El Concepto C-1593 de 2025 explica que la garantía de cobertura del riesgo es indivisible y que, en los pliegos, los contratantes deben exigir garantías por cada periodo contractual. La garantía de cumplimiento debe amparar, entre otros, el buen manejo e inversión del anticipo, la devolución del pago anticipado, el cumplimiento del contrato y el pago de obligaciones laborales, así como la estabilidad y calidad de la obra, la calidad del servicio y el correcto funcionamiento de los bienes. Se resalta que su finalidad es proteger al acreedor frente a riesgos por las consecuencias nocivas. Adicionalmente, sobre la garantía de responsabilidad civil extracontractual, el concepto señala que la normativa no fija criterios específicos para exigirla más allá de los contratos de obra pública, por lo que hace parte de la decisión discrecional de cada entidad. En contratos distintos a obra, la entidad debe analizar el objeto y la naturaleza del contrato y, como criterio principal, si existe riesgo de que el contratista cause daños a terceros. La decisión debe sustentarse en una evaluación de riesgos y ser proporcional y adecuada para proteger el patrimonio de la entidad, conforme a lo que exigen los estudios y documentos previos (análisis de riesgos y garantías).
GARANTÍA DE CUMPLIMIENTO – Amparos – Finalidad
El artículo 2.2.1.2.3.1.3, por ejemplo, establece que la “garantía de cobertura del Riesgo es indivisible”, además de la obligación de los contratantes de establecer en los pliegos de condiciones las garantías exigidas para cada periodo contractual. Por su parte, el artículo 2.2.1.3.1.7 prescribe que la garantía de cumplimiento debe cubrir: i) el buen manejo y correcta inversión del anticipo; ii) la devolución del pago anticipado; iii) el cumplimiento del contrato; iv) el pago de salarios, prestaciones sociales legales e indemnizaciones laborales; v) la estabilidad y calidad de la obra; vi) la calidad del servicio; vii) la calidad y correcto funcionamiento de los bienes; y viii) los demás incumplimientos de las obligaciones que la entidad estatal considere deben ser amparados. Desde esta perspectiva, constituye una obligación de seguridad, es decir, aquella donde el interés del acreedor no consiste en una utilidad específica y tangible, sino en la tranquilidad frente a ciertos riesgos por la cobertura de sus consecuencias nocivas.
GARANTÍA DE RESPONSABILIDAD CIVIL EXTRACONTRACTUAL – Alcance – Contratos distintos a obra
En este sentido, la normativa civil, comercial y contractual pública no establece los criterios específicos que debe aplicar cada entidad para determinar los casos en los cuales podrá exigir el seguro de responsabilidad civil extracontractual, sino que se limita a resaltar su obligatoriedad únicamente para los contratos de obra pública. En consecuencia, hace parte del marco de decisión discrecional de cada entidad como directora de sus procesos el determinar en qué otro tipo de contratos será necesario exigir dicho seguro. Por esta razón, no es posible realizar una lista taxativa de los contratos estatales en los que las entidades deban requerirlo.
Sin embargo, en términos generales, la Entidad Estatal deberá considerar el objeto y naturaleza del contrato con el fin de determinar si es procedente exigir el seguro de responsabilidad civil extracontractual. Para esto, las entidades deben tener en cuenta como principal criterio si en la ejecución del correspondiente contrato existe el riesgo de que el contratista pueda generar daños a terceros, tal como lo señala el artículo 2.2.1.2.3.1.5. En consecuencia, la decisión de exigir o no el contrato de seguro de responsabilidad civil extracontractual depende entonces de la evaluación de riesgos que realice la entidad en atención al objeto y naturaleza de cada contrato. Al respecto, el artículo 2.2.1.1.2.1.1. del Decreto 1082 de 2015 resalta que la entidad deberá incluir en los estudios y documentos previos el análisis de riesgos y la forma de mitigarlos, así como indicar las garantías que la Entidad Estatal contempla exigir en el proceso de contratación.
La exigencia del seguro en contratos distintos a los de obra deberá en todo caso ser proporcional y adecuada frente a la naturaleza y objeto del contrato, de tal manera que se trate de una condición necesaria para proteger el patrimonio de la entidad ante los posibles daños que se puedan ocasionar a terceros durante la ejecución.
Texto del concepto
GARANTÍA DE CUMPLIMIENTO – Amparos – Finalidad
El artículo 2.2.1.2.3.1.3, por ejemplo, establece que la “garantía de cobertura del Riesgo es indivisible”, además de la obligación de los contratantes de establecer en los pliegos de condiciones las garantías exigidas para cada periodo contractual. Por su parte, el artículo 2.2.1.3.1.7 prescribe que la garantía de cumplimiento debe cubrir: i) el buen manejo y correcta inversión del anticipo; ii) la devolución del pago anticipado; iii) el cumplimiento del contrato; iv) el pago de salarios, prestaciones sociales legales e indemnizaciones laborales; v) la estabilidad y calidad de la obra; vi) la calidad del servicio; vii) la calidad y correcto funcionamiento de los bienes; y viii) los demás incumplimientos de las obligaciones que la entidad estatal considere deben ser amparados. Desde esta perspectiva, constituye una obligación de seguridad, es decir, aquella donde el interés del acreedor no consiste en una utilidad específica y tangible, sino en la tranquilidad frente a ciertos riesgos por la cobertura de sus consecuencias nocivas.
