LEY DE GARANTÍAS ELECTORALES, ORGANISMOS INTERNACIONALES, Régimen contractual

Texto del concepto

LEY DE GARANTÍAS ELECTORALES ‒ Finalidad

El ordenamiento jurídico colombiano contempla previsiones claras para evitar la obtención de beneficios personales en asuntos propios de la administración pública. Por ejemplo, el artículo 127 de la Constitución Política establece una prohibición contractual a los servidores públicos y, en cuanto a aspectos políticos, establece restricciones a ciertos empleados del Estado, incluso en época no electoral.

[…] la Ley 996 de 2005, conocida como “Ley de Garantías Electorales”, se suma al andamiaje de orden constitucional y legal que se ha ocupado de evitar la injerencia inadecuada de intereses particulares en el ejercicio de la función pública. Esta ley tiene como propósito evitar cualquier tipo de arbitrariedad, de ventaja injustificada, de uso irregular de los recursos del Estado en las campañas o falta de garantías en la elección presidencial. En esta medida, introduce limitaciones para realizar nombramientos, postulaciones, contrataciones o cualquier otro tipo de actividad que implique destinación de recursos públicos bajo el devenir propio de las entidades estatales.

LEY DE GARANTÍAS ELECTORALES – Prohibición – Artículo 33 – Contratación directa – Alcance

Así las cosas, ha de entenderse que, para los efectos de la Ley de Garantías Electorales y, en particular, para la prohibición o restricción temporal contenida en su artículo 33, “contratación directa” es cualquier sistema de selección o procedimiento de contratación utilizado por las entidades estatales que no incluya la convocatoria pública en alguna de sus etapas, ni permita la participación de una pluralidad de oferentes.

De lo anterior se desprende que la restricción aplica, sin perjuicio de las excepciones establecidas en la misma ley, para celebrar cualquier contrato de forma directa, esto es, sin que exista un proceso abierto y competitivo. Por tanto, no son materia de la prohibición las demás modalidades de selección previstas en la Ley 1150 de 2007, es decir, la licitación pública, el concurso de méritos, la selección abreviada y la mínima cuantía, razón por la cual en ese período preelectoral de que trata la disposición las entidades públicas pueden seguir contratando bajo estos sistemas.

LEY DE GARANTÍAS ELECTORALES – Convenios interadministrativos – Criterio orgánico

Para tales efectos, debe precisarse que los contratos o convenios interadministrativos están determinados por un criterio orgánico, pues es necesario que los extremos de la relación contractual sean entidades públicas, independientemente de las normas que regulan la relación contractual. En este sentido, los convenios interadministrativos solo pueden ser celebrados entre entidades públicas, pues a éstas corresponde la realización de los fines y tareas que el legislador les ha asignado.

Si bien los contratos o convenios interadministrativos están previstos en la Ley 80 de 1993, en la Ley 1150 de 2007 y en el Decreto 1082 de 2015, no quiere decir que solo puedan celebrarse entre Entidades Estatales que apliquen el régimen de contratación allí previsto. En efecto, una Entidad Estatal de la Ley 80 de 1993 – como es el caso de un municipio – bien puede celebrar esta clase de convenios con una Entidad Estatal de régimen especial y no por ello dejará de ser un contrato o convenio interadministrativo.

Un contrato o convenio interadministrativo no está determinado por la modalidad de selección utilizada para celebrarlo. La Ley 1150 de 2007 establece que pueden celebrarse directamente, siempre que las obligaciones derivadas del mismo tengan relación directa con el objeto de la entidad ejecutora, señalado en la ley o en sus reglamentos, a menos que, según las excepciones previstas en dicha Ley, deba adelantarse un procedimiento susceptible de pluralidad de oferentes. Nótese que, en este caso, lo que cambia es la modalidad de selección y no la naturaleza de contrato interadministrativo.

ORGANISMOS INTERNACIONALES – Concepto

Frente al alcance de dicha disposición, es necesario aclarar que por organismo internacional se entiende aquella organización, grupo o asociación que se extiende más allá de las fronteras de un Estado y cuenta con órganos gubernamentales permanentes distintos e independientes de los Estados miembros de la organización que garantizan su vigencia y operatividad, con el propósito de cumplir objetivos comunes entre los Estados miembros. Conforme a su naturaleza, los organismos internacionales están facultados para suscribir contratos o convenios con los Estados, lo que supone un incidente frente a la aplicabilidad de los regímenes tanto de los Estados contratantes como de los organismos en su celebración.

RÉGIMEN CONTRACTUAL – Ley 1150 de 2007 – Artículo 20

[…] En el inciso primero […] señala que cuando los organismos de cooperación, asistencia o ayudas internacionales financien los contratos o convenios en su totalidad o en sumas iguales o superiores al cincuenta por ciento (50%), la contratación podrá someterse a los reglamentos de tales entidades. En caso contrario, se someterán a los procedimientos establecidos en la Ley 80 de 1993.

[…] El inciso segundo determinó supuestos específicos que proceden dependiendo del objeto del convenio o contrato a celebrar. Aunado a estos, incluye otro relacionado con los organismos internacionales cuyos fondos financien los convenios o contratos.

[…] Por otra parte, el parágrafo primero del artículo 20 de la Ley 1150 de 2007 establece un tercer criterio para determinar el régimen contractual aplicable. De acuerdo con la norma, “los contratos o acuerdos celebrados con personas extranjeras de derecho público, podrán someterse a las reglas de tales organismos”.

