El Concepto C-215 de 2026 precisa que, según la Ley 142 de 1994 (modificada por la Ley 689 de 2001), los contratos que celebren las entidades estatales que prestan servicios públicos domiciliarios no se rigen por el Estatuto General de Contratación, salvo lo que la propia ley disponga. En general, la actividad contractual se sujeta al derecho privado, salvo cuando la Constitución, la Ley 142 u otras normas especiales sometan actuaciones al Estatuto General. Además, señala la naturaleza de las empresas prestadoras de servicios públicos como entidades de la rama ejecutiva, como entidades descentralizadas por servicios. Finalmente, frente a proyectos de agua potable y saneamiento básico financiados con recursos del Sistema General de Participaciones, con fundamento en la Ley 715 de 2001 y la Ley 1176 de 2007, se concluye que no se identifica una disposición expresa que someta estos contratos a la Ley 80 de 1993.
EMPRESAS DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS – Régimen jurídico
En relación con el régimen de contratación de las empresas de servicios públicos, el artículo 31 de la Ley 142 de 1994, modificado por el artículo 3 de la Ley 689 de 2001, dispone que los contratos que celebren las entidades estatales que prestan los servicios públicos domiciliarios “no estarán sujetos a las disposiciones del Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, salvo en lo que la presente ley disponga otra cosa”. Por su parte, el artículo 32 de la Ley 142 consagra el régimen de derecho privado para las empresas de servicios públicos domiciliarios, indicando que sus actos se rigen por los principios y reglas aplicables a los particulares.
Así, en la actividad contractual las empresas de servicios públicos se sujetan a las disposiciones del derecho privado, salvo en aquellos casos en que la normativa (Constitución Política, Ley 142 de 1994 u otras normas especiales) someta dicha actuación al al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública.
EMPRESAS DE SERVICIOS PÚBLICOS – Naturaleza – Régimen especial
Las Empresas Prestadoras de Servicios Públicos tienen la naturaleza jurídica de empresas que pertenecen a la rama ejecutiva del poder público. El literal d) del artículo 38 de la Ley 489 de 1998 señala que las Empresas Sociales del Estado y las Empresas Oficiales de Servicios Públicos Domiciliarios pertenecen a las entidades de la Rama Ejecutiva del sector descentralizado por servicios. Además de confirmar que las Empresas de Servicios Públicos pertenecen a la rama ejecutiva, la Corte Constitucional sostuvo que tienen el carácter de entidades descentralizadas por servicios.
SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES – Ley 715 de 2001 – Agua potable y saneamiento básico – Régimen de contratación
Con fundamento en los artículos 356 y 357 de la Constitución Política, se expidió la Ley 715 de 2001, “Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros.» Esta norma se refiere al Sistema General de Participaciones, correspondiente a los recursos que la Nación transfiere a las entidades territoriales para la financiación de ciertos servicios a su cargo.
En concordancia con lo anterior, la Ley 1176 del 2007 incorporó aspectos específicos sobre los recursos del Sistema General de Participaciones para agua potable y saneamiento básico. En particular, dicha ley se refiere a la competencia de los departamentos relacionadas con la prestación de los servicios públicos de agua potable y saneamiento básico -artículo 3-; la evaluación al uso y ejecución a los recursos del Sistema General de Participaciones para agua potable y saneamiento básico – artículo 4-; los planes de gestión de agua potable y saneamiento básico -artículo 4A-; la distribución territorial de los recursos -artículo 6-; los criterios de distribución de los recursos para los distritos y municipios -artículo 7-; los criterios de distribución de los recursos para los departamentos – artículo 8; el régimen de transición – artículo 9-; la destinación de los recursos para los departamentos.- art. 10-; la destinación de los recursos de la participación de agua potable y saneamiento básico en los distritos y municipios – artículo 11-; la constitución de patrimonios autónomos – artículo 12-; el giro de los recursos de la participación para agua potable y saneamiento básico – artículo 13.
A partir del análisis de estas normas, es posible concluir que no se identifica una disposición específica que establezca de manera expresa una sujeción a la Ley 80 de 1993 en relación con contratos para la ejecución de proyectos de agua potable y saneamiento básico financiados con recursos del Sistema General de Participaciones. En efecto, dentro de la Ley 715 de 2001 las únicas referencias expresas al régimen previsto en la Ley 80 de 1993 se encuentran en el artículo 13, relativo al procedimiento de contratación de los Fondos de Servicios Educativos, y en el artículo 112, en lo concerniente a los topes o límites de contratación.
Texto del concepto
EMPRESAS DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS– Régimen jurídico
En relación con el régimen de contratación de las empresas de servicios públicos, el artículo 31 de la Ley 142 de 1994, modificado por el artículo 3 de la Ley 689 de 2001, dispone que los contratos que celebren las entidades estatales que prestan los servicios públicos domiciliarios “no estarán sujetos a las disposiciones del Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, salvo en lo que la presente ley disponga otra cosa”. Por su parte, el artículo 32 de la Ley 142 consagra el régimen de derecho privado para las empresas de servicios públicos domiciliarios, indicando que sus actos se rigen por los principios y reglas aplicables a los particulares.
