DOCUMENTOS TIPO, EXPERIENCIA ADICIONAL, CONTRATO DE OBRA, ANTICIPO, PAGO ANTICIPADO

Texto del concepto

DOCUMENTOS TIPO – Fundamento normativo – Obligatoriedad

El artículo 1 de la Ley 2022 de 2020 “Por la cual modifica el artículo 4 de la Ley 1882 de 2018 y se dictan otras disposiciones” otorga a la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente la competencia para adoptar los documentos tipo que serán de obligatorio cumplimiento en la actividad contractual de todas las entidades sometidas al Estatuto General de la Administración Pública.

DOCUMENTOS TIPO – Sector social – Resoluciones 219, 220, 392 y 454 de 2025 - Aplicación

(…) revisadas las actividades previstas en los documentos tipo de infraestructura social vigentes, adoptados por medio de las Resoluciones 219, 220, 392 у 454 de 2021, aplicables respectivamente a los sectores educativo, salud, cultura, recreación y deporte, en la modalidad de licitación pública, se observa que, en los casos en que los servicios que se prestan en estos centros sean exclusivamente para el desarrollo de actividades administrativas, los documentos mencionados no contemplan actividades para su construcción actualmente. En el mismo sentido, debe señalarse que, en el sector de infraestructura social, a la fecha, no existen documentos tipo para realizar estudios y diseños en dicho ámbito.

DOCUMENTOS TIPO – Sector social – Resoluciones 539, 540 y 541 de 2025 - Aplicación

En relación con el objeto indicado en su solicitud, en el capítulo IV de las Resoluciones 539, 540 y 541 del 21 de agosto de 2025, se acogieron los documentos tipo complementarios del sector institucional, en las modalidades de licitación pública, selección abreviada de menor cuantía y mínima cuantía.

(…)

En estos documentos tipo del sector de infraestructura institucional, se enmarca el objeto del proceso por el que se indaga, esto es, la construcción de un centro de administración municipal. No obstante, tal como se señaló, los documentos tipo indicados, aplicaran a las modalidades y sectores mencionados, en los procesos de selección cuyo aviso de convocatoria se publique a partir del 16 de febrero de 2026.

EXPERIENCIA ADICIONAL − Bienes obras y servicios adicionales a la obra pública – Infraestructura de social

(C)uando la entidad requiere bienes y servicios que no se encuentran incluidos como obra de infraestructura social en la “Matriz – Experiencia” y considera necesario exigir experiencia adicional, se debe aplicar el artículo 4 de la Resolución No. 219 de 2021. Esta norma dispone los eventos en los que el objeto contractual incluye bienes o servicios adicionales a la obra pública de infraestructura social. En este caso, la entidad puede incluir experiencia adicional para evaluar la idoneidad respecto de los bienes o servicios ajenos a la obra pública de infraestructura social.

Para ello, se deben seguir los siguientes parámetros: i) demostrar en los estudios previos que han verificado las condiciones de mercado para la adquisición de los bienes o servicios adicionales al componente de obra pública, de tal forma que la experiencia adicional garantiza la pluralidad de oferentes, ii) conservar los requisitos exigidos en los documentos tipo, iii) abstenerse de pedir experiencia exclusiva con entidades de cualquier naturaleza, experiencia previa en un territorio específico, limitada en el tiempo o que incluya volúmenes o cantidades de obra específica, iv) clasificar la experiencia requerida solo hasta el tercer nivel del clasificador de bienes y servicios e incluir exclusivamente los códigos que estén relacionados directamente con el objeto a contratar.

Por consiguiente, para solicitar experiencia frente a bienes o servicios adicionales que no se encuentren contemplados en la “Matriz – Experiencia”, el documento base, de los documentos tipo de licitación de obra pública de infraestructura social, en los literales M) y N) del numeral “3.5.1. CARACTERÍSTICAS DE LOS CONTRATOS PRESENTADOS PARA ACREDITAR LA EXPERIENCIA EXIGIDA”, señala los requisitos que debe seguir la Entidad para incluir “Bienes y servicio ajenos a la Infraestructura Social”. Es decir, aquellos que no se encuentran incluidos en las matrices de experiencia de los documentos tipo expedidos por esta Agencia. Al respecto el documento señala lo siguiente (…)

CONTRATO DE OBRA – Modalidad de Llave en mano – Concepto

En torno al Contrato de Obra bajo la modalidad Llave en mano consiste en que el contratista se obliga a ejecutar la obra desde la fase inicial de diseño y hasta la puesta en marcha, que también puede denominarse contrato de Engineering, Procurement and Construction –EPC–. Estos contratos “[...] están concebidos para su utilización en grandes proyectos, en los cuales la certidumbre sobre el precio final y sobre el plazo de terminación de la obra es esencial, en la medida en que suelen ser elementos clave para la obtención de financiación de los proyectos”. En efecto, según la “Guía para Procesos de Contratación de Obra Pública” expedida por la Agencia, esta es una modalidad en la cual “el contratista se compromete a realizar todas las labores relacionadas con la obra incluyendo los diseños, estudios de factibilidad, construcción, contratación del personal, instalaciones y suministros y la contraprestación a cargo del contratista es la obra terminada y en funcionamiento”. De este modo, resulta claro que el contrato de obra “llave en mano” es un sistema de contratación para construcción de obras, en el que “el contratista se compromete a llevar a cabo una obra totalmente, incluyendo estudios previos, diseños, suministro de equipos, ejecución de la obra en condiciones tales que, al finalizar la labor, le permita al contratante la puesta en marcha de obra en el momento en que se efectúe su entrega”.

ANTICIPO – PAGO ANTICIPADO – Aplicación – Contratos – Llave en mano

Conforme las disposiciones que regulan el régimen de contratación pública, las entidades estatales están facultadas para pactar el pago anticipado o la entrega de anticipos como mecanismos de financiación para la adecuada ejecución de los contratos estatales. En efecto, el parágrafo del artículo 40 de la Ley 80 de 1993, establece que: “En los contratos que celebren las entidades estatales se podrá pactar el pago anticipado y la entrega de anticipos, pero su monto no podrá exceder del cincuenta por ciento (50%) del valor del respectivo contrato”. La citada disposición, además de contener la facultad expresa mencionada, establece un límite a su ejercicio, pues el pago anticipado o la entrega del anticipo no podrá superar el cincuenta por ciento (50%) del valor o precio del negocio jurídico celebrado por la entidad estatal.

Un aspecto que se destaca de dicha disposición consiste en que no restringe el tipo de contratos estatales en los cuales es aplicable esa facultad, es decir, por ejemplo, no limita la posibilidad de pactar anticipo o pago anticipado en contratos de tracto sucesivo o en contratos de ejecución instantánea, o dependiendo de la tipología contractual -como serían los contratos llave en mano- o la modalidad de selección del contratista.

(…)

De lo expuesto, se infiere que entidades estatales tienen la facultad de pactar la entrega de anticipos o pagos anticipados en los contratos que celebren. Para ello, deberán realizar el estudio correspondiente, con el fin de determinar la conveniencia de otorgar recursos al contratista bajo dichas denominaciones. De este modo, las entidades podrán determinar las condiciones de entrega, el monto –que no podrá ser superior al cincuenta por ciento (50%) del valor del contrato–. En el caso del anticipo debe definirse el plazo de amortización, las condiciones necesarias para su exigibilidad, así como todas las obligaciones para su correcta inversión.

Bogotá D.C., 28 noviembre 2025

Señora

Myriam Nocua Valderrama

Duitama, Boyacá

Estimada señora Nocua Valderrama:

En ejercicio de la competencia otorgada por los artículos 3, numeral 5º, y 11, numeral 8º, del Decreto Ley 4170 de 2011, así como lo establecido en el artículo 4 de la Resolución 1707 de 2018 expedida por esta Entidad, la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente– responde su solicitud de consulta del 19 de octubre de 2025, en la cual manifiesta lo siguiente:

“PREGUNTA (1) Puede una entidad adelantar una licitación pública cuyo objeto es estudio, diseños y construcción del centro administrativo municipal, utilizando pliegos tipo, y además de exigir experiencia general y especifica según la matriz de experiencia para infraestructura del sector institucional, exigir una experiencia adicional al siguiente tenor: “acreditar haber ejecutado con persona pública o privada dos contratos cuyo objeto sea o incluya estudios, diseños y construcción de edificaciones de propósito social por un valor igual o superior a dos veces presupuesto oficial.

