DOCUMENTOS TIPO, REVOCACIÓN DIRECTA, ACTO ADMINISTRATIVO DE APERTURA, DECLARATORIA DE DESIERTA

Texto del concepto

DOCUMENTOS TIPO - Infraestructura social-Interpretación

[…] la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente expidió la Resolución No. 219 de 2021 mediante la cual se adoptó los documentos tipo que aplican de forma transversal a los proyectos de infraestructura social en los sectores educativo, salud, cultura, recreación y deporte. Estos documentos son el documento base, los anexos, los formatos, los formularios y las matrices, lo cuales se irán complementando con cada una de las resoluciones que adoptan las matrices de experiencia y los anexos de glosario para cada sector, definiendo así su alcance y vigencia y la Resolución No. 220 de 2021, mediante la cual desarrolla el «Anexo -Glosario sector Educativo» y la «Matriz -Experiencia sector Educativo»

En relación con los documentos tipo de licitación pública de obra de infraestructura social debe precisarse que, ante una contradicción entre la información que incorporó la entidad en el SECOP II y la información contenida en los documentos anexos de los documentos tipo, en principio, la entidad deberá acudir a las normas de interpretación de los pliegos de condiciones definidas en el numeral 1.17 del documento base […]

DOCUMENTOS TIPO – Obligatoriedad – Inalterabilidad

Además, la Ley 2022 de 2020 señala que los documentos tipo adoptados por la Agencia Nacional de Contratación Pública son de obligatorio cumplimiento por todas las entidades públicas, cuyo régimen de contratación sea el Estatuto General de la Contratación de la Administración Pública ‒EGCAP‒. Esta obligatoriedad implica que las entidades estatales tengan que adelantar los procesos de contratación bajo las condiciones establecidas en los documentos tipo que rijan para el objeto a contratar, sin que puedan variarse los requisitos fijados en ellos. Lo anterior, por cuanto los documentos tipo también se caracterizan por ser inalterables, es decir, que las entidades públicas carecen de la facultad de modificarlos, con excepción de aquellos aspectos que pueden diligenciar, es decir, las descripciones que están incluidas entre corchetes y resaltadas en gris en cada uno de los documentos tipo.

REVOCATORIA DIRECTA – Actos Administrativos

La revocación directa puede ser definida como una de las especies de extinción de los actos administrativos en sede administrativa^[1]. Esta especie de extinción se diferencia de otras, pues «se trata de un mecanismo de extinción del acto administrativo y de sus efectos que opera por la voluntad de la propia administración. […] Esta figura debe distinguirse […] de la anulación, que es la desaparición o extinción del acto por decisión de autoridad jurisdiccional.

DECLARATORIA DESIERTA – Causas

Así las cosas, es acertado decir, que el proceso licitatorio se pone en marcha con el objeto de celebrar un contrato, con quien presente la propuesta más favorable a la Administración, pues así lo demanda el deber de selección objetiva^[2]; deber que se desprendía de los artículos 24.7 y 30.11 de la Ley 80 de 1993; y fue concretado con el artículo 5º de la Ley 1150 de 2007, referido anteriormente. La Sección Tercera del Consejo de Estado ha considerado que la norma en comento constituye una regla compulsoria, que rige el procedimiento licitatorio.

En razón a lo anterior, los procesos licitatorios deben culminar con la
selección de una propuesta, bajo circunstancias excepcionales que trunquen o
imposibiliten la selección objetiva, es procedente la declaración de desierta; entonces, esta última es una excepción a la regla compulsoria de selección objetiva, que gobierna el proceso administrativo de adjudicación, que, por tanto, procede, como ya se dijo bajo circunstancias excepcionales que deberán consignarse de forma expresa en la motivación del acto administrativo a través del cual se declara desierto el respectivo proceso.

PRINCIPION DE SELECCIÓN OBJETIVA – Noción

la Ley 80 de 1993, en su artículo 29, posteriormente derogado e incluido en el artículo 5 de la Ley 1150 de 2007, consagró el deber de selección objetiva de los contratistas como expresión del interés general o interés público, como fin de la actividad contractual del Estado, el cual debe estar presente cuando la selección del contratista se adelante mediante cualquiera de los procedimientos administrativos de selección, como también cuando la ley permita hacerlo mediante el sistema de contratación directa. Con base en esta disposición, se concluye que la objetividad en la selección de los contratistas del Estado, implica: i) que la escogencia del contratista debe estar desprovista de todo tipo de consideración subjetiva, afecto o interés; ii) que la propuesta más favorable se debe determinar exclusivamente con arreglo a los diversos factores de selección previamente establecidos por la Administración, así como por la ponderación precisa y detallada de tales criterios de selección; iii) que la ponderación de cada uno de dichos criterios o factores de escogencia se debe establecer de manera precisa, detallada y concreta en el respectivo pliego de condiciones y, iv) que la adjudicación hecha por la entidad pública esté precedida del examen y comparación objetiva de las propuestas presentadas, la consulta de precios o condiciones del mercado y los estudios y deducciones hechos por la entidad o sus consultores o asesores. Naturalmente que esta norma legal, cuyo contenido concreta el principio de selección objetiva en la contratación estatal.

Bogotá D.C

Señor:

Santiago Andrés Sánchez Mantilla

Gerente INFRAESTRUCTURA Y VIAS S.A.S

Carrera 29 No. 45-45 OF. 1612 Metropolitan

Bucaramanga - Santander

Concepto C –633

Estimado señor Sánchez:

En ejercicio de la competencia otorgada por el numeral 8 del artículo 11 y el numeral 5 del artículo 3 del Decreto Ley 4170 de 2011, la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente responde la consulta realizada el 5 de septiembre de 2022.

1. Problema planteado

En la consulta identificada previamente Usted solicita a la Agencia resolver los siguientes interrogantes, todos los cuales guardan relación con la interpretación de las reglas consagradas en los pliegos tipo. En particular, se formulan los siguientes interrogantes, junto con el siguiente contexto fáctico:

«En los documentos tipo de infraestructura de transporte y saneamiento básico, en el numeral 1.17 NORMAS DE INTERPRETACION DEL PLIEGO DE CONDICIONES, incisos E y F, se establece lo siguiente:

E. En caso de contradicción entre el contenido establecido en los Documentos Tipo y el incluido por la entidad, proponentes o contratista en los documentos del proceso, primará lo señalado en los Documentos Tipo.

F. Las entidades estatales contratantes no podrán incluir o modificar dentro de los documentos del proceso, las condiciones habilitantes, factores técnicos y económicos de escogencia y sistemas de ponderación distintos a los señalados en los Documentos Tipo.

Sin embargo, los documentos tipo de infraestructura social fueron modificados, y en el mismo numeral no quedo de forma explícita como proceder ante diferencias entre lo solicitado y lo establecido en los documentos tipo.

Preguntas:

A. Para proyectos de infraestructura social aplica la misma regla, en caso que de diferencia o contradicciones entre lo solicitado y lo establecido en los documentos tipo.