Así, en la actividad contractual las empresas de servicios públicos se sujetan a las disposiciones del derecho privado, salvo en aquellos casos en que la normativa (Constitución Política, Ley 142 de 1994 u otras normas especiales) someta dicha actuación al al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública.
EMPRESAS DE SERVICIOS PÚBLICOS – Naturaleza – régimen especial
Las Empresas Prestadoras de Servicios Públicos tienen la naturaleza jurídica de empresas que pertenecen a la rama ejecutiva del poder público. El literal d) del artículo 38 de la Ley 489 de 1998 señala que las Empresas Sociales del Estado y las Empresas Oficiales de Servicios Públicos Domiciliarios pertenecen a las entidades de la Rama Ejecutiva del sector descentralizado por servicios. Además de confirmar que las Empresas de Servicios Públicos pertenecen a la rama ejecutiva, la Corte Constitucional sostuvo que tienen el carácter de entidades descentralizadas por servicios.
SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES – Ley 715 de 2001 – Agua potable y saneamiento básico – Régimen de contratación
Con fundamento en los artículos 356 y 357 de la Constitución Política, se expidió la Ley 715 de 2001, “Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros." Esta norma se refiere al Sistema General de Participaciones, correspondiente a los recursos que la Nación transfiere a las entidades territoriales para la financiación de ciertos servicios a su cargo.
En concordancia con lo anterior, la Ley 1176 del 2007 incorporó aspectos específicos sobre los recursos del Sistema General de Participaciones para agua potable y saneamiento básico. En particular, dicha ley se refiere a la competencia de los departamentos relacionadas con la prestación de los servicios públicos de agua potable y saneamiento básico -artículo 3-; la evaluación al uso y ejecución a los recursos del Sistema General de Participaciones para agua potable y saneamiento básico - artículo 4-; los planes de gestión de agua potable y saneamiento básico -artículo 4A-; la distribución territorial de los recursos -artículo 6-; los criterios de distribución de los recursos para los distritos y municipios -artículo 7-; los criterios de distribución de los recursos para los departamentos – artículo 8; el régimen de transición – artículo 9-; la destinación de los recursos para los departamentos.- art. 10-; la destinación de los recursos de la participación de agua potable y saneamiento básico en los distritos y municipios – artículo 11-; la constitución de patrimonios autónomos – artículo 12-; el giro de los recursos de la participación para agua potable y saneamiento básico – artículo 13.
A partir del analisis de estas normas, es posible concluir que no se identifica una disposición específica que establezca de manera expresa una sujeción a la Ley 80 de 1993 en relación con contratos para la ejecución de proyectos de agua potable y saneamiento básico financiados con recursos del Sistema General de Participaciones. En efecto, dentro de la Ley 715 de 2001 las únicas referencias expresas al régimen previsto en la Ley 80 de 1993 se encuentran en el artículo 13, relativo al procedimiento de contratación de los Fondos de Servicios Educativos, y en el artículo 112, en lo concerniente a los topes o límites de contratación.
Bogotá D.C., 10 de marzo de 2026
Señora
Jeimy Lorena Varón Barreto
Bogotá D.C
Concepto C-215 del 2026
Temas: | EMPRESAS DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS– Régimen jurídico / EMPRESAS DE SERVICIOS PÚBLICOS – Naturaleza – régimen especial / SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES – Ley 715 de 2001 – Agua potable y saneamiento básico – Régimen de contratación |
Radicación: | Respuesta a consultas con radicado Nos. 1_2026_02_13_001925 y 1_2026_02_17_002027 |
Estimada señora Varón:
En ejercicio de la competencia otorgada por los artículos 3, numeral 5º, y 11, numeral 8º, del Decreto Ley 4170 de 2011, así como lo establecido en la Resolución 469 de 2025 expedida por esta Entidad, la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente– responde sus solicitudes de consulta del 13 y 17 de febrero del 2026, en la cual manifiesta lo siguiente:
“¿Una Empresa de Servicios Públicos Domiciliarios de acueducto, alcantarillado y aseo que actúa en calidad de PRESTADOR, al suscribir un contrato de consultoría financiado con recursos del Sistema General de Participaciones (SGP) componente Agua Potable y Saneamiento Básico, debe aplicar el régimen de contratación privada de la Ley 142 de 1994 (artículo 31) u obligatoriamente el Estatuto General de Contratación de la Ley 80 de 1993?
Preciso que:
1. La empresa es prestador efectivo del servicio, no ejecuta funciones de gestor de PDA.
2. El contrato es para estudios y diseños de infraestructura de acueducto/alcantarillado.
3. Los recursos son SGP girados al municipio y transferidos a la ESP para ejecución del proyecto.
¿El origen SGP modifica el régimen contractual de las ESP o prevalece el régimen privado especial del artículo 31 de la Ley 142 de 1994?”