El contexto y la actuación de la entidad es el siguiente:

1. El objeto de la Licitación es estudio, diseños y construcción del centro administrativo municipal, por la suma de 6,515,230,380.
2. De acuerdo con el objeto a contratar corresponde a los pliegos tipo para infraestructura social (Documentos tipo transversales de licitación de obra pública de infraestructura social- RESOLUCIÓN NÚMERO 219 DE 2021 CON LAS MODIFICACIONES DE LA RESOLUCIÓN 275 VIGENTES PARA 2025 vigente a partir del 29/08/2022). Pero como incluye estudios y diseños y éstos no están previstos en la matriz, la entidad solicita experiencia específica en la actividad adicional “acreditar haber ejecutado con persona pública o privada dos contratos cuyo objeto sea o incluya estudios, diseños y construcción de edificaciones de propósito social por un valor igual o superior a dos veces presupuesto oficial”. y la justifica en el artículo 4 de la resolución 219 de 2021 cumpliendo cada requisito de la siguiente manera:

RESOLUCIÓN 219 de 2021

“Artículo 4. Bienes o servicios adicionales a la obra pública de infraestructura social. Cuando el objeto contractual incluya bienes o servicios ajenos a la obra pública de infraestructura social, la entidad estatal deberá aplicar los documentos tipo. Si de manera excepcional requiere incluir experiencia adicional para evaluar la idoneidad respecto de los bienes o servicios ajenos a la obra pública, deberá seguir los siguientes parámetros:

1. DEMOSTRAR EN LOS ESTUDIOS PREVIOS QUE HA VERIFICADO LAS CONDICIONES DE MERCADO PARA LA ADQUISICIÓN DE LOS BIENES O SERVICIOS ADICIONALES AL COMPONENTE DE OBRA PÚBLICA, DE TAL MANERA QUE LA EXPERIENCIA ADICIONAL QUE SE EXIJA PARA TALES BIENES O SERVICIOS PROCURE LA PLURALIDAD DE OFERENTES, Y NO LIMITE LA CONCURRENCIA DE PROPONENTES AL PROCESO DE CONTRATACIÓN. PARA TAL EFECTO, LA ENTIDAD REALIZARÁ EL ESTUDIO PREVIO Y EL ANÁLISIS DEL SECTOR EN LOS TÉRMINOS DE LOS ARTÍCULOS 2.2.1.1.1.6.1 Y 2.2.1.1.1.6.2 DEL DECRETO 1082 DE 2015, O LA NORMA QUE LOS ADICIONE, COMPLEMENTE O SUSTITUYA. ACTUACIÓN DE LA ENTIDAD: La entidad para dar cumplimiento al requerimiento legal, en anexo del análisis del sector justifica la experiencia adicional de la siguiente manera: “Justificación de la experiencia adicional solicitada: De conformidad con lo establecido en los documentos tipo de propósito social por Colombia Compra Eficiente, en especial en lo relativo a la necesidad de verificar las condiciones del mercado para la adquisición de bienes o servicios adicionales al componente de obra pública, y procurando que la experiencia adicional exigida no limite la concurrencia ni restrinja la pluralidad de oferentes, la entidad ha adelantado el respectivo estudio del sector, conforme a los artículos 2.2.1.1.1.6.1 y 2.2.1.1.1.6.2 del Decreto 1082 de 2015. Como resultado de dicho análisis, se ha evidenciado que la exigencia de experiencia adicional no representa una barrera de acceso al proceso de selección, dado que existen antecedentes verificables de entidades estatales que han estructurado procesos contractuales similares, en los que se ha requerido experiencia equivalente. Esto permite concluir que la experiencia solicitada es comúnmente requerida en el mercado para contratos bajo la modalidad "llave en mano", lo que demuestra que existe una oferta suficiente de proponentes capaces de cumplir con esta exigencia, sin comprometer la pluralidad ni la libre concurrencia. Adicionalmente, se resalta que el requisito de haber ejecutado al menos dos contratos bajo la modalidad "llave en mano" relacionados con edificaciones de propósito social guarda una relación directa y proporcional con el objeto contractual, el cual consiste en la ejecución integral de un proyecto institucional que incluye estudios, diseños y construcción. Este tipo de proyectos demanda un conocimiento técnico y una gestión integral que solo puede garantizarse con la experiencia específica en contratos similares. En consecuencia, la exigencia adicional se justifica no solo desde el punto de vista técnico y funcional, sino también en cumplimiento del principio de selección objetiva, toda vez que busca asegurar la idoneidad del contratista sin restringir injustificadamente la participación. (Se anexa copia del estudio del sector que respalda esta justificación).
2. CONSERVAR LOS REQUISITOS EXIGIDOS EN LOS DOCUMENTOS TIPO. ACTUACIÓN DE LA ENTIDAD: La entidad para dar cumplimiento al requisito Nro 2. Indica: “Justificación del Requisito No. 2: Conservación de los Requisitos Exigidos en los Documentos Tipo En cumplimiento de lo establecido en la normativa vigente, y específicamente en atención a lo dispuesto en el Decreto 1082 de 2015 y en la política de estandarización de pliegos de Colombia Compra Eficiente, la Entidad conserva en su integridad los requisitos de experiencia contenidos en el documento tipo aplicable al proceso, en este caso, el correspondiente a proyectos de infraestructura institucional. La inclusión literal de los criterios de experiencia general y específica obedece a que dichos requisitos ya han sido objeto de análisis técnico y jurídico por parte de la Agencia Nacional de Contratación Pública - Colombia Compra Eficiente, garantizando que estos cumplen con los principios de proporcionalidad, razonabilidad, pluralidad de oferentes, selección objetiva y transparencia. En efecto, el pliego tipo de la entidad establece los siguientes criterios: Experiencia General: El proponente debe acreditar experiencia en proyectos que correspondan y/o contemplen actividades de construcción y/o ampliación y/o reconstrucción de edificaciones. Experiencia Específica: Al menos uno (1) de los contratos válidos aportados como experiencia general debe contemplar un área construida igual o superior al 70% del área total del objeto del presente proceso de selección”.
3. ABSTENERSE DE PEDIR EXPERIENCIA EXCLUSIVA CON ENTIDADES DE CUALQUIER NATURALEZA, EXPERIENCIA PREVIA EXCLUSIVA EN UN TERRITORIO ESPECÍFICO, LIMITADA EN EL TIEMPO O QUE INCLUYA VOLÚMENES O CANTIDADES DE OBRA ESPECÍFICA. ACTUACIÓN DE LA ENTIDAD: Justificación del cumplimiento: No exigir experiencia exclusiva con entidades, territorios, tiempos o volúmenes específicos. En atención a los lineamientos normativos de Colombia Compra Eficiente y en cumplimiento del principio de pluralidad de oferentes, la Entidad se ha abstenido de incluir en el pliego de condiciones requisitos de experiencia que limiten injustificadamente la participación de proponentes. Una revisión detallada del pliego de condiciones permite constatar que la experiencia adicional solicitada admite como válida la ejecutada tanto con entidades públicas como privadas, sin limitarse a una naturaleza jurídica específica del contratante. Asimismo, no se exige que dicha experiencia haya sido adquirida en un lugar geográfico determinado, ni se establece una vigencia máxima para la experiencia aportada. De igual forma, no se condiciona la experiencia al cumplimiento de cantidades o volúmenes mínimos de obra más allá de los ya establecidos en los documentos tipo, los cuales —como se ha señalado— fueron adoptados en su totalidad. Por tanto, se concluye que los requisitos de experiencia establecidos por la Entidad no restringen de forma injustificada la participación en el proceso de selección, y se encuentran debidamente alineados con los principios de igualdad, libre concurrencia y selección objetiva que rigen la contratación pública en Colombia.
4. CLASIFICAR LA EXPERIENCIA REQUERIDA SOLO HASTA EL TERCER NIVEL DEL CLASIFICADOR DE BIENES Y SERVICIOS E INCLUIR EXCLUSIVAMENTE LOS CÓDIGOS QUE ESTÉN RELACIONADOS DIRECTAMENTE CON EL OBJETO A CONTRATAR. ACTUACIÓN DE LA ENTIDAD: Indica la entidad en sus estudios: Justificación del cumplimiento: Clasificación de la experiencia hasta el tercer nivel del Clasificador de Bienes y Servicios En cumplimiento de lo establecido en la Resolución 219 de 2021, modificada por la Resolución 275 de 2022, específicamente en lo dispuesto en relación con la clasificación de la experiencia requerida en los procesos de contratación, la Entidad ha dado aplicación a la regla que establece que la experiencia debe clasificarse únicamente hasta el tercer nivel del Clasificador de Bienes y Servicios, incluyendo exclusivamente aquellos códigos relacionados de manera directa con el objeto a contratar. En este sentido, para el presente proceso, cuyo objeto contractual incluye servicios asociados al sector de la consultoría, la Entidad ha identificado y clasificado la experiencia requerida hasta el tercer nivel del Clasificador, seleccionando únicamente los códigos que guardan relación directa con las actividades a ejecutar, y evitando incluir códigos que puedan resultar genéricos o no pertinentes. Adicionalmente, y en atención al Parágrafo 1 del artículo modificado, la Entidad ha verificado que el objeto contractual no contempla actividades que requieran la aplicación de otros documentos tipo ni la combinación de requisitos de experiencia conforme al numeral 3.5.1 del Documento Base. Por tanto, no resulta necesario aplicar reglas de combinación, y la clasificación utilizada es suficiente, adecuada y proporcional para garantizar la idoneidad del contratista sin restringir injustificadamente la participación. Esta medida busca preservar la objetividad del proceso y facilitar la concurrencia de proponentes, garantizando que los criterios exigidos se relacionan directamente con las características técnicas del contrato a adjudicar.