Bogotá D.C., 15 de abril de 2026 Señora

relinter@unimilitar.edu.co Bogotá D.C.

Temas: LEY DE GARANTÍAS ELECTORALES ‒ Finalidad / LEY DE

GARANTÍAS ELECTORALES – Prohibición – Artículo 33 – Contratación directa – Alcance / LEY DE GARANTÍAS ELECTORALES – Contratos interadministrativos – Criterio orgánico / ORGANISMOS INTERNACIONALES – Concepto / RÉGIMEN CONTRACTUAL – Ley 1150 de 2007 – Artículo 20

Radicación: Respuesta a consulta con radicado N.º 1_2026_03_04_003015

Estimada señora;

En ejercicio de la competencia otorgada por los artículos 3, numeral 5º, y 11, numeral 8º, del Decreto Ley 4170 de 2011, así como lo establecido en el artículo 4 de la Resolución 1707 de 2018 expedida por esta Entidad, la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente– responde su solicitud radicada ante esta entidad el 04 de marzo de 2026 en la cual manifiesta lo siguiente:

“Nuestra Oficina lidera y coordina las actividades de internacionalización en el marco de Plan Rectoral, entre las que se encuentran movilidad académica (entrante y saliente), proyectos de cooperación internacional, relacionamiento estratégico, promoción de la multiculturalidad y multilingüismo y posicionamiento global, entre otras. Estas actividades se materializan a partir del fomento de cooperación y alianzas internacionales con universidades y centros de educación científica extranjeros, con el propósito de generar oportunidades para nuestros estudiantes, docentes, investigadores y administrativos, en el marco de la capacitación.

En virtud de lo anterior, me permito solicitar con toda amabilidad su concepto correspondiente al proceso que se debe adelantar durante la

vigencia de la ley de garantías para la suscripción de convenios marco internacionales de cooperación académica internacional (interadministrativos) entre la Universidad Militar Nueva Granada y universidades extranjeras, los cuales se realizan y desarrolla n exclusivamente en el marco de las funciones sustantivas de docencia e investigación. Así mismo, agradecería se nos informe sobre las eventuales excepciones especiales aplicables a este tipo de convenios.

Lo anterior, es de gran representatividad si se considera que el cumplimiento de la misionalidad de la Oficina de Relaciones Internacionales, en gran medida, depende de la suscripción de los mencionados convenios y capacitaciones para nuestro personal con instituciones extranjeras y así, fortalecer la internacionalización y ampliar las experiencias académicas que benefician a nuestros estudiantes, quienes en su mayoría son estrato 0,1, 2 y 3, así como a docentes y personal administrativo.

Agradecemos su atención a la solicitud y quedamos atentos a su orientación, la cual resulta fundamental para garantizar la continuidad de las actividades de internacionalización, de acuerdo con la normatividad vigente.”

De manera preliminar, resulta necesario acotar que esta entidad solo tiene competencia para responder consultas sobre la aplicación de normas de carácter general en materia de compras y contratación pública. En ese sentido, resolver casos particulares desborda las atribuciones asignadas por el legislador extraordinario, que no concibió a Colombia Compra Eficiente como una autoridad para solucionar problemas jurídicos particulares de todos los partícipes del sistema de compra pública. La competencia de esta entidad se fija con límites claros, con el objeto de evitar que la Agencia actúe como una instancia de validación de las actuaciones de las entidades sujetas a la Ley 80 de 1993 o de los demás participantes de la contratación pública. Esta competencia de interpretación de normas generales, por definición, no puede extenderse a la resolución de controversias, ni a brindar asesorías sobre casos puntuales.

Conforme lo expuesto, en aras de satisfacer el derecho fundamental de petición se resolverá su consulta dentro de los límites de la referida competencia consultiva, esto es, haciendo abstracción de las circunstancias particulares y concretas mencionadas en su petición, pero haciendo unas consideraciones sobre las normas generales relacionadas con el problema jurídico de su consulta.

De acuerdo con el contenido de su solicitud, esta Agencia resolverá el siguiente problema jurídico: ¿Es jurídicamente viable que una universidad pública suscriba convenios marco de cooperación académica internacional con universidades extranjeras durante el periodo de restricciones de la Ley de Garantías ?

De manera preliminar, es pertinente indicar que el artículo 38 de la Ley 996 de 2005 establece, entre otras restricciones, la prohibición para los alcaldes, gobernadores, secretarios, gerentes y directores de entidades del orden territorial de celebrar convenios interadministrativos para la ejecución de recursos públicos durante el periodo de aplicación de la Ley de Garantías Electorales. En ese sentido, cuando una o ambas partes del acuerdo correspondan a entidades públicas del nivel territorial, en los términos del parágrafo de la citada disposición, se encuentra restringida la celebración de este tipo de convenios, en la medida en que el legislador limitó de manera expresa esta tipología contractual, sin extender dicha prohibición a otras formas de vinculación jurídica.

Ahora bien, las restricciones previstas en la Ley 996 de 2005 deben interpretarse conforme a su finalidad, esto es, evitar la indebida destinación de recursos públicos con incidencia en procesos electorales, particularmente mediante el flujo de recursos entre entidades estatales. En tal sentido, su alcance no puede extenderse a supuestos no previstos por el legislador ni implicar la paralización de las funciones misionales de las entidades públicas .

Bajo este entendido, tratándose de convenios marco de cooperación académica internacional suscritos con universidades extranjeras, es relevante precisar que estos no corresponden, en estricto sentido, a convenios interadministrativos en los términos restringidos por la norma. Lo anterior, en la medida en que se enmarcan en esquemas de cooperación internacional, pueden involucrar sujetos de derecho extranjero o internacional y, en muchos casos, no implican ejecución directa de recursos públicos ni la contrat ación de

bienes o servicios en los términos tradicionales del Estatuto General de Contratación de la Administración Pública.

En relación con lo anterior, debe señalarse que por organismos internacionales se entienden aquellas organizaciones que trascienden las fronteras de un Estado y cuentan con órganos permanentes e independientes de los Estados miembros¹, con capacidad para celebrar contratos o convenios con estos, lo cual incide en la determinación del régimen jurídico aplicable. En este contexto, el artículo 20 de la Ley 1150 de 2007 dispone que cuando los organismos de cooperación, asistencia o ayuda internacional financien total o mayoritariamente los contratos o convenios, estos podrán someterse a sus propios reglamentos, mientras que, en caso contrario, deberán sujetarse a las reglas del Estatuto General de Contratación. Así mismo, prevé que los acuerdos celebrados con personas extranjeras de derecho público podrán regirse por las normas de tales organismos.

El artículo 20 de la Ley 1150 de 2007 estableció el régimen aplicable a los contratos que celebren las Entidades Estatales con organismos internacionales. En el inciso primero, el artículo dispone que el régimen aplicable podrá depender del porcentaje que el organismo internacional financie. Señala que cuando los organismos de cooperación, asistencia o ayudas internacionales financien los contratos o convenios en su totalidad o en sumas iguales o superiores al cincuenta por ciento (50%), la contratación podrá someterse a los reglamentos de tales entidades. Cuando la entidad contratante determine que los aportes son inferiores, el contrato o convenio debe someterse al EGCAP.

Con respecto a la aplicación del inciso primero, el ordenamiento jurídico colombiano no regula expresamente la cooperación internacional no reembolsable, por lo que ha sido entendida como una figura convencional atípica. Sin embargo, las disposiciones relativas al Sistema Nacional de Cooperación Internacional ofrecen indicaciones importantes sobre el ámbito de aplicación de estos sujetos y permiten identificarlos como aquellos socios de carácter internacional que brinden asistencia técnica y/o transferencia de conocimientos para crear y fortalecer las capacidades nacionales y locales .

¹ FIGUEROA U. Organismos internacionales. 2ª edición. Santiago de Chile: Editorial RIL editores, 2010

El inciso segundo estableció supuestos en los que según el objeto del acuerdo, el contrato o convenio podrá regirse por la normativa del organismo internacional. Adicionalmente, el último supuesto del inciso segundo determina que los contratos o convenios financiados con fondos de los organismos multilaterales de crédito y entes gubernamentales extranjeros , podrán regirse por su reglamento. Así, tanto el inciso primero como este supuesto del segundo inciso se refieren a la financiación del acuerdo con fondos de organismos internacionales. Sin embargo, la norma establece reglas distintas según los sujetos. Cuando los fondos provienen de los organismos de cooperación, asistencia o ayudas internacionales, será importante determinar el porcentaje que financian o aportan. Por el contrario, cuando se trate de los fondos de organismos multilaterales de crédito y entes gubernamentales extranjeros, podrán elegir si aplican el EGCAP o los reglamentos de estos organismos, independientemente del porcentaje que financien o aporten.

Por otra parte, el parágrafo primero del artículo 20 de la Ley 1150 de 2007 establece un tercer criterio para determinar el régimen contractual aplicable. De acuerdo con la norma, “los contratos o acuerdos celebrados con personas extranjeras de derecho público, podrán someterse a las reglas de tales organismos”. Estos negocios jurídicos, a diferencia de los contratos del inciso primero, son independientes del monto de los aportes realizados por el organismo. También se diferencian del último supuesto del in ciso segundo, pues las entidades pueden optar por las reglas de estos organismos, independientemente de si sus fondos financian el acuerdo o convenio, en este caso, la única condición será celebrar el acuerdo con éstos sujetos. De acuerdo con el derecho internacional, esta regla es procedente para los convenios o contratos celebrados con sujetos del derecho internacional público, es decir aquellos que tengan capacidad jurídica para contraer obligaciones y ser titulares de derechos en el ámbito internacional, como es el caso de los Estados y las Organizaciones Internacionales.

En suma, el inciso primero del artículo 20 de la Ley 1150 de 2007 permite la aplicación de los reglamentos de los a) organismos de cooperación, asistencia o ayudas internacionales cuando su aporte es superior al cincuenta por ciento (50%) del total. Adicionalmente, conforme al último supuesto del inciso segundo, las Entidades Estatales podrán aplicar los reglamentos de los

b) organismos multilaterales de crédito o de los entes gubernamentales

extranjeros cuando sus fondos financien los acuerdos que suscriban, con independencia del porcentaje que representen. Finalmente, según lo dispuesto en el parágrafo primero, cuando las entidades celebren convenios o contratos con c) personas extranjeras de derecho público, podrán someterse a sus reglas, aunque no aporten recursos en el marco del acuerdo.

(ii) Con respecto al caso de un acuerdo suscrito entre una Entidad Estatal y una ONG extranjera, corresponderá a las entidades determinar en cada caso las reglas dispuestas en el artículo 13 de la ley 80 de 1993 o del artículo 20 de la Ley 1150 de 2007 que serán procedentes de acuerdo con los sujetos y supuestos del caso concreto.

Por ejemplo, en los casos de las, ONG organismos de naturaleza privada, no serían aplicables los supuestos del artículo 20 en los cuales el sujeto corresponde a un organismo gubernamental o público. Este es el caso de la regla dispuesta frente a los contratos o convenios financiados con fondos de los “entes gubernamentales extranjeros”, referida en el último supuesto del inciso segundo, o de los contratos o acuerdos celebrados con “personas extranjeras de derecho público”, a los cuales alude el parágrafo pr imero del artículo 20. De manera similar, al no tratarse de una Institución Financiera Internacional, tampoco será aplicable la regla del último supuesto del inciso segundo que se refiere a los acuerdos financiados con fondos de organismos multilaterales de crédito.

Sobre la aplicación del supuesto establecido en el inciso primero del articulo 20, corresponderá a la entidad determinar si en el caso concreto la asociación extranjera cumple con los supuestos definidos en el Decreto 603 de 2022 y en la Ley 1150 de 2007 para considerar que se trata de un organismo de cooperación, asistencia o ayuda internacional.

Adicionalmente, la entidad deberá considerar que el Decreto 603 de 2022 estableció reglas específicas frente a la participación de los socios de cooperación. En concreto, el artículo 2.2.8.3.4. establece que solo podrán ejecutar programas, proyectos o iniciativas en los que estén involucrados recursos del presupuesto general de la nación, aquellos socios de cooperación internacional que aporten una contrapartida de no menos del 30% de dicho programa, proyecto o iniciativa, la cual deberá efectuarse únicamente en sumas líquidas de dinero.

Lo anterior en ningún momento afecta las reglas sobre el régimen de contratación que le sea aplicable al acuerdo financiado con presupuesto general de la Nación, esto es, si está sometido al Estatuto General de la Administración Pública o al régimen de contratación con el que contrata el socio cooperante, pues ello aún se rige por las reglas de los establecido en el artículo 20 de la Ley 1150 de 2007 y en el artículo 2.2.1.2.4.4.1 del Decreto 1082 de 2015. Desde esta perspectiva, las reglas precitadas se complementan con el artículo 2.2.8.3.4 del Decreto 603 de 2022. En efecto, mientras las primeras definen el régimen jurídico aplicable, este último define los aportes mínimos en recursos financieros del organismo internacional.

En este orden de ideas, corresponde a la misma universidad, en ejercicio de su competencia y previa valoración de los elementos fácticos y jurídicos del caso concreto, determinar la viabilidad de la suscripción del convenio durante el periodo de restricción de la Ley de Garantías, de conformidad con las normas anteriormente señaladas y respetando las reglas introducidas por la Ley 996 de 2005, la Ley 80 de 1993, la Ley 1150 de 2007, el Decreto 1082 de 2015 y

el Decreto 603 de 2022.

Finalmente, debe advertirse que el análisis en torno a un proceso de contratación especifico debe ser realizado por quienes tengan interés en ello. De esta forma, las afirmaciones aquí realizadas no pueden ser interpretadas como juicios de valor sobre circunstancias concretas relacionadas con los hechos que motivan la consulta. Por lo anterior, previo concepto de sus asesores, la solución de situaciones particulares corresponderá a los interesados de adoptar la decisión y, en caso de conflicto, a las autoridades judiciales, fiscales y disciplinarias.

En ese sentido, al tratarse de un análisis que debe realizarse en un procedimiento contractual específico, esta Agencia no puede definir un criterio universal y absoluto por vía consultiva, sino que brinda elementos de carácter general para que los partícipes del Sistema de Compras y Contratación Pública adopten la decisión que corresponda, lo cual es acorde con el principio de juridicidad. Así cada entidad definirá la forma de adelantar su gestión contractual, sin que sea atribución de la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente, validar sus actuaciones.

El ordenamiento jurídico colombiano contempla previsiones claras para evitar la obtención de beneficios personales en asuntos propios de la administración pública. Por ejemplo, el artículo 127 de la Constitución Política establece una prohibición contractual a los servidores públicos y, en cuanto a aspectos políticos, establece restricciones a ciertos empleados del Estado, incluso en época no electoral².

En el mismo sentido, la Ley 996 de 2005, conocida como “Ley de Garantías Electorales”, se suma al andamiaje de orden constitucional y legal que se ha ocupado de evitar la injerencia inadecuada de intereses particulares en el ejercicio de la función pública. Esta Ley tiene como propósito evitar cualquier tipo de arbitrariedad, de ventaja injustificada, de uso irregular de los recursos del Estado en las campañas o falta de garantías en la elección presidencial ³. En esta medida, introduce limitaciones para realizar nombramientos, postulaciones, contrataciones o cualquier otro tipo de actividad que implique destinación de recursos públicos bajo el devenir propio de las Entidades Estatales. En armonía con lo anterior, la Corte Constitucional ha abordado la definición de la Ley de Garantías Electorales. De esta manera, explica que tiene como propósito:

“[…] la definición de reglas claras que permitan acceder a los canales de expresión democrática de manera efectiva e igualitaria. El objetivo de una ley de garantías es definir esas reglas.