De manera preliminar, resulta necesario acotar que esta entidad solo tiene competencia para responder consultas sobre la aplicación de normas de carácter general en materia de compras y contratación pública. En ese sentido, resolver casos particulares desborda las atribuciones asignadas por el legislador extraordinario, que no concibió a Colombia Compra Eficiente como una autoridad para solucionar problemas jurídicos particulares de todos los partícipes del sistema de compra pública. La competencia de esta entidad se fija con límites claros, con el objeto de evitar que la Agencia actúe como una instancia de validación de las actuaciones de las entidades sujetas a la Ley 80 de 1993 o de los demás participantes de la contratación pública. Esta competencia de interpretación de normas generales, por definición, no puede extenderse a la resolución de controversias, ni a brindar asesorías sobre casos puntuales.
Conforme lo expuesto, en aras de satisfacer el derecho fundamental de petición se resolverá su consulta dentro de los límites de la referida competencia consultiva, esto es, haciendo abstracción de las circunstancias particulares y concretas mencionadas en su petición, pero haciendo unas consideraciones sobre las normas generales relacionadas con el (los) problema(s) jurídico(s) de su consulta.
- Problema planteado:
De acuerdo con el contenido de su solicitud, esta Agencia resolverá el siguiente problema jurídico: ¿Cuál es el régimen contractual aplicable en la ejecución de proyectos cuya fuente de financiación son los recursos del Sistema General de Participaciones cuando la entidad ejecutora es una Empresa de Servicios Públicos Domiciliarios?
- Respuesta:
Con fundamento en los artículos 356 y 357 de la Constitución Política, se expidió la Ley 715 de 2001, “Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros." Esta norma se refiere al Sistema General de Participaciones, correspondiente a los recursos que la Nación transfiere a las entidades territoriales para la financiación de ciertos servicios a su cargo. De conformidad con el artículo 3, modificado por el artículo 1 de la Ley 1176 del 2007, este sistema estará conformado así: i) una participación con destinación específica para el sector educación, que se denominará participación para educación, ii) una participación con destinación específica para el sector salud, que se denominará participación para salud, iii) una participación con destinación específica para el sector agua potable y saneamiento básico, que se denominará participación para agua potable y saneamiento básico y iv) una participación de propósito general. El artículo 4 ibidem establece la distribución sectorial de recursos de la siguiente manera: 1. Un 58.5% corresponderá a la participación para educación. 2. Un 24.5% corresponderá a la participación para salud. 3. Un 5.4% corresponderá a la participación para agua potable y saneamiento básico. 4. Un 11.6% corresponderá a la participación de propósito general. En concordancia con lo anterior, la Ley 1176 del 2007 incorporó aspectos específicos sobre los recursos del Sistema General de Participaciones para agua potable y saneamiento básico. En particular, dicha ley se refiere a la competencia de los departamentos relacionadas con la prestación de los servicios públicos de agua potable y saneamiento básico -artículo 3-; la evaluación al uso y ejecución a los recursos del Sistema General de Participaciones para agua potable y saneamiento básico - artículo 4-; los planes de gestión de agua potable y saneamiento básico -artículo 4A-; la distribución territorial de los recursos -artículo 6-; los criterios de distribución de los recursos para los distritos y municipios -artículo 7-; los criterios de distribución de los recursos para los departamentos – artículo 8; el régimen de transición – artículo 9-; la destinación de los recursos para los departamentos.- art. 10-; la destinación de los recursos de la participación de agua potable y saneamiento básico en los distritos y municipios – artículo 11-; la constitución de patrimonios autónomos – artículo 12-; el giro de los recursos de la participación para agua potable y saneamiento básico – artículo 13. A partir del analisis de estas normas, es posible concluir que no se identifica una disposición específica que establezca de manera expresa una sujeción a la Ley 80 de 1993 en relación con contratos para la ejecución de proyectos de agua potable y saneamiento básico financiados con recursos del Sistema General de Participaciones. En efecto, dentro de la Ley 715 de 2001 las únicas referencias expresas al régimen previsto en la Ley 80 de 1993 se encuentran en el artículo 13, relativo al procedimiento de contratación de los Fondos de Servicios Educativos, y en el artículo 112, en lo concerniente a los topes o límites de contratación. Por fuera de estas remisiones puntuales, la Ley 715 de 2001 no consagra una regla general que imponga la aplicación del EGCAP para la ejecución de los recursos del Sistema General de Participaciones en materia de agua potable y saneamiento básico. Por tanto, salvo mandato legal en contrario, las normas aplicables a los contratos financiado con estos recursos dependerán del régimen contractual al cual esté sujeto la entidad ejecutora. Así las cosas, la entidad deberá analizar e identificar, en la etapa de planeación, las normas presupuestales que apliquen a los proyectos que se ejecutarán. De este modo, en el evento en que la entidad ejecutora esté sujeta al Estatuto General de Contratación Pública, la celebración y ejecución de los contratos deberá realizarse conforme a este régimen. Particularmente, como se explicó, la regla general para los casos de una empresa prestadora de servicios públicos domiciliarios es lo enunciado en el artículo 32 de la Ley 142 de 1994, que consagra el régimen de derecho privado para los actos de las empresas de servicios públicos. En tal sentido, las normas aplicables a los contratos financiado con recursos del Sistema General de Participaciones dependerán del régimen contractual al cual esté sujeto esta empresa de servicios públicos. Así, desde una interpretación sistemática y bajo el principio de legalidad, en ausencia de remisión expresa al régimen de la Ley 80 de 1993, debe concluirse que los contratos que se celebren para la ejecución de estos proyectos se sujetarán al régimen contractual propio de la entidad ejecutora, de acuerdo con su naturaleza jurídica y el marco normativo que le resulte aplicable. Lo anterior, sin perjuicio de que, en todo caso, el manejo de recursos públicos impone la observancia de los principios de la función administrativa y la gestión fiscal. |
- Razones de la respuesta:
Lo anterior se sustenta en las siguientes consideraciones:
i. El artículo 14 de la Ley 142 de 1994 contiene las definiciones para la correcta aplicación e interpretación del régimen de servicios públicos domiciliarios. Esta norma define las Empresas de Servicios Públicos Oficial, la mixta y la privada, en los siguientes términos:
“14.5. Empresa de servicios públicos oficial. Es aquella en cuyo capital la Nación, las entidades territoriales, o las entidades descentralizadas de aquella o estas tienen el 100% de los aportes.
14.6. Empresa de servicios públicos mixta. Es aquella en cuyo capital la Nación, las entidades territoriales, o las entidades descentralizadas de aquella o éstas tienen aportes iguales o superiores al 50%.
14.7. Empresa de servicios públicos privada. Es aquella cuyo capital pertenece mayoritariamente a particulares, o a entidades surgidas de convenios internacionales que deseen someterse íntegramente para estos efectos a las reglas a las que se someten los particulares.”
A su turno, el artículo 17 de la ley citada señala que “las empresas de servicios públicos son sociedades por acciones cuyo objeto es la prestación de los servicios públicos de que trata esta ley”. Lo cual significa que, en el evento de constituirse un prestador de estos servicios bajo la modalidad del numeral 1, del artículo 15 de la norma señalada, esta deberá conformarse bajo la forma societaria de una sociedad por acciones, respecto de las cuales en la actualidad existen tres tipos: i) sociedad anónima, ii) sociedad en comandita por acciones, o iii) sociedad por acciones simplificada, ya que la legislación vigente así las tipifica[1].
Las Empresas Prestadoras de Servicios Públicos tienen la naturaleza jurídica de empresas que pertenecen a la rama ejecutiva del poder público. El literal d) del artículo 38 de la Ley 489 de 1998 señala que las Empresas Sociales del Estado y las Empresas Oficiales de Servicios Públicos Domiciliarios pertenecen a las entidades de la Rama Ejecutiva del sector descentralizado por servicios. Además de confirmar que las Empresas de Servicios Públicos pertenecen a la rama ejecutiva, la Corte Constitucional sostuvo que tienen el carácter de entidades descentralizadas por servicios, en los términos del artículo 68 de la Ley 489 de 1998:
“Nótese cómo una empresa de servicios públicos privada es aquella que mayoritariamente pertenece a particulares, lo cual a contrario sensu, significa que minoritariamente pertenece al Estado o a sus entidades. Y que una empresa de servicios públicos mixta es aquella en la cual el capital público es igual o superior al cincuenta por ciento (50%), lo cual significa que minoritariamente pertenece a particulares. Así las cosas, una y otra se conforman con aporte de capital público, por lo cual su exclusión de la estructura de la Rama Ejecutiva y de categoría jurídica denominada “entidades descentralizadas” resulta constitucionalmente cuestionable, toda vez que implica, a su vez, la exclusión de las consecuencias jurídicas derivadas de tal naturaleza jurídica, dispuestas expresamente por la Constitución”.
En relación con el régimen de contratación de las empresas de servicios públicos, el artículo 31 de la Ley 142 de 1994, modificado por el artículo 3 de la Ley 689 de 2001, dispone que los contratos que celebren las Entidades Estatales que prestan los Servicios Públicos Domiciliarios “no estarán sujetos a las disposiciones del Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, salvo en lo que la presente ley disponga otra cosa”. Asimismo, el inciso primero del artículo 32 ibidem precisa lo siguiente: “Salvo en cuanto la Constitución Política o esta Ley dispongan expresamente lo contrario, la constitución, y los actos de todas las empresas de servicios públicos, así como los requeridos para la administración y el ejercicio de los derechos de todas las personas que sean socias de ellas, en lo no dispuesto en esta Ley, se regirán exclusivamente por las reglas del derecho privado” (Énfasis fuera de texto). De esta manera, el máximo órgano de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo considera que:
“En este orden de ideas, el régimen jurídico aplicable a las empresas de servicios públicos domiciliarios en materia contractual es el propio del derecho común y sólo excepcionalmente se aplican las reglas del derecho público, es decir, las reglas de la Ley 80 de 1993.