PREGUNTA Nro. 2. ¿La forma de pago pactada en un contrato "llave en mano", basada en entregables verificados (estudios aprobados), puede considerarse un anticipo o pago anticipado? ¿Existe alguna norma que prohíba este esquema? La entidad considera que no representa riesgo ni vulnera la normatividad.

Contexto:

Teniendo en cuenta que el contrato objeto de esta consulta se ejecutará bajo la modalidad de "llave en mano", la Entidad ha previsto una forma de pago “EI MUNICIPIO cancelará al contratista el valor de los Estudios y Diseños de la siguiente manera: Un 30% del valor del contrato una vez sean aprobados por la Interventoría y radicados ante el Ministerio. El valor restante será cancelado contra- entrega de los estudios y diseños definitivos. Y el valor de la obra se pagará en cuantías directamente proporcional al porcentaje del avance de obra, con un primer pago equivalente o superior al veinte por ciento (20%) del valor del contrato y hasta un 90% del valor del contrato mediante actas parciales previa aprobación por la supervisión designada, el 10% restante una vez cumplido el objeto contractual previa presentación de informe de actividades y previa acta de liquidación final, para lo cual requerirá que el contratista presente un informe final con el mismo contenido y alcance definido para los informes parciales, anexando además el paz y salvo de cada uno de los trabajadores por todo concepto, paz y salvo de las empresas de servicios públicos, de la personería y demás que la administración crea convenientes, el comprobante de pago del impuesto de timbre correspondiente al valor total de las actas de ajuste definitivo del contrato (cuando a ello hubiere a lugar) e igualmente los Comprobantes de pago en donde se demuestre el cumplimiento por parte del Contratista de sus obligaciones frente al Sistema de Seguridad Social Integral y parafiscales (Cajas de Compensación Familiar, Sena e ICBF). Para cada uno de los pagos el contratista debe cumplir con los siguientes requisitos: Informe parcial que contendrá entre otros los siguientes aspectos relacionados en la lista de chequeo para cobro de actas parciales, suministrada por la supervisión, y comprobantes de pago en donde se demuestre el cumplimiento por parte del Contratista de sus obligaciones frente al Sistema de Seguridad Social Integral y parafiscales (Cajas de Compensación Familiar, Sena e ICBF.

En este sentido, los pagos están condicionados al cumplimiento de hitos contractuales verificables. A juicio de la Entidad, esta forma de pago no constituye un anticipo ni un pago anticipado, dado que no se realiza desembolso alguno sin que exista una contraprestación ejecutada y aprobada. Se fundamenta esta estructura de pagos en la autonomía contractual de la entidad, en la medida en que no existe una norma que defina de forma restrictiva cómo debe establecerse la forma de pago en contratos de esta naturaleza. Por ello, se solicita su concepto sobre si este esquema podría considerarse como anticipo o pago anticipado y si existe alguna norma que lo restrinja o prohíba expresamente en contratos bajo esta modalidad, siempre que no represente riesgo para la entidad ni afecte los principios de la contratación pública.”(sic).

1. Problema planteado:

De acuerdo con el contenido de su solicitud, en relación con los documentos tipo del sector social, esta Agencia resolverá los siguientes problemas jurídicos: i) ¿Con los documentos tipo vigentes del sector de infraestructura social, se puede contratar un proyecto que tenga por objeto “estudios, diseños y construcción de un centro administrativo municipal”?, ii) ¿Cuál es el alcance del artículo 4 de la Resolución 219 de 2021?, iii) ¿Con los nuevos documentos tipo del sector social adoptados por medio de las Resoluciones 539, 540 y 541 de 2025, se puede contratar un proyecto que tenga por objeto “estudios, diseños y construcción de un centro administrativo municipal” ?, iv) ¿Qué es el contrato llave en mano? y v) ¿puede pactarse anticipo y/o pago anticipado en contratos llave en mano?

2. Respuestas:

3. Razones de la respuesta:

Lo anterior se sustenta en las siguientes consideraciones:

El artículo 1 de la Ley 2022 de 2020 “Por la cual modifica el artículo 4 de la Ley 1882 de 2018 y se dictan otras disposiciones” otorga a la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente la competencia para adoptar los documentos tipo que serán de obligatorio cumplimiento en la actividad contractual de todas las entidades sometidas al Estatuto General de la Administración Pública.

Con sustento en esta competencia, esta Agencia expidió diversos grupos de documentos tipo aplicables principalmente a la contratación de obras públicas de infraestructura de transporte, de agua potable y saneamiento básico y social, para interventoría y consultoría de estudios de ingeniería, pero también, para la celebración de convenios solidarios con Juntas de Acción Comunal y para los procesos de gestión catastral con enfoque multipropósito. De conformidad con las modalidades de selección establecidas en el artículo 2 de la Ley 1150 de 2007, estos documentos tipo se han expedido para las modalidades de selección de licitación pública, selección abreviada de menor cuantía, mínima cuantía, concurso de méritos y contratación directa.

En relación con su solicitud, debe indicarse que, la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente expidió la Resolución 219 del 6 de agosto de 2021, “Por la cual se adoptan los documentos tipo para los procesos de licitación de obra pública de infraestructura social”. Mediante esa Resolución, se adoptaron los documentos tipo que aplican de forma transversal a los proyectos de infraestructura social en los sectores educativo, salud, cultura, recreación y deporte. Estos documentos son el documento base, los anexos, los formatos, los formularios y las matrices, los cuales se complementarán con cada una de las resoluciones que adoptan las matrices de experiencia y los anexos de glosario para cada uno de los sectores, definiendo así su alcance y vigencia.

En consecuencia, en materia de infraestructura social debe tenerse en cuenta que existen dos (2) clases de documentos tipo que se integran en cada proceso: i) los documentos transversales a todos los sectores de infraestructura social, es decir, el documento base, los anexos, los formatos, los formularios y las matrices adoptados mediante la Resolución No. 219 de 2021; y ii) los documentos tipo complementarios, referentes a la matriz de experiencia y el glosario, los cuales han sido adoptados en la resolución para cada sector específico.

En este orden de ideas, la Agencia expidió Resolución 220 del 6 de agosto de 2021, mediante la cual, adoptó los documentos tipo complementarios para los procesos de licitación de obra pública de infraestructura social relacionados con el sector educativo. Por su parte, por medio de la Resolución 392 del 18 de noviembre de 2021, se adoptaron los documentos tipo complementarios relacionados con el sector salud. Finalmente, con la expedición de la Resolución 454 del 16 de diciembre de 2021, se acogieron los documentos tipo complementarios aplicables al sector cultura, recreación y deporte. Estas Resolución, en el artículo 2, adoptan el "Anexo -Glosario" y la "Matriz – Experiencia” para proyectos de infraestructura social en cada uno de los sectores señalados. Estos dos (2) documentos definen el alcance para cada sector específicamente.

Es importante resaltar que, en virtud de la regla de inalterabilidad, los documentos tipo solo pueden ser modificados en los aspectos en que estos lo permitan. Esto corresponde a aquellos aspectos que se encuentran entre corchetes y resaltados en gris –[texto]–, para lo cual deberán observarse las instrucciones contenidas en los mismos para su diligenciamiento.

Por lo tanto, la entidad solo podrá modificar aspectos de los documentos tipo cuando así esté permitido, en los términos expuestos. Lo anterior implica que, en los apartes en que los documentos tipo no lo permitan, la entidad deberá integrar el contenido de estos a su proceso de contratación sin ningún tipo de alteración.

Para establecer si determinado objeto contractual se encuentra cobijado o no por los documentos tipo, es necesario determinar si el mismo se enmarca en los tipos de infraestructura, modalidades de selección y tipos de obra estandarizadas en las respectivas matrices de experiencia. De esta manera, solo resulta obligatoria la aplicación de un documento tipo en particular cuando se ha establecido que el objeto contractual y la modalidad en la que debe contratarse están dentro del ámbito de aplicación de las resoluciones expedidas por esta Agencia mediante las cuales se adoptan documentos tipo.

Uno de los elementos comunes a los diferentes documentos tipo es la “Matriz – Experiencia”. Esta consta de unas celdas en las que se describe la experiencia requerida en relación con el objeto a contratar, definiendo además qué tipo de actividades relacionadas con cada sector deben acogerse a los pliegos tipo. Por otro lado, encontramos el “Anexo – Glosario”, el cual contiene las definiciones de los términos usados en los documentos del proceso. Utilizando estos dos documentos, la entidad estatal puede definir si el objeto a contratarse debe emplear los documentos tipo adoptados por esta Agencia.

La Matriz – Experiencia, cumple una doble función: Por un lado, sirve para estandarizar las condiciones de experiencia, conforme al parágrafo 7 del artículo 2 de la Ley 1150 de 2007. De otro lado, dicha matriz permite determinar el ámbito de aplicación de los documentos tipo respecto de objetos contractuales asociados, ya que son las actividades descritas en esta las que, obligatoriamente, deben contratarse aplicando documentos tipo.

De esta manera, para saber a qué actividades deben aplicarse los documentos tipo de licitación de obra pública de infraestructura social expedidos por esta Agencia, la entidad debe verificar que estos apliquen para la modalidad de selección en la que debe celebrarse el proceso, subsumiendo el objeto a contratar en los tipos de proyectos de infraestructura a contratarse. Por tanto, si el objeto contractual a ejecutar se encuadra materialmente dentro de alguno de los tipos actividades concretas señaladas en cada una de las matrices de experiencia, se tendrán que aplicar estos documentos tipo para los mencionados sectores −según corresponda−, mientras que en el caso contrario no será forzosa su aplicación.

Teniendo en cuenta su solicitud, en primer lugar, debe precisarse si, para la construcción de un centro administrativo municipal, deben aplicarse los documentos tipo del sector de infraestructura social expedidos por esta Agencia. Sobre el particular le informamos que, un centro administrativo puede definirse como, las sedes de la Administración Pública destinadas al desarrollo de actividades de naturaleza administrativa, gubernamental y de representación, tanto a nivel nacional, departamental, municipal y diplomático, como también para sedes de organismos internacionales. Estos incluyen, entre otros, las sedes de entidades públicas municipales y departamentales, las sedes administrativas de servicios públicos con operación a nivel regional, las sedes de institutos descentralizados, los centros administrativos municipales, e incluyen igualmente los Centros de Administración Local Integrada (CALI).

En este sentido, revisadas las actividades previstas en los documentos tipo de infraestructura social, adoptados por medio de las Resoluciones 220, 392 у 454 de 2021, aplicables respectivamente a los sectores educativo, salud, cultura, recreación y deporte, en la modalidad de licitación pública, se observa que, en los casos en que los servicios que se prestan en estos centros sean exclusivamente para el desarrollo de actividades administrativas, los documentos mencionados no contemplan actividades para su construcción. En el mismo sentido, debe señalarse que, en el sector de infraestructura social, a la fecha, no existen documentos tipo para realizar estudios y diseños en dicho ámbito.

Sin perjuicio de lo anterior, le indicamos que, la entidad contratante definirá en cada caso concreto lo relacionado con la aplicación de los documentos tipo expedidos por esta Agencia para adelantar los estudios, diseños y construcción de un centro administrativo municipal, atendiendo a las particularidades del proyecto que pretende adelantar.

Ahora bien, teniendo en cuenta que usted indaga sobre la posibilidad de que una Entidad pueda solicitar experiencia en bienes, obras o servicios adicionales a la obra pública de infraestructura social, y menciona el artículo 4 de la Resolución 219 de 2021 expedidos por esta Agencia, a continuación, se abordará este aspecto.

ii) Cuando la entidad requiere bienes y servicios que no se encuentran incluidos como obra de infraestructura social en la “Matriz – Experiencia” y considera necesario exigir experiencia adicional, se debe aplicar el artículo 4 de la Resolución No. 219 de 2021^[4]. Esta norma dispone los eventos en los que el objeto contractual incluye bienes o servicios adicionales a la obra pública de infraestructura social. En este caso, la entidad puede incluir experiencia adicional para evaluar la idoneidad respecto de los bienes o servicios ajenos a la obra pública de infraestructura social. Para ello, se deben seguir los siguientes parámetros: i) demostrar en los estudios previos que han verificado las condiciones de mercado para la adquisición de los bienes o servicios adicionales al componente de obra pública, de tal forma que la experiencia adicional garantiza la pluralidad de oferentes, ii) conservar los requisitos exigidos en los documentos tipo, iii) abstenerse de pedir experiencia exclusiva con entidades de cualquier naturaleza, experiencia previa en un territorio específico, limitada en el tiempo o que incluya volúmenes o cantidades de obra específica, iv) clasificar la experiencia requerida solo hasta el tercer nivel del clasificador de bienes y servicios e incluir exclusivamente los códigos que estén relacionados directamente con el objeto a contratar.

La entidad que opte por solicitar experiencia adicional en desarrollo de esta norma debe evidenciar en los documentos del proceso que agotó estos parámetros. Para ello, debe justificar en los estudios y documentos previos, como parte del deber de análisis y planeación, que ha verificado que la experiencia adicional relacionada con los bienes o servicios no afecta significativamente la pluralidad de oferentes. Es decir, la entidad debe revisar que al solicitar esta experiencia existen suficientes potenciales proponentes que puedan acreditar estas condiciones.

En segundo lugar, la solicitud de esta experiencia no permite que la entidad modifique los requisitos habilitantes y de ponderación de la propuesta, por lo cual se deben mantener los establecidos en los documentos tipo.

En tercer lugar, la experiencia adicional solicitada debe relacionarse con los bienes y servicios sobre los cuales la entidad requiere que se demuestre idoneidad por parte de los proponentes. Esta experiencia no puede estar limitada o referida a que se haya adquirido en un territorio o con alguna entidad determinada, ni establecer limitantes temporales o la acreditación de volúmenes o cantidades. Este parámetro va encaminado a determinar si la experiencia solicitada es acorde, adecuada y proporcional a la necesidad identificada por la entidad, por lo cual no puede desbordar los límites racionales ni solicitar experiencias de imposible cumplimiento. Por último, la experiencia requerida debe clasificarse hasta el tercer nivel del clasificador de bienes y servicios. Por lo tanto, la entidad no puede requerir que se acredite el “producto” de este clasificador.

La posibilidad de solicitar experiencia adicional solo ocurre cuando el objeto contractual incluye bienes o servicios adicionales a la obra pública de infraestructura social. Esto implica que: i) la actividad que se requiere, no está incluida en la matriz de experiencia de los documentos tipo de infraestructura social aplicable ni en las matrices de experiencia de los demás sectores expedidos por la agencia, pero está relacionada con el contrato a ejecutar, por ejemplo, la construcción de un edificio de administración en un parque Metropolitano o ii) el bien o servicio que se requiere es adicional a la actividad principal, aun cuando se relaciona con la infraestructura social, por ejemplo la elaboración de los estudios y diseños para la construcción de un parque. En supuestos como los indicados es posible que la entidad exija experiencia adicional para acreditar la idoneidad del contratista en la ejecución de estos bienes o servicios adicionales a la obra de infraestructura social.

Adicionalmente, debe tenerse presente la regla de la inalterabilidad de los documentos tipo, que se fundamenta en los artículos 2 y 3 de la Resolución No. 219 de 2021, que disponen que las entidades contratantes no podrán incluir o modificar dentro de los documentos del proceso las condiciones habilitantes, los factores técnicos y económicos de escogencia y los sistemas de ponderación señalados en los documentos tipo.

Además, la parte introductoria de los documentos tipo señala que los aspectos incluidos en corchetes y resaltado gris deben ser diligenciados por la entidad. Es así como en cada acápite que esté resaltado en gris la entidad tendrá la libertad de determinar la información que se diligenciará en los documentos tipo. Esto, de acuerdo con su necesidad y las instrucciones que precise el pliego. Por consiguiente, para solicitar experiencia frente a bienes o servicios adicionales que no se encuentren contemplados en la “Matriz – Experiencia”, el documento base, de los documentos tipo de licitación de obra pública de infraestructura social, en los literales M) y N) del numeral “3.5.1. CARACTERÍSTICAS DE LOS CONTRATOS PRESENTADOS PARA ACREDITAR LA EXPERIENCIA EXIGIDA”, señala los requisitos que debe seguir la Entidad para incluir “Bienes y servicio ajenos a la Infraestructura Social”. Es decir, aquellos que no se encuentran incluidos en las matrices de experiencia de los documentos tipo expedidos por esta Agencia. Al respecto el documento señala lo siguiente:

1. [Cuando el objeto contractual incluya bienes o servicios ajenos a la obra pública de infraestructura social y de manera excepcional se requiere incluir experiencia adicional para evaluar la idoneidad respecto de dichos bienes o servicios, la Entidad verificará si estos están incorporados en otros Documentos Tipo. En este caso, la Entidad observará las reglas de combinación de experiencia definidas en el literal A) de este numeral y, por tanto, la Entidad no podrá definir requisitos de experiencia distintos a los determinados por esta Agencia. En todo caso, si el objeto contractual contempla bienes o servicios ajenos que no están regulados en los Documentos Tipo, la Entidad Estatal observará los parámetros del artículo 4 de la Resolución 219 de 2021.

Conforme con esta disposición, la Entidad no puede requerir experiencia adicional que incluya volúmenes o cantidades de obra específica expresada en SMMLV.