B. Que sucede si mediante la respuesta a una observación a los pliegos de condiciones, la cuales entendemos son vinculantes, la entidad modifica la forma de evaluación de experiencia definida en los pliegos tipo. Esto nuevamente genera una contradicción entre lo establecido en los documentos tipo y lo solicitado, por lo que primara lo reglamentado en los documentos tipo, desconociendo la observación?

C. Un proceso de licitación pública puede ser revocado su acto de apertura, después de la presentación de las propuestas sin autorización de los proponentes?

D. Un proceso de licitación pública puede ser declarado desierto, bajo el argumento que hubo una respuesta a una observación que contradecía las reglas de participación de los pliegos tipo.»

2. Consideraciones:

En ejercicio de las competencias establecidas en los artículos 3.5 y 11.8 del Decreto 4170 de 2011, la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente resuelve las consultas sobre los asuntos de su competencia, esto es, sobre las temáticas de la contratación estatal y compras públicas relacionadas en los artículos citados. Es necesario tener en cuenta que esta entidad solo tiene atribuciones para responder solicitudes sobre la aplicación de normas de carácter general en materia de compras y contratación pública. En ese sentido, resolver casos particulares desborda las atribuciones asignadas por el legislador extraordinario, que no concibió a Colombia Compra Eficiente como una autoridad para solucionar problemas jurídicos particulares de todos los partícipes de la contratación estatal.

La competencia de esta entidad se fija con límites claros, con el objeto de evitar que la Agencia actúe como una instancia de validación de las actuaciones de las entidades sujetas a la Ley 80 de 1993 o de los demás participantes de la contratación pública^[3]. Esta competencia de interpretación de normas generales, por definición, no puede extenderse a la resolución de controversias, ni a brindar asesorías sobre casos puntuales. De esta manera, la Subdirección resolverá la consulta conforme a las normas generales en materia de contratación estatal, para lo cual, –dentro de los límites de sus atribuciones^[4]– se analizarán los siguientes temas i) ámbito de aplicación y obligatoriedad de los documentos tipo; ii) inalterabilidad de los documentos tipo; iii) inconsistencias documentos tipo; iv) revocatoria directa del acto de apertura; v) declaratoria de desierta de los procesos de selección;

La Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente ha estudiado el ámbito de aplicación de los documentos tipo en los conceptos C-645 del 6 de noviembre de 2020, C-673 del 11 de noviembre de 2020, C-692 del 27 de noviembre de 2020, C-778 del 18 de enero de 2021, C-021 del 22 de febrero de 2021, C-091 del 23 de marzo de 2021, C-200 del 14 de mayo de 2021, C-231 del 24 de mayo de 2021, C-267 de 2 de junio de 2021, C-370 del 28 de julio de 2021, C-380 del 29 de julio de 2021 y C-493 del 14 de septiembre de 2021, entre otros. Asimismo, en los conceptos C-306 del 4 de junio de 2020 y C-303 del 15 de junio de 2021 y C-030 de 022 se pronunció sobre el tratamiento que debe dársele a los documentos electrónicos y manuscritos cuando la información contenida en estos es diferente. De otra parte, en el Concepto C – 524 de 2020 se pronuncio acerca de la revocatoria directa de los actos administrativos de carácter particular. La tesis y argumentos expuestos en dicho concepto se reiteran a continuación y se complementan en lo pertinente.

2.1. Ámbito de aplicación y obligatoriedad de los Documentos Tipo

Los pliegos tipo surgen en el año 2007 cuando el legislador facultó al Gobierno Nacional para adoptarlos en la compra o suministro de bienes y servicios de características técnicas uniformes^[5]. La orientación inicial del proyecto que se convirtió en la Ley 1150 de 2007 era facultar al Gobierno Nacional para adoptar los pliegos tipo en todos los contratos estatales, pues en el proyecto el parágrafo 3º disponía que: «El Gobierno Nacional tendrá la facultad de estandarizar los pliegos de condiciones o términos de referencia y los contratos de las entidades estatales»^[6]. 

La intención era agilizar y dar mayor transparencia a los procedimientos de selección, así como evitar el direccionamiento, razón por la cual –conforme a lo explicado en la exposición de motivos– «[…] se asigna al Gobierno Nacional la facultad de estandarizar los pliegos de condiciones y términos de referencia de los contratos, medida que redundará en la agilidad y claridad de los procedimientos»^[7]. Sin embargo, en el texto aprobado, los pliegos tipo se limitaron a la adquisición o suministro de bienes de características técnicas uniformes^[8]. 

Posteriormente, la Ley 1882 de 2018 en el artículo 4, adiciona el parágrafo 7º al artículo 2 de la Ley 1150 de 2007, y establece la obligatoriedad de la adopción de documentos tipo para algunos contratos, en los siguientes términos: 

Parágrafo 7°. El Gobierno nacional adoptará documentos tipo para los pliegos de condiciones de los procesos de selección de obras públicas, interventoría para las obras públicas, interventoría para consultoría de estudios y diseños para obras públicas, consultoría en ingeniería para obras, los cuales deberán ser utilizados por todas las entidades sometidas al Estatuto General de la Contratación de la Administración Pública en los procesos de selección que adelanten. Dentro de los documentos tipo el Gobierno adoptará de manera general y con alcance obligatorio para todas las entidades sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, las condiciones habilitantes, así como los factores técnicos y económicos de escogencia […] teniendo en cuenta la naturaleza y cuantía de los contratos […].

La redacción original del artículo 4 de la Ley 1882 de 2018 establecía que al Gobierno Nacional le correspondía adoptar los documentos tipo, pero posteriormente, la Ley 2022 de del 22 de julio de 2020 otorgó esta competencia a la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente. Así, el artículo 1 de esta Ley modificó el artículo 4 de la Ley 1882 de 2018 en relación con: i) el sujeto encargado de la adopción de los documentos tipo. Esto, ya que, como se mencionó, la competencia había sido otorgada al Gobierno Nacional, pero ahora la entidad encargada directamente por la ley es la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente, o quien haga sus veces; ii) la inclusión de buenas prácticas contractuales y los principios de la contratación pública para establecer los requisitos habilitantes, factores técnicos, económicos y otros factores de escogencia en los documentos tipo; iii) la implementación de procesos de capacitación en los municipios para la utilización de los documentos tipo buscando el desarrollo de la economía local; y iv) la responsabilidades para Colombia Compra Eficiente en la definición del desarrollo e implementación de los documentos tipo mediante cronogramas, coordinación con otras entidades especializadas, recepción de comentarios de los interesados y revisión de los documentos tipo expedidos^[9].

Además, la Ley 2022 de 2020 señala que los documentos tipo adoptados por la Agencia Nacional de Contratación Pública son de obligatorio cumplimiento por todas las entidades públicas, cuyo régimen de contratación sea el Estatuto General de la Contratación de la Administración Pública ‒EGCAP‒. Esta obligatoriedad implica que las entidades estatales tengan que adelantar los procesos de contratación bajo las condiciones establecidas en los documentos tipo que rijan para el objeto a contratar, sin que puedan variarse los requisitos fijados en ellos. Lo anterior, por cuanto los documentos tipo también se caracterizan por ser inalterables, es decir, que las entidades públicas carecen de la facultad de modificarlos, con excepción de aquellos aspectos que pueden diligenciar, es decir, las descripciones que están incluidas entre corchetes y resaltadas en gris en cada uno de los documentos tipo.