GARANTÍA DE RESPONSABILIDAD CIVIL EXTRACONTRACTUAL – Alcance – Contratos distintos a obra
En este sentido, la normativa civil, comercial y contractual pública no establece los criterios específicos que debe aplicar cada entidad para determinar los casos en los cuales podrá exigir el seguro de responsabilidad civil extracontractual, sino que se limita a resaltar su obligatoriedad únicamente para los contratos de obra pública. En consecuencia, hace parte del marco de decisión discrecional de cada entidad como directora de sus procesos el determinar en qué otro tipo de contratos será necesario exigir dicho seguro. Por esta razón, no es posible realizar una lista taxativa de los contratos estatales en los que las entidades deban requerirlo.
Sin embargo, en términos generales, la Entidad Estatal deberá considerar el objeto y naturaleza del contrato con el fin de determinar si es procedente exigir el seguro de responsabilidad civil extracontractual. Para esto, las entidades deben tener en cuenta como principal criterio si en la ejecución del correspondiente contrato existe el riesgo de que el contratista pueda generar daños a terceros, tal como lo señala el artículo 2.2.1.2.3.1.5. En consecuencia, la decisión de exigir o no el contrato de seguro de responsabilidad civil extracontractual depende entonces de la evaluación de riesgos que realice la entidad en atención al objeto y naturaleza de cada contrato. Al respecto, el artículo 2.2.1.1.2.1.1. del Decreto 1082 de 2015 resalta que la entidad deberá incluir en los estudios y documentos previos el análisis de riesgos y la forma de mitigarlos, así como indicar las garantías que la Entidad Estatal contempla exigir en el proceso de contratación.
La exigencia del seguro en contratos distintos a los de obra deberá en todo caso ser proporcional y adecuada frente a la naturaleza y objeto del contrato, de tal manera que se trate de una condición necesaria para proteger el patrimonio de la entidad ante los posibles daños que se puedan ocasionar a terceros durante la ejecución.
Bogotá D.C., 11 de diciembre de 2025
Señor
Jorge Enrique Angarita Álvarez
Arauquita, Arauca
Concepto C-1593 de 2025 | |
Temas: | GARANTÍA DE CUMPLIMIENTO – Amparos – Finalidad / GARANTÍA DE RESPONSABILIDAD CIVIL EXTRACONTRACTUAL – Alcance – Contratos distintos a obra |
Radicación: | Respuesta a consulta con radicado No. 1_2025_10_29_012180 |
Estimado señor Angarita:
En ejercicio de la competencia otorgada por los artículos 3, numeral 5º, y 11, numeral 8º, del Decreto Ley 4170 de 2011, así como lo establecido en el artículo 4 de la Resolución 1707 de 2018 expedida por esta Entidad, la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente– responde su solicitud de consulta de fecha 29 de octubre de 2025, en la cual manifiesta lo siguiente:
“Solicito amablemente un concepto jurídico sobre el alcance del artículo 2.2.1.2.3.1.8 del Decreto 1082 de 2015, referente al cubrimiento de la responsabilidad civil extracontractual. En particular, deseo que me aclaren el sentido de la expresión “en aquellos en que por su objeto o naturaleza lo considere necesario”, contenida en el texto que establece que la Entidad Estatal debe exigir en los contratos de obra, y en aquellos en que por su objeto o naturaleza lo considere necesario con ocasión de los riesgos del contrato, el otorgamiento de una póliza de responsabilidad civil extracontractual que la proteja de eventuales reclamaciones de terceros derivadas de actuaciones, hechos u omisiones del contratista. Mi consulta se dirige a entender en qué casos o bajo qué criterios jurídicos o técnicos una Entidad Estatal puede considerar necesario exigir dicha póliza en contratos distintos al de obra”.
De manera preliminar, resulta necesario acotar que esta entidad solo tiene competencia para responder consultas sobre la aplicación de normas de carácter general en materia de compras y contratación pública. En ese sentido, resolver casos particulares desborda las atribuciones asignadas por el legislador extraordinario, que no concibió a Colombia Compra Eficiente como una autoridad para solucionar problemas jurídicos particulares de todos los partícipes del sistema de compra pública. La competencia de esta entidad se fija con límites claros, con el objeto de evitar que la Agencia actúe como una instancia de validación de las actuaciones de las entidades sujetas a la Ley 80 de 1993 o de los demás participantes de la contratación pública. Esta competencia de interpretación de normas generales, por definición, no puede extenderse a la resolución de controversias, ni a brindar asesorías sobre casos puntuales.
Conforme lo expuesto, en aras de satisfacer el derecho fundamental de petición se resolverá su consulta dentro de los límites de la referida competencia consultiva, esto es, haciendo abstracción de las circunstancias particulares y concretas mencionadas en su petición, pero haciendo unas consideraciones sobre las normas generales relacionadas con el problema jurídico de su consulta.
1.Problema planteado:
De acuerdo con el contenido de su solicitud, esta Agencia resolverá el siguiente problema jurídico: ¿Cuál es alcance de la garantía de responsabilidad civil extracontractual?