[…]

Una ley de garantías electorales es una guía para el ejercicio equitativo y transparente de la democracia representativa. Un estatuto diseñado para asegurar que la contienda democrática se cumpla en condiciones igualitarias y transparentes para a los electores. Una ley de garantías busca afianzar la neutralidad de los servidores públicos que organizan y supervisan las disputas electorales, e intenta garantizar el acceso

2 El artículo 127 de la Constitución Política señala: “Los servidores públicos no podrán celebrar, por si o por interpuesta persona, o en representación de otro, contrato alguno con entidades públicas o con personas privadas que manejen o administren recursos públicos, salvo las excepciones legales.

A los empleados del Estado que se desempeñen en la Rama Judicial, en los órganos electorales, de control y de seguridad les está prohibido tomar parte en las actividades de los partidos y movimientos y en las controversias políticas, sin perjuicio de ejerc er libremente el derecho al sufragio. A los miembros de la Fuerza Pública en servicio activo se les aplican las limitaciones contempladas en el artículo 219 de la Constitución. Los empleados no contemplados en esta prohibición solo podrán participar en dic has actividades y controversias en las condiciones que señale la Ley Estatutaria”.

3 Gaceta del Congreso de la República No. 71 del 2005.

igualitario a los canales de comunicación de los candidatos. Igualmente, una ley de garantías debe permitir que, en el debate democrático, sean las ideas y las propuestas las que definan el ascenso al poder, y no el músculo económico de los que se lo disputan”.4

En este contexto, la Ley de Garantías Electorales establece el marco jurídico para el desarrollo de las elecciones, procurando condiciones de igualdad y transparencia para los aspirantes. Paralelamente, se incluyen restricciones en las actuaciones de los servidores públicos, evitando interferencias en la contienda electoral, así como la posible desviación de recursos públicos en aspiraciones electorales. Por ello, varias de las disposiciones de la Ley 996 de 2005, al contener normas prohibitivas, no admiten una interpretación amplia, sino que deben interpretarse restrictivamente. En efecto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, precisó:

“No está de más recordar que las prohibiciones, en tanto limitan la libertad y los derechos de las personas, son de origen constitucional y legal; la tipificación de sus causas, vigencia, naturaleza y efectos es rígida y taxativa; y su aplicación es restrictiva, de manera que excluye la analogía legis o iuris y la interpretación extensiva. Las normas legales de contenido prohibitivo hacen parte de un conjunto de disposiciones que integran un régimen jurídico imperativo y de orden público, razón por la cual no son disponibles ni pueden ser derogadas, modificadas, ampliadas o adicionadas por acuerdo o convenio o acto unilateral.

La jurisprudencia de la Corte Constitucional5 y del Consejo de Estado6, coinciden en que las normas que establecen prohibiciones deben estar de manera explícita en la Constitución o en la ley y no podrán ser excesivas ni desproporcionadas. No pueden interpretarse extensivamente sino siempre en forma restrictiva o estricta; es decir, en la aplicación de las normas prohibitivas, el intérprete solamente habrá de tener en cuenta lo que en ellas expresamente se menciona y, por tanto, no le es permitido ampliar el natural y obvio alcance de los supuestos que contemplan, pues como entrañan una limitación -así fuere justificada- a la libertad de actuar

4 Corte Constitucional, Sentencia C- 1153 de 2005, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.

5 Corte Constitucional. Sentencias: C-233 de 4 de abril de 2002, expediente: D-3704; C-551 de 9 de julio de 2003, expediente: CRF-001 de 9 de julio de 2003; C-652 de 5 de agosto de 2003, expediente: D- 4330; C-353 de 20 de mayo de 2009, expediente: D-7518, C-541 de 30 de junio de 2010, expediente: DD7966; entre otras.

6 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Sentencia de 3 de marzo de 2005, expediente número 2004-00823-01(PI). Ver también, de la Sección Tercera. Sentencia de 22 de enero de 2002, expediente número 2001-0148-01 y, Sección Tercera. Sentencia de 20 de noviembre de 2001, expediente número 2001-0130-01(PI), entre otras.

o capacidad de obrar, sobrepasar sus precisos términos comporta el

desconocimiento de la voluntad del legislador”7.

De conformidad con lo anterior, la Ley de Garantías Electorales estableció una serie de regulaciones y prohibiciones dirigidas a los servidores públicos. Con la finalidad de preservar la igualdad entre los candidatos en las elecciones, aumentó las garantías en materia de contratación, de forma que no exista siquiera sospecha de que, por ese medio, en los periodos previos a la contienda electoral, se altere las condiciones de igualdad entre los candidatos.

Precisado el propósito de la Ley, es pertinente señalar que las restricciones consagradas en la citada Ley se dirigen a dos (2) tipos de campañas electorales claramente diferenciadas: las presidenciales y las demás que se adelanten para la elección de los demás cargos de elección popular, tanto a nivel nacional como territorial.

Por un lado, el artículo 33 de la Ley 996 de 2005 prohíbe “[…] la contratación directa por parte de todos los entes del Estado” durante los cuatro

(4) meses anteriores a las elecciones presidenciales, salvo “[…] lo referente a la defensa y seguridad del Estado, los contratos de crédito público, los requeridos para cubrir las emergencias educativas, sanitarias y desastres, así como también los utilizados para la reconstrucción de vías, puentes, carreteras, infraestructura energética y de comunicaciones, en caso de que hayan sido objeto de atentados, acciones terroristas, desastres naturales o casos de fuerza mayor, y los que deban realizar las entidades sanitarias y hospitalarias” ⁸.