Dicho de otro modo, la regla general de aplicación del derecho común significa, que para la selección del contratista no se requiere aplicar los procedimientos a los que se refiere la Ley 80 de 1993; que las reglas de existencia del contrato no son las previstas en el artículo 41 del Estatuto General de Contratación Pública; que los requisitos de validez del contrato son los previstos en la legislación civil y comercial; que las cláusulas contractuales son las propias de los contratos entre particulares; que la ejecución del contrato debe realizarse conforme a las reglas ordinarias y no a las administrativas; y que en lo relacionado con la terminación, ampliación y liquidación de los contratos, deben aplicarse las reglas del derecho común”[2].
Así, en la actividad contractual las Empresas de Servicios Públicos se sujetan a las disposiciones del derecho privado, salvo en aquellos casos en que la normativa (Constitución Política, Ley 142 de 1994 u otras normas especiales) someta dicha actuación al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública. Adicionalmente, su actuar se encuentra regido por los principios de la función administrativa y de la gestión fiscal, previstos en los artículos 209 y 267 de la Constitución, toda vez que así lo dispone el artículo 13 de la Ley 1150 de 2007[3].
ii. El artículo 356 de la Constitución Política, modificado por el artículo 1 del Acto Legislativo 03 de 2024, crea el Sistema General de Participaciones para atender los servicios a cargo de la Nación, de los Departamentos, Distritos, municipios y entidades territoriales indígenas y proveer los recursos para financiar adecuadamente su prestación. El inciso segundo de esta norma señala que “La ley establecerá la organización y el funcionamiento del Sistema General de Participaciones y la distribución de competencias entre niveles de gobierno. No se podrán descentralizar competencias sin la previa asignación de los recursos fiscales suficientes para atenderlas, y no se podrán asignar recursos a las entidades beneficiarias del Sistema General de Participaciones sin la previa descentralización de competencias”. Al respecto, la Corte Constitucional señalo lo siguiente:
“El Sistema General de Participaciones se crea con el fin de proveer de recursos a los departamentos, distritos y municipios para financiar adecuadamente la prestación de los servicios a su cargo, para lo cual deberán darle prioridad al servicio de salud y los servicios de educación preescolar, primaria, secundaria y media, garantizando la prestación de los servicios y la ampliación de cobertura (C.P., art. 356). Recursos denominados transferencias territoriales, que corresponden a un concepto que, como gasto público, forma parte del Presupuesto Nacional, por disposición de la misma Constitución.
Gasto público que al ser parte del Presupuesto Nacional, requiere una ordenación jurídica que establezca el conjunto de autorizaciones o habilitaciones en relación con los recursos necesarios de que se dota a la Administración Pública para financiar los gastos en que incurre para la satisfacción de los requerimientos y necesidades de la sociedad; y, la regulación imperativa interna de las competencias de la Administración para el manejo y distribución de dicho gasto público, cuya ejecución no es discrecional sino reglada[4]”.
El artículo 2 del Acto Legislativo 03 de 2024 modificó el artículo 357 de la Constitución y dispuso que: “El Sistema General de Participaciones crecerá como porcentaje de los Ingresos Corrientes de la Nación hasta llegar a ser el 39,5 por ciento de estos. Para este fin, se tendrá un periodo de transición de 12 años contados a partir del año siguiente en que se expida la ley de qué trata el artículo 356 constitucional, particularmente en su parágrafo 3. En todo caso, el incremento no podrá empezar a aplicarse antes del año 2027”.
Con fundamento en los artículos 356 y 357 de la Constitución Política, se expidió la Ley 715 de 2001, “Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros." Esta norma se refiere al Sistema General de Participaciones, correspondiente a los recursos que la Nación transfiere a las entidades territoriales para la financiación de ciertos servicios a su cargo.
De conformidad con el artículo 3, modificado por el artículo 1 de la Ley 1176 del 2007, este sistema estará conformado así: i) una participación con destinación específica para el sector educación, que se denominará participación para educación, ii) una participación con destinación específica para el sector salud, que se denominará participación para salud, iii) una participación con destinación específica para el sector agua potable y saneamiento básico, que se denominará participación para agua potable y saneamiento básico y iv) una participación de propósito general. El artículo 4 ibidem establece la distribución sectorial de recursos de la siguiente manera: 1. Un 58.5% corresponderá a la participación para educación. 2. Un 24.5% corresponderá a la participación para salud. 3. Un 5.4% corresponderá a la participación para agua potable y saneamiento básico. 4. Un 11.6% corresponderá a la participación de propósito general.
En concordancia con lo anterior, la Ley 1176 del 2007 incorporó aspectos específicos sobre los recursos del Sistema General de Participaciones para agua potable y saneamiento básico. En particular, dicha ley se refiere a la competencia de los departamentos relacionadas con la prestación de los servicios públicos de agua potable y saneamiento básico -artículo 3-; la evaluación al uso y ejecución a los recursos del Sistema General de Participaciones para agua potable y saneamiento básico - artículo 4-; los planes de gestión de agua potable y saneamiento básico -artículo 4A-; la distribución territorial de los recursos -artículo 6-; los criterios de distribución de los recursos para los distritos y municipios -artículo 7-; los criterios de distribución de los recursos para los departamentos – artículo 8; el régimen de transición – artículo 9-; la destinación de los recursos para los departamentos.- art. 10-; la destinación de los recursos de la participación de agua potable y saneamiento básico en los distritos y municipios – artículo 11-; la constitución de patrimonios autónomos – artículo 12-; el giro de los recursos de la participación para agua potable y saneamiento básico – artículo 13.