Esta es una regla que está consagrada en las resoluciones expedidas por la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente, mediante las cuales se han adoptado los distintos documentos o pliegos tipo. De tal manera, la inalterabilidad es una prohibición que consiste en que las entidades estatales no pueden incluir o modificar en los Documentos del Proceso las condiciones habilitantes, los factores técnicos y económicos de escogencia y los sistemas de ponderación distintos a los señalados en los documentos tipo.

2.2. Inalterabilidad de los documentos tipo

Todas las resoluciones expedidas por la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente, mediante las cuales se han adoptado los documentos tipo, consagran la regla de la inalterabilidad^[10]. Esta prohibición consiste en que las entidades estatales no pueden incluir o modificar en los Documentos del Proceso las condiciones habilitantes, los factores técnicos y económicos de escogencia y los sistemas de ponderación distintos a los señalados en los documentos tipo. En consecuencia, las condiciones establecidas en los documentos tipo son de obligatorio cumplimiento para las entidades sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública que adelanten procesos que deban regirse por su contenido, y no pueden variarse los requisitos fijados en ellos. Por lo tanto, las entidades estatales, al realizar sus procedimientos de selección, solo podrán modificarlos en los aspectos en que los documentos tipo lo permitan.

El fundamento legal vigente de la regla de la inalterabilidad está en el artículo 1 de la Ley 2022 de 2020, según el cual «[…] serán de obligatorio cumplimiento en la actividad contractual de todas las entidades sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública». Pero eso no significa que antes no rigiera, pues así también lo disponía el artículo 4 de la Ley 1882 de 2018. Por vía reglamentaria, también quedó consignado en su momento el carácter inmodificable de los pliegos tipo en el artículo 1 de los Decretos 342 de 2019, Decreto 2096 de 2019 y 594 de 2020, que adicionaron, respectivamente, los artículos 2.2.1.2.6.1.4, 2.2.1.2.6.2.3 y 2.2.1.2.6.3.4 al Decreto 1082 de 2015.

Además, las entidades estatales deben garantizar el principio de economía, del cual se desprende que no pueden exigir documentos o requisitos más allá de los que permitan la Constitución, la ley y los reglamentos. Este postulado ha sido recogido no solo en la contratación estatal^[11] sino además en la normativa anti-trámites^[12]; pues se inscribe dentro de la tendencia de simplificación y racionalización de los procedimientos administrativos. De ahí que cuando las autoridades solicitan la entrega de documentación innecesaria, desconocen el principio de economía.

Adicionalmente, la parte introductoria de los documentos tipo dispone que los aspectos incluidos en corchetes y resaltado gris deben ser diligenciados por la entidad. Excepcionalmente le corresponde al proponente consignar la información incluida en corchetes y resaltada en gris, como, por ejemplo, los formatos que requieren de la firma del proponente o su representante legal. De todos modos, en cada acápite que esté resaltado en gris la entidad tendrá la libertad de determinar la información que se diligenciará en los documentos tipo, de acuerdo con su necesidad y las instrucciones del pliego de condiciones.

Un supuesto especial establecido en los documentos tipo, mediante los cuales se admite la modificación del contenido de los documentos del proceso se prevé en los eventos en los que el objeto contractual incluye bienes o servicios adicionales a la obra pública estandarizada en los documentos tipo. En este caso, la entidad estatal puede complementar experiencia adicional para evaluar la idoneidad respecto de los bienes o servicios ajenos a la obra pública. No obstante, se deberán seguir los siguientes parámetros: i) demostrar en los estudios previos que ha verificado las condiciones de mercado para la adquisición de los bienes o servicios adicionales al componente de obra pública, de tal forma que la experiencia adicional garantiza la pluralidad de oferentes, ii) conservar los requisitos exigidos en los Documentos Tipo, iii) abstenerse de pedir experiencia exclusiva con entidades estatales, experiencia previa en un territorio específico, limitada en el tiempo o que incluya volúmenes o cantidades de obra específica, y iv) clasificar la experiencia requerida solo hasta el tercer nivel del Clasificador de Bienes y Servicios e incluir exclusivamente los códigos que estén relacionados directamente con el objeto a contratar.

En suma, la regla general frente la aplicación del «Documento Base» y en general de los documentos tipo es su inalterabilidad, y no se podrán incluir o modificar en los documentos del proceso las condiciones habilitantes, los factores técnicos y económicos de escogencia y los sistemas de ponderación distintos a los señalados en los documentos tipo. Lo anterior salvo que el objeto contractual incluya bienes o servicios ajenos a la obra pública, caso en el que se podrá incluir experiencia adicional; y, además, cuando el pliego tipo de forma expresa lo incluya, es decir, en los aspectos incluidos en corchetes y resaltados en gris.

Esta regla de inalterabilidad también aplica a los formatos y anexos implementados junto con el «Documento Base», los cuales deben usarse en el procedimiento de contratación. Estos, al igual que el «Documento Base», contienen apartes entre corchetes y resaltados en gris, los cuales deben ser diligenciados por la entidad, al igual que otros aspectos relativos a información que debe ser completada por los oferentes al hacer uso del formato.

Con todo, la regla de inalterabilidad de los documentos tipo debe armonizase con principios de orden constitucional, especialmente con el de prevalencia del derecho sustancial, consagrado en el artículo 228 de la Constitución Política. La interpretación armónica de tales principios, a juicio de la Agencia Nacional de Contratación Pública, impide que la entidad que adelanta el proceso contractual le rinda culto a las «formas», pues, en últimas, el deber que le asiste es el de tener en cuenta y aplicar los aspectos sustanciales de los documentos tipo, sin distingo de la formalidad de la que se sirva para ello los actores de la contratación pública.

En relación con el principio constitucional sub examine, la Corte Constitucional explica que «[…] por disposición del artículo 228 Superior, las formas no deben convertirse en un obstáculo para la efectividad del derecho sustancial, sino que deben propender por su realización. Es decir, que las normas procesales son un medio para lograr la efectividad de los derechos subjetivos y no fines en sí mismas»^[13].

El carácter inalterable de los documentos tipo no puede, entonces, hacerse extensivo a los aspectos eminentemente formales de tales documentos, esto es, el tamaño y tipo de letra, las márgenes o las expresiones que pretenden hacer más comprensible el documento, como es el caso de aquellas que informan que una expresión larga será referida con otra similar pero más corta. Todo porque estos aspectos en nada afectan la aplicación y alcance de los documentos tipos; en otras palabras, porque no afectan su contenido esencial y, mucho menos, las obligaciones, deberes y derechos que se derivan para los partícipes del proceso contractual.