Por otro lado, el parágrafo del artículo 38 de la Ley 996 de 2005 prevé una restricción, aplicable respecto de cualquier tipo de contienda electoral, que prohíbe a los gobernadores, alcaldes municipales o distritales, secretarios, gerentes y directores de entidades descentralizadas del orden municipal, departamental o distrital “[…] celebrar convenios interadministrativos para la

7 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil de fecha 24 de julio de 2013, radicado 2166,

C. P. Álvaro Namén Vargas.

8 “Artículo 33. Restricciones a la contratación pública. Durante los cuatro (4) meses anteriores a la elección presidencial y hasta la realización de la elección en la segunda vuelta, si fuere el caso, queda prohibida la contratación directa por parte de todos los entes del Estado.

Queda exceptuado lo referente a la defensa y seguridad del Estado, los contratos de crédito público, los requeridos para cubrir las emergencias educativas, sanitarias y desastres, así como también los utilizados para la reconstrucción de vías, puentes, carreteras, infraestructura energética y de comunicaciones, en caso de que hayan sido objeto de atentados, acciones terroristas, desastres naturales o casos de fuerza mayor, y los que deban realizar las entidades sanitarias y hospitalarias ”.

ejecución de recursos públicos, ni participar, promover y destinar recursos públicos de las entidades a su cargo, como tampoco de las que participen como miembros de sus juntas directivas, en o para reuniones de carácter proselitista”⁹.

Para entender el momento de aplicación de estas restricciones, es preciso señalar que el vocablo “celebrar” es definido por el Diccionario Panhispánico del Español Jurídico como: “1. Gral. Otorgar o firmar un contrato. 2. Proc. Realizar los actos procesales propios de un juicio o vista”. Dentro de las dos definiciones, la que se acerca a la expresión “celebrar” en el contexto de la Ley de Garantías Electorales es la primera, esto es, al perfeccionamiento del contrato.

En efecto, el concepto de celebración en el marco de la contratación estatal se relaciona con el perfeccionamiento, es decir, con los requisitos para que exista un contrato estatal. Al respecto, se destaca que en entidades sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública la existencia de los contratos estatales, es decir, la producción de efectos jurídicos en los términos del artículo 1501 ibidem, depende de la regulación del inciso primero de los artículos 39 y 41 de la Ley 80 de 1993. Por un lado, “Los contratos que celebren las entidades estatales constarán por escrito y no requerirán ser elevados a escritura pública, con excepción de aquellos que impliquen mutación del dominio o imposición de gravámenes y servidumbres sobre bienes inmuebles y, en general, aquellos que conforme a las normas legales vigentes deban cumplir con dicha formalidad”. Por otra parte, “Los contratos del Estado se perfeccionan cuando se logre acuerdo sobre el objeto y la contraprestación y éste se eleve a escrito”.

De este modo, esta Agencia precisa que el concepto “celebrar” para efectos de las restricciones en la contratación dispuesta por la Ley de Garantías Electorales se refiere a los requisitos de perfeccionamiento del contrato estatal. Por tanto, no se refiere a los requisitos de ejecución, es decir, aquellas condiciones para iniciar un contrato, como es la aprobación de las garantías o el

9 “Artículo 38. Prohibiciones para los servidores públicos. A los empleados del Estado les está

prohibido: […]

Parágrafo. Los gobernadores, alcaldes municipales y/o distritales, secretarios, gerentes y directores de entidades descentralizadas del orden municipal, departamental o distrital, dentro de los cuatro

(4) meses anteriores a las elecciones, no podrán celebrar convenio s interadministrativos para la ejecución de recursos públicos, ni participar, promover y destinar recursos públicos de las entidades a su cargo, como tampoco de las que participen como miembros de sus juntas directivas, en o para reuniones de carácter proselitista”.

registro presupuestal, o en algunos casos, la firma del acta de inicio, si así se determinó.

De conformidad con lo anterior, la Ley 996 de 2005 establece dos (2) tipos de restricciones en materia de contratación, las cuales coinciden parcialmente. En primer lugar, la del artículo 33 que aplica solo respecto de las elecciones presidenciales, en virtud de la cual queda proscrita la contratación directa dentro de los cuatro (4) meses anteriores a la celebración de los comicios, salvo las citadas excepciones. Sin embargo, si ningún candidato obtiene la mitad más uno de los votos que, de manera secreta y directa, depositen los ciudadanos, se celebrará una nueva votación que tendrá lugar tres (3) semanas más tarde, en la que sólo participarán los dos candidatos que hubieren obtenido las votaciones más altas, de conformidad con el artículo 190 de la Constitución Política. Para estos efectos, la restricción se extenderá hasta la fecha en la que se realice la segunda vuelta. En segundo lugar, también se encuentra la prohibición del parágrafo del artículo 38, el cual debe aplicarse respecto de cualquier tipo de contienda electoral, y que prohíbe la celebración de convenios interadministrativos que impliquen la ejecución de recursos públicos dentro de los cuatro (4) meses anteriores a la respectiva jornada de votaciones.

Ambas restricciones no son excluyentes, lo que permite concluir que, en el período preelectoral para la elección del Presidente de la República, a todos los entes del Estado, incluidos los territoriales, aplican las restricciones del artículo 33 con sus excepciones, así como las del parágrafo del artículo 38. En cambio, tratándose de elecciones en general, excluyendo las correspondientes al Presidente de la República, las autoridades allí mencionadas sólo deben aplicar las restricciones contenidas en el parágrafo del artículo 38.