A partir del analisis de estas normas, es posible concluir que no se identifica una disposición específica que establezca de manera expresa una sujeción a la Ley 80 de 1993 en relación con contratos para la ejecución de proyectos de agua potable y saneamiento básico financiados con recursos del Sistema General de Participaciones. En efecto, dentro de la Ley 715 de 2001 las únicas referencias expresas al régimen previsto en la Ley 80 de 1993 se encuentran en el artículo 13, relativo al procedimiento de contratación de los Fondos de Servicios Educativos, y en el artículo 112, en lo concerniente a los topes o límites de contratación.
Específicamente, el inciso segundo del artículo 13 ibidem señala expresamente que “Los actos y contratos de cuantía superior a veinte (20) salarios mínimos mensuales se regirán por las reglas de la contratación estatal, teniendo en cuenta su valor y naturaleza, y las circunstancias en las que se celebren. El Gobierno Nacional podrá indicar los casos en los cuales la cuantía señalada en el presente inciso será menor”. Además, el último inciso indica que “Ninguna otra norma de la Ley 80 de 1993 será aplicable a los actos y contratos de cuantía inferior a veinte (20) salarios mínimos mensuales que hayan de vincularse a las cuentas de los Fondo”. Por su parte, el artículo 112 establece que “Los concejos distritales y municipales, cuando fijen topes en materia contractual a las administraciones distritales y municipales, deberán sujetarse a los topes establecidos en la Ley 80 de 1993”.
Conforme se evidencia, las normas referidas realizan una remisión expresa a la Ley 80 de 1993, lo que implica que en los casos señalados se debe acudir a las reglas del Estatuto General de Contratación. Por fuera de estas remisiones puntuales, la Ley 715 de 2001 no consagra una regla general que imponga la aplicación del EGCAP para la ejecución de los recursos del Sistema General de Participaciones en materia de agua potable y saneamiento básico. Por tanto, salvo mandato legal en contrario, las normas aplicables a los contratos financiado con estos recursos dependerán del régimen contractual al cual esté sujeto la entidad ejecutora.
Así las cosas, la entidad deberá analizar e identificar, en la etapa de planeación, las normas presupuestales que apliquen a los proyectos que se ejecutarán. De este modo, en el evento en que la entidad ejecutora esté sujeta al Estatuto General de Contratación Pública, la celebración y ejecución de los contratos deberá realizarse conforme a este régimen.
Particularmente, como se explicó, la regla general para los casos de una empresa prestadora de servicios públicos domiciliarios es lo enunciado en el artículo 32 de la Ley 142 de 1994, que consagra el régimen de derecho privado para los actos de las empresas de servicios públicos. En tal sentido, las normas aplicables a los contratos financiado con recursos del Sistema General de Participaciones dependerán del régimen contractual al cual esté sujeto esta empresa de servicios públicos.
Finalmente, vale la pena mencionar que lo anterior marca una distinción en los casos en que estas entidades funjan como ejecutoras de proyectos de inversión financiados con recursos del Sistema General de Regalías, ya que conforme a la Ley 2056 de 2020 deberán aplicar las normas del EGCAP para la ejecución de dichos proyectos. Si bien la Ley 2056 de 2020 no tiene un efecto subrogatorio o derogatorio respecto del régimen especial dispuesto en el artículo 32 de la Ley 142 de 1994, esta si constituye una norma especial en lo relativo a la ejecución de recursos del Sistema General de Regalías, por lo que en atención a lo dispuesto en el artículo 37 de dicha norma especial[5], las empresas de servicios públicos domiciliarios que actúen como ejecutores de las asignaciones a las que se refieren los artículos 35 y 36 de la Ley 2056 de 2020 deberán aplicar las disposiciones de las Leyes 80 de 1993, 1150 de 2007 y 1474 de 2011, así como el Decreto 1082 de 2015, para el desarrollo de la contratación que se requiera realizar para la ejecución de los proyectos de inversión que tienen a su cargo.
En este sentido, a diferencia de lo previsto en la Ley 2056 de 2020, que sí contiene disposiciones expresas sobre el régimen contractual aplicable a la ejecución de recursos del Sistema General de Regalías, en la Ley 715 de 2001 no se advierte, salvo en lo dispuesto en sus artículos 13 y 122, una norma específica que establezca de manera expresa la sujeción a la Ley 80 de 1993 para la celebración de actos o contratos destinados a la ejecución de proyectos de agua potable y saneamiento básico financiados con recursos del Sistema General de Participaciones. La Ley 715 de 2001 no consagra una cláusula general de remisión al EGCAP para todos los supuestos de ejecución contractual asociados a dichos recursos.
Así, desde una interpretación sistemática y bajo el principio de legalidad, en ausencia de remisión expresa al régimen de la Ley 80 de 1993, debe concluirse que los contratos que se celebren para la ejecución de estos proyectos se sujetarán al régimen contractual propio de la entidad ejecutora, de acuerdo con su naturaleza jurídica y el marco normativo que le resulte aplicable. Lo anterior, sin perjuicio de que, en todo caso, el manejo de recursos públicos impone la observancia de los principios de la función administrativa y la gestión fiscal.
iii. Al margen de la explicación precedente, debe advertirse que el análisis requerido para resolver problemas específicos en torno a la gestión contractual de las entidades públicas debe ser realizado por quienes tengan interés en ello, de acuerdo con lo explicado en la aclaración preliminar del presente oficio. De esta manera, las afirmaciones aquí realizadas no pueden ser interpretadas como juicios de valor sobre circunstancias concretas relacionadas con los hechos que motivan la consulta. Por lo anterior, previo concepto de sus asesores, la solución de situaciones particulares corresponde a los interesados adoptar la decisión correspondiente y, en caso de conflicto, a las autoridades judiciales, fiscales y disciplinarias.
Dentro de este marco, la entidad contratante definirá en cada caso concreto lo relacionado con el tema objeto de consulta. Al tratarse de un análisis que debe realizarse en el procedimiento contractual específico, la Agencia no puede definir un criterio universal y absoluto por vía consultiva, sino que brinda elementos de carácter general para que los partícipes del sistema de compras y contratación pública adopten la decisión que corresponda, lo cual es acorde con el principio de juridicidad. Así, cada entidad definirá la forma de adelantar su gestión contractual, sin que sea atribución de Colombia Compra Eficiente validar sus actuaciones.
- Referencias normativas:
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- Doctrina de la Agencia Nacional de Contratación Pública:
La Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente se ha referido sobre las empresas de servicios públicos domiciliarios en los conceptos con radicado C- 792 del 28 de noviembre de 2024, C- 429 del 13 de mayo de 2025, C-477 del 20 de mayo de 2025, C-1004 del 29 de agosto de 2025, C- 1012 del 4 de septiembre de 2025, C-1368 del 5 de noviembre de 2025, C-1519 del 19 de noviembre de 2015, C-1605 del 15 de diciembre de 2025 y C-1606 del 15 de diciembre de 2025. Estos y otros se encuentran disponibles para consulta en el Sistema de relatoría de la Agencia, al cual se puede acceder a través del siguiente enlace: https://relatoria.colombiacompra.gov.co/busqueda/conceptos
La sostenibilidad no es una opción, es una obligación. Por ello, la Agencia Nacional de Contratación Pública –Colombia Compra Eficiente– te invita a realizar el Curso de Contratación Pública Sostenible y Socialmente Responsable, una herramienta clave para fortalecer las capacidades de todos los compradores públicos, proveedores, servidores públicos v para generar mayor valor público. Accede al curso y aprende como implementar criterios sociales y ambientales en las diferentes etapas del proceso de contratación:
https://formacionvirtual.colombiacompra.gov.co/mod/page/view.php?id=3718
De otro lado, te contamos que esta Agencia ha da un paso decisivo en la estandarización y modernización del sector social con la expedición de las Resoluciones 539, 540, 541, 952 y 953 de 2025, mediante las cuales adoptó Documentos Tipo para las modalidades de selección de licitación pública (versión 2), selección abreviada de menor cuantía, mínima cuantía, consultoría e interventoría, promoviendo procesos más transparentes, eficientes competitivos y sostenibles en sectores estratégicos como educación, salud, cultura, recreación, deporte, institucional y vivienda. Consulta y descarga los documentos aquí: https://www.colombiacompra.gov.co/normativa-y-relatoria/documentos-tipo
Si quieres conocer más sobre la aplicación de Documentos Tipo puedes consultar la última versión de la Guía para la comprensión e implementación de los Documentos Tipo de obra pública de infraestructura de transporte. En esta actualización se incorporaron orientaciones prácticas dirigidas a entidades públicas, proveedores, organismos de control y demás interesados, con el propósito de facilitar la adecuada implementación de estos instrumentos en los procesos contractuales. Además se incluyeron lineamientos que orientan la implementación de los criterios ambientales y sociales incluidos en los documentos tipo: Consulta la guía aquí:
https://www.colombiacompra.gov.co/archivos/manual/guia-para-la-comprension-e-implementacion-de-los-documentos-tipo-de-obra-publica-de-infraestructura-de-transporte-bajo-las-diferentes-modalidades-de-contratacion-vigentes
Aprovechamos la oportunidad de manifestar la entera disposición de la Agencia Nacional de Contratación Pública –Colombia Compra Eficiente– para atender las peticiones o solicitudes, así como para brindar el apoyo que se requiera en el marco de nuestras funciones a través de nuestros diferentes canales de atención:
- Línea nacional gratuita o servicio a la ciudadanía (Mesa de servicio): 01800 0520808
- Línea en Bogotá (Mesa de servicio):+57 601 7456788
- Correo de radicación de correspondencia: ventanilladeradicacion@colombiacompra.gov.co
- Formulario web para PQRSD: https://www.colombiacompra.gov.co/pqrsd/informacion-importante-antes-de-formular-una-pqrsd
Evalúa el servicio que ofrece la Agencia por el canal de atención de PQRSD en el siguiente enlace: https://forms.office.com/r/pPHyWVs2SZ .¡Ayúdanos a mejorar porque el compromiso es de todos!