En el escenario en el cual la Entidad Estatal requiera la dotación e instalación de mobiliario y considere adecuado y proporcional exigir experiencia relacionada con esta, según su etapa previa de planeación, deberá exigirla como un bien o servicio adicional a la obra pública de infraestructura social, según las actividades a contratar de la matriz de experiencia aplicable]

1. [La Entidad no puede establecer requisitos de experiencia general o específica, adicionales a los establecidos en la matriz de experiencia aplicable en el proyecto de infraestructura social, relacionados con el cumplimiento de Planes de Manejo Ambiental, Planes de Manejo de Tránsito o el Plan de Adaptación de la Guía Ambiental, porque estas actividades no son ajenas a la obra pública de infraestructura social. Por esto, cuando el objeto contractual incluya bienes y/o servicios adicionales a la obra pública de infraestructura social la Entidad deberá incluir el presente literal con el siguiente texto, que en caso contrario deberá eliminarse]

Respecto de la experiencia requerida para los bienes y/o servicios adicionales a la obra pública de infraestructura social, no se podrán acreditar actividades exclusivamente asociadas al cumplimiento de Planes de Manejo Ambiental, Planes de Manejo de Tránsito o el Plan de Adaptación de la Guía Ambiental, puesto que estas actividades no son ajenas a la obra pública de infraestructura social”.

De esta manera, la regla general frente a la aplicación del documento base es su inalterabilidad. Por lo tanto, no se podrán incluir o modificar dentro de los documentos del proceso las condiciones habilitantes, los factores técnicos y económicos de escogencia y los sistemas de ponderación señalados en los documentos tipo, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 4 de la Resolución No. 219 de 2021. Por tanto, si el objeto contractual incluye bienes o servicios ajenos a la obra pública de infraestructura social, de allí solo se deriva que podrá incluirse la experiencia adicional que se considere conveniente, atendiendo a las reglas explicadas con anterioridad.

En este sentido, cuando se pretenda ejecutar una de las actividades establecidas en la “Matriz – Experiencia” de los documentos tipo adoptados en el sector social y adicionalmente se requiera contratar otro tipo de bienes y servicios adicionales a la obra pública de infraestructura social, los documentos tipo adoptados son obligatorios.

iii) Sin perjuicio de lo anterior, debe indicarse que, la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente el pasado 21 de agosto de 2025 adoptó las siguientes Resoluciones: i) Resolución 539 de 2015 "Por la cual se adopta la versión -2- de los documentos tipo para los procesos de selección de licitación de obra pública del sector de infraestructura social y se deroga la Resolución 219 de 2021; se adoptan los documentos tipo complementarios para los procesos de licitación de obra pública de infraestructura social relacionados con los sectores de educación, salud, cultura, recreación y deporte - versión 2 y se derogan las Resoluciones 220, 392 у 454 de 2021; y se adoptan los documentos tipo complementarios para los procesos de licitación de obra pública de infraestructura social relacionados con los sectores institucional y vivienda"; ii) Resolución 540 de 2025 "Por la cual se adoptan los documentos tipo para los procesos de selección abreviada de menor cuantía de obra pública de infraestructura social; y los documentos tipo complementarios para los procesos de selección abreviada de menor cuantía de obra pública de infraestructura social relacionados con los sectores educación, salud, cultura, recreación y deporte, institucional y vivienda"; y iii) Resolución 541 de 2025 “Por la cual se adoptan los documentos tipo para los procesos de mínima cuantía de obra pública de infraestructura social; y los documentos tipo complementarios para los procesos de mínima cuantía de obra pública de infraestructura social relacionados con los sectores educación, salud, cultura, recreación y deporte, institucional y vivienda”.

Las Resoluciones 539, 540 y 541 del 21 de agosto de 2025, acogidas en el sector de obra pública de infraestructura social, aplican de forma transversal en las modalidades de selección indicadas y a los proyectos de infraestructura social enmarcados dentro del sector educativo, salud, cultura, recreación y deporte, institucional y vivienda, en los procesos de selección cuyo aviso de convocatoria se publique a partir del 16 de febrero de 2026^[5].

Para responder de manera particular a la pregunta: “si una entidad pude adelantar una licitación pública cuyo objeto es estudio, diseños y construcción del centro administrativo municipal, utilizando pliegos tipo, y además de exigir experiencia general y especifica según la matriz de experiencia para infraestructura del sector institucional”, sobre el particular se realizan las siguientes consideraciones:

En primer lugar, debe señalarse que, las entidades si pueden optar por adelantar procesos de selección bajo la modalidad de “llave en mano” utilizando las matrices de experiencia contenidas en los documentos tipo para los diferentes sectores adoptados por la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente y adicionalmente podrán aplicar las reglas de combinación de experiencia indicadas en el numeral “3.5.1 CARACTERÍSTICAS DE LOS CONTRATOS PRESENTADOS PARA ACREDITAR LA EXPERIENCIA EXIGIDA” del documento base o aplicando lo contenido en el artículo 4^[6] de la Resolución 539 del 21 de agosto de 2024, en donde se señala lo relacionada con la posibilidad que tiene la Entidad de incluir “Obras, bienes o servicios adicionales a la obra pública de infraestructura social”.

En relación con el objeto indicado en su solicitud, en el capítulo IV de las Resoluciones 539, 540 y 541 del 21 de agosto de 2025, se acogieron los documentos tipo complementarios del sector institucional, en las modalidades de licitación pública, selección abreviada de menor cuantía y mínima cuantía. En este sector, se incluyen de conformidad con la norma NSR-10 los siguientes subgrupos de ocupación: 

• • 1. Subgrupo de Ocupación institucional de reclusión (I-1): Prisiones, reformatorios, cárceles, manicomios, asilos, otros similares.  
    2. Subgrupo de Ocupación institucional de seguridad pública (I-4): Estaciones de policía, bomberos, defensa civil, instituciones militares y otros similares. 
    3. Subgrupo de Ocupación institucional de servicio público (I-5): Centros de comunicación o administrativos o administrativos de servicios municipales, distritales o gubernamentales, juzgados y otros similares.  

En estos documentos tipo del sector de infraestructura institucional, eventualmente podría enmarcarse el objeto del proceso por el que se indaga, esto es, la construcción de un centro de administración municipal. No obstante, tal como se señaló, los documentos tipo indicados, aplicaran a las modalidades y sectores mencionados, en los procesos de selección cuyo aviso de convocatoria se publique a partir del 16 de febrero de 2026.

Ahora bien, revisando los documentos tipo del sector institucional, se encuentra que la “Matriz 1 – Experiencia sector institucional” contempla 5 tipo de obras en proyectos de infraestructura institucional, que corresponden a: i) obras en proyectos de infraestructura institucional de seguridad pública, ii) obras en proyectos de infraestructura institucional de servicio público, iii) obras en proyectos de infraestructura institucional - sitios de reclusión, iv) obras en vías de acceso o parqueaderos o zonas de circulación (vehicular o peatonal) o plazuelas o plazas o plazuelas en edificaciones institucionales y v) obras para atención, prevención o mitigación de emergencias diferentes a contratación directa para el sector institucional.

En relación con su solicitud, le indicamos que, la entidad podrá enmarcar el objeto “construcción de un centro de administración municipal” en alguna de las actividades contenidas en la “Matriz 1 – Experiencia sector Institucional”, como por ejemplo, en el tipo de obras contenido en el capítulo “2. OBRAS EN PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA INSTITUCIONAL DE SERVICIO PUBLICO”, que incluye, entre otras, la siguiente actividad:

“2.1. PROYECTOS DE CONSTRUCCIÓN Y/O AMPLIACIÓN Y/O RECONSTRUCCIÓN DE INFRAESTRUCTURA DE SERVICIO PUBLICO”.

Teniendo en cuenta lo anterior, para realizar la construcción de una infraestructura de servicio público, como eventualmente sería un centro administrativo municipal, la entidad podrá optar por la actividad señalada previamente. Sin embargo, teniendo en cuenta que según indica el proyecto implica estudios y diseños, le informamos que, actualmente los documentos tipo del sector social, no incluyen la modalidad de Concurso de Méritos para consultoría de estudios y diseños. Sin perjuicio de lo anterior, la entidad podría aplicar lo dispuesto en el artículo 4 de la Resolución 539 de 2025 en el que se dispone sobre las “Obras, bienes o servicios adicionales a la obra pública de infraestructura social” para solicitar experiencia en las actividades relacionadas con los “Estudios, diseños del centro administrativo municipal”, siguiendo de manera estricta las directrices señaladas en el documento base y en el artículo señalado.

