen de contratación pública contenida en el artículo 37, y reiterada en otras disposiciones de la ley, despliega un efecto de aplicación preferente, no solo por su especialidad temática, sino también por su carácter imperativo y por estar dirigida a una función específica que es la ejecución de proyectos con recursos de regalías.¶

Sobre el particular, resulta importante destacar lo señalado por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en el concepto referido: ¶

“El Estatuto General de Contratación de la Administración Pública rige los contratos de las entidades estatales, sin perjuicio de la existencia de regímenes especiales autorizados por la Constitución o por la ley. La jurisprudencia constitucional y administrativa citada in extenso en este concepto, ha reconocido que ciertos sectores cuentan con un régimen especial, entre ellos las universidades estatales u oficiales, lo cual no implica que la entidad quede blindada frente a cualquier norma especial o posterior que, para una actividad concreta, imponga reglas diferentes.¶

En ese sentido, una entidad puede tener, en su actividad ordinaria, un régimen especial de contratación, y sin embargo quedar sometida al Estatuto General para una materia específica en la que una ley posterior y especial así lo disponga”. (Énfasis pro fuera de texto)¶

Así las cosas, debido a que la remisión normativa del artículo 37 de la Ley 2056 de 2020 no es una mera referencia indicativa sino que tiene pleno efectos jurídicos, impone la aplicación de régimen de contratación específico en virtud del principio de especialidad y de legalidad. Es decir, mientras actúan como ejecutoras del SGR, dichas entidades deben sujetarse al régimen previsto en la Ley 2056 de 2020, incluyendo su remisión expresa al EGCAP, sin que ello implique una derogatoria general de su régimen contractual ordinario. Por consiguiente, “toda entidad designada ejecutora – con independencia de su régimen ordinario de contratación – debe aplica el EGCAG para los contratos que celebre en desarrollo del respectivo proyecto de inversión^[9]” (Énfasis por fuera de texto). ¶

Con fundamento en la interpretación que de manera uniforme ha sostenido la Agencia Nacional de Contratación Pública y que fue recientemente avalada por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, la incorporación de recursos del Sistema General de Regalías a un contrato en ejecución debe analizarse a partir del régimen jurídico especial que gobierna dichos recursos. En efecto, el parágrafo 1 del artículo 37 de la Ley 2056 de 2020 establece que la ejecución de los proyectos financiados con cargo al SGR debe adelantarse con "estricta sujeción" al régimen de contratación pública, lo que supone la aplicación del Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, integrado por la Ley 80 de 1993, la Ley 1150 de 2007, el Decreto 1082 de 2015 y las demás disposiciones que los desarrollen, complementen o reglamenten. Desde esta perspectiva, el criterio determinante para definir el régimen aplicable no es la naturaleza de la entidad ejecutora ni el régimen ordinario del contrato principal, sino la fuente de financiación de los recursos que se incorporan. ¶

Por consiguiente, si la adición tiene por objeto vincular recursos del Sistema General de Regalías a la ejecución de un proyecto de inversión financiado con tales recursos, las actuaciones contractuales correspondientes deberán sujetarse al régimen de contratación pública previsto por la Ley 2056 de 2020. En ese contexto, la procedencia de una adición al contrato existente deberá examinarse conforme a las reglas y límites aplicables a la modificación de los contratos estatales, particularmente los previstos en el parágrafo del artículo 40 y en el artículo 41 de la Ley 80 de 1993, así como a los criterios desarrollados por la jurisprudencia del Consejo de Estado respecto de la preservación del objeto contractual, la prohibición de alterar la esencia del negocio jurídico y la necesidad de que las modificaciones respondan a circunstancias debidamente justificadas y compatibles con los principios de planeación, transparencia, economía y responsabilidad. ¶

En consecuencia, no resulta jurídicamente viable sostener que la incorporación de recursos del SGR permita eludir la aplicación del Estatuto General de Contratación de la Administración Pública o que dichos recursos puedan ejecutarse bajo un régimen diferente al expresamente previsto por el legislador para su administración; por el contrario, cualquier mecanismo que se adopte para su ejecución, ya sea mediante adición al contrato en curso o mediante la celebración de un nuevo contrato, deberá sujetarse integralmente a las disposiciones del régimen de contratación pública que gobierna los recursos del Sistema General de Regalías.¶

ii. Ahora bien, de acuerdo con la interpretación explicada, teniendo en cuenta lo dispuesto en el artículo 37 de la Ley 2056 de 2020, las entidades ejecutoras designadas deben sujetarse al EGCAP, sin perjuicio de que en sus demás actividades apliquen el régimen especial que les corresponda. Esto significa que la contratación de los bienes, obras o servicios que se adelante con fundamento en dicha normativa, deberá sujetarse a las disposiciones del EGCAP y en consecuencia, los procesos de contratación deberán desarrollarse observando las etapas, términos, procedimientos y demás reglas previstas en dicho estatuto, acudiendo a las modalidades de selección establecidas por el artículo 2 de la Ley 1150 de 2007.¶

En este contexto, a juicio de esta Agencia cuando alguna entidad con régimen especial de contratación sea designada como entidad ejecutora, será responsable de la correcta ejecución de los proyectos de inversión y en tal condición, le corresponde adelantar las actuaciones contractuales necesarias para materializar los proyectos aprobados y celebrar los negocios jurídicos requeridos para su ejecución, de conformidad con el régimen jurídico aplicable. En consecuencia, en el marco de la autonomía de la voluntad, deberá determinar la modalidad de selección y las demás reglas que resulten aplicables a la contratación que requieran adelantar, atendiendo a la naturaleza, objeto y cuantía de los contratos, de conformidad con las disposiciones del EGCAP que resulten aplicables. ¶

Asimismo, para la gestión de los recursos del SGR las entidades ejecutoras deberán aplicar las normas especiales establecidas en el Decreto 1821 de 2020 “Por el cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sistema General de Regalías”, que establecen reglas precisas sobre dichos recursos cuando los órganos y demás entidades designadas como ejecutoras, contraten a una persona natural o jurídica que se encargue de suministrar los bienes y/o servicios^[10], así como cuando la entidad ejecutora sea la responsable de producir o proveer directamente bienes o servicios contemplados dentro de las actividades del proyecto de inversión financiado con recursos del Sistema General de Regalías. En este último caso, el artículo 2.1.1.3.18. ibidem señala que “Será responsabilidad de la entidad ejecutora contar con la capacidad técnica, legal, administrativa y financiera de producir o proveer directamente los bienes o servicios contemplados dentro de las actividades del proyecto de inversión^[11]”.¶

De esta manera, según se evidencia el Decreto 1821 de 2020 distingue dos formas de iniciar la ejecución del proyecto: “la primera, cuando se requiere seleccionar un contratista a través de un proceso de selección; y la segunda, cuando la propia entidad ejecutora cuenta con capacidad técnica, legal, administrativa y financiera, y produce directamente el bien o servicio aprobado en el proyecto, caso en el cual el inicio de la ejecución se formaliza mediante un acto unilateral de ordenación del gasto. Ambas hipótesis responden a la finalidad de asegurar la correcta ejecución de los recursos públicos del Sistema General de Regalías bien sea a través del procedimiento contractual o mediante una decisión presupuestal directa de la entidad ejecutora^[12].”¶

Bajo esta premisa, si la entidad ejecutora cuenta con la capacidad técnica, administrativa y operativa necesaria para ejecutar las actividades previstas podrá adelantar directamente las actividades que se encuentren dentro de sus capacidades de ejecución y expedirá el respectivo acto que decreta el gasto. Por el contrario, si resulta necesario acudir a terceros para la provisión de determinados bienes o servicios, deberá contratarlos con sujeción a las reglas del EGCAP y a las disposiciones presupuestales y demás normas especiales que regulan la gestión y ejecución de los recursos del SGR.¶

Lo anterior, ha sido señalado por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado al precisar que: ¶

“Una vez aprobado el proyecto de inversión y designada la entidad ejecutora, esta debe actuar dentro de un régimen funcional especial de ejecución de regalías, en el cual la contratación de bienes, obras, servicios, consultorías e interventorías requerida para materializar el proyecto debe adelantarse con sujeción al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, sus modalidades de selección, sus reglas de publicidad, planeación, selección objetiva, documentos tipo cuando correspondan, supervisión, interventoría y control.¶

Solo cuando la propia Ley 2056 de 2020 o su reglamentación prevean expresamente una hipótesis distinta —como la ejecución directa mediante acto administrativo unilateral que decreta el gasto, o el régimen especial previsto para proyectos de ciencia, tecnología e innovación— podrá acudirse a esa regla particular. Esta interpretación es la que armoniza el tenor literal del parágrafo 1º del artículo 37 de la Ley 2056 de 2020, su desarrollo reglamentario en el Decreto 1821 de 2020, la finalidad constitucional de protección de las regalías y el principio de efecto útil de la norma, evitando que la fuente SGR se convierta en un mecanismo para desplazar los estándares de transparencia, concurrencia, control y responsabilidad propios de la contratación estatal.^[13]” (Énfasis por fuera de texto).¶

En este sentido, conforme lo explica el Consejo de Estado, la entidad deberá sujetarse a las disposiciones del EGCAP para la adquisición de los bienes, obras y servicios requeridos para su ejecución, salvo en los siguientes casos: i) eventos de ejecución directa mediante acto administrativo unilateral que decrete el gasto, cuando la entidad ejecutora produce directamente el bien o presta el servicio aprobado en el proyecto, y ii) cuando el régimen especial aplicable sea el de los proyectos de ciencia, tecnología e innovación^[14].¶

Al respecto, es pertinente reiterar que la sujeción al EGCAP que se deriva de la ejecución de proyectos de inversión financiados con recursos del SGR no supone una modificación general ni permanente del régimen jurídico contractual de los sujetos designados como ejecutores. En particular, cuando se trata de entidades sometidas a regímenes especiales de contratación, dicha sujeción opera exclusivamente respecto de la contratación necesaria para la ejecución de los proyectos a los que se refiere la Ley 2056 de 2020, sin que implique la sustitución de los regímenes especiales que les sean propios para el desarrollo de las demás actividades comprendidas dentro de su objeto y funciones. De la misma manera, la aplicación del EGCAP para una actividad específica no modifica la naturaleza jurídica del ejecutor ni lo convierte, por ese solo hecho, en una entidad estatal sometida integralmente a la Ley 80 de 1993.¶

iii. Al margen de la postura de la ANCP – CCE, es importante señalar que los conceptos emitidos por las entidades estatales en virtud del artículo 28 de la Ley 1437 de 2011, sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755, representan una posición hermenéutica que no tienen efectos vinculantes en relación con una situación jurídica particular y concreta, y exponen un criterio que, aunque jurídicamente fundamentado, no representan la única interpretación posible del ordenamiento jurídico. De este modo, las autoridades que ejercen funciones consultivas pueden expresar su interpretación de un precepto normativo, que no excluye otras interpretaciones posibles, pues el derecho, como sistema normativo, es un lenguaje que, en ocasiones, se tiñe de vaguedad, en virtud de la utilización de conceptos jurídicos indeterminados. ¶

En términos generales, lo que se busca es que la opinión jurídica de la entidad sirva a los ciudadanos y a la administración pública para el ejercicio de sus derechos y la defensa de sus intereses, y como criterio de orientación para el cumplimiento de sus competencias legales, sin que tome partida por uno u otro, pues a la autoridad que emite el concepto no le compete resolver una controversia o prevenir una problemática, esto es, no le corresponde determinar quién tienen la razón en su interpretación normativa.¶

En consecuencia, esta Subdirección en el marco de la función consultiva emite conceptos que no constituyen lineamientos de obligatorio cumplimiento, sino orientaciones jurídicas que buscan apoyar a las entidades en el entendimiento e interpretación del régimen normativo aplicable, sin que ello suponga resolver un problema entre partes o asumir la única posible interpretación de una disposición normativa.¶

Dentro de este marco, corresponde a cada entidad pública, en ejercicio de su competencia y previa valoración de los elementos fácticos y jurídicos, así como de las disposiciones legales mencionadas, determinar su gestión contractual. Al tratarse de un análisis que debe realizarse en el procedimiento contractual específico, la Agencia no puede definir un criterio universal y absoluto por vía consultiva, sino que brinda elementos de carácter general para que los partícipes del sistema de compras y contratación pública adopten la decisión que corresponda, lo cual es acorde con el principio de juridicidad. Así, cada Entidad definirá la forma de adelantar su gestión contractual, sin que sea atribución de Colombia Compra Eficiente validar sus actuaciones ni determinar si estas constituyen una infracción a la Ley. ¶

4. Referencias normativas:

5. Doctrina de la Agencia Nacional de Contratación Pública:¶

Esta Subdirección se ha pronunciado sobre el régimen de contratación de las entidades ejecutoras cuando ejecutan recursos del SGR en los conceptos C-370 del 2021, C-353 del 2 de junio de 2022, C-918 del 9 de diciembre de 2024, C-504 del 1 de octubre 2024, C-951 del 16 de diciembre de 2024, C-285 del 14 de abril de 2025, C-348 del 25 de abril de 2025, C-370 del 2 de mayo de 2025, C-680 del 8 de julio de 2025, C-914 del 15 de agosto de 2025, C-1065 del 8 de septiembre de 2025, C-225 del 27 de febrero de 2026, C-417 del 2026, C-764 del 29 de mayo de 2026, C-1050 del 21 de julio de 2026, C-1151, C-1152 del 12 de agosto, C-1249 del 27 de agosto de 2026, entre otros. Estos conceptos se encuentran disponibles para consulta en el Sistema de relatoría de la Agencia, al cual se puede acceder a través del siguiente enlace: https://relatoria.colombiacompra.gov.co/busqueda/conceptos.  ¶

Aprovechamos la oportunidad para manifestar la entera disposición de la Agencia Nacional de Contratación Pública –Colombia Compra Eficiente– para atender las peticiones o solicitudes, así como para brindar el apoyo que se requiera en el marco de nuestras funciones a través de nuestros diferentes canales de atención: ¶

• Línea nacional gratuita o servicio a la ciudadanía: 01800 0520808¶
• Línea en Bogotá (Mesa de servicio): +57 601 7456788¶
• Línea de servicio y atención al ciudadano: +57 601 7956600¶
• Página web: www.colombiacompra.gov.co

Por último, lo invitamos a seguirnos en las redes sociales en las cuales se difunde información institucional: ¶

Twitter: @colombiacompra

Facebook: ColombiaCompraEficiente

LinkedIn: Agencia Nacional de Contratación Pública - Colombia Compra Eficiente Instagram: @colombiacompraeficiente_cce¶

Este concepto tiene el alcance previsto en el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y las expresiones utilizadas con mayúscula inicial deben ser entendidas con el significado que les otorga el artículo 2.2.1.1.1.3.1 del Decreto 1082 de 2015.¶

Atentamente,

1. “Artículo 37. ejecución de proyectos de inversión. los proyectos de inversión que se financien con cargo al sistema general de regalías serán ejecutados por quien designe las entidades u órganos de que tratan los artículos 35 y 36 de la presente ley. así mismo, la entidad ejecutora estará a cargo de la contratación de la interventoría, de conformidad con lo previsto en la presente ley.¶

   Las entidades ejecutoras de recursos del sistema son responsables de suministrar de forma veraz, oportuna e idónea, la información de la gestión de los proyectos que se requiera e implementar las acciones que sean pertinentes para encauzar el desempeño de los proyectos de inversión y decidir, de manera motivada, sobre la continuidad de los mismos, sin perjuicio de las acciones de control a las que haya lugar.¶

   Parágrafo 1o. La ejecución de proyectos de que trata este artículo, se adelantará, con estricta sujeción al régimen presupuestal definido en esta ley, al de contratación pública y las demás normas legales vigentes. el ejecutor garantizará la correcta ejecución de los recursos asignados al proyecto de inversión, así como el suministro y registro de la información requerida por el sistema de seguimiento, evaluación y control.¶

   Parágrafo 2o. Las entidades territoriales beneficiarias de asignaciones directas, la asignación para la inversión local y del 60% de la asignación para la inversión regional en cabeza de los departamentos podrán ejecutar directamente estos recursos o la entidad ejecutora que designe.¶

   Parágrafo 3o. La entidad designada ejecutora por las entidades u órganos de que tratan los artículos 35 y 36, deberá expedir el acto administrativo que ordena la apertura del proceso de selección o acto administrativo unilateral que decreta el gasto con cargo a los recursos asignados, a más tardar dentro de los seis (6) meses contados a partir de la publicación del acuerdo de aprobación del proyecto de inversión que emita la entidad o instancia, según corresponda, y será la responsable de verificar el cumplimiento de los requisitos legales para el inicio de la ejecución del proyecto de inversión.¶

   En caso de no cumplirse lo anterior, las entidades u órganos liberarán automáticamente los recursos para la aprobación de nuevos proyectos de inversión y reportarán estos casos al sistema de seguimiento, evaluación y control para que se tengan en cuenta en la medición del desempeño en la gestión de los recursos del sistema general de regalías y a los órganos de control.¶

   Se exceptúan los casos en los que por causas no atribuibles a la entidad designada como ejecutora no se logre expedir el acto administrativo que ordena la apertura del proceso de selección o acto administrativo unilateral que decreta el gasto con cargo a los recursos asignados en los seis (6) meses, caso en el cual las entidades u órganos podrán prorrogar hasta por doce (12) meses más lo estipulado en este parágrafo. la comisión rectora del sistema general de regalías reglamentará estos casos”. ↑¶

2. Artículo 84. […] PARÁGRAFO 2o. La ejecución de los proyectos de inversión financiados con recursos del Sistema General de Regalías se adelantará con estricta sujeción al régimen presupuestal definido en esta ley y al de contratación pública y a las normas legales vigentes. El ejecutor será el ordenador del gasto y garantizará la correcta ejecución de los recursos asignados al proyecto de inversión, así como el suministro y registro de la información requerida por el Sistema de Seguimiento, Evaluación y Control. ↑¶

3. Artículo 98. […] PARÁGRAFO 2o. La ejecución de proyectos de inversión de que trata este artículo, se adelantará, con estricta sujeción al régimen presupuestal definido en esta ley y al de contratación pública o a las normas legales vigentes. El ejecutor será el ordenador del gasto y garantizará la correcta ejecución de los recursos asignados al proyecto de inversión, así como el suministro y registro de la información requerida por el Sistema de Seguimiento, Evaluación y Control. ↑¶

4. Artículo 99. […] Ejecución De Recursos. Los actos o contratos que expidan o celebren los ejecutores se regirán por las normas presupuestales contenidas en la presente ley, el Estatuto de Contratación Estatal, las normas contables que para este efecto defina la Contaduría General de la Nación y las demás disposiciones complementarias. ↑¶

5. Artículo 108. […] PARÁGRAFO 2o. La ejecución de proyectos de inversión de que trata este artículo, se adelantará, con estricta sujeción al régimen presupuestal definido en esta ley y al de contratación pública o a las normas legales vigentes. El ejecutor será el ordenador del gasto y garantizará la correcta ejecución de los recursos asignados al proyecto de inversión, así como el suministro y registro de la información requerida por el Sistema de Seguimiento, Evaluación y Control. ↑¶

6. Artículo 109. […] Ejecución De Recursos. Los actos o contratos que expidan o celebren los ejecutores se regirán por las normas presupuestales contenidas en la presente ley, el Estatuto de Contratación Estatal, las normas contables que para este efecto defina la Contaduría General de la Nación y las demás disposiciones complementarias. ↑¶

7. Consejo De Estado. Sección tercera. Sentencia del 7 de marzo de 2025. Radicación No.69.941. C.P: José Roberto Sáchica. ↑¶