2.3. Inconsistencias documentos tipo

La Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente expidió la Resolución No. 219 de 2021 mediante la cual se adoptó los documentos tipo que aplican de forma transversal a los proyectos de infraestructura social en los sectores educativo, salud, cultura, recreación y deporte. Estos documentos son el documento base, los anexos, los formatos, los formularios y las matrices, lo cuales se irán complementando con cada una de las resoluciones que adoptan las matrices de experiencia y los anexos de glosario para cada sector, definiendo así su alcance y vigencia y la Resolución No. 220 de 2021, mediante la cual desarrolla el «Anexo -Glosario sector Educativo» y la «Matriz -Experiencia sector Educativo»

En relación con los documentos tipo de licitación pública de obra de infraestructura social debe precisarse que, ante una contradicción entre la información que incorporó la entidad en el SECOP II y la información contenida en los documentos anexos de los documentos tipo, en principio, la entidad deberá acudir a las normas de interpretación de los pliegos de condiciones definidas en el numeral 1.17 del documento base que dispone lo siguiente:

«1.17 NORMAS DE INTERPRETACIÓN DEL PLIEGO DE CONDICIONES. Este Pliego de Condiciones debe interpretarse como un todo y sus disposiciones no deben entenderse de manera separada de lo que indica su contexto general. Por lo tanto, se considera integrada la información incluida en los Documentos del Proceso que lo acompañan y las Adendas que se expidan.

Además, se seguirán los siguientes criterios para la interpretación y entendimiento del Pliego de Condiciones:

1. El orden de los numerales, capítulos y cláusulas de este Pliego de Condiciones no deben interpretarse como un grado de prelación entre los mismos.
2. Los títulos de los numerales y capítulos utilizados en este pliego solo sirven como referencia y no afectan la interpretación de su contenido.
3. Las palabras en singular se entenderán también en plural y viceversa, cuando lo exija el contexto; y las palabras en género femenino, se entenderán en género masculino y viceversa, cuando el contexto lo requiera.
4. Los plazos en días establecidos en este Pliego de Condiciones se entienden como hábiles, salvo que de manera expresa la ley o la Entidad indique que se trata de calendario o de meses. Cuando el vencimiento de un plazo corresponda a un día no hábil o no laboral para la Entidad este se trasladará al día hábil siguiente.
5. Las palabras definidas en este Pliego de Condiciones deben entenderse en dicho sentido.
6. Las referencias a normas jurídicas incluyen las disposiciones que las modifiquen, adicionen, sustituyan o complementen.
7. Este pliego se interpretará, además, en lo pertinente, de conformidad con las reglas del Código Civil definidas en los artículos 1618 a 1624».

De acuerdo con las reglas mencionadas, el pliego de condiciones debe interpretarse como un todo, incluyendo los documentos anexos que hacen parte de este, así como todos aquellos documentos que lo fundamentan, como los estudios previos. En tal sentido, acudiendo a estas reglas de interpretación es posible establecer, por ejemplo, que en caso de contradicción entre el contenido establecido en los documentos tipo y el incluido por la entidad, proponentes o contratista en los documentos del proceso, primará lo señalado en los Documentos Tipo.

También se podrá acudir, en lo pertinente, a las reglas de interpretación objetivas y subjetivas^[14] conforme a los artículos 1618 a 1624 del Código Civil. Las primeras son las siguientes: i) una vez conocida la intención de los contratantes ha de estarse más a ella que a lo literal de las palabras (artículo 1618 del Código Civil); ii) las estipulaciones de un contrato pueden interpretarse por la de otro que las partes hayan celebrado sobre la misma materia o por la aplicación práctica que de ellas hayan hecho (artículo 1622, incisos 2 y 3 ibídem); iii) las cláusulas deben interpretarse unas por otras, dándole a cada una el sentido que más convenga al contrato en su totalidad (artículo 1622, inciso 1 ibídem); iv) si en un contrato se expresa un caso para explicar la obligación se entiende que esa mención no es restrictiva sino ejemplificativa (artículo 1623 ibídem); y v) se entiende que las expresiones generales contenidas en el negocio únicamente se aplican a la materia sobre la que se ha contratado (artículo 1619, inciso 2 ibídem). Las segundas son estas: vi) el sentido en que una cláusula pueda producir algún efecto deberá preferirse a aquel en que no produzca efecto alguno (artículo 1620 ibídem); vii) deberá estarse a la interpretación que mejor cuadre con la naturaleza del contrato (artículo 1621 ibídem); viii) las cláusulas ambiguas se interpretan a favor del deudor (artículo 1624, inciso 1 ibídem); y ix) las cláusulas oscuras que hayan sido extendidas o dictadas por una parte se interpretarán contra ella si la ambigüedad proviene de una explicación que ésta ha debido dar (artículo 1624, inciso 2 ibídem).

Sin embargo, la aplicación de estos criterios siempre deberá tener en cuenta las circunstancias concretas de cada caso en particular, de manera que la entidad pueda optar por la interpretación que más se adecúe a la finalidad que persigue con el documento y sus anexos. De todos modos, en caso de que el desacuerdo sobre el sentido o alcance de los documentos del proceso de contratación persista una vez aplicada las pautas anteriores, corresponde a los jueces de lo contencioso administrativo interpretar cuál de los documentos prevalece. Por tanto, es necesario señalar en que no es posible establecer ex ante la validez o prevalencia jurídica de los documentos contractuales, pues estos deben valorarse integralmente, de acuerdo con las reglas anteriormente expuestas y atendiendo a las circunstancias adicionales de cada proceso^[15].

En esta medida es necesario acudir a las reglas de interpretación de los contratos e identificar el «querer negocial» de las partes, pues la jurisprudencia explica que: «La interpretación del negocio jurídico, cuando de contratos se trata, no tiene como objeto primario el establecer el querer dispositivo de cada uno de los contratantes individualmente considerado sino la intención común de todos ellos toda vez que el contrato es en últimas el resultado de la convergencia de sus designios negociales».

Así las cosas, ante una contradicción entre la información contemplada en la información suministrada por la Entidad o alguna de las respuestas a las observaciones presentadas en el curso del proceso y la información contenida en el documento tipo base los proceso de infraestructura social, se analizarán las circunstancias en concreto de cara a los principios de la contratación estatal, de manera que la entidad adoptará la decisión que más se ajuste a la finalidad del proceso de contratación teniendo en cuenta las pautas interpretativas del numeral 1.17. del documento tipo. Lo anterior, sin perjuicio de la eventual responsabilidad en caso de vulnerar la regla de inalterabilidad de los documentos tipo.

2.4 Revocatoria Directa -Acto de Apertura

El acto administrativo de apertura del proceso de licitación agota sus efectos con la adjudicación o la declaratoria de desierta del proceso, según lo previsto en el Estatuto General de Contratación. Sin embargo, este último cuerpo normativo guardó silencio respecto a la posibilidad de revocarlo.

Teniendo en cuenta lo anterior, los Decretos Reglamentarios 066 de 2008, 2474 de 2008 y 734 de 2012 habían previsto la posibilidad de que las Entidades Públicas revocaran el acto administrativo de apertura bajo la condición de que se verificara alguna de las causales contempladas en el artículo 69 del Código Contencioso Administrativo.

Posteriormente con la expedición del Decreto 1510 de 2013, que derogó el decreto 734 de 2012 y actualmente se encuentra compilado en el Decreto 1082 de 2015, no se reguló la revocatoria del acto de apertura, quedando el tema en estado de incertidumbre.

Teniendo en cuenta el contexto descrito, la jurisprudencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado ha distinguido 2 momentos para efectos de examinar la posibilidad de revocar de manera unilateral el acto de apertura:

• El primer momento es antes de que se presenten ofertas, en el cual hay unanimidad de criterio respecto a la posibilidad de revocarlo unilateralmente, porque no se ha configurado ninguna situación particular.
• El segundo momento es cuando se presentan las ofertas en el proceso de selección, caso en el cual la jurisprudencia ha planteado 4 tesis, que resuelven el siguiente problema jurídico: ¿Es revocable de forma unilateral el acto administrativo de apertura cuando se han presentado propuestas en un proceso de selección?

TESIS 1. Antes de adjudicar un proceso de contratación, es revocable de manera unilateral el acto de apertura, siempre que concurra alguna causal prevista en el CCA.

Lo anterior en atención a que, ante la falta de una norma que regule aspectos como la revocabilidad de los actos administrativos expedidos durante la etapa precontractual, contractual o pos-contractual -salvo el acto administrativo de adjudicación que sí tiene una norma expresa que determina su irrevocabilidad-, resulta aplicable el régimen general previsto en el CCA, por remisión expresa del artículo 77 de la Ley 80 de 1993, el cual señala que: “En cuanto sean compatibles con la finalidad y los principios de esta ley, las normas que rigen los procedimientos y actuaciones en la función administrativa serán aplicables en las actuaciones contractuales. A falta de éstas, regirán las disposiciones del Código de Procedimiento Civil”^[16].

Sin embargo, en la medida en que esté más avanzado el proceso de selección se irán consolidando “expectativas” jurídicas y económicas de los participantes, y en esa misma medida se incrementan los riesgos de causar daños ciertos y personales, que en caso de proferirse una revocatoria, podrán ser objeto de indemnización por parte de la administración, siempre y cuando exista prueba de su configuración. Sin embargo, esta situación no afecta la validez del acto administrativo.

TESIS 2. No es posible revocar unilateralmente el acto de apertura, por cuanto la administración debe iniciar la actuación de que trata el artículo 28 del C.C.A. y solicitar el consentimiento de quien o quienes hayan presentado ofertas dentro del plazo previsto en los pliegos de condiciones.

Lo anterior por cuanto una vez los interesados presentan sus respectivas ofertas, se genera la legítima expectativa de que su propuesta sea considerada y, en ese momento, la oferta pública de la administración, contenida en el acto de apertura del proceso de selección, se particulariza y se convierte en irrevocable.

De no contarse con tal consentimiento y si se produce la revocatoria, el acto surge viciado de nulidad por expedición irregular, a menos que se presente el supuesto previsto en la parte final del inciso segundo del artículo 73 del C.C.A. (que el acto haya ocurrido “por medios ilegales”), caso en el cual la administración puede revocarlo directamente, en cualquier estado del proceso de selección (hasta antes de la adjudicación o de la declaratoria de desierto), sin que entonces requiera el consentimiento expreso de los participantes^[17].

TESIS 3. Una vez se han recibido las propuestas, el acto de apertura no puede ser objeto de revocatoria directa en forma unilateral por parte de la Administración, sin el consentimiento expreso del mejor proponente, toda vez que este tiene en su haber la posición jurídica que se deriva de las reglas de la propia convocatoria -que no es otra que la de la oferta mercantil aceptada-, la cual se concreta en el derecho a suscribir el contrato estatal.

Lo anterior por cuanto desde el momento en que la Administración recibe las ofertas de los proponentes y se cierra la presentación de propuestas, el pliego de condiciones -que en principio era un acto de carácter general- se convierte en un acto de alcance particular, del cual se genera dos derechos, uno para los proponentes de ser evaluados y otro para aquel que tenga la mejor propuesta el cual consiste en ser seleccionado y a ejecutar el contrato estatal que le debe ser adjudicado^[18].

TESIS 4. Se puede revocar unilateralmente el acto de apertura del proceso de selección, si se advierte la configuración de alguna de las causales y demás requisitos que dan paso a su procedencia, toda vez que al ser un acto administrativo de carácter general se torna evidente que la Administración no está condicionada a obtener el consentimiento previo y expreso de los proponentes o del mejor proponente para revocarlo; además, la revocabilidad procede por cuanto es primordial y tiene preferencia la constatación del interés de la contratación, que no es otro que la garantía de las necesidades públicas frente a las expectativas negociales que nacieron respecto de los proponentes.

Finalmente se advierte que previo a la expedición del acto administrativo de adjudicación, no se consolidan derechos a favor de los proponentes, toda vez que hasta ese momento solo existen “meras expectativas” y, en algunas circunstancias, expectativas legítimas a favor de algún participante; conceptos jurídicos que alinderan tanto la existencia y alcance de un eventual derecho o expectativa, y el punto límite de proyección del atributo de la revocatoria del acto administrativo^[19].

Para la tesis 1 y 4 la naturaleza jurídica del acto de apertura es la de un acto administrativo general por lo que resulta posible revocarlo de manera unilateral. Se diferencian en que, para la primera, una vez se han presentado las ofertas y conforme avanza el proceso de elección, se irán consolidando “expectativas” jurídicas y económicas de los participantes; mientras que para la tesis 4, previo a la expedición del acto administrativo de adjudicación, no se consolidan derechos a favor de los proponentes, toda vez que hasta ese momento solo existen meras expectativas que se consolidan una vez se selecciona la mejor oferta.

Para la tesis 2 y 3, una vez se presentan las propuestas en los procesos de selección, el acto de apertura se transforma en un acto administrativo de carácter particular, lo cual hace que adquiera el carácter de irrevocable. La diferencia está en que para la tesis 2, el acto se transforma en particular para todos los oferentes que presentaron propuesta en tiempo, razón por la cual se requiere de su aquiescencia para la revocatoria del acto de apertura; mientras que para la tesis 3 el acto de apertura se convierte en particular para el proponente que tenga la mejor oferta, razón por la cual se requiere de la aceptación de este último para poder proceder a la revocatoria del acto de apertura.

En criterio de esta Subdirección, la interpretación que mejor se ajusta al cumplimiento de los fines de la contratación estatal es la tesis 4, en tanto que la presentación de las propuestas e incluso la publicación del informe de evaluación no muta ni transforma el carácter general que ostenta el acto de apertura del proceso de selección contractual, pues quien concurre al llamado a presentar una propuesta o manifestar interés en presentarla, reconoce que de por medio está la realización de los fines de la contratación esperada, sin poder esgrimir expectativa alguna que se oponga a esa realización del interés general derivada de su participación y el cumplimiento de los requisitos que le hagan merecedor de una determinación definitiva, y a sabiendas de ello presenta la propuesta, por lo tanto, la revocabilidad procede por cuanto es primordial y tiene preferencia la constatación del interés de la contratación, que no es otro que la garantía de las necesidades públicas frente a las expectativas negociales que nacieron respecto de los proponentes.

En ese orden de ideas las Entidades Estatales no están condicionadas a obtener el consentimiento previo y expreso de los proponentes o del mejor proponente para revocar el acto administrativo de apertura como la facultad que tiene la Administración, de oficio o a petición de parte, de modificar, reformar, sustituir o extinguir los efectos jurídicos del acto con miras a su enmienda o corrección, en tanto se advierta que la decisión administrativa representada en el acto trasgrede el ordenamiento jurídico o va en contra del interés general de conformidad con los requisitos dispuestos en el artículo 97 del CPACA, haciendo prevalecer el imperio de la ley, el interés público y la protección de los derechos.

2.5 Declaratoria desierta – Selección objetiva

De conformidad con el artículo 25.18 de la Ley 80 de 1993, la declaratoria de desierta de un proceso licitatorio «únicamente procederá por motivos o causas que impidan la escogencia objetiva y se declarará en acto administrativo en el que se señalarán en forma expresa y detallada las razones que han conducido a esa decisión» (subrayado fuera de texto).

Ahora bien, sobre la selección objetiva, el artículo 5º de la Ley 1150 de
2007 dispone que «es objetiva la selección en la cual la escogencia se haga al ofrecimiento más favorable a la entidad y a los fines que ella busca, sin tener en consideración factores de afecto o de interés y, en general cualquier clase de motivación subjetiva».

Así las cosas, es acertado decir, que el proceso licitatorio se pone en marcha con el objeto de celebrar un contrato, con quien presente la propuesta más favorable a la Administración, pues así lo demanda el deber de selección objetiva^[20]; deber que se desprendía de los artículos 24.7 y 30.11 de la Ley 80 de 1993 ^[21]; y fue concretado con el artículo 5º de la Ley 1150 de 2007, referido anteriormente. La Sección Tercera del Consejo de Estado ha considerado que la norma en comento constituye una regla compulsoria, que rige el procedimiento licitatorio.

En razón a lo anterior, los procesos licitatorios deben culminar con la
selección de una propuesta, bajo circunstancias excepcionales que trunquen o
imposibiliten la selección objetiva, es procedente la declaración de desierta; entonces, esta última es una excepción a la regla compulsoria de selección objetiva, que gobierna el proceso administrativo de adjudicación, que, por tanto, procede, como ya se dijo bajo circunstancias excepcionales que deberán consignar se de forma expresa en la motivación del acto administrativo a través del cual se declara desierto el respectivo proceso^[22].

Por supuesto, la selección objetiva de la oferta más favorable a los fines de la entidad excluye cualquier tipo de consideraciones subjetivas. Atendiendo a la proscripción de tales consideraciones, la adjudicación, como todo juicio jurídico objetivo, debe pues basarse en dos elementos: i) las normas generales o concretas —como las que exigen experiencia, organización, equipos, plazo, precio, etc..^[23];— aplicadas a ii) los hechos acreditados en el proceso administrativo licitatorio. Tales normas jurídicas pueden revestir la forma de reglas o principios, según su estructura lógica y, en concreto, al carácter abierto o cerrado del supuesto fáctico.

Por eso, la Sección Tercera del Consejo de Estado ha dicho que^[24], en el evento en que las reglas contenidas en los pliegos adolezcan de falencias por vacíos el operador jurídico, ha de remitirse a los principios generales del derecho (público y privado) y a los de la función administrativa, atendiendo a la finalidad del pliego y la protección del interés general; todo ello, al tenor de lo prescrito por el artículo 23 de la Ley 80 de 1993.

Así las cosas, es deber de las entidades estatales dar cabal cumplimiento al principio de selección objetiva siempre que cumplan el deber legal de aplicar rigurosamente los criterios de selección y su respectiva ponderación, los cuales, a su vez, deben haber sido establecidos en forma clara, precisa y detallada en el pliego de condiciones; solo de esta manera podrá elegirse la propuesta que, atendidos los fines que ella busca y obtenido el mayor puntaje de la aplicación estricta de tales factores, resulte ser la más favorable para la entidad.^[25].

En conclusión, la Ley 80 de 1993, en su artículo 29, posteriormente derogado e incluido en el artículo 5 de la Ley 1150 de 2007, consagró el deber de selección objetiva de los contratistas como expresión del interés general o interés público, como fin de la actividad contractual del Estado, el cual debe estar presente cuando la selección del contratista se adelante mediante cualquiera de los procedimientos administrativos de selección, como también cuando la ley permita hacerlo mediante el sistema de contratación directa. Con base en esta disposición, se concluye que la objetividad en la selección de los contratistas del Estado, implica: i) que la escogencia del contratista debe estar desprovista de todo tipo de consideración subjetiva, afecto o interés; ii) que la propuesta más favorable se debe determinar exclusivamente con arreglo a los diversos factores de selección previamente establecidos por la Administración, así como por la ponderación precisa y detallada de tales criterios de selección; iii) que la ponderación de cada uno de dichos criterios o factores de escogencia se debe establecer de manera precisa, detallada y concreta en el respectivo pliego de condiciones y, iv) que la adjudicación hecha por la entidad pública esté precedida del examen y comparación objetiva de las propuestas presentadas, la consulta de precios o condiciones del mercado y los estudios y deducciones hechos por la entidad o sus consultores o asesores. Naturalmente que esta norma legal, cuyo contenido concreta el principio de selección objetiva en la contratación estatal^[26].

3. Respuesta

Dado que son varias las preguntas formuladas en la consulta, a continuación, se responderá cada de una de éstas de forma separada, con fundamento en las consideraciones expuestas en los párrafos precedentes:

PRIMERA INQUIETUD

«A. Para proyectos de infraestructura social aplica la misma regla, en caso que de diferencia o contradicciones entre lo solicitado y lo establecido en los documentos tipo.

De acuerdo con las consideraciones de este concepto y con el análisis que esta Subdirección ha realizado en ocasiones pasada, se concluye que, en cualquier proyecto regido por documentos tipo, aplica como regla general el carácter inalterable de la reglas consignadas en el «Documento Base». Por lo tanto, no se podrán incluir o modificar en los documentos del proceso las condiciones habilitantes, los factores técnicos y económicos de escogencia y los sistemas de ponderación distintos a los señalados en los documentos tipo. Lo anterior salvo que el objeto contractual incluya bienes o servicios ajenos a la obra pública, caso en el que se podrá incluir experiencia adicional; y, además, cuando el pliego tipo de forma expresa lo incluya, es decir, en los aspectos incluidos en corchetes y resaltados en gris.

A lo anterior, debe añadirse que, conforme a la doctrina de esta Subdirección, el pliego de condiciones debe interpretarse como un todo, incluyendo los documentos anexos que hacen parte de este, así como todos aquellos documentos que lo fundamentan, como los estudios previos. En tal sentido, acudiendo a estas reglas de interpretación es posible establecer, por ejemplo, que en caso de contradicción entre el contenido establecido en los documentos tipo y el incluido por la entidad, proponente o contratista en los documentos del proceso, primará lo señalado en los Documentos Tipo.

Sin embargo, la aplicación de estos criterios siempre deberá tener en cuenta las circunstancias concretas de cada caso en particular, de manera que la entidad pueda optar por la interpretación que más se adecúe a la finalidad que persigue con el documento y sus anexos. De todos modos, en caso de que el desacuerdo sobre el sentido o alcance de los documentos del proceso de contratación persista una vez aplicada las pautas anteriores, corresponde a los jueces de lo contencioso administrativo interpretar cuál de los documentos prevalece. Por tanto, es necesario señalar en que no es posible establecer ex ante la validez o prevalencia jurídica de los documentos contractuales, pues estos deben valorarse integralmente, de acuerdo con las reglas anteriormente expuestas y atendiendo a las circunstancias adicionales de cada proceso^[27].

SEGUNDA INQUIETUD

B. Que sucede si mediante la respuesta a una observación a los pliegos de condiciones, la cuales entendemos son vinculantes, la entidad modifica la forma de evaluación de experiencia definida en los pliegos tipo. Esto nuevamente genera una contradicción entre lo establecido en los documentos tipo y lo solicitado, por lo que primara lo reglamentado en los documentos tipo, ¿desconociendo la observación?

Tal como se desprende de la respuesta a la primera inquietud, ante una contradicción entre la información contemplada en la información suministrada por la Entidad o alguna de las respuestas a las observaciones presentadas en el curso del proceso y la información contenida en el documento tipo base los proceso de infraestructura social, se deben analizarán las circunstancias en concreto, de cara a los principios de la contratación estatal, de manera que la entidad adoptará la decisión que más se ajuste a la finalidad del proceso de contratación teniendo en cuenta las pautas interpretativas del numeral 1.17. del documento tipo. Lo anterior, sin perjuicio de la eventual responsabilidad en caso de vulnerar la regla de inalterabilidad de los documentos tipo.

TERCERA INQUIETUD

C. Un proceso de licitación pública puede ser revocado su acto de apertura, después de la presentación de las propuestas sin autorización de los proponentes?

De acuerdo con las consideraciones señaladas en el presente documento, para revocar el acto administrativo de apertura de un proceso público de selección, con posterioridad a la fecha de cierre del mismo prevista en el cronograma correspondiente, es decir cuando ya existan propuestas, se debe tener presente que frente a dicho caso, las posturas del Consejo de Estado han sido variadas, sin embargo, la última postura ha señalado que es posible revocar el acto administrativo de apertura posterior al cierre del proceso, es decir cuando ya existan propuestas, y no es necesario obtener «consentimiento previo, expreso y escrito de los respectivos» proponentes, como lo ordena el artículo 97 del CPACA, al ser considerado este un acto administrativo de carácter general, y como tal, procede la aplicación de lo regulado en el artículo 97 del CPACA. Postura que es acogida por esta Subdirección, al considerar que es la interpretación que mejor se ajusta al cumplimiento de los fines de la contratación estatal, en tanto que la presentación de las propuestas e incluso la publicación del informe de evaluación no muta ni transforma el carácter general que ostenta el acto de apertura del proceso de selección contractual, pues quien concurre al llamado a presentar una propuesta o manifestar interés en presentarla, reconoce que de por medio está la realización de los fines de la contratación esperada, sin poder esgrimir expectativa alguna que se oponga a esa realización del interés general derivada de su participación y el cumplimiento de los requisitos que le hagan merecedor de una determinación definitiva (como si sucede con el acto administrativo de adjudicación), y, a sabiendas de ello presenta la propuesta, por lo tanto, la revocabilidad procede por cuanto es primordial y tiene preferencia la constatación del interés de la contratación, que no es otro que la garantía de las necesidades públicas frente a las expectativas negociales que nacieron respecto de los proponentes.

En ese orden de ideas, las Entidades Estatales no están condicionadas a obtener el consentimiento previo y expreso de los proponentes o del mejor proponente para revocar el acto administrativo de apertura como la facultad que tiene la Administración, de oficio o a petición de parte, de modificar, reformar, sustituir o extinguir los efectos jurídicos del acto con miras a su enmienda o corrección, en tanto se advierta que la decisión administrativa representada en el acto trasgrede el ordenamiento jurídico o va en contra del interés general de conformidad con los requisitos dispuestos en el artículo 97 del CPACA, haciendo prevalecer el imperio de la ley, el interés público y la protección de los derechos.

CUARTA INQUIETUD

D. Un proceso de licitación pública puede ser declarado desierto, bajo el argumento que hubo un respuesta a una observación que contradecía las reglas de participación de los pliegos tipo

Por regla general y en cumplimiento de los fines del Estado, los procesos de selección deben culminar con la adjudicación del proceso y la selección de una propuesta, y solo bajo circunstancias excepcionales, que trunquen o imposibiliten la selección objetiva, es procedente la declaración de desierta. La declaración de desierta es así una excepción a la regla compulsoria de selección objetiva y por ello, es deber de las entidades incluir en la motivación del acto de declaratoria de desierta, de forma expresa, detallada y precisa de las razones que imposibilitaron la selección objetiva (artículo 24.7 y .8), en caso determinado.

La circunstancia fáctica descrita en la pregunta requiere el análisis de las particularidades ocurridas en un proceso de selección particular, asunto que desborda la competencia de esta Subdirección. En cada caso, las entidades deben establecer si una situación como la descrita justifica la declaratoria de desierta en los términos regulados en la Ley,

Este concepto tiene el alcance previsto en el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

Atentamente,

1. SANTOS RODRÍGUEZ. Jorge Enrique. Construcción doctrinaria de la revocación del acto administrativo ilegal. Universidad Externado de Colombia, 2005. p. 27. ↑

2. CONSEJO DE ESTADO, Sección Tercera, sentencia del 11 de julio de 1996, exp. 10483 ↑

3. La Agencia Nacional de Contratación Pública ‒ Colombia Compra Eficiente fue creada por el Decreto Ley 4170 de 2011. Su objetivo es servir como ente rector de la política de compras y contratación del Estado. Para tales fines, como órgano técnico especializado, le corresponde formular políticas públicas y normas y unificar los procesos de contratación estatal, con el fin de lograr una mayor eficiencia, transparencia y optimización de los recursos del Estado. El artículo 3 ibídem señala, de manera precisa, las funciones de Colombia Compra Eficiente. Concretamente, el numeral 5º de este artículo establece que le corresponde a esta entidad: «[a]bsolver consultas sobre la aplicación de normas de carácter general y expedir circulares externas en materia de compras y contratación pública». Seguidamente, el numeral 8º del artículo 11 ibídem señala que es función de la Subdirección de Gestión Contractual: «[a]bsolver consultas sobre la aplicación de normas de carácter general». ↑

4. Seguidamente, el numeral 8º del artículo 11 Decreto Ley 4170 de 2011 señala que es función de la Subdirección de Gestión Contractual: « [a]bsolver consultas sobre la aplicación de normas de carácter general». Es necesario tener en cuenta que esta entidad solo tiene competencia para responder solicitudes sobre la aplicación de normas de carácter general en materia de compras y contratación pública. ↑

5. El parágrafo 3 del artículo 2 de la Ley 1150 de 2007 facultó por primera vez al Gobierno nacional para adoptar estándares generales en los pliegos de condiciones, razón por la cual dispuso lo siguiente: «El Gobierno Nacional tendrá la facultad de estandarizar las condiciones generales de los pliegos de condiciones y los contratos de las entidades estatales, cuando se trate de la adquisición o suministro de bienes y servicios de características técnicas uniformes y de común utilización por parte de las entidades».  ↑

6. Diario Oficial. Gaceta del Congreso 458 de 2005.   ↑

7. Ibídem. ↑

8. Diario Oficial. Gaceta del Congreso 416 de 2007, Informe de Conciliación Senado.  ↑

9. El artículo 1 de la Ley 2022 de 2020 modifica el artículo 4 de la Ley 1882 de 2018, el cual adicionó el parágrafo 7 al artículo 2 de la Ley 1150 de 2007 y dispone que: «La Agencia Nacional de Contratación Pública Colombia Compra Eficiente o quien haga sus veces, adoptará documentos tipo que serán de obligatorio cumplimiento en la actividad contractual de todas las entidades sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública.

   »Dentro de estos documentos tipo, se establecerán los requisitos habilitantes, factores técnicos, económicos y otros factores de escogencia, así como aquellos requisitos que, previa justificación, representen buenas prácticas contractuales que procuren el adecuado desarrollo de los principios que rigen la contratación pública.

   »Con el ánimo de promover la descentralización, el empleo local, el desarrollo, los servicios e industria local, en la adopción de los documentos tipo, se tendrá en cuenta las características propias de las regiones, la cuantía, el fomento de la economía local y la naturaleza y especialidad de la contratación. Para tal efecto se deberá llevar a cabo un proceso de capacitación para los municipios.

   »La Agencia Nacional de Contratación Pública Colombia Compra Eficiente fijará un cronograma, y definirá en coordinación con las entidades técnicas o especializadas correspondientes el procedimiento para implementar gradualmente los documentos tipo, con el propósito de facilitar la incorporación de estos en el sistema de compra pública y deberá establecer el procedimiento para recibir y revisar comentarios de los interesados, así como un sistema para la revisión constante de los documentos tipo, que expida.

   »En todo caso, serán de uso obligatorio los documentos tipo para los pliegos de condiciones de los procesos de selección de obras públicas, interventoría para las obras públicas interventoría para consultoría de estudios y diseños para obras públicas, consultoría en ingeniería para obras, que lleven a cabo todas las entidades sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, en los términos fijados mediante la reglamentación correspondiente». ↑

10. En cuanto a las resoluciones vigentes, dicha regla se observa en el artículo 3 de las Resoluciones 240, 241, 248, 249, 256 y 269 de 2020 y Resoluciones 193, 219, 2020 y 392 de 2021. Así como en el artículo 2 de la Resolución 094 de 2020. ↑

11. El artículo 25, numeral 1º de la Ley 80 de 1993 establece que «En las normas de selección y en los pliegos de condiciones para la escogencia de contratistas, se cumplirán y establecerán los procedimientos y etapas estrictamente necesarios para asegurar la selección objetiva de la propuesta más favorable. Para este propósito, se señalarán términos preclusivos y perentorios para las diferentes etapas de la selección y las autoridades darán impulso oficioso a las actuaciones».

    En línea con lo anterior, el numeral 15 del mismo artículo prescribe: «15. Las autoridades no exigirán sellos, autenticaciones, documentos originales o autenticados, reconocimientos de firmas, traducciones oficiales, ni cualquier otra clase de formalidades o exigencias rituales, salvo cuando en forma perentoria y expresa lo exijan leyes especiales». ↑

12. En efecto, el artículo 5 del Decreto-Ley 019 de 2012 prevé lo siguiente: «Las normas de procedimiento administrativo deben ser utilizadas para agilizar las decisiones; los procedimientos se deben adelantar en el menor tiempo y con la menor cantidad de gastos de quienes intervienen en ellos; las autoridades administrativas y los particulares que cumplen funciones administrativas no deben exigir más documentos y copias que los estrictamente necesarios, ni autenticaciones ni notas de presentación personal sino cuando la ley lo ordene en forma expresa, o tratándose de poderes especiales. En tal virtud, las autoridades deberán proceder con austeridad y eficiencia, optimizar el uso del tiempo y de los demás recursos, procurando el más alto nivel de calidad en sus actuaciones y la protección de los derechos de las personas». ↑

13. Cita tomada de la providencia del 20 de febrero de 2020, dictada por el Consejo de Estado. Sección Tercera. Subsección A, dentro del expediente 47001-23-33-000-2018-00035-01 (63.854), cuya ponente fue Marta Nubia Velásquez Rico. ↑

14. SANTOFIMIO GAMBÓA, Jaime Orlando. Compendio de Derecho Administrativo. Editorial Universidad Externado de Colombia. Págs. 672-673. Bogotá, 2017. ↑

15. Concepto Colombia Compra Eficiente C-030 de 022 ↑

16. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 26 de marzo de 2014, radicación 05001-23-31-000-1998-01503-01 (25.750). ↑

17. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 26 de noviembre de 2014, radicación 760012331000199801093 01 (31.297). ↑

18. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 27 de abril de 2016, radicación 2500-23-26-000-2007-00664-01(46818), ↑

19. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, en sentencia del 2 de julio de 2021 de Exp. 58372. ↑

20. CONSEJO DE ESTADO, Sección Tercera, sentencia del 11 de julio de 1996, exp. 10483 ↑

21. CONSEJO DE ESTADO, SecciónTercera, Subsección B, sentencia del 27 de abril de 2011, exp. 18293. ↑

22. CONSEJO DE ESTADO, Sección Tercera, Radicado: 08001-23-31-000-2010-00365-01 (54482) de 2022 ↑

23. CONSEJO DE ESTADO, Sección Tercera, sentencia del 3 de diciembre de 2007, exp. 24715 ↑

24. CONSEJO DE ESTADO, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 24 de julio de 2013,

    expediente 25642. ↑

25. CONSEJO DE ESTADO, Sección Tercera, Radicación número: 25000-23-26-000-1996-13326-01(26967) ↑

26. CONSEJO DE ESTADO, Sección Tercera, Radicación número: 25000-23-26-000-1996-13326-01(26967) ↑

27. Concepto Colombia Compra Eficiente C-030 de 022. ↑