No obstante, le indicamos que, actualmente la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente se encuentra trabajando en la adopción de los documentos tipo de concurso de méritos para contratar la consultoría de estudios de ingeniería de infraestructura social. En estos documentos los procesos relacionados con estudios y diseños del subsector Institucional que se pretendan adelantar por la modalidad de “llave en mano”, se podrían realizar utilizando las reglas de combinación de experiencia contenidas en el numeral 3.5.1 CARACTERÍSTICAS DE LOS CONTRATOS PRESENTADOS PARA ACREDITAR LA EXPERIENCIA EXIGIDA del documento base que es transversal a los diferentes subsectores del sector social.

iv) El Contrato de Obra bajo la modalidad Llave en mano consiste en que el contratista se obliga a ejecutar la obra desde la fase inicial de diseño y hasta la puesta en marcha, que también puede denominarse contrato de Engineering, Procurement and Construction –EPC–^[7]. Estos contratos “[...] están concebidos para su utilización en grandes proyectos, en los cuales la certidumbre sobre el precio final y sobre el plazo de terminación de la obra es esencial, en la medida en que suelen ser elementos clave para la obtención de financiación de los proyectos”^[8]. En efecto, según la “Guía para Procesos de Contratación de Obra Pública” expedida por la Agencia, esta es una modalidad en la cual “el contratista se compromete a realizar todas las labores relacionadas con la obra incluyendo los diseños, estudios de factibilidad, construcción, contratación del personal, instalaciones y suministros y la contraprestación a cargo del contratista es la obra terminada y en funcionamiento”^[9]. De este modo, resulta claro que el contrato de obra “llave en mano” es un sistema de contratación para construcción de obras, en el que “el contratista se compromete a llevar a cabo una obra totalmente, incluyendo estudios previos, diseños, suministro de equipos, ejecución de la obra en condiciones tales que, al finalizar la labor, le permita al contratante la puesta en marcha de obra en el momento en que se efectúe su entrega”^[10].

Por lo tanto, el contrato de obra bajo la modalidad de llave en mano no se agota en la labor constructiva típica, pues incluye tanto la elaboración de los diseños como la puesta en funcionamiento de la obra contratada, lo que justifica una contraprestación a precio global y alzado. En esta forma de contratación, la obra “[…] debe estar provista de todo lo que fuere necesario, según las normas técnicas aplicables, para operar en condiciones de eficiencia y seguridad […]”^[11]. Además, “[…] El contrato llave en mano incluye el diseño básico y de detalle, la construcción, la adquisición e instalación de los equipos y sistemas necesarios, la transferencia al propietario de tecnología, las pruebas de funcionamiento previas a la recepción y, en algunos casos, el entrenamiento del personal del comitente y la puesta en marcha comercial […]”^[12]. De igual modo, la doctrina expresa: “En esta modalidad de contrato el contratista está normalmente obligado a realizar todos los trabajos necesarios para que el comprador reciba una instalación que está lista para ser puesta en operación. Se dice que el contrato es de diseño, construcción y llave en mano cuando el constructor asume también la responsabilidad por el diseño de la infraestructura”^[13].

Para la Sección Cuarta del Consejo de Estado, “En virtud del contrato llave en mano, el contratista se compromete a llevar a cabo una obra, incluyendo los estudios previos, la ejecución de la construcción, el suministro de equipos y la puesta en operación de la obra al momento de su entrega. En general, aunque el contrato llave en mano no se limita a la elaboración de una obra material, se ha considerado como una modalidad especial del contrato de obra pública o de construcción de un bien inmueble”^[14]. Asimismo, la Sala de Consulta y Servicio Civil de esta Corporación, ha señalado que “dentro de las modalidades que puede adoptar el contrato de obra, se encuentra la de “llave en mano”, negocio jurídico que en términos generales consiste en un acuerdo de voluntades en virtud del cual una parte se compromete frente a otra, a cambio de una remuneración, a diseñar, construir y poner en marcha y lista para su funcionamiento una determinada obra”^[15]. La justicia arbitral también concibe el tema de la misma forma, pues tiene el siguiente entendimiento sobre la expresión “llave en mano” como una modalidad del contrato de obra:

“Para evitar confusiones hay que aclarar que "llave en mano" es una modalidad de contratación. El ámbito natural de esta modalidad es el contrato de obras, entonces esa será la clase de contrato: de obra, en oposición a otras clases como suministro, servicios, etc. El contrato "clé en main”, implica especialización del contratista así como la obligación de este de entregar un producto plenamente terminado y en “marcha”. Para ello asume una obligación global de realizar todas las prestaciones necesarias, coadyuvantes o complementarias de la obra a realizar. Lo anterior, en la mayoría de los casos puede tener como efecto que las ofertas tiendan a ser sumamente complejas por lo que se tiende a formas directas de elección del contratista, esto es, en la búsqueda del contratista especializado que permita poner en funcionamiento el servicio. En virtud de lo anterior se clasifican los contratos llave en mano como: Contratos "llave en mano" mixtos. Cuando una parte del proyecto es tradicional (obra tradicional) y la otra es llave en mano, en cuanto se pone en funcionamiento pleno el servicio. Contratos "llave en mano" parciales. Cuando se contrata de forma tradicional todo el proyecto (obra), pero se subcontrata su puesta plena en funcionamiento. Contratos semi "llave en mano". Cuando el contratante celebra varios contratos siendo uno de ellos llave en mano y encarga a este último contratista la coordinación de los demás contratos. Con base en la diferencia de contenidos en la práctica: Contratos "llave en mano" simples o parciales. Cuando el contratista concibe la obra, suministra bienes de equipo y materiales y pone en funcionamiento la obra de conformidad a lo estipulado en el contrato mientras que el contratante realiza la instalación bajo la supervisión y asistencia del primero. Contratos "llave en mano" completos o clásicos. Cuando el contratista concibe, construye y pone en funcionamiento del proyecto. Contratos "llave en mano" de funcionamiento amplio. Cuando junto a las prestaciones clásicas del contrato (vgr. Ejecución de obra) el contratista asume otras obligaciones complementarias relativas a la formación del personal local (capacitación y seguimiento) o asistencia técnica para el funcionamiento”^[16].

A partir de lo expuesto, aunque el contrato llave en mano no se limita a la elaboración de una obra material, se ha considerado por parte de la jurisprudencia y de la doctrina como una modalidad especial del contrato de obra pública o de construcción de un bien inmueble^[17]. Igualmente, en la doctrina se concibe como una modalidad de pago del contrato de obra en la que el contratista se compromete a realizar la totalidad de los anteproyectos, proyectos, estudios y diseños de obra requeridos y la ejecución material de las obras, instalaciones y suministros^[18].

Como se ha expresado, dicha modalidad se caracteriza porque se incluye los estudios, diseños, ejecución de la obra –en los eventos que aplique- en un solo contrato. En todo caso, dicho contrato implica que el presupuesto corresponde a un valor previamente establecido que aplica como remuneración por todas las gestiones que adelanta el contratista. De tal modo, en dicha modalidad se requiere que el contratista: a) cumpla las obligaciones que hacen parte de cada una de las fases de ejecución del contrato, asumiendo los riesgos asociados a cada una de ellas; b) se haga cargo de verificar todas las interferencias que puedan presentarse entre las diferentes disciplinas a luz de las cuales se elaboran los estudios y diseños para la ejecución del proyecto; c) constituya garantías que amparen todas fases del contrato. Por otro lado, es necesario que la entidad contratante: a) revise la estructuración, con el fin de que la ejecución de este tipo de contratos traiga consigo ventajas como la reducción de tiempos y la optimización de costos; b) revise el término de ejecución de la obra, y determinar la forma de pago más adecuada, conforme al proyecto a desarrollar.

v) Conforme las disposiciones que regulan el régimen de contratación pública, las entidades estatales están facultadas para pactar el pago anticipado o la entrega de anticipos como mecanismos de financiación para la adecuada ejecución de los contratos estatales. En efecto, el parágrafo del artículo 40 de la Ley 80 de 1993, establece que: “En los contratos que celebren las entidades estatales se podrá pactar el pago anticipado y la entrega de anticipos, pero su monto no podrá exceder del cincuenta por ciento (50%) del valor del respectivo contrato”. La citada disposición, además de contener la facultad expresa mencionada, establece un límite a su ejercicio, pues el pago anticipado o la entrega del anticipo no podrá superar el cincuenta por ciento (50%) del valor o precio del negocio jurídico celebrado por la entidad estatal.

Un aspecto que se destaca de dicha disposición consiste en que no restringe el tipo de contratos estatales en los cuales es aplicable esa facultad, es decir, por ejemplo, no limita la posibilidad de pactar anticipo o pago anticipado en contratos de tracto sucesivo o en contratos de ejecución instantánea, o dependiendo de la tipología contractual -como serían los contratos llave en mano- o la modalidad de selección del contratista. Ahora bien, para distinguir o diferenciar el pago anticipado y anticipo, se acude a lo expresado en la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado, que expresó:

“En este punto, vuelve a ser útil la distinción que esta Corporación ha desarrollado en torno a los conceptos de “anticipo” y “pago anticipado”, donde el principal criterio de diferenciación es la titularidad de esas sumas de dinero en términos patrimoniales, es decir, mientras el anticipo le pertenece a la administración, ello es, son dineros públicos; el pago anticipado representa el cumplimiento de la obligación de pago del precio del contrato por parte de la administración, o sea, son dineros de propiedad del contratista”^[19].

Teniendo en cuenta el alcance de los conceptos de pago anticipado y el anticipo, los mismos pueden ser definidos así: i) El pago anticipado es un pago efectivo del precio que se efectúa y se causa en forma anticipada. Por tanto, los recursos se integran al patrimonio del contratista desde su desembolso. ii) El anticipo es un adelanto o avance del precio del contrato destinado a apalancar el cumplimiento de su objeto, de modo que los recursos entregados por dicho concepto solo se integran al patrimonio del contratista en la medida que se cause su amortización, mediante la ejecución de actividades programadas del contrato. Al respecto, frente a estas dos instituciones expresa, la Sección Cuarta de Consejo de Estado, citando a la Sección Tercera: “El anticipo es el primer pago de los contratos de ejecución sucesiva que habrá de destinarse al cubrimiento de los costos iniciales, mientras que el pago anticipado corresponde a la retribución parcial que el contratista recibe en los contratos de ejecución sucesiva”^[20].

De acuerdo con las consideraciones de la jurisprudencia y la doctrina, el anticipo es aquella suma de dinero entregada al contratista con la finalidad de apalancarlo financieramente para solventar los costos de la ejecución del contrato. Este dinero debe amortizarse de acuerdo con el avance en la ejecución. De esta forma, los recursos entregados a título de anticipo son del erario, razón por la que debe garantizarse su buen manejo y correcta inversión.

Por otro lado, la institución jurídica del pago anticipado se concibe como la retribución parcial que el contratista recibe en los contratos estatales. Al respecto, la doctrina expresa: “El pago anticipado sí hace parte del precio y su entrega comporta la extinción parcial de la obligación de remuneración a cargo de la entidad solo que de manera adelantada a la realización del contrato o como primer contado”^[21]. En esta línea, el pago anticipado se entiende como una forma en que la Entidad entrega en forma anticipada un pago parcial, es decir, sale de la esfera de la entidad y entra al patrimonio del contratista, sin que tenga una destinación diferente a la que este lo use, en el marco de su libertad y autonomía.

De lo expuesto, se infiere que entidades estatales tienen la facultad de pactar la entrega de anticipos o pagos anticipados en los contratos que celebren. Para ello, deberán realizar el estudio correspondiente, con el fin de determinar la conveniencia de otorgar recursos al contratista bajo dichas denominaciones. De este modo, las entidades podrán determinar las condiciones de entrega, el monto –que no podrá ser superior al cincuenta por ciento (50%) del valor del contrato–. En el caso del anticipo debe definirse el plazo de amortización, las condiciones necesarias para su exigibilidad, así como todas las obligaciones para su correcta inversión.

Finalmente, debe advertirse que, el análisis requerido para resolver problemas específicos en torno a la contratación de las entidades estatales debe ser realizado por quienes tengan interés en ello. De esta manera, las afirmaciones aquí realizadas no pueden ser interpretadas como juicios de valor sobre circunstancias concretas relacionadas con los hechos que motivan la consulta. Por lo anterior, previo concepto de sus asesores, la solución de situaciones particulares corresponde a los interesados adoptar la decisión correspondiente y, en caso de conflicto, a las autoridades judiciales, fiscales y disciplinarias.

Dentro de este marco, la entidad contratante definirá en cada caso concreto lo relacionado con el tema objeto de consulta. Al tratarse de un análisis que debe realizarse en el procedimiento contractual específico, la Agencia no puede definir un criterio universal y absoluto por vía consultiva, sino que brinda elementos de carácter general para que los partícipes del sistema de compras y contratación pública adopten la decisión que corresponda, lo cual es acorde con el principio de juridicidad. Así, cada entidad definirá la forma de adelantar su gestión contractual, sin que sea atribución de Colombia Compra Eficiente validar sus actuaciones.

4. Referencias normativas, jurisprudenciales y otras fuentes:

4. Referencias normativas, jurisprudenciales y otras fuentes:

5.Doctrina de la Agencia Nacional de Contratación Pública:

La Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente se pronunció sobre el ámbito de aplicación de los documentos tipo de infraestructura social, en los conceptos C-375 del 27 de septiembre de 2021, C-536 del 29 de septiembre de 2021, P20210826007696 del 6 de octubre de 2021, C-729 del 24 de enero de 2022, C-090 del 16 de marzo de 2022, C-287 del 11 de mayo de 2022, C-334 del 25 de mayo de 2022, C-344 del 9 de junio de 2022, C-436 del 6 de julio de 2022, C-951 del 18 enero de 2023,C-231 del 30 de junio de 2023, C-587 del 23 de octubre de 2024, C-636 del 1 de noviembre de 2024, C-777 del 9 de diciembre de 2024, C-971 del 21 de enero de 2025, entre otros.

Por otra parte, la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente se pronunció sobre los contratos bajo la modalidad de llave en mano en el concepto C-1162 del 1 de octubre de 2025. Finalmente, sobre el anticipo y pago anticipado esta Agencia se pronunció en los conceptos C-037 del 5 de abril de 2023, C-197 del 28 de marzo de 2025, C-341 del 27 de agosto de 2024, C-557 del 17 de junio de 2025 y C-1299 del 7 de octubre de 2025, entre otros.

Estos y otros conceptos se encuentran disponibles para consulta en el Sistema de Relatoría de la Agencia, en el cual también podrás encontrar jurisprudencia del Consejo de Estado, laudos arbitrales y la normativa de la contratación concordada con la doctrina de la Subdirección de Gestión Contractual. Accede a través del siguiente enlace: https://relatoria.colombiacompra.gov.co/ .

La Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente le informa que ya se encuentra disponible la Guía de lineamientos de transparencia y selección objetiva para el departamento de La Guajira – Objetivo sexto constitucional de la Sentencia T-302 del 2017. Esta Guía se expedide en el marco del cumplimiento de la orden proferida por la Honorable Corte Constitucional en la Sentencia T-302 del 2017. Con su implementación se busca contribuir a la superación del Estado de Cosas Inconstitucional declarado por la situación de vulneración masiva y recurrente de los derechos fundamentales de los niños y de las niñas del Pueblo Wayúu. Puede consultar la guía en el siguiente enlace: Guía de lineamientos de transparencia y selección objetiva para el departamento de La Guajira – Objetivo sexto constitucional de la Sentencia T-302 del 2017"

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Este concepto tiene el alcance previsto en el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y las expresiones utilizadas con mayúscula inicial deben ser entendidas con el significado que les otorga el artículo 2.2.1.1.1.3.1 del Decreto 1082 de 2015.

Atentamente,

1. PODETTI, Humberto. El contrato de construcción. Buenos Aires: Editorial Astrea, 2004, p. 248. ↑

2. CABARCAS GÓMEZ, Freddy M., Condiciones imprevistas en los contratos de construcción de infraestructura, Universidad Externado de Colombia, 2018, pp. 523. ↑

3. Ibídem, pp. 103-104 ↑

4. “Artículo 4. Bienes o servicios adicionales a la obra pública de infraestructura social. Cuando el objeto contractual incluya bienes o servicios ajenos a la obra pública de infraestructura social, la entidad estatal deberá aplicar los documentos tipo. Si de manera excepcional requiere incluir experiencia adicional para evaluar la idoneidad respecto de los bienes o servicios ajenos a [a obra pública, deberá seguir los siguientes parámetros:

   1. Demostrar en los estudios previos que ha verificado las condiciones de mercado para la adquisición de los bienes o servicios adicionales al componente de obra pública, de manera que la experiencia adicional que se exija para tales bienes o servicios procure la pluralidad de oferentes, y no limite la concurrencia de proponentes al proceso de contratación. Para tal efecto, la entidad realizará el estudio previo y el análisis del sector en los términos de los artículos 2.2.1.1.1.6.1 y 2.2.1.1.1.6.2 del Decreto 1082 de 2015, o la norma que los adicione, complemente o sustituya.

   2. Conservar los requisitos exigidos en los documentos tipo.

   3. Abstenerse de pedir experiencia exclusiva con entidades de cualquier naturaleza, experiencia previa exclusiva en un territorio específico, limitada en el tiempo o que incluya volúmenes o cantidades de obra específica.

   4. Clasificar la experiencia requerida solo hasta el tercer nivel del Clasificador de Bienes y Servicios e incluir exclusivamente los códigos que estén relacionados directamente con el objeto a contratar.

   Parágrafo 1. En los casos que el objeto contractual incluya actividades abarcadas por otros documentos tipo expedidos por la Agencia Nacional de Contratación Pública -Colombia Compra Eficiente-, la entidad estatal podrá aplicar las reglas de combinación de experiencia previstas en el numeral 3.5.1 del documento base.