8. La exposición de motivos de la Ley 2056 de 2020 explica que “el proyecto de ley prevé que los proyectos de inversión que se financien con cargo al SGR serán ejecutados por quien designe la entidad u órgano que apruebe y priorice el respetivo proyecto, y que la entidad ejecutora estará a cargo de la contratación de la interventoría, la cual se regirá por los establecido en el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública vigente. Gaceta 638 del 2020 Disponible en: https://leyes.senado.gov.co/proyectos/index.php/proyectos-ley/cuatrenio-2018-2022/2020-2021/article/200-por-el-cual-se-regula-la-organizacion-y-el-funcionamiento-del-sistema-general-de-regalias-mensaje-de-urgencia ↑¶

9. Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto 2563 del 25 de junio de 2026. C.P: María del Pilar Bahamón Falla ↑¶

10. “ARTÍCULO 2.1.1.3.17. Destinatario final. El destinatario final al que se refiere el artículo 27 de la Ley 2056 de 2020, corresponde a la persona natural o jurídica que sea contratada por los órganos y demás entidades designadas como ejecutoras de recursos del Sistema General de Regalías, encargada de suministrar los bienes y/o servicios con el fin de desarrollar las actividades del proyecto de inversión financiado con recursos del Sistema General de Regalías, conforme el acto administrativo que decreta el gasto o el que haga sus veces.¶

    En todo caso, el destinatario final en el Sistema de Presupuesto y Giro da Regalías deberá corresponder al tercero beneficiario del compromiso presupuestal del gasto”. ↑¶

11. “ARTÍCULO 2.1.1.3.18. Pagos directos a entidades ejecutoras. De conformidad como establecido en el artículo 27 de la Ley 2050 de 2020 en relación con el pago a destinatario final, cuando la entidad ejecutora sea la responsable de producir o proveer directamente bienes o servicios contemplados dentro de las actividades del proyecto de inversión financiado con recursos del Sistema General de Regalías y por tanto, concurran las calidades de entidad designada ejecutora, proveedor de bienes o servicios y destinatario final, podrá realizar la ordenación del pago a cuentas propias como destinatario final a través del Sistema de Presupuesto y Giro de las Regalías, previa expedición del acto administrativo unilateral que decreta el gasto con cargo a los recursos asignados o el que haga sus veces.¶

    Será responsabilidad de la entidad ejecutora contar con la capacidad técnica, legal, administrativa y financiera de producir o proveer directamente los bienes o servicios contemplados dentro de las actividades del proyecto de inversión.¶

    La ordenación del pago a cuentas propias de la entidad ejecutora no es procedente cuando se trate de órganos del Sistema General da Regalías, entidades del orden nacional del nivel central entidades territoriales u otras entidades que no tengan dentro de su misionalidad producir o proveer directamente bienes o servicios que se hayan contemplado dentro de las actividades del proyecto de inversión.¶

    PARÁGRAFO. En todo caso, para realizar la gestión de ejecución de los recursos cuando el ejecutor designado no sea el responsable de producir o proveer directamente los bienes o servicios contemplados dentro de las actividades del proyecto de inversión, deberá expedir el acto administrativo que ordena la apertura del proceso de selección o el acto administrativo unilateral que decreta el gasto o el que haga sus veces, con cargo a los recursos asignados en atención al artículo 37 de la Ley 2056 de 2020, y ordenar el pago de las obligaciones legalmente adquiridas directamente desde la cuenta única del Sistema General de Regalías a las cuentas bancarias de los destinatarios finales a través del Sistema de Presupuesto y Giro de las Regalías, conforme a las disposiciones contenidas en el Libro 2 del presente Decreto”. ↑¶

12. Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto 2563 del 25 de junio de 2026. C.P: María del Pilar Bahamón Falla ↑¶

13. Ibidem ↑

14. Resta aclarar que, conforme lo indicó el Consejo de Estado, “La Ley 2056 de 2020 solo introdujo una regla contractual especial y distinta al régimen de contratación pública, cuando en el inciso cuarto de su artículo 54, dispone que los proyectos financiados con recursos de la Asignación para la Ciencia, Tecnología e Innovación deberán ejecutarse con estricta sujeción no solo al régimen presupuestal definido en dicha ley, sino también a las normas contractuales previstas en la Ley de Ciencia y Tecnología correspondiente a la Ley 1286 de 2009 o en las disposiciones que la modifiquen o sustituyan”. Ibidem ↑¶