Teniendo en cuenta lo expuesto, es evidente que la interpretación del artículo 33 de la Ley 996 de 2005 ha sido clara en los pronunciamientos del Consejo de Estado y la Doctrina Oficial de la Agencia: durante los cuatro meses previos a las elecciones presidenciales, las entidades estatales tienen restringida la posibilidad de celebrar contratos bajo la modalidad de contratación directa, lo que incluye los contratos interadministrativos que no se celebren de forma competitiva. Esta prohibición busca garantizar la transparencia y evitar que la contratación pública se convierta en un instrumento de influencia política en tiempos electorales.

Ahora bien, para responder al problema jurídico planteado debe precisarse que el ámbito de aplicación de la restricción prevista en el parágrafo del artículo 38 de la Ley 996 de 2005 solo se extiende a los convenios interadministrativos en los que se contemple la ejecución de recursos públicos, por lo que las restricciones previstas en la Ley 996 de 2005 deben interpretarse conforme a su finalidad, esto es, evitar la indebida destinación de recursos públicos con incidencia en procesos electorales, particularmente mediante el flujo de recursos entre entidades estatales. En tal sentido, su alcance no puede extenderse a supuestos no previstos por el legislador ni implicar la paralización de las funciones misionales de las entidades públicas.

En relación con lo anterior, debe señalarse que por organismos internacionales se entienden aquellas organizaciones que trascienden las fronteras de un Estado y cuentan con órganos permanentes e independientes de los Estados miembros¹⁰, con capacidad para celebrar contratos o convenios con estos, lo cual incide en la determinación del régimen jurídico aplicable. En este contexto, el artículo 20 de la Ley 1150 de 2007 dispone que cuando los organismos de cooperación, asistencia o ayuda internacional financien total o mayoritariamente los contratos o convenios, estos podrán someterse a sus propios reglamentos, mientras que, en caso contrario, deberán sujetarse a las reglas del Estatuto General de Contratación. Así mismo, prevé que los acue rdos celebrados con personas extranjeras de derecho público podrán regirse por las normas de tales organismos.

A su vez, el Decreto 603 de 2022 amplía este marco al incluir dentro de dichos supuestos a los acuerdos celebrados con socios internacionales que aporten asistencia técnica o transferencia de conocimiento, correspondiendo a la entidad determinar en cada caso si el sujeto extranjero encuadra dentro de la categoría de organismo de cooperación internacional.

En este orden de ideas, corresponde a la misma universidad, en ejercicio de su competencia y previa valoración de los elementos fácticos y jurídicos del caso concreto, determinar la viabilidad de la suscripción del convenio durante el periodo de restricción de la Ley de Garantías, de conformidad con las normas anteriormente señaladas y respetando las reglas introducidas por la Ley 996 de

¹⁰ FIGUEROA U. Organismos internacionales. 2ª edición. Santiago de Chile: Editorial RIL editores, 2010

2005, la Ley 80 de 1993, la Ley 1150 de 2007, el Decreto 1082 de 2015 y el

Decreto 603 de 2022.

Al margen de la explicación precedente debe advertirse que el análisis requerido para resolver problemas específicos en torno a la gestión contractual de las entidades públicas debe realizarse por quienes tengan interés en ello, de acuerdo con lo explicado la aclaración preliminar del presente oficio. De esta manera, las afirmaciones aquí realizadas no pueden ser interpretadas como juicios de valor sobre circunstancias concretas relacionadas con los hechos que motivan la consulta. Por lo anterior, previo concepto de sus asesores, la solución de situaciones particulares corresponde a los interesados adoptar la decisión correspondiente y, en caso de conflicto, a las autoridades judiciales, fiscales y disciplinarias.

Dentro de este marco, la entidad contratante definirá en cada caso concreto lo relacionado con el tema objeto de consulta. Al tratarse de un análisis que debe realizarse en el procedimiento contractual específico, la Agencia no puede definir un criterio universal y absoluto por vía consultiva, sino que brinda elementos de carácter general para que los partícipes del sistema de compras y contratación pública adopten la decisión que corresponda, lo cual es acorde con el principio de juridicidad. Así, cada entidad definirá la forma de adelantar su gestión contractual, sin que sea atribución de Colombia Compra Eficiente validar sus actuaciones.

• Constitución Política de Colombia. Artículos: 127 y 197.
• Ley 80 de 1993. Artículos: 39 y 41.
• Ley 1150 de 2007. Artículo 2 y 20
• Ley 996 de 2025. Artículos: 9, 33 y 38.
• Ley 1474 de 2011, artículo 86
• Decreto 1082 de 2015, artículo 2.2.1.2.4.4.1
• El Decreto 603 de 2022.
• Código Civil, artículo 27.
• Jurisprudencia del Consejo de Estado. Disponible en: https://relatoria.colombiacompra.gov.co/providencias-consejo-de- estado/
• Guías y manuales expedidos por la ANCP-CCE. Disponible en: https://www.colombiacompra.gov.co/manuales-guias-y-pliegos- tipo/manuales-y-guias

1. Doctrina de la Agencia Nacional de Contratación Pública:

Sobre la finalidad y propósito de la Ley de Garantías Electorales, la ANCP - CCE se ha pronunciado en los conceptos 4201913000004536 de 17 de julio de 2019, 4201912000005556 del 12 de septiembre de 2019, 4201913000005175 del 13

de septiembre de 2019, 4201913000006452 del 07 de octubre de 2019,

4201913000005082 del 17 de octubre de 2019, 4201913000006306 del 21 de

octubre de 2019, 4201912000006552 del 07 de noviembre de 2019,

4201913000006604 del 17 de diciembre de 2019, C-227 del 24 de mayo de

2021 y 396 del 13 de agosto de 2021, C-439 del 27 de agosto de 2021, C-456

del 3 de septiembre, C-481 del 9 de septiembre de 2021, C- 528 del 27 de septiembre de 2021, C-550 del 5 de octubre de 2021 y C-523 del 10 de octubre de 2021, C-606 del 28 de octubre de 2021 y C-614 del 2 de noviembre de 2021, C-636 del 16 de noviembre de 2021, 681 del 7 de diciembre de 2021, C-686 del 21 de diciembre de 2021, C-697 del 3 de enero de 2022, C-317 del 25 de abril de 2025, C-510 del 4 de junio de 2025, 646 del 26 de junio de 2025, C-957 del

23 de agosto de 2025, C-975 del 28 de agosto de 2025, C-1015 del 4 de septiembre de 2025, C-1096 del 28 de agosto de 2025, C-1174 del 29 de septiembre de 2025, C- 1170 del 16 de septiembre de 2025, C-1194 del 3 de octubre de 2025, C-1343 del 20 de octubre de 2025, C-1350 del 1˚ de octubre de 2025, C-1401 del 22 de octubre de 2025, C-1512 del 27 de octubre de 2025, C-1488 del 30 de octubre de 2025, C-1596 del 6 de noviembre de 2025, C-1509 del 19 de noviembre de 2025, C-1773 del 5 de diciembre de 2025, C – 1603 del 9 de diciembre de 2025, C-1646 del 17 de diciembre de 2025, C-1703 del 29 de diciembre de 2025, C-1812 del 21 de enero de 2026, C- 086 del 27 de enero de 2026, C-046, entre otros.

Por su parte sobre la contratación con organismos internacionales la ANCP- CCE

se ha pronunciado en los Conceptos C-185 del 13 de abril de 2020, C-374 del 23 de julio de 2020, C-680 del 18 de noviembre de 2020, C-771 de 13 de enero de 2021, C-781 del 19 de enero de 2021, C-377 del 28 de julio de 2021, C-049 de 8 de marzo de 2021 y C-461 de 19 de julio de 2021, C-367 de 25 de abril de 2022, C-461 de 2 de junio de 2022, C- 012 de 7 de marzo de 2023, C-039 de

29 de marzo de 2023, C-441 del 27 de octubre de 2023, C-979 del 30 de diciembre de 2024, y C-277 del 23 de abril de 2025

Estos y otros conceptos se encuentran disponibles para consulta en el Sistema de relatoría de la Agencia, al cual se puede acceder a través del siguiente enlace: https://relatoria.colombiacompra.gov.co/busqueda/conceptos

La sostenibilidad no es una opción, es una obligación. Por ello, la Agencia Nacional de Contratación Pública –Colombia Compra Eficiente– te invita a realizar el Curso de Contratación Pública Sostenible y Socialmente Responsable, una herramienta clave para fortalecer las capacidades de todos los compradores públicos, proveedores, servidores públicos v para generar mayor valor público. Accede al curso y aprende como implementar criterios sociales y ambientales en las diferentes etapas del proceso de contratac ión: https://formacionvirtual.colombiacompra.gov.co/mod/page/view.php?id=3718

De otro lado, te contamos que esta Agencia ha da un paso decisivo en la estandarización y modernización del sector social con la expedición de las Resoluciones 539, 540, 541, 952 y 953 de 2025, mediante las cuales adoptó Documentos Tipo para las modalidades de selección de licitación pública (versión 2), selección abreviada de menor cuantía, mínima cuantía, consultoría e interventoría, promoviendo procesos más transparentes, eficientes competitivos y sostenibles en sectores estratégicos como educación, salud, cultura, recreación, deporte, institucional y vivienda. Consulta y descarga los documentos aquí: https://www.colombiacompra.gov.co/normativa-y-relatoria/documentos-tipo

Si quieres conocer más sobre la aplicación de Documentos Tipo puedes consultar la última versión de la Guía para la comprensión e implementación de los Documentos Tipo de obra pública de infraestructura de transporte . En esta actualización se incorporaron orientaciones prácticas dirigidas a entidades públicas, proveedores, organismos de control y demás interesados, con el propósito de facilitar la adecuada implementación de estos instrumentos en los procesos contractuales. Además se incluyeron lineamientos que orientan la

implementación de los criterios ambientales y sociales incluidos en los documentos tipo: Consulta la guía aquí: https://www.colombiacompra.gov.co/archivos/manual/guia-para-la- comprension-e-implementacion-de-los-documentos-tipo-de-obra-publica-de- infraestructura-de-transporte-bajo-las-diferentes-modalidades-de- contratacion-vigentes

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Este concepto tiene el alcance previsto en el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y las expresiones aquí utilizadas con mayúscula inicial deben ser entendidas con el significado que les otorga el artículo 2.2.1.1.1.3.1. del Decreto 1082 de 2015.

Atentamente,

Daniel Eduardo Rojas Poveda

Elaboró:

Contratista de la Subdirección de Gestión Contractual

Revisó: Adriana Katerine López Rodríguez

Contratista de la Subdirección de Gestión Contractual

Aprobó: Carolina Quintero Gacharná

Subdirectora de Gestión Contractual ANCP – CCE