   Parágrafo 2. Para los efectos de este artículo se entiende por "bienes o servicios adicionales" aquellas actividades que no están incluidas en la matriz de experiencia de los documentos tipo de infraestructura social aplicable, pero que están relacionadas con el contrato a ejecutar. Por ejemplo, en caso de que el proyecto de obra pública a ejecutar esté relacionado con infraestructura social, como es el sector educativo, pero además, con proyectos de agua potable y saneamiento básico o con proyectos en la construcción de una vía, el servicio adicional serán las actividades de obra pública en infraestructura de agua potable y saneamiento básico o las actividades de obra pública de infraestructura de transporte.

   Parágrafo 3. Para la aplicación de este artículo, se entiende por experiencia adicional aquella que no está definida en la matriz de experiencia de infraestructura social aplicable, pero que la entidad estatal considera necesaria para garantizar la idoneidad del contratista para la ejecución del proyecto, puesto que está relacionada con el objeto a ejecutar ↑

5. Resolución 539 del 21 de agosto de 2025, artículo 23. “Vigencia. La presente resolución rige a partir de su publicación y aplicará a los procedimientos de selección de licitación de obra pública de infraestructura social en los sectores educación, salud, cultura, recreación y deporte, institucional y vivienda, cuyo aviso de convocatoria sea publicado a partir del 16 de febrero de 2026”.

   Resolución 540 del 21 de agosto de 2025, artículo 22. Vigencia. La presente resolución rige a partir de su publicación y aplicará a los procedimientos de selección abreviada de menor cuantía de obra pública de infraestructura social de los sectores educación, salud, cultura, recreación y deporte, institucional y vivienda, cuyo aviso de convocatoria sea publicado a partir del 16 de febrero de 2026.

   Resolución 541 del 21 de agosto de 2025, artículo 22. Vigencia. La presente resolución rige a partir de su publicación y aplicará a los procedimientos de mínima cuantía de obra pública de infraestructura de los sectores educación, salud, cultura, recreación y deporte, institucional y vivienda, cuyo aviso de convocatoria sea publicado a partir del 16 de febrero de 2026. ↑

6. “Artículo 4. Obras, bienes o servicios adicionales a la obra pública de infraestructura social. Cuando el objeto contractual incluya obras, bienes o servicios adicionales a la de obra pública de infraestructura social, la entidad estatal deberá aplicar los documentos tipo. Si de manera excepcional requiere incluir experiencia adicional para evaluar la idoneidad respecto de las obras, bienes o servicios adicionales a la obra pública de infraestructura social, deberá seguir los siguientes parámetros:

   1. Demostrar en los estudios previos que ha verificado las condiciones de mercado para la adquisición de las obras, bienes o servicios adicionales al componente de obra pública, de tal manera que la experiencia adicional que se exija para tales obras, bienes o servicios procure la pluralidad de oferentes y no limite la concurrencia al proceso de contratación.

   Para tal efecto, la entidad realizará el estudio previo y el análisis del sector en los términos de los artículos 2.2.1.1.1.6.1 y 2.2.1.1.1.6.2 del Decreto 1082 de 2015, o la norma que los adicione, complemente o sustituya.

   2. Conservar los requisitos exigidos en los documentos tipo.

   3. Abstenerse de pedir experiencia exclusiva con entidades estatales, experiencia previa en un territorio específico, limitada en el tiempo o que incluya volúmenes o cantidades de obra específica.

   4. Clasificar la experiencia requerida solo hasta el tercer nivel del Clasificador de Bienes y Servicios e incluir exclusivamente los códigos que estén relacionados directamente con el objeto a contratar.

   Parágrafo 1°. En los casos que el objeto contractual incluya actividades abarcadas por otros documentos tipo, la Entidad Estatal aplicará las reglas de combinación de experiencia previstas en el numeral 3.5.1 del documento base.

   Parágrafo 2°. Para los efectos de este artículo se entiende por “obras, bienes o servicios adicionales” aquellas actividades que no están incluidas en la matriz de experiencia de los documentos tipo de infraestructura social aplicable o de otras matrices de experiencia de documentos tipo adoptados por esta Agencia que se encuentren vigentes, pero que están relacionadas con el contrato a ejecutar.

   Parágrafo 3°. Para la aplicación de este artículo, se entiende por experiencia adicional aquella que no está definida en la matriz de experiencia de infraestructura social aplicable o de otras matrices de experiencia de documentos tipo adoptados por esta Agencia que se encuentren vigentes, pero que la Entidad Estatal considera necesaria para garantizar la idoneidad del contratista para la ejecución del proyecto, puesto que está relacionada con el objeto a ejecutar.

   Parágrafo 4°. En caso de que la entidad considere pertinente incorporar experiencia relacionada con obras, bienes o servicios adicionales a la obra pública, podrá reemplazar como máximo una (1) de las actividades secundarias. Para esta incorporación, deberán observarse las mismas reglas establecidas para las actividades secundarias contenidas en el numeral 3.5.1 del Documento Base. En todo caso, deberá tenerse en cuenta que la entidad no podrá solicitar más de tres actividades en total, incluyendo la actividad principal. Por lo tanto, además de la actividad principal, deberá determinar si exige dos actividades secundarias o una actividad secundaria y una adicional.

   En ningún caso deberá entenderse que la inclusión de una actividad adicional equivale al procedimiento establecido para la combinación de experiencia. Para este último caso, se deberá aplicar lo establecido en el numeral 1 del literal A del numeral 3.5.1 del documento base”. ↑

7. Al respecto, la doctrina explica lo siguiente: “En la práctica jurídico-empresarial es muy habitual que también se aluda a este contrato utilizando la denominación “turnkey contract” –en referencia al término en inglés que ilustra la esencia del contracto, puesto que el cliente solo tiene que “girar la llave” para disfrutar de su prestación–. En ocasiones, se recurre asimismo a la noción de “contrato EPC”, cuyas siglas corresponden con las del inglés Engineering, Procurement, Construction, en alusión a las múltiples prestaciones que este engloba […]” (Cfr. ABRIL, Antonio. Los contratos mercantiles y su aplicación práctica. Madrid: Bosch, 2017. p 553). ↑

8. CABARCAS GÓMEZ, Freddy M., Condiciones imprevistas en los contratos de construcción de infraestructura, Universidad Externado de Colombia, 2018, pp. 523. ↑

9. AGENCIA NACIONAL DE CONTRATACIÓN PÚBLICA –COLOMBIA COMPRA EFICIENTE. Guía para los procesos de contratación de obra pública. Pág 9. ↑

10. DIAN. Concepto No. 32082 del 30 de mayo de 2002. ↑

11. PODETTI, Humberto. El contrato de construcción. Buenos Aires: Editorial Astrea, 2004, p. 248. ↑

12. Ibidem., pp. 248-249. ↑

13. United Nations Commission on International Trade Law, Thirty-First Session, New York, 1-12 June 1998, Privately Financed Infrastructure Projects. Draft chapters of a legislative guide on privately financed infrastructure projects, 2 de marzo de 1998. Disponible en http://daccess-dds-ny.un.org/doc/ undoc/gen/v98/513/54/pdf/V9851354.pdf?OpenElement. Citado en: CABARCAS GÓMEZ, Freddy M. Condiciones imprevistas en los contratos de infraestructura. Bogotá: Universidad Externado de Colombia. ↑

14. CONSEJO DE ESTADO. Sección Cuarta. Sentencia del 13 de marzo del 2008. C.P: Hector J. Romero Díaz. Exp 15009. ↑

15. CONSEJO DE ESTADO. Sala de Consulta y Servicio Civil. 28 de marzo del 2017. C.P. Edgar González López. Rad.2331. ↑

16. CÁMARA DE COMERCIO DE BOGOTÁ. Laudo TA-CCB-20040531 del 31 de mayo de 2004. Concesión Santa Marta Paraguachón vs. Instituto Nacional de Vías. ↑

17. CONSEJO DE ESTADO. Sección Cuarta. Sentencia del 3 de marzo de 2008. C.P. Héctor J. Romero Díaz. Exp. 15009; Consejo de Estado. Sección Primera. Sentencia del 19 de septiembre de 2013. C.P. Marco Antonio Velilla Moreno. Rad. 63001233100020120008901. ↑

18. MATALLANA CAMACHO, Ernesto. Manual de contratación de la administración pública: reforma de la Ley 80 de 1993. Bogotá. Universidad Externado de Colombia, 2015 – 4 edición. p. 957. ↑

19. Consejo de Estado. Sección Tercera. Subsección C. Sentencia del 29 de abril de 2015. Exp. 31.620. Consejera Ponente: Olga Mélida Valle De De La Hoz (E). ↑

20. (Cfr. Sección Tercera. Sentencia del 22 de junio de 2001. Radicado 13.436. Citada en: Sección Cuarta. Sentencia del 23 de septiembre de 2013. Radicado 18.752. Consejero Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez). ↑

21. DÁVILA VINUEZA, Luis Guillermo. Régimen jurídico de la contratación estatal. Bogotá: Legis, 2016. p. 600. ↑