2.Respuesta:
El artículo 2.2.1.2.3.1.8. del Decreto 1082 de 2015 señala que las entidades tienen la obligación de exigir el otorgamiento de una póliza de responsabilidad civil extracontractual. Por su parte, el artículo 2.2.1.2.3.1.5[1] establece, respecto de la cobertura, que la responsabilidad civil extracontractual proveniente de hechos, acciones u omisiones[2] del contratista o subcontratista, únicamente puede ser amparada mediante un contrato de seguro. Este seguro es obligatorio para los contratos de obra pública. En los demás contratos, la Entidad Estatal debe establecer si en su ejecución existe el riesgo de que el contratista pueda generarle daños a terceros; según el objeto y naturaleza del contrato, la entidad deberá también exigir dicho seguro. En este sentido, la normativa civil, comercial y contractual pública no establece los criterios específicos que debe aplicar cada entidad para determinar los casos en los cuales podrá exigir el seguro de responsabilidad civil extracontractual, sino que se limita a resaltar su obligatoriedad únicamente para los contratos de obra pública. En consecuencia, hace parte del marco de decisión discrecional de cada entidad como directora de sus procesos el determinar en qué otro tipo de contratos será necesario exigir dicho seguro. Por esta razón, no es posible realizar una lista taxativa de los contratos estatales en los que las entidades deban requerirlo. Sin embargo, en términos generales, la Entidad Estatal deberá considerar el objeto y naturaleza del contrato con el fin de determinar si es procedente exigir el seguro de responsabilidad civil extracontractual. Para esto, las entidades deben tener en cuenta como principal criterio si en la ejecución del correspondiente contrato existe el riesgo de que el contratista pueda generar daños a terceros, tal como lo señala el artículo 2.2.1.2.3.1.5. En consecuencia, la decisión de exigir o no el contrato de seguro de responsabilidad civil extracontractual depende entonces de la evaluación de riesgos que realice la entidad en atención al objeto y naturaleza de cada contrato. Al respecto, el artículo 2.2.1.1.2.1.1. del Decreto 1082 de 2015 resalta que la entidad deberá incluir en los estudios y documentos previos el análisis de riesgos y la forma de mitigarlos, así como indicar las garantías que la Entidad Estatal contempla exigir en el proceso de contratación. La exigencia del seguro en contratos distintos a los de obra deberá en todo caso ser proporcional y adecuada frente a la naturaleza y objeto del contrato, de tal manera que se trate de una condición necesaria para proteger el patrimonio de la entidad ante los posibles daños que se puedan ocasionar a terceros durante la ejecución. De esta forma, las Entidades Estatales tienen autonomía para determinar si en los contratos distintos a los de obra es necesario requerir el seguro de responsabilidad extracontractual, pero no podrán determinar este requisito de forma arbitraria o caprichosa, pues deberá ser el producto de una etapa de planeación adecuada en la cual se analicen los riesgos asociados a la ejecución del contrato. |
3.Razones de la respuesta:
Lo anterior se sustenta en las siguientes consideraciones:
El Estatuto General de Contratación de la Administración Pública exige, por regla general, para seleccionar a los contratistas y para ejecutar los contratos estatales, que se requiere la constitución de garantías. Por ello, el artículo 7 de la Ley 1150 de 2007 dispone que los contratistas tienen la obligación de constituir garantías para el cumplimiento de las obligaciones surgidas del contrato, y los proponentes por el ofrecimiento realizado, pudiendo consistir en pólizas expedidas por compañías aseguradoras, garantías bancarias u otros mecanismos permitidos por la ley y el reglamento. Esta norma señala lo siguiente:
Los contratistas prestarán garantía única para el cumplimiento de las obligaciones surgidas del contrato. Los proponentes prestarán garantía de seriedad de los ofrecimientos hechos.
Las garantías consistirán en pólizas expedidas por compañías de seguros legalmente autorizadas para funcionar en Colombia, en garantías bancarias y en general, en los demás mecanismos de cobertura del riesgo autorizados por el reglamento para el efecto. Tratándose de pólizas, las mismas no expirarán por falta de pago de la prima o por revocatoria unilateral. El Gobierno Nacional señalará las condiciones generales que deberán ser incluidas en las pólizas de cumplimiento de los contratos estatales.
El Gobierno Nacional señalará los criterios que seguirán las entidades para la exigencia de garantías, las clases y niveles de amparo de los riesgos de los contratos, así como los casos en que por las características y complejidad del contrato a celebrar, la garantía pueda ser dividida teniendo en cuenta las etapas o riesgos relativos a la ejecución del respectivo contrato.
El acaecimiento del siniestro que amparan las garantías será comunicado por la entidad pública al respectivo asegurador mediante la notificación del acto administrativo que así lo declare.
Las garantías no serán obligatorias en los contratos de empréstito, en los interadministrativos, en los de seguro y en los contratos cuyo valor sea inferior al 10% de la menor cuantía a que se refiere esta ley, caso en el cual corresponderá a la entidad determinar la necesidad de exigirla, atendiendo a la naturaleza del objeto del contrato y a la forma de pago, así como en los demás que señale el reglamento […]
Mediante la garantía de única de cumplimiento, el contratista ampara los perjuicios que le pueda generar a la entidad el incumplimiento de las obligaciones derivadas del contrato[3]. En esta medida, tienen como objetivo reparar los perjuicios causados por conductas atribuibles al contratista, por lo que estos últimos son un presupuesto necesario para el pago que cubre la garantía. Para estos efectos es única, ya que “[…] La prioridad […] es que no haya garantías separadas para los diferentes riesgos, aunque existan varias garantías para diferentes proporciones del interés asegurado […]”[4].
Desde esta perspectiva, constituye una obligación de seguridad, es decir, aquella donde el interés del acreedor no consiste en una utilidad específica y tangible, sino en la tranquilidad frente a ciertos riesgos por la cobertura de sus consecuencias nocivas. Conforme al inciso segundo del artículo 7 de la Ley 1150 de 2007, pueden otorgarse a través de: i) contratos de seguro, ii) garantías bancarias o iii) los demás mecanismos de cobertura del riesgo que disponga el reglamento. Igualmente establece que “[…] tratándose de pólizas, las mismas no expirarán por falta de pago de la prima o por revocatoria unilateral […]”. Esta norma es una excepción a la terminación automática del contrato de seguro prevista en los artículos 1068 y 1071 del Código de Comercio[5]. De esta manera, las garantías previstas en la ley tienen como objetivo asegurar la solvencia del garante[6].
El Decreto 1082 de 2015 reglamenta las condiciones para el cumplimiento de estas obligaciones. Los artículos 2.2.1.2.3.1.1 a 2.2.1.2.3.1.19 del Decreto Único Reglamentario del sector Administrativo de Planeación Nacional regulan asuntos como las clases de garantías permitidas, la indivisibilidad de las mismas, los diferentes riesgos que deben ser objeto de garantía, la vigencia y valores mínimos que deben cubrir los amparos, entre otros aspectos.
El artículo 2.2.1.2.3.1.3, por ejemplo, establece que la “garantía de cobertura del Riesgo es indivisible”, además de la obligación de los contratantes de establecer en los pliegos de condiciones las garantías exigidas para cada periodo contractual[7]. Por su parte, el artículo 2.2.1.3.1.7 prescribe que la garantía de cumplimiento debe cubrir: i) el buen manejo y correcta inversión del anticipo; ii) la devolución del pago anticipado; iii) el cumplimiento del contrato; iv) el pago de salarios, prestaciones sociales legales e indemnizaciones laborales; v) la estabilidad y calidad de la obra; vi) la calidad del servicio; vii) la calidad y correcto funcionamiento de los bienes; y viii) los demás incumplimientos de las obligaciones que la entidad estatal considere deben ser amparados[8].
En el marco de lo expuesto, los riesgos que cubren las garantías tienen como finalidad garantizar el cumplimiento de las obligaciones adquiridas por los oferentes y/o contratistas a favor de la entidad estatal o de terceros. Además, en relación con ciertos riesgos que pueden surgir durante la ejecución del contrato, el EGCAP determinó un amparo relacionado con la responsabilidad extracontractual que pueda surgir por las actuaciones, hechos u omisiones de los contratistas y subcontratistas.
Sobre este, el artículo 2.2.1.2.3.1.8. del Decreto 1082 de 2015 señala que las entidades tienen la obligación de exigir el otorgamiento de una póliza de responsabilidad civil extracontractual. Por su parte, el artículo 2.2.1.2.3.1.5[9] establece, respecto de la cobertura, que la responsabilidad civil extracontractual proveniente de hechos, acciones u omisiones[10] del contratista o subcontratista, únicamente puede ser amparada mediante un contrato de seguro.
De acuerdo con el inciso segundo del artículo ibidem, la Entidad Estatal “debe exigir que la póliza de responsabilidad extracontractual cubra también los perjuicios ocasionados por eventuales reclamaciones de terceros derivadas de la responsabilidad extracontractual que surjan de las actuaciones, hechos u omisiones de los subcontratistas autorizados o en su defecto, que acredite que el subcontratista cuenta con un seguro propio con el mismo objeto y que la Entidad Estatal sea el asegurado”. De esta manera, el seguro de responsabilidad civil extracontractual transfiere el Riesgo a la aseguradora de reparar a la víctima (tercero) por el actuar que genere responsabilidad civil en cabeza del asegurado. Con esto, el asegurado protege su patrimonio pues no tendrá que asumir el pago de estos perjuicios que serán indemnizados por la compañía de seguros.
El Decreto 1082 de 2015 exige como requisitos que deben reunir los seguros de responsabilidad civil extracontractual a favor de Entidades Estatales: 1) cobertura básica de predios, labores y operaciones; 2) el daño emergente y el lucro cesante; 3) los perjuicios extrapatrimoniales; 3) responsabilidad surgida por actos de contratistas y subcontratistas, salvo que el subcontratista tenga su propio seguro de responsabilidad civil extracontractual, con los mismos amparos; 4) cobertura expresa de amparo patronal, que cubre los perjuicios causados por accidentes de trabajo de los empleados al servicio del contratista; 5) la cobertura expresa de vehículos propios y no propios, que cubre daños materiales, las lesiones personales y/o la muerte que se ocasionen a terceros con vehículos que estén al servicio de la entidad asegurada en el giro normal de sus actividades[11].
Así mismo, el artículo 2.2.1.2.3.1.17 determina el valor que debe ser asegurado con el contrato de seguro, teniendo en cuenta el valor en salarios mínimos mensuales legales vigentes del contrato, tal como se cita a continuación:
“Artículo 2.2.1.2.3.1.17. Suficiencia del seguro de responsabilidad civil extracontractual. El valor asegurado por los contratos de seguro que amparan la responsabilidad civil extracontractual no debe ser inferior a:
1. Doscientos (200) SMMLV para contratos cuyo valor sea inferior o igual a mil quinientos (1.500) SMMLV.
2. Trescientos (300) SMMLV para contratos cuyo valor sea superior a mil quinientos (1.500) SMMLV e inferior o igual a dos mil quinientos (2.500) SMMLV.
3. Cuatrocientos (400) SMMLV para contratos cuyo valor sea superior a dos mil quinientos (2.500) SMMLV e inferior o igual a cinco mil (5.000) SMMLV.
4. Quinientos (500) SMMLV para contratos cuyo valor sea superior a cinco mil (5.000) SMMLV e inferior o igual a diez mil (10.000) SMMLV.
5. El cinco por ciento (5%) del valor del contrato cuando este sea superior a diez mil (10.000) SMMLV, caso en el cual el valor asegurado debe ser máximo setenta y cinco mil (75.000) SMMLV.
La vigencia de esta garantía deberá ser igual al período de ejecución del contrato”.
Finalmente, el artículo 2.2.1.2.3.2.9. establece los requisitos del seguro de responsabilidad civil extracontractual, los cuales, al ser esenciales, deben estar presentes en todo contrato de seguro contenido en una póliza que cubra lo relativo a la responsabilidad civil extracontractual. Los requisitos se transcriben a continuación:
“1. Modalidad de ocurrencia. La compañía de seguros debe expedir el amparo en la modalidad de ocurrencia. En consecuencia, el contrato de seguro no puede establecer términos para presentar la reclamación, inferiores a los términos de prescripción previstos en la ley para la acción de responsabilidad correspondiente.
2. Intervinientes. La Entidad Estatal y el contratista deben tener la calidad de asegurado respecto de los daños producidos por el contratista con ocasión de la ejecución del contrato amparado, y serán beneficiarios tanto la Entidad Estatal como los terceros que puedan resultar afectados por la responsabilidad del contratista o sus subcontratistas.
3. Amparos. El amparo de responsabilidad civil extracontractual debe contener además de la cobertura básica de predios, labores y operaciones, mínimo los siguientes amparos:
3.1. Cobertura expresa de perjuicios por daño emergente y lucro cesante.
3.2. Cobertura expresa de perjuicios extrapatrimoniales.
3.3. Cobertura expresa de la responsabilidad surgida por actos de contratistas y subcontratistas, salvo que el subcontratista tenga su propio seguro de responsabilidad extracontractual, con los mismos amparos aquí requeridos[12].
3.4. Cobertura expresa de amparo patronal.
3.5. Cobertura expresa de vehículos propios y no propios”.
Ahora, sin perjuicio de que se deba verificar en cada caso concreto el cumplimiento de todas las condiciones establecidas en la norma transcrita, el Consejo de Estado ha resaltado que la denominada garantía de cumplimiento en materia de contratación estatal puede incluir en algunos casos la responsabilidad civil frente a terceros, que según la norma solo es imperativa en los contratos de obra pública. En este sentido, categoriza a la garantía de cumplimiento como un seguro de daños de carácter patrimonial, en los términos establecidos en el artículo 1082 del Código de Comercio. Esto implica que busca garantizar la indemnización de los perjuicios que pueden surgir del incumplimiento de las obligaciones emanadas del negocio jurídico causal. En otras palabras, garantiza el pago de los perjuicios que experimente la entidad estatal ante la realización del riesgo asegurado en cualquiera de sus amparos. De esta manera, no está orientada a avalar el cumplimiento del contrato, sino la responsabilidad civil que pueda recaer en cabeza de la entidad pública frente a terceros por daños causados durante la actividad contractual. En este sentido, no solo ampara la satisfacción de las obligaciones contractuales, sino también las obligaciones de orden legal tendientes a salvaguardar el patrimonio público, por lo tanto puede incluir el seguro de responsabilidad civil extracontractual.[13]
De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 2350 del Código Civil[14], la administración pública, como dueña de la obra, se encuentra llamada a responder por los perjuicios que se hayan producido con ocasión de la construcción o reparación de la misma frente a terceros, independientemente de las acciones que pueda tener el propietario frente al contratista. De esta manera, la administración podrá exigirle al contratista que en la póliza de cumplimiento incluya la cobertura del riesgo de responsabilidad civil extracontractual cuando el objeto y la conveniencia del contrato así lo aconsejen[15]. Dado que la póliza funge como garantía única de las obligaciones emanadas del contrato, cada amparo deba analizarse de manera independiente según la naturaleza del riesgo.
En el campo específico de la contratación estatal, la exigencia del seguro de responsabilidad civil extracontractual se fundamenta en lo dispuesto en el artículo 60 de la Ley 80 de 1993, en cuanto dispuso que a la liquidación del contrato la entidad exigirá al contratista la extensión o ampliación a la responsabilidad civil, entre otros, para avalar las obligaciones que deba cumplir con posterioridad a la extinción del contrato. En línea con esta disposición, el artículo 17 del hoy derogado Decreto 679 de 1994 reglamentó dicha disposición y previó que en los contratos de obra “y en los demás que considere necesario la entidad” se cubriría igualmente la responsabilidad civil frente a terceros derivada de la ejecución del contrato a través de un amparo autónomo contenido en póliza anexa.
Para lo anterior, los amparos o coberturas definen los eventos en los cuales la aseguradora es responsable del pago de una indemnización tras la celebración del contrato de seguro. A través de ellos se determina y delimita el riesgo que se transfiere a la compañía de seguros. Tratándose el seguro de responsabilidad civil extracontractual, lo anterior se traduce en que la compañía de seguros responderá por los daños que se generen por las acciones y omisiones de los asegurados, en tanto su actuar se encuentre enmarcado en los amparos de la póliza. En este sentido, el amparo busca cubrir la potencial responsabilidd cuando en la ejecución de un contrato,durante la ejecución de un contrato, se ocasionan daños a terceros, ya sea en forma de lesiones personales, fallecimiento o daños materiales. Así, por ejemplo, cubrirá la responsabilidad por daños materiales y lesiones personales causados a terceros durante la vigencia de la póliza y que sucedan durante el desarrollo de las actividades propias del asegurado, relacionadas y aseguradas por la póliza.
Sobre lo anterior, el artículo 1127 del Código de Comercio estableció que el seguro de responsabilidad “impone a cargo del asegurador la obligación de indemnizar los perjuicios patrimoniales que cause el asegurado con motivo de determinada responsabilidad en que incurra de acuerdo con la ley y tiene como propósito el resarcimiento de la víctima, la cual en tal virtud, se constituye en el beneficiario de la indemnización, sin perjuicio de las prestaciones que se le reconozca al asegurado”.
En este sentido, la normativa civil, comercial y contractual pública no establece los criterios específicos que debe aplicar cada entidad para determinar los casos en los cuales podrá exigir el seguro de responsabilidad civil extracontractual, sino que se limita a resaltar su obligatoriedad únicamente para los contratos de obra pública. En consecuencia, hace parte del marco de decisión discrecional de cada entidad como directora de sus procesos el determinar en qué otro tipo de contratos será necesario exigir dicho seguro. Por esta razón, no es posible realizar una lista taxativa de los contratos estatales en los que las entidades deban requerirlo, sin embargo, existen algunos criterios que la normativa ha fijado que deben guiar a la entidad en la toma de decisiones relacionadas con las garantías exigibles en sus procesos contractuales.
En términos generales, las disposiciones referidas del Decreto 1082 de 2015 evidencian que la Entidad Estatal deberá considerar el objeto y naturaleza del contrato con el fin de determinar si es procedente exigir el seguro de responsabilidad civil extracontractual. Para esto, las entidades deben tener en cuenta como principal criterio si en la ejecución del correspondiente contrato existe el riesgo de que el contratista pueda generar daños a terceros, tal como lo señala el artículo 2.2.1.2.3.1.5.
En consecuencia, la decisión de exigir o no el contrato de seguro de responsabilidad civil extracontractual depende entonces de la evaluación de riesgos que realice la entidad en atención al objeto y naturaleza de cada contrato. Al respecto, el artículo 2.2.1.1.2.1.1. del Decreto 1082 de 2015 resalta que la entidad deberá incluir en los estudios y documentos previos el análisis de riesgo y la forma de mitigarlo, así como las garantías que la Entidad Estatal contempla exigir en el proceso de contratación.
Sobre la forma en que las entidades deben realizar dicho análisis, esta Agencia expidió el “Manual para la Identificación y Cobertura del Riesgo en los Procesos de Contratación” en el cual recomienda a las entidades administrar los Riesgos del Proceso de Contratación siguiendo los pasos siguientes pasos: 1) Establecer el contexto en el cual se adelanta el Proceso de Contratación; 2) Identificar y clasificar los Riesgos del Proceso de Contratación; 3) Evaluar y calificar los Riesgos; 4) Asignar y tratar los Riesgos.; y 5) Monitorear y revisar la gestión de los Riesgos. Como parte de este análisis cada entidad deberá identificar si existe el riesgo de daños a terceros que sea propio del proceso según su objeto y naturaleza, así como la posibilidad de requerir el seguro materia de estudio para mitigarlo.
En este sentido, la exigencia del seguro en contratos distintos a los de obra deberá en todo caso ser proporcional y adecuada frente a la naturaleza y objeto del contrato, de tal manera que se trate de una condición necesaria para proteger el patrimonio de la entidad ante los posibles daños que se puedan ocasionar a terceros durante la ejecución. De esta forma, las Entidades Estatales tienen autonomía para determinar si en los contratos distintos a los de obra es necesario requerir el seguro de responsabilidad extracontractual, pero no podrán determinar este requisito de forma arbitraria o caprichosa, pues deberá ser el producto de una etapa de planeación adecuada en la cual se analicen los riesgos asociados a la ejecución del contrato.
Por ejemplo, una entidad que desee contratar la prestación de servicios de aseo y cafetería podría exigir que el contratista presente una póliza que incluya el amparo de responsabilidad civil extracontractual cuando en la etapa de planeación determine que el objeto y naturaleza del contrato a celebrar puede ocasionar daños o lesiones a terceros por las actividades que ejecute el personal de aseo, por ejemplo, por la caída de un visitante por piso húmedo o daño accidental a bienes de terceros dentro de las instalaciones. De manera similar, también puede ser procedente en los procesos que adelanten para contratar el servicio de vigilancia y seguridad privada para garantizar la cobertura frente a posibles daños a terceros por el uso de armas, las actuaciones del personal de vigilancia o errores en la prestación del servicio que generen afectación patrimonial o física a terceros. Otro ejemplo será la necesidad de exigir el amparo en contratos cuyo objeto sea el suministro y distribución de alimentos para cubrir el riesgo de intoxicaciones alimentarias, daños o lesiones por manipulación de alimentos o accidentes que se ocasionen en las actividades de transporte y distribución.
En contraste, contratos cuyo objeto consista en actividades intelectuales, que no impliquen interacción física con terceros, bienes públicos o infraestructura, como es el caso de contratos para la prestación de servicios profesionales para la asesoría jurídica de una entidad en los que el riesgo para terceros pueda ser clasificado como mínimo o inexistente, en principio, no requerirán cobertura frente al riesgo de responsabilidad civil extracontractual. Un caso similar sería la contratación de estudios, diagnósticos y diseño cuando no exista ejecución física, intervención en campo, ni operación de maquinaria y el trabajo consista en análisis, modelación, informes y talleres, actividades sin riesgo de afectar a terceros.
En suma, corresponde a cada entidad determinar en cada caso concreto la necesidad de requerir o no cobertura frente al riesgo de responsabilidad civil extracontractual en los contratos distintos a los de obra pública. Para lo anterior, la entidad deberá analizar los riesgos asociados a la ejecución de acuerdo con el objeto y naturaleza del contrato específico durante la etapa de planeación y justificarlo en los documentos del proceso. En cualquier caso, la exigencia deberá responder a principios de adecuación, necesidad y razonabilidad.
4.Referencias normativas, jurisprudenciales y otras fuentes:
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5.Doctrina de la Agencia Nacional de Contratación Pública:
La Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente se ha pronunciado sobre el régimen de garantías en los Conceptos 2201913000009075 del 9 de diciembre de 2019, C-080 del 8 de abril de 2021, C-525 del 27 de septiembre de 2021, C-567 del 08 de octubre del 2021, C-036 del 28 de febrero del 2022, C-126 de 25 de marzo de 2022, C-583 del 19 de octubre de 2022, C-584 del 26 de septiembre de 2022, C-712 del 13 de octubre de 2022 y C-845 del 7 de diciembre de 2022, C-036 del 31 de marzo de 2023, C-386 del 31 de enero de 2024, C-306 del 12 de agosto de 2024 y C-099 del 21 de febrero de 2025. Sobre el seguro de responsabilidad civil extracontractual se ha referido en los conceptos C-099 del 21 de febrero de 2025, C-124 del 10 de marzo de 2025, C-452 del 15 de mayo de 2025, C–1260 del 25 de septiembre de 2025, entre otros. Estos y otros conceptos se encuentran disponibles para consulta en el Sistema de relatoría de la Agencia, al cual se puede acceder a través del siguiente enlace: https://relatoria.colombiacompra.gov.co/busqueda/concept os.
Este concepto tiene el alcance previsto en el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y las expresiones aquí utilizadas con mayúscula inicial deben ser entendidas con el significado que les otorga el artículo 2.2.1.1.1.3.1. del Decreto 1082 de 2015.
Atentamente,
Elaboró: | Anamaría Bonilla Prieto Contratista de la Subdirección de Gestión Contractual |
Revisó: | Alejandro Sarmiento Cantillo Gestor T1 – 15 de la Subdirección de Gestión Contractual |
Aprobó: | Carolina Quintero Gacharná Subdirectora de Gestión Contractual ANCP – CCE |
Decreto 1082 de 2015: “Artículo 2.2.1.2.3.1.5. Cobertura del Riesgo de responsabilidad civil extracontractual. La responsabilidad extracontractual de la administración derivada de las actuaciones, hechos u omisiones de sus contratistas o subcontratistas solamente puede ser amparada con un contrato de seguro”. ↑
Decreto 1082 de 2015: “Artículo 2.2.1.2.3.1.8. Cubrimiento de la responsabilidad civil extracontractual. La Entidad Estatal debe exigir en los contratos de obra, y en aquellos en que por su objeto o naturaleza lo considere necesario con ocasión de los Riesgos del contrato, el otorgamiento de una póliza de responsabilidad civil extracontractual que la proteja de eventuales reclamaciones de terceros derivadas de la responsabilidad extracontractual que surja de las actuaciones, hechos u omisiones de su contratista.
La Entidad Estatal debe exigir que la póliza de responsabilidad extracontractual cubra también los perjuicios ocasionados por eventuales reclamaciones de terceros derivadas de la responsabilidad extracontractual que surjan de las actuaciones, hechos u omisiones de los subcontratistas autorizados o en su defecto, que acredite que el subcontratista cuenta con un seguro propio con el mismo objeto y que la Entidad Estatal sea el asegurado”. ↑
Para la jurisprudencia, “[…] los seguros de cumplimiento, específicamente, el de contratos estatales, son aquellos que garantizan al acreedor (entidad estatal) que serán resarcidos los daños que pueda provocar el incumplimiento de las obligaciones del deudor (contratista) dentro del marco de una relación contractual. Así, pues, el riesgo asegurado en esta categoría de seguros, visto de manera general, lo constituye el incumplimiento de las obligaciones contractuales a cargo del deudor (contratista), quien a su vez es el tomador de la póliza, de modo que el objeto de las obligaciones garantizadas es lo que determina o particulariza el riesgo asegurado” (CONSEJO DE ESTADO. Sección Tercera. Subsección A. Sentencia del 12 de febrero de 2015. Exp. 28278. C.P. Carlos Alberto Zambrano Barrera). ↑
ORDÓÑEZ ORDÓÑEZ, Andrés E. Seguro de cumplimiento de los contratos estatales en Colombia. Bogotá: Universidad Externado de Colombia, 2011. p. 44. ↑
Al respecto, el inciso primero del artículo 1068 del Código de Comercio dispone lo siguiente: “La mora en el pago de la prima de la póliza o de los certificados o anexos que se expidan con fundamento en ella, producirá la terminación automática del contrato y dará derecho al asegurador para exigir el pago de la prima devengada y de los gastos causados con ocasión de la expedición del contrato. Igualmente, el inciso primero del artículo 1071 ibidem prescribe: “El contrato de seguro podrá ser revocado unilateralmente por los contratantes. Por el asegurador, mediante noticia escrita al asegurado, enviada a su última dirección conocida, con no menos de diez días de antelación, contados a partir de la fecha del envío; por el asegurado, en cualquier momento, mediante aviso escrito al asegurador”. ↑
ESCOBAR GIL, Rodrigo. Teoría general de los contratos de la Administración pública. Bogotá: Legis, 2000. p. 247. Respecto a las pólizas, la doctrina explica que “En rigor, el seguro no elimina el daño sino que tolera que sus consecuencias resulten transferidas (trasladadas) por el sujeto amenazado por un evento económicamente desfavorable, a otro (asegurador) que, a esos fines, ha constituido una mutualidad especialmente ‘preparada para absorber el riesgo de indemnización’“ (Cfr. STIGLITZ, Rubén S. Derecho de seguros. Tomo I. Tercera Edición. Buenos Aires: Abeledo – Perrot, 2001. p. 21). ↑
“Artículo 2.2.1.2.3.1.3. Indivisibilidad de la garantía. La garantía de cobertura del Riesgo es indivisible. Sin embargo, en los contratos con un plazo mayor a cinco (5) años las garantías pueden cubrir los Riesgos de la Etapa del Contrato o del Periodo Contractual, de acuerdo con lo previsto en el contrato.
En consecuencia, la Entidad Estatal en los pliegos de condiciones para la Contratación debe indicar las garantías que exige en cada Etapa del Contrato o cada Periodo Contractual así:
1. La Entidad Estatal debe exigir una garantía independiente para cada Etapa del Contrato o cada Periodo Contractual o cada unidad funcional en el caso de las Asociaciones Público Privadas, cuya vigencia debe ser por lo menos la misma establecida para la Etapa del Contrato o Periodo Contractual respectivo.
2. La Entidad Estatal debe calcular el valor asegurado para cada Etapa del Contrato, Periodo Contractual o unidad funcional, tomando el valor de las obligaciones del contratista para cada Etapa del Contrato, Periodo Contractual o unidad funcional y de acuerdo con las reglas de suficiencia de las garantías establecidas en el presente título.
3. Antes del vencimiento de cada Etapa del Contrato o cada Periodo Contractual, el contratista está obligado a obtener una nueva garantía que ampare el cumplimiento de sus obligaciones para la Etapa del Contrato o Periodo Contractual subsiguiente, si no lo hiciere se aplicarán las reglas previstas para el restablecimiento de la garantía.
Si el garante de una Etapa del Contrato o un Periodo Contractual decide no continuar garantizando la Etapa del Contrato o Periodo Contractual subsiguiente, debe informar su decisión por escrito a la Entidad Estatal garantizada seis (6) meses antes del vencimiento del plazo de la garantía. Este aviso no afecta la garantía de la Etapa Contractual o Periodo Contractual en ejecución. Si el garante no da el aviso con la anticipación mencionada y el contratista no obtiene una nueva garantía, queda obligado a garantizar la Etapa del Contrato o el Periodo Contractual subsiguiente”. ↑
“Artículo 2.2.1.2.3.1.7. Garantía de cumplimiento. La garantía de cumplimiento del contrato debe cubrir:
1. Buen manejo y correcta inversión del anticipo. Este amparo cubre los perjuicios sufridos por la Entidad Estatal con ocasión de: (i) la no inversión del anticipo; (ii) el uso indebido del anticipo; y (iii) la apropiación indebida de los recursos recibidos en calidad de anticipo
2. Devolución del pago anticipado. Este amparo cubre los perjuicios sufridos por la Entidad Estatal por la no devolución total o parcial del dinero entregado al contratista a título de pago anticipado, cuando a ello hubiere lugar.
3. Cumplimiento del contrato. Este amparo cubre a la Entidad Estatal de los perjuicios derivados de:
3.1. El incumplimiento total o parcial del contrato, cuando el incumplimiento es imputable al contratista;
3.2. El cumplimiento tardío o defectuoso del contrato, cuando el incumplimiento es imputable al contratista;
3.3. Los daños imputables al contratista por entregas parciales de la obra, cuando el contrato no prevé entregas parciales; y
3.4. El pago del valor de las multas y de la cláusula penal pecuniaria.
4. Pago de salarios, prestaciones sociales legales e indemnizaciones laborales. Este amparo debe cubrir a la Entidad Estatal de los perjuicios ocasionados por el incumplimiento de las obligaciones laborales del contratista derivadas de la contratación del personal utilizado en el territorio nacional para la ejecución del contrato amparado.
La Entidad Estatal no debe exigir una garantía para cubrir este Riesgo en los contratos que se ejecuten fuera del territorio nacional con personal contratado bajo un régimen jurídico distinto al colombiano.
5. Estabilidad y calidad de la obra. Este amparo cubre a la Entidad Estatal de los perjuicios ocasionados por cualquier tipo de daño o deterioro, imputable al contratista, sufrido por la obra entregada a satisfacción.
6. Calidad del servicio. Este amparo cubre a la Entidad Estatal por los perjuicios derivados de la deficiente calidad del servicio prestado.
7. Calidad y correcto funcionamiento de los bienes. Este amparo debe cubrir la calidad y el correcto funcionamiento de los bienes que recibe la Entidad Estatal en cumplimiento de un contrato.
8. Los demás incumplimientos de obligaciones que la Entidad Estatal considere deben ser amparados de manera proporcional y acorde a la naturaleza del contrato”. ↑
Decreto 1082 de 2015: “Artículo 2.2.1.2.3.1.5. Cobertura del Riesgo de responsabilidad civil extracontractual. La responsabilidad extracontractual de la administración derivada de las actuaciones, hechos u omisiones de sus contratistas o subcontratistas solamente puede ser amparada con un contrato de seguro”. ↑
Decreto 1082 de 2015: “Artículo 2.2.1.2.3.1.8. Cubrimiento de la responsabilidad civil extracontractual. La Entidad Estatal debe exigir en los contratos de obra, y en aquellos en que por su objeto o naturaleza lo considere necesario con ocasión de los Riesgos del contