DOCUMENTOS TIPO DE INFRAESTRUCTURA SOCIAL

Texto del concepto

DOCUMENTOS TIPO DE INFRAESTRUCTURA SOCIAL – Marco normativo – Vigencia

[El 22 de julio de 2020, el Gobierno Nacional sancionó la Ley 2022, que rige a partir de su publicación y cuyo artículo 1 modifica el artículo 4 de la Ley 1882 de 2018 en relación con los siguientes aspectos: i) el sujeto encargado de la adopción de los documentos tipo, ya que antes se señalaba al Gobierno Nacional y ahora la entidad encargada directamente por la Ley es la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente o quien haga sus veces; ii) la inclusión de buenas prácticas contractuales y los principios de la contratación pública para establecer los requisitos habilitantes, factores técnicos, económicos y otros factores de escogencia en los documentos tipo; iii) la implementación de procesos de capacitación en los municipios para la utilización de los documentos tipo buscando el desarrollo de la economía local; y iv) las responsabilidades para Colombia Compra Eficiente en la definición del desarrollo e implementación de los documentos tipo mediante cronogramas, coordinación con otras entidades especializadas, recepción de comentarios de los interesados y revisión de los documentos tipo expedidos […].

En consecuencia, en materia de infraestructura social debe tenerse en cuenta que existen dos (2) clases de documentos tipo que se integran en cada proceso: i) los documentos transversales a todos los sectores de infraestructura social, es decir, el documento base, los anexos, los formatos, los formularios y las matrices adoptados mediante la Resolución No. 219 de 2021; y ii) los documentos tipo complementarios, referentes a la matriz de experiencia y el glosario, los cuales han sido adoptados en la resolución para cada sector específico, así: i) la Resolución 220 de 2021, «Por la cual se adoptan los documentos tipo complementarios para los procesos de licitación de obra pública de infraestructura social relacionados con el sector educativo»; ii) la Resolución 392 de 2021, «Por la cual se adoptan los documentos tipo complementarios para los procesos de licitación de obra pública de infraestructura social relacionados con el sector salud»; y iii) la Resolución 454 de 2021, «Por la cual se adoptan los documentos tipo complementarios para los procesos de licitación de obra pública de infraestructura social relacionados con el sector cultura, recreación y deporte». El ámbito de aplicación de cada uno de los sectores señalados está dado por las resoluciones mediante las cuales se implementan los documentos complementarios y que desarrollan las matrices de experiencia y los glosarios que definirán concretamente cada sector y que precisan de forma detallada su ámbito de aplicación […].

Vale anotar que mediante la Resolución 336 del 2 de noviembre de 2021, se aplazó y se dispuso la implementación gradual y progresiva de los documentos tipo complementarios para procesos de licitación de obra pública de infraestructura social, de acuerdo con los grupos de entidades y fechas señaladas en el cronograma del artículo 6 de la Resolución No. 219 de 2021. Teniendo en cuenta lo anterior, a partir del 1 de abril de 2022 estos documentos tipo deben ser implementados en todas las entidades en las que resulte obligatorio para los procedimientos de selección de licitación de obra pública de infraestructura social que estas adelanten.

DOCUMENTOS TIPO DE INFRAESTRUCTURA SOCIAL – Estructurados por lotes o grupos – Numeral 2.10 del documento base – Discrecionalidad de la entidad

En relación con los procesos estructurados en lotes o grupos es preciso señalar que el numeral 2.10 del documento base establece las reglas que se deben aplicar cuando las entidades estructuren sus procesos por lotes o grupos. […].

[…]

[…]de conformidad con los Documentos Tipo para licitación de obra pública de infraestructura social, las entidades estatales cuentan con discrecionalidad para estructurar sus procesos por lotes o grupos, basados en sus análisis integrales durante la etapa de planeación, en busca de la optimización y eficiencia de recursos que representen buenas prácticas contractuales y procuren el adecuado desarrollo de los principios que rigen la contratación pública. […], habiendo optado por configurar así el procedimiento de selección, las entidades estatales igualmente tienen libertad para indicar y establecer las condiciones necesarias en caso de evaluar si los proponentes pueden presentar oferta para más de un lote o grupo. […], una vez definido que si es posible lo anterior, las entidades estatales deben indicar si es viable que un oferente sea adjudicatario de más de un lote o grupo. […], los proponentes deberán acreditar las condiciones habilitantes requeridas para cada uno de los lotes a los que se presente, teniendo en cuenta los requisitos establecidos por la entidad en el pliego de condiciones. […], la verificación de la experiencia solicitada se realiza de forma independiente para cada lote o grupo al que se presente el proponente.

Bogotá D.C., 18 de enero de 2023.

Señor

Ronal Yamid Delgado

San Carlos de Guaroa, Meta

Concepto C – 951 de 2022

Estimado Señor Delgado:

En ejercicio de la competencia otorgada por el numeral 8 del artículo 11 y el numeral 5 del artículo 3 del Decreto Ley 4170 de 2011, la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente responde la consulta radicada el 06 de diciembre de 2022.

1. Problema planteado

Usted formula solicitud de consulta en los siguientes términos:

«1) ¿Cómo define Colombia Compra Eficiente la contratación por lotes o grupos para los proyectos de infraestructura social? ¿Qué debe entenderse por lotes o por grupos en la contratación de obras de infraestructura social?, 2) ¿En virtud al principio de economía una entidad contratante puede acumular en un solo proceso de licitación pública 3 obras cuyos objetos hacen parte de un solo proyecto de inversión, se relacionan en cuanto corresponden a ‘obras públicas’ del sector cultura, recreación y deporte? Si la ejecución se da en 3 sitios distintos, con un solo CDP, pero se celebra un solo contrato, es decir tendrá un solo RP. ¿Puede considerarse en este caso que la entidad contratante consolidó un grupo o lote que lo conforman estas 3 obras a incorporar en un solo contrato de obra? o en su defecto ¿se entiende por proceso para celebrar producto de la Licitación pública 3 contratos de obra?» [sic]

2. Consideraciones

En ejercicio de las competencias establecidas en los artículos 3.5 y 11.8 del Decreto 4170 de 2011, la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente resuelve consultas sobre la aplicación de normas de carácter general en materia de compras y contratación pública. En ese sentido, resolver casos particulares o conceptuar sobre el alcance de normas ajenas a la contratación estatal desborda las atribuciones asignadas por el legislador extraordinario, que no concibió a Colombia Compra Eficiente como una autoridad para solucionar problemas jurídicos particulares de todos los partícipes de la contratación estatal ni para interpretar el alcance de cualquier norma vigente en el ordenamiento jurídico.

La competencia de esta entidad se fija con límites claros, con el objeto de evitar que la Agencia actúe como una instancia de validación de las actuaciones de las entidades sujetas a la Ley 80 de 1993 o de los demás participantes de la contratación pública^[1]. Esta competencia de interpretación de normas generales, por definición, no puede extenderse a la resolución de controversias, brindar asesorías sobre casos puntuales ni interpretar normas ajenas al sistema de compras públicas.

En este contexto, la Subdirección de Gestión Contractual –dentro de los límites de sus atribuciones, esto es, haciendo abstracción del caso particular expuesto por el peticionario– resolverá la consulta conforme a las normas generales en materia de contratación estatal. Para estos efectos, se analizarán los siguientes temas: i) contexto normativo y ámbito de aplicación de los documentos tipo de licitación pública para obra de infraestructura social, ii) los documentos tipo complementarios expedidos para los sectores educativo, salud, cultura, recreación y deporte, y iii) documentos tipo de licitación de obra pública de infraestructura social estructurados por lotes o grupos.

La Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente se pronunció sobre la definición y el alcance de los documentos tipo en las siguientes consultas C-144 del 2 de marzo de 2020, C-143 del 18 de marzo de 2020, C-286 del 26 de mayo de 2020, C-450 del 3 de agosto de 2020, C-643 del 26 de octubre de 2020, C-773 del 14 de enero de 2021, C-789 del 19 de enero de 2021, C-064 del 8 de marzo de 2021 y C-157 del 13 de abril del 2021, C-244 del 4 de mayo de 2021, C-224 del 20 de mayo de 2020, C-233 del 24 de mayo de 2021, C-251 del 2 de junio de 2021 y C-273 del 11 de junio de 2021, C-375 de 27 de septiembre de 2021, C-536 de 29 de septiembre de 2021, C-719 de 24 de enero de 2022 y C-090 de 16 de marzo de 2022. Finalmente, en los conceptos C-375 del 27 de septiembre de 2021, C-536 del 29 de septiembre de 2021, P20210826007696 del 6 de octubre de 2021, C-729 del 24 de enero de 2022, C-090 del 16 de marzo de 2022, C-287 del 11 de mayo de 2022, C-334 del 25 de mayo de 2022, C-344 del 9 de junio de 2022 y C-436 del 6 de julio de 2022 se analizó la aplicación de los documentos tipo complementarios para los procesos de licitación de obra pública de infraestructura social. Las tesis expuestas en los anteriores conceptos se reiteran a continuación y se complementan en lo pertinente:

2.1. Contexto normativo y ámbito de aplicación de los documentos tipo de licitación pública para obra de infraestructura social

El artículo 4 de la Ley 1882 de 2018 determinó la obligatoriedad por parte de todas las entidades públicas sometidas al estatuto general de contratación pública de aplicar los documentos tipo adoptados por el Gobierno Nacional. Esta norma establecía que el Gobierno Nacional adoptaría los documentos tipo para los pliegos de condiciones de los procesos de selección de obras públicas, interventoría para las obras públicas, interventoría para consultoría de estudios y diseños para obras públicas, consultoría en ingeniería para obras, los cuales debían ser utilizados por todas las entidades sometidas al Estatuto General de la Contratación de la Administración Pública en los procesos de selección que adelantaran^[2].

Posteriormente, el 22 de julio de 2020, el Gobierno Nacional sancionó la Ley 2022, que rige a partir de su publicación y cuyo artículo 1 modifica el artículo 4 de la Ley 1882 de 2018 en relación con los siguientes aspectos: i) el sujeto encargado de la adopción de los documentos tipo, ya que antes se señalaba al Gobierno Nacional y ahora la entidad encargada directamente por la Ley es la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente o quien haga sus veces; ii) la inclusión de buenas prácticas contractuales y los principios de la contratación pública para establecer los requisitos habilitantes, factores técnicos, económicos y otros factores de escogencia en los documentos tipo; iii) la implementación de procesos de capacitación en los municipios para la utilización de los documentos tipo buscando el desarrollo de la economía local; y iv) las responsabilidades para Colombia Compra Eficiente en la definición del desarrollo e implementación de los documentos tipo mediante cronogramas, coordinación con otras entidades especializadas, recepción de comentarios de los interesados y revisión de los documentos tipo expedidos^[3].

De conformidad con esta Ley, se otorgó a la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente la competencia para adoptar los documentos tipo; entidad que para el cumplimiento de las funciones atribuidas por el Decreto Ley 4170 de 2011, requiere la «coordinación con entidades técnicas o especializadas». Lo anterior con la finalidad de elaborar los cronogramas y procedimientos indispensables para implementarlos de forma estratégica en los distintos sectores de la economía, facilitando su incorporación en el sistema de compra pública.

Además, por disposición expresa de la Ley 2022 de 2020, los «Documentos tipo» adoptados por la Agencia Nacional de Contratación Pública son de obligatorio cumplimiento por todas las entidades públicas, cuyo régimen de contratación sea el Estatuto General de la Contratación de la Administración Pública ‒EGCAP‒. Esta obligatoriedad implica que las autoridades deben implementar los documentos tipo que encuentren dentro de su ámbito de aplicación, sin perjuicio de su «inalterabilidad». Lo anterior significa que las entidades públicas carecen de la facultad para modificarlos, con excepción de aquellos aspectos que pueden diligenciar, es decir, los espacios que están incluidos entre corchetes y resaltados en gris o cuya modificación sea permitida por los mismos documentos tipo.

Así, en desarrollo de la Ley 2022 de 2020, la Agencia Nacional de Contratación Pública expidió la Resolución No. 219 del 6 de agosto de 2021, «Por la cual se adoptan los documentos tipo para los procesos de licitación de obra pública de infraestructura social». Dentro de esta categoría fue incluida la infraestructura asociada a los sectores de la salud, el educativo y el de cultura, recreación y deporte, tal como lo establece el parágrafo 2 del artículo 2 de la resolución indicada, de la siguiente manera:

Estos documentos tipo aplicarán a los proyectos de infraestructura social, tales como, sector educativo, sector salud y sector cultural, recreación y deporte, de conformidad con cada una de las resoluciones que expida la Agencia Nacional de Contratación Pública -Colombia Compra Eficiente-, donde se precisará el alcance concreto de estos documentos tipo; sin perjuicio de que se incluyan otros tipos de infraestructura social. (Énfasis fuera del texto)

Como se observa, la Resolución No. 219 de 2021 contiene un listado enunciativo de los sectores relacionados con los proyectos de infraestructura social a los cuales aplican los documentos tipo –educativo; salud; cultura, recreación y deporte–. También precisa que el alcance de cada sector estará dado por las resoluciones posteriores que expida la Agencia. A su vez, esas resoluciones desarrollarán las matrices de experiencia y los glosarios que definirán concretamente cada sector, mediante los cuales se precisará de forma detallada su ámbito de aplicación.

Así lo señala el parágrafo 3 del artículo 2 que dispone lo siguiente: «Los documentos tipo de infraestructura social empezarán a regir para cada sector, esto es, educativo, salud y cultura, recreación y deporte, de acuerdo con lo dispuesto en las resoluciones mediante las cuales se adopten cada una de las matrices de experiencia y glosarios aplicables a cada sector». En concordancia, el «Documento Base» de licitación de obra pública de infraestructura social^[4] prescribe en la parte introductoria que «Este Documento Tipo de “infraestructura social” aplica a los procesos que correspondan a las actividades definidas en las matrices de experiencia, expedidas por la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente para los sectores educativo, salud y cultura, recreación y deporte, sin perjuicio de que dicha Agencia incluya otros tipos de “infraestructura social”».

Cabe anotar que la Resolución No. 219 del 6 de agosto de 2021 contiene los documentos tipo que aplican de forma transversal a los proyectos de infraestructura social en los sectores educativo; salud; cultura, recreación y deporte. Estos documentos son el documento base, los anexos, los formatos, los formularios y las matrices, los cuales se complementarán con cada una de las resoluciones que adoptan las matrices de experiencia y los anexos de glosario para cada uno de los sectores, definiendo así su alcance y vigencia.

En consecuencia, en materia de infraestructura social debe tenerse en cuenta que existen dos (2) clases de documentos tipo que se integran en cada proceso: i) los documentos transversales a todos los sectores de infraestructura social, es decir, el documento base, los anexos, los formatos, los formularios y las matrices adoptados mediante la Resolución No. 219 de 2021; y ii) los documentos tipo complementario, referentes a la matriz de experiencia y el glosario, los cuales han sido adoptados en la resolución para cada sector específico, así; i) la Resolución No. 220 de 2021, «Por la cual se adoptan los documentos tipo complementarios para los procesos de licitación de obra pública de infraestructura social relacionados con el sector educativo»; ii) la Resolución No. 392 de 2021, «Por la cual se adoptan los documentos tipo complementarios para los procesos de licitación de obra pública de infraestructura social relacionados con el sector salud»; y iii) la Resolución No. 454 de 2021, «Por la cual se adoptan los documentos tipo complementarios para los procesos de licitación de obra pública de infraestructura social relacionados con el sector cultura, recreación y deporte».

El ámbito de aplicación de cada uno de los sectores señalados está dado por las resoluciones mediante las cuales se implementan los documentos complementarios y que desarrollan las matrices de experiencia y los glosarios que definirán concretamente cada sector y que precisan de forma detallada su ámbito de aplicación.

La Matriz de experiencia de cada sector, además de estandarizar el requisito habilitante de experiencia, señala los proyectos o contratos concretos a los cuales aplican los documentos tipo, en el entendido de que aplicarán a los procesos contractuales cuyo objeto se relacione con alguna de las actividades establecidas de forma detallada en la Matriz de experiencia respectiva. Asimismo, en el Glosario de cada uno de los documentos se consagran las definiciones que guían la interpretación de los documentos.

Así las cosas, siempre que el objeto esté relacionado con alguna de las actividades señaladas en la matriz de experiencia de cada sector, los documentos tipo adoptados mediante las Resoluciones No. 219, 220, 392 y 454 de 2021 son obligatorios para las entidades sometidas a la Ley 80 de 1993 que contraten la ejecución de obras públicas de infraestructura social en los sectores educativo; salud; cultura, recreación y deporte.

Vale anotar que mediante la Resolución 336 del 2 de noviembre de 2021, se aplazó y se dispuso la implementación gradual y progresiva de los documentos tipo complementarios para procesos de licitación de obra pública de infraestructura social, de acuerdo con los grupos de entidades y fechas señaladas en el cronograma del artículo 6 de la Resolución No. 219 de 2021^[5]. Teniendo en cuenta lo anterior, a partir del 1 de abril de 2022 estos documentos tipo deben ser implementados en todas las entidades en las que resulte obligatorio para los procedimientos de selección de licitación de obra pública de infraestructura social que estas adelanten.

Por último, es preciso indicar que con la expedición del Decreto 1860 del 24 de diciembre de 2021, que modificó el Decreto 1082 de 2015 y reglamentó los artículos 30, 31, 32, 34 y 35 de la Ley 2069 de 2020, la Agencia modificó los diferentes documentos tipo que había expedido hasta ese momento, con la finalidad de hacerlos compatibles con la nueva regulación. De esta manera, se expidió la Resolución 275 del 24 de junio de 2022, «Por la cual se modifican los documentos tipo adoptados por la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente» que se aplicará a los procesos de contratación cuyo aviso de convocatoria se publique a partir del 29 de agosto de 2022. Esta resolución reguló los criterios diferenciales habilitantes y puntajes adicionales para Mipyme y empresas y emprendimientos de mujeres, así como el fomento a la ejecución de contratos estatales por parte de población en pobreza extrema, desplazados por la violencia, personas en proceso de reintegración o reincorporación y sujetos de especial protección constitucional, los factores de desempate y la limitación de la convocatoria a Mipyme.

2.2. Documentos tipo complementarios expedidos para los sectores educativo; salud; cultura, recreación y deporte

Tal y como se señaló en el numeral anterior de este concepto, la Agencia Nacional de Contratación Pública - Colombia Compra Eficiente ha expedido tres (3) documentos tipo complementarios para los proyectos de infraestructura social relacionados con los siguientes sectores: i) sector educativo; ii) sector salud y; iii) sector cultural, recreación y deporte. Estos documentos complementan los documentos tipo para licitación de obra pública de infraestructura social, de tal manera aplicando los documentos transversales y los complementarios expedidos mediante las Resoluciones 219, 220, 392 y 454 de 2021, es posible adelantar procesos de selección, teniendo en consideración los diferentes tipos de obras públicas relevantes en cada uno de los respectivos sectores.

Cada una de estas resoluciones adopta dos documentos complementarios, consistentes en i) las matrices de experiencia y ii) los anexos contentivos de glosarios generales y específicos técnicos. Las matrices de experiencia de cada sector detallan los tipos de obras, proyectos y actividades en los que aplican, estandarizado para cada una de estas los requisitos de experiencia general y especifica exigibles. Asimismo, en los anexos contentivos de los glosarios se consagran una serie de definiciones alusivas a tipos de infraestructura y terminología técnica de cada sector, que resultan relevantes para el desarrollo de los procesos de selección, comoquiera que contienen parámetros que guían la interpretación de los documentos.

Para el sector de recreación, cultura y deporte, la Resolución No. 454 de 2021 adoptó el «Anexo -Glosario Sector Cultura, Recreación y Deporte» y la «Matriz - Experiencia Sector Cultura, Recreación y Deporte». Conforme se viene indicando, la información contenida en estos documentos, determina su ámbito de aplicación, en la medida en que con sustento en ella se debe definir qué obras deben ser contratadas con los documentos tipo de infraestructura social.

La «Matriz - Experiencia Sector Cultura, Recreación y Deporte» está dividida en dos (2) tipos de obras: (i) Obras en infraestructura cultural y (ii) Obras en infraestructura recreo deportiva. Esto resulta relevante comoquiera que, para determinar si la contratación corresponde a una obra pública de infraestructura social relacionada con el sector cultura, recreación y deporte, y si en consecuencia procede la aplicación de los Documentos Tipo, es necesario acudir a la referida matriz de experiencia.

Ahora bien, la «Matriz 1 – Experiencia» de dicho sector en su aparte de tipología denominado “2. OBRAS EN INFRAESTRUCTURA RECREO DEPORTIVA”, está constituida por trece (13) tipos de obras de infraestructura social relacionados con el Sector cultura, recreación y deporte, identificadas con un número y su descripción, los cuales se relacionan a continuación: 2.1. Proyectos de construcción y/o reconstrucción de parques. 2.2. Proyectos de ampliación y/o terminación y/o rehabilitación y/o mejoramiento y/o mantenimiento y/o adecuación y/o intervención de parques. 2.3. Proyectos de construcción y/o reconstrucción de senderos en parques. 2.4. Proyectos de ampliación y/o terminación y/o rehabilitación y/o mejoramiento y/o mantenimiento y/o adecuación y/o intervención de senderos en parques. 2.5. Proyectos de construcción y/o mejoramiento y/o rehabilitación y/o mantenimiento y/o adecuación y/o ampliación y/o intervención de canchas deportivas. 2.6. proyectos de construcción y/o mejoramiento y/o rehabilitación y/o mantenimiento y/o adecuación y/o reforzamiento y/o intervención de polideportivos y/o placas polideportivas. 2.7. proyectos de construcción y/o mejoramiento y/o rehabilitación y/o mantenimiento y/o adecuación y/o reforzamiento y/o intervención de coliseos. 2.8. proyectos de construcción y/o mejoramiento y/o rehabilitación y/o mantenimiento y/o adecuación y/o reforzamiento y/o intervención de conchas acústicas. 2.9. proyectos de construcción y/o mejoramiento y/o rehabilitación y/o mantenimiento y/o adecuación y/o reforzamiento y/o intervención de piscinas. 2.10. proyectos de construcción y/o mejoramiento y/o rehabilitación y/o mantenimiento y/o adecuación y/o reforzamiento y/o intervención de pistas. 2.11. proyectos de construcción y/o mejoramiento y/o rehabilitación y/o mantenimiento y/o adecuación y/o reforzamiento y/o intervención de zonas verdes, o actividades de urbanismo y paisajismo. 2.12. proyectos de construcción y/o ampliación y/o terminación y/o reconstrucción de instalaciones deportivas. 2.13. proyectos de mejoramiento y/o remodelación y/o adecuación y/o modificación y/o mantenimiento y/o reparación y/o intervención de instalaciones deportivas.

Conforme a lo anterior, la entidad estatal interesada en adelantar un proceso de contratación deberá desde su conocimiento de las especificidades y planeación del proyecto, después del análisis integral durante la etapa de planeación, en busca de la optimización y eficiencia de recursos, en el marco de las buenas prácticas contractuales y procura del adecuado desarrollo de los principios que rigen la contratación pública, verificar la «Matriz 1 – Experiencia», la cual además de estandarizar el requisito habilitante de experiencia, señala las actividades a las cuales aplican estos documentos tipo complementarios, en el entendido de que aplicarán a los procesos contractuales cuyo objeto se relacione con alguna de las actividades establecidas de forma detallada en la Matriz de experiencia respectiva.

2.3. Documentos Tipo de licitación de obra pública de infraestructura social estructurados por lotes o grupos

Teniendo en cuenta que en la consulta se hace referencia a los procesos de infraestructura social estructurado por lotes o grupos, se considerará la regulación prevista en los Documentos Tipo de infraestructura social. Al respecto el numeral 2.10 del Documento Base establece:

2.10 REGLAS PARA LOS PROCESOS ESTRUCTURADOS POR LOTES O GRUPOS

[La Entidad debe incluir esta sección y aplicar las reglas aquí señaladas cuando estructure el Proceso de Contratación por lotes o grupos]

Cuando el Proceso de Contratación se estructure por lotes o grupos aplican las siguientes reglas, además de las previstas en otros numerales de este documento:

1. [En este literal la Entidad debe señalar si es posible presentar oferta a más de un lote o grupo. Cuando lo establezca, debe indicar si es factible resultar adjudicatario de más de uno].
2. El Proponente debe presentar un solo Sobre 1 para todos los lotes o grupos a los cuales radique oferta; y el Sobre 2 que contiene la oferta económica, de forma independiente para cada uno, sin perjuicio de que incluya sus ofertas económicas en un mismo sobre. En todo caso, se recomienda a los Proponentes presentar un Sobre 2 por cada lote.
3. Para acreditar la experiencia el Proponente podrá aportar mínimo uno (1) y máximo cinco (5) contratos para cada uno de los lotes o grupos o podrá allegar los mismos para todos o varios de ellos, sin perjuicio de lo previsto en las reglas de los criterios diferenciales por ser Mipyme y/o emprendimientos y empresas de mujeres en cuanto a los requisitos habilitantes relacionados con el número de contratos aportados para demostrar la experiencia solicitada. En la verificación del número de contratos frente al Presupuesto Oficial, el valor mínimo se certificará de acuerdo con al valor del Presupuesto Oficial del respectivo lote o grupo expresado en SMMLV.
4. La experiencia que debe acreditar el Proponente será la establecida de forma independiente para cada lote o grupo de acuerdo con las actividades definidas en la matriz de experiencia aplicable en el proyecto de infraestructura social en el literal A de la sección 3.5.1.
5. Los parámetros que se seguirán para establecer el orden de elegibilidad de los lotes o grupos que conforman el Proceso de Contratación será el señalado por la Entidad en el numeral 2.6.
6. [Incluir cuando la Entidad no establezca la posibilidad de resultar adjudicatario de más de un lote o grupo] El Proponente seleccionado debe incluirse en los demás órdenes de elegibilidad en los cuales se encuentre habilitado y de resultar ubicado en el primer orden de elegibilidad de estos lotes se adjudicará al Proponente que esté en el segundo orden de elegibilidad, y así sucesivamente. En aquellos eventos en los cuales no existan más Proponentes a quienes adjudicar los lotes o grupos restantes del Proceso de Contratación, se podrá adjudicar a un mismo Proponente más de dos (2) lotes o grupos, siempre y cuando cumpla con los requisitos contenidos en el Pliego de Condiciones.
7. [Incluir cuando la Entidad establezca la posibilidad de resultar adjudicatario de más de un lote o grupo] La Entidad verifica en la audiencia de adjudicación que el Proponente cumpla con el capital de trabajo para resultar adjudicatario de un lote o grupo adicional.
8. [Incluir cuando la Entidad establezca la posibilidad de resultar adjudicatario de más de un lote o grupo] El Proponente deberá acreditar una capacidad residual mayor o igual a la capacidad residual del lote al cual presentó oferta o de la sumatoria de los lotes a los cuales presentó oferta. Si la capacidad residual del Proponente no es suficiente para la totalidad de los lotes a los cuales radicó una oferta, la Entidad lo habilitará únicamente en los que cumpla con la capacidad residual requerida, empezando con el lote de mayor valor en el cual radicó una oferta, y así en forma descendente.
9. El Proponente debe indicar en el Formato 1 – Carta de presentación de la oferta y en el Formato 2 – Conformación de proponente plural (Formato 2A – Consorcios) (Formato 2B Uniones Temporales), el lote o lotes a los cuales presenta oferta.
10. Para definir el método de ponderación de la oferta económica se aplicarán las reglas definidas en el numeral 4.1.4.

Del contenido del citado numeral, y concretamente de lo que indica el literal A, es posible deducir la idea de que la entidad estatal contratante tiene la potestad discrecional de «[…] señalar si es posible presentar oferta a más de un lote o grupo». Además, «Cuando lo establezca, debe indicar si es posible resultar adjudicatario de más de uno». En este sentido, la entidad puede definir si es o no posible resultar adjudicatario de más de un lote y una vez la entidad ha determinado que se podrá ser adjudicatario de más de un lote, los oferentes podrán presentar ofertas por los lotes que quieran –2, 3, 4, 5, etc.–, estando condicionados únicamente por el cumplimiento de los requisitos habilitantes. Y, de ser el caso, podrán ser adjudicatarios si se encuentran en el primer orden de elegibilidad frente a dos o más lotes.

En concordancia con lo anterior, el literal G del numeral 3.3.3. del Documento Base establece que, si el proceso de licitación pública se estructura por lotes o grupos, el documento de constitución del proponente plural debe «Indicar el lote o lotes a los cuales presenta oferta». Es decir, se deja a discreción del oferente indicar los lotes a los cuales presenta la oferta. Esto significa que tiene el derecho de presentarse en todos los lotes que considere conveniente, siempre que la entidad haya determinado la posibilidad de presentar oferta a más de un lote o grupo conforme el literal A del numeral 2.10.

En cuanto a la acreditación de experiencia el literal C del numeral 2.10 señala que el proponente podrá aportar mínimo uno (1) y máximo cinco (5) contratos para cada uno de los lotes o grupos o podrá allegar los mismos para todos o varios de ellos, sin perjuicio de lo previsto en las reglas de los criterios diferenciales por ser Mipyme y/o emprendimientos y empresas de mujeres en cuanto a los requisitos habilitantes relacionados con el número de contratos aportados para demostrar la experiencia solicitada. En la verificación del número de contratos frente al presupuesto oficial, el valor mínimo se certificará de acuerdo con el valor del presupuesto oficial del respectivo lote o grupo expresado en SMMLV. Asimismo, el literal D del numeral 2.10 indica que la experiencia que debe acreditar el proponente será la establecida de forma independiente para cada lote o grupo de acuerdo con las actividades definidas en la matriz de experiencia aplicable en el proyecto de infraestructura social en el literal A de la sección 3.5.1.

En armonía con lo expuesto, el literal C del numeral 3.5.1 señala que «[En los procesos estructurados por lotes o por grupos, el proponente podrá aportar mínimo uno (1) y máximo cinco (5) contratos para cada uno de los lotes o grupos o podrá allegar los mismos para todos los lotes o grupos]». Asimismo, el numeral 3.5.7. indica que «[En los procesos estructurados por lotes o por grupos, el valor mínimo a certificar debe ser en relación con el valor del presupuesto oficial del respectivo lote o grupo expresado en SMMLV]».

De lo dicho se pueden extraer varias conclusiones. En primer lugar, de conformidad con los Documentos Tipo para licitación de obra pública de infraestructura social, las entidades estatales cuentan con discrecionalidad para estructurar sus procesos por lotes o grupos. En segundo lugar, habiendo optado por configurar así el procedimiento de selección, las entidades estatales igualmente tienen libertad para indicar si los proponentes pueden presentar oferta para más de un lote o grupo. En tercer lugar, una vez definido que si es posible lo anterior, las entidades estatales deben indicar si es viable que un oferente sea adjudicatario de más de un lote o grupo. En cuarto lugar, los proponentes deberán acreditar las condiciones habilitantes requeridas para cada uno de los lotes a los que se presente, teniendo en cuenta los requisitos establecidos por la entidad en el pliego de condiciones. Y, en quinto lugar, la verificación de la experiencia solicitada se realiza de forma independiente para cada lote o grupo al que se presente el proponente.

De esta manera, para efectos de la acreditación de experiencia en los procesos estructurados por lote o grupos el proponente podrá aportar el número máximo de contratos permitidos para cada uno de los lotes o grupos a los que se presente, es decir, podrá allegar hasta cinco (5) contratos para cada lote, sin perjuicio de las reglas sobre la acreditación de Mipyme y emprendimiento y empresas de mujeres. También podrá optar por allegar el mismo o varios contratos para todos o varios de los lotes o grupos, lo que significa que el contrato que aportó para un lote también podrá acreditar la experiencia respecto de otro lote o grupo, siempre que cumpla con los requisitos de experiencia general y especifica exigidos para cada uno de ellos.

En todo caso, debe tenerse en cuenta que el número de contratos que aporte para cada lote o grupo impacta en relación con el valor mínimo a certificar que debe ser en relación con el valor del presupuesto oficial del respectivo lote o grupo expresado en SMMLV de acuerdo con la tabla establecida en el numeral 3.5.7 del Documento Base. Por ejemplo, quienes acrediten la experiencia de un lote mediante 1 ó 2 contratos, la sumatoria de los valores ejecutados debe ser superior al 75% del valor del presupuesto oficial de obra expresado en SMMLV del lote respectivo, independientemente que se presente a más de un lote.

Finalmente, en el evento en que el proponente opte por presentar un contrato para varios lotes o grupos, dicho contrato deberá ser verificado de forma independiente en cada lote en relación con los requisitos de experiencia exigidos para cada uno de ellos y teniendo en cuenta el número total de contratos presentados en el respectivo lote con el fin de establecer el valor mínimo a certificar. En otras palabras, cada lote será evaluado de forma independiente siendo indiferente si el contrato presentado se aportó para uno o varios lotes. Ello es, así pues, como se expuso, las reglas de experiencia para procesos estructurados en lotes o grupos en el documento base determinan que su acreditación se realizará respecto de cada lote o grupo y el valor mínimo a certificar debe ser en relación con el valor del Presupuesto Oficial del respectivo lote o grupo expresado en SMMLV, sin que haya lugar a exigir la sumatoria del valor de todos los lotes para el efecto.

3. Respuesta

«1) ¿Cómo define Colombia Compra Eficiente la contratación por lotes o grupos para los proyectos de infraestructura social? ¿Qué debe entenderse por lotes o por grupos en la contratación de obras de infraestructura social?, 2) ¿En virtud al principio de economía una entidad contratante puede acumular en un solo proceso de licitación pública 3 obras cuyos objetos hacen parte de un solo proyecto de inversión, se relacionan en cuanto corresponden a ‘obras públicas’ del sector cultura, recreación y deporte? Si la ejecución se da en 3 sitios distintos, con un solo CDP, pero se celebra un solo contrato, es decir tendrá un solo RP. ¿Puede considerarse en este caso que la entidad contratante consolidó un grupo o lote que lo conforman estas 3 obras a incorporar en un solo contrato de obra? o en su defecto ¿se entiende por proceso para celebrar producto de la Licitación pública 3 contratos de obra?» [sic]

En lo concerniente a sus preguntas:

La Agencia Nacional de Contratación Pública se permite aclarar que, en el desarrollo de cada uno de los Documentos Tipo incorpora en el “Anexo 3 – Glosario” definiciones de los términos relacionados con la particularidad del tipo de proyecto de contratación al que se dirige dicho Documento Tipo, esto, conformidad con las definiciones contenidas en el artículo 2.2.1.1.1.3.1 del Decreto 1082 de 2015 y la Ley 1682 de 2013, o la norma que la modifique, sustituya o complemente. Sin embargo, en lo que respecta al término «lote o grupo en los procesos de infraestructura social», las disposiciones antes aludidas no integran una definición sobre esto y, esta Agencia, hasta el momento no ha unificado un criterio para describirlo. Por ende, dicho término deberá entenderse en su sentido natural y obvio.

Ahora bien, de conformidad con lo expuesto en este concepto, se reitera que en desarrollo de la Ley 2022 de 2020, la Agencia Nacional de Contratación Pública expidió la Resolución No. 219 del 6 de agosto de 2021, «Por la cual se adoptan los documentos tipo para los procesos de licitación de obra pública de infraestructura social». Dentro de esta categoría fue incluida la infraestructura asociada a los sectores de i) la salud; ii) el educativo; y iii) el de cultura, recreación y deporte.

Cabe anotar que la Resolución No. 219 del 6 de agosto de 2021 contiene los Documentos Tipo que aplican de forma transversal a los proyectos de infraestructura social en los sectores educativo; salud; cultura, recreación y deporte. Estos documentos son el documento base, los anexos, los formatos, los formularios y las matrices, los cuales se complementarán con cada una de las resoluciones que adoptan las matrices de experiencia y los anexos de glosario para cada uno de los sectores, definiendo así su alcance y vigencia.

Sin embargo, en materia de infraestructura social debe tenerse en cuenta que existen dos (2) clases de documentos tipo que se integran en cada proceso: i) los documentos transversales a todos los sectores de infraestructura social, es decir, el documento base, los anexos, los formatos, los formularios y las matrices adoptados mediante la Resolución No. 219 de 2021; y ii) los documentos tipo complementarios, referentes a la matriz de experiencia y el glosario, los cuales han sido adoptados en la resolución para cada sector específico. En este orden de ideas, la Agencia ha expedido tres documentos tipo complementarios de infraestructura social: la Resolución 220 del 6 de agosto de 2021, «Por la cual se adoptan los documentos tipo complementarios para los procesos de licitación de obra pública de infraestructura social relacionados con el sector educativo»; la Resolución 392 de 2021 del 18 de noviembre de 2021, «Por la cual se adoptan los documentos tipo complementarios para los procesos de licitación de obra pública de infraestructura social relacionados con el sector salud» y la Resolución 454 de 2021 del 16 de diciembre de 2021, «Por la cual se adoptan los documentos tipo complementarios para los procesos de licitación de obra pública de infraestructura social relacionados con el Sector cultura, recreación y deporte».

En este contexto, la Matriz de Experiencia de cada sector, además de estandarizar el requisito habilitante de experiencia, señala los proyectos o contratos concretos a los cuales aplican los Documentos Tipo, en el entendido de que aplicarán a los procesos contractuales cuyo objeto se relacione con alguna de las actividades establecidas de forma detallada en la Matriz de Experiencia respectiva. Asimismo, en el Glosario de cada uno de los documentos se consagran las definiciones que guían la interpretación de los documentos. De ahí que, si una entidad pretende adelantar un proceso de contratación en aplicación de los referidos Documentos Tipo, deberá previamente validar en la Matriz de Experiencia del sector en particular, si la actividad a ejecutar se encuentra o no allí señalada.

Así las cosas, siempre que el objeto esté relacionado con alguna de las actividades establecidas en la Matriz de Experiencia de cada sector, los Documentos Tipo adoptados mediante las Resoluciones 219, 220, 392 y 454 de 2021 son obligatorios para las entidades sometidas a la Ley 80 de 1993 que contraten la ejecución de obras públicas de infraestructura social en los sectores educativo; salud; cultura, recreación y deporte.

Finalmente, se resalta, de conformidad con lo dispuesto en la normatividad vigente y los documentos tipo para licitación de obra pública de infraestructura social, que las entidades públicas en el marco de su autonomía para determinar y establecer las necesidades que pretende satisfacer a través de un proceso de contratación y el estricto conocimiento de las especificidades y planeación de sus proyectos, cuentan con la potestad discrecional para estructurar y acotar los alcances de los objetos de sus procesos, bien sea en procesos individuales o si después de un análisis integral determina que técnicamente es viable y se podría facilitar la gestión contractual, la optimización recursos, garantizando la idoneidad y experiencia del posible contratista, definir su proceso por lotes o grupos, teniendo en cuenta que en el numeral 2.10 del Documento Base que aplica de forma transversal a los proyectos de infraestructura social en los sectores educativo, salud, cultura, recreación y deporte, se establecen las reglas que han de tener en cuenta las entidades cuando estructuren de esta forma sus procesos de contratación.

Este concepto tiene el alcance previsto en el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

Atentamente,

1. La Agencia Nacional de Contratación Pública ‒ Colombia Compra Eficiente fue creada por el Decreto Ley 4170 de 2011. Su objetivo es servir como ente rector de la política de compras y contratación del Estado. Para tales fines, como órgano técnico especializado, le corresponde formular políticas públicas y normas y unificar los procesos de contratación estatal, con el fin de lograr una mayor eficiencia, transparencia y optimización de los recursos del Estado. El artículo 3 ibidem señala, de manera precisa, las funciones de Colombia Compra Eficiente. Concretamente, el numeral 5º de este artículo establece que le corresponde a esta entidad: «[a]bsolver consultas sobre la aplicación de normas de carácter general y expedir circulares externas en materia de compras y contratación pública». Seguidamente, el numeral 8º del artículo 11 ibidem señala que es función de la Subdirección de Gestión Contractual: «[a]bsolver consultas sobre la aplicación de normas de carácter general». ↑

2. Ley 1882 de 2018: «Artículo 4.  El Gobierno nacional adoptará documentos tipo para los pliegos de condiciones de los procesos de selección de obras públicas, interventoría para las obras públicas, interventoría para consultoría de estudios y diseños para obras públicas, consultoría en ingeniería para obras, los cuales deberán ser utilizados por todas las entidades sometidas al Estatuto General de la Contratación de la Administración Pública en los procesos de selección que adelanten. Dentro de los documentos tipo el Gobierno adoptará de manera general y con alcance obligatorio para todas las entidades sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, las condiciones habilitantes, así como los factores técnicos y económicos de escogencia, según corresponda a cada modalidad de selección y la ponderación precisa y detallada de los mismos, que deberán incluirse en los pliegos de condiciones, teniendo en cuenta la naturaleza y cuantía de los contratos. Para la adopción de esta reglamentación el Gobierno tendrá en cuenta las características propias de las regiones con el ánimo de promover el empleo local.

   »La facultad de adoptar documentos tipo la tendrá el Gobierno nacional, cuando lo considere necesario, en relación con otros contratos o procesos de selección.

   »Los pliegos tipo se adoptarán por categorías de acuerdo con la cuantía de la contratación, según la reglamentación que expida el Gobierno nacional». ↑

3. El artículo 1 de la Ley 2022 de 2020 modifica el artículo 4 de la Ley 1882 de 2018, el cual adiciona el parágrafo 7 al artículo 2 de la Ley 1150 de 2007 y dispone que: «La Agencia Nacional de Contratación Pública Colombia Compra Eficiente o quien haga sus veces, adoptará documentos tipo que serán de obligatorio cumplimiento en la actividad contractual de todas las entidades sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública.

   »Dentro de estos documentos tipo, se establecerán los requisitos habilitantes, factores técnicos, económicos y otros factores de escogencia, así como aquellos requisitos que, previa justificación, representen buenas prácticas contractuales que procuren el adecuado desarrollo de los principios que rigen la contratación pública.

   »Con el ánimo de promover la descentralización, el empleo local, el desarrollo, los servicios e industria local, en la adopción de los documentos tipo, se tendrá en cuenta las características propias de las regiones, la cuantía, el fomento de la economía local y la naturaleza y especialidad de la contratación. Para tal efecto se deberá llevar a cabo un proceso de capacitación para los municipios.

   »La Agencia Nacional de Contratación Pública Colombia Compra Eficiente fijará un cronograma, y definirá en coordinación con las entidades técnicas o especializadas correspondientes el procedimiento para implementar gradualmente los documentos tipo, con el propósito de facilitar la incorporación de estos en el sistema de compra pública y deberá establecer el procedimiento para recibir y revisar comentarios de los interesados, así como un sistema para la revisión constante de los documentos tipo, que expida.

   »En todo caso, serán de uso obligatorio los documentos tipo para los pliegos de condiciones de los procesos de selección de obras públicas, interventoría para las obras públicas interventoría para consultoría de estudios y diseños para obras públicas, consultoría en ingeniería para obras, que lleven a cabo todas las entidades sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, en los términos fijados mediante la reglamentación correspondiente». ↑

4. Código: CCE-EICP-GI-14. Versión 1 ↑

5. «Artículo 6. Vigencia. La presente resolución rige a partir de su publicación y comenzará a aplicarse, de manera gradual y progresiva, en los procedimientos de selección de licitación de obra pública de infraestructura social, de acuerdo con el siguiente cronograma:

   »1. Las entidades de los sectores central y descentralizado de la Rama Ejecutiva del orden nacional deberán aplicar lo dispuesto en la resolución en los procedimientos de selección de licitación de obra pública de infraestructura social, cuyo aviso de convocatoria sea publicado a partir del 2 de noviembre de 2021.

   »2. Las entidades del sector central y del sector descentralizado de los niveles municipal y distrital de los municipios y distritos que sean capitales de departamentos deberán aplicar lo dispuesto en esta resolución en los procedimientos de selección de licitación de obra pública de infraestructura social, cuyo aviso de convocatoria sea publicado a partir del 1 de febrero de 2022.

   »3. Las entidades del sector central y del sector descentralizado del nivel departamental, así como las de los municipios categorías especial, 1, 2 y 3, no cobijadas por los anteriores numerales del presente artículo, deberán aplicar lo dispuesto en esta resolución en los procedimientos de selección de licitación de obra pública de infraestructura social, cuyo aviso de convocatoria sea publicado a partir del 1 de marzo de 2022.

   »4. Las entidades del sector central y del sector descentralizado del nivel municipal, en las categorías 4, 5 y 6, al igual que las demás entidades estatales regidas por el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública no cobijadas por los anteriores numerales del presente artículo, deberán aplicar lo dispuesto en esta resolución en los procedimientos de selección de licitación de obra pública de infraestructura social, cuyo aviso de convocatoria sea publicado a partir del 1 de abril de 2022.

   »Parágrafo. La aplicación de los documentos tipo de licitación de obra pública de infraestructura social en los procesos de selección comienza a ser obligatoria para las entidades estatales de acuerdo con lo dispuesto en este artículo. Esto sin perjuicio de que las entidades estatales, en el marco de la autonomía y discrecionalidad que les asiste, a modo de buena práctica contractual, decidan acoger el contenido de los documentos tipo en los procesos de selección que adelanten antes de las fechas señaladas». ↑