Por último, lo invitamos a seguirnos en las redes sociales en las cuales se difunde información institucional:
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Este concepto tiene el alcance previsto en el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y las expresiones aquí utilizadas con mayúscula inicial deben ser entendidas con el significado que les otorga el artículo 2.2.1.1.1.3.1. del Decreto 1082 de 2015.
Atentamente,
Elaboró: | Tatiana Baquero Iguarán Contratista de la Subdirección de Gestión Contractual |
Revisó: | Alejandro Sarmiento Cantillo Gestor T1 ‒ 15 de la Subdirección de Gestión Contractual |
Aprobó: | Carolina Quintero Gacharná Subdirectora de Gestión Contratual ANCP – CCE |
Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios. Concepto 169 del 30 de marzo de 2023 disponible en el siguiente enlace: https://normas.cra.gov.co/gestor/docs/concepto_superservicios_0000169_2023.htm ↑
Consejo de Estado. Sección Tercera. Subsección C. Sentencia del 13 de abril de 2011. Exp. 37423. C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. En similar sentido, puede verse: Consejo de Estado. Sección Tercera. Subsección B. Sentencia del 15 de noviembre de 2011. Exp. 21178. C.P. Ruth Stella Correa Palacio. ↑
Esta norma dispone: “Las entidades estatales que por disposición legal cuenten con un régimen contractual excepcional al del Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, aplicarán en desarrollo de su actividad contractual, acorde con su régimen legal especial, los principios de la función administrativa y de la gestión fiscal de que tratan los artículos 209 y 267 de la Constitución Política, respectivamente según sea el caso y estarán sometidas al régimen de inhabilidades e incompatibilidades previsto legalmente para la contratación estatal”. ↑
Corte Constitucional. Sentencias C-921 del 7 de noviembre de 2007. M.P. Clara Inés Vargas Hernandez. ↑
“Artículo 37. ejecución de proyectos de inversión. los proyectos de inversión que se financien con cargo al sistema general de regalías serán ejecutados por quien designe las entidades u órganos de que tratan los artículos 35 y 36 de la presente ley. así mismo, la entidad ejecutora estará a cargo de la contratación de la interventoría, de conformidad con lo previsto en la presente ley.
Las entidades ejecutoras de recursos del sistema son responsables de suministrar de forma veraz, oportuna e idónea, la información de la gestión de los proyectos que se requiera e implementar las acciones que sean pertinentes para encauzar el desempeño de los proyectos de inversión y decidir, de manera motivada, sobre la continuidad de los mismos, sin perjuicio de las acciones de control a las que haya lugar.
Parágrafo 1o. La ejecución de proyectos de que trata este artículo, se adelantará, con estricta sujeción al régimen presupuestal definido en esta ley, al de contratación pública y las demás normas legales vigentes. el ejecutor garantizará la correcta ejecución de los recursos asignados al proyecto de inversión, así como el suministro y registro de la información requerida por el sistema de seguimiento, evaluación y control.
Parágrafo 2o. Las entidades territoriales beneficiarias de asignaciones directas, la asignación para la inversión local y del 60% de la asignación para la inversión regional en cabeza de los departamentos podrán ejecutar directamente estos recursos o la entidad ejecutora que designe.
Parágrafo 3o. La entidad designada ejecutora por las entidades u órganos de que tratan los artículos 35 y 36, deberá expedir el acto administrativo que ordena la apertura del proceso de selección o acto administrativo unilateral que decreta el gasto con cargo a los recursos asignados, a más tardar dentro de los seis (6) meses contados a partir de la publicación del acuerdo de aprobación del proyecto de inversión que emita la entidad o instancia, según corresponda, y será la responsable de verificar el cumplimiento de los requisitos legales para el inicio de la ejecución del proyecto de inversión.
En caso de no cumplirse lo anterior, las entidades u órganos liberarán automáticamente los recursos para la aprobación de nuevos proyectos de inversión y reportarán estos casos al sistema de seguimiento, evaluación y control para que se tengan en cuenta en la medición del desempeño en la gestión de los recursos del sistema general de regalías y a los órganos de control.
Se exceptúan los casos en los que por causas no atribuibles a la entidad designada como ejecutora no se logre expedir el acto administrativo que ordena la apertura del proceso de selección o acto administrativo unilateral que decreta el gasto con cargo a los recursos asignados en los seis (6) meses, caso en el cual las entidades u órganos podrán prorrogar hasta por doce (12) meses más lo estipulado en este parágrafo. la comisión rectora del sistema general de regalías reglamentará estos casos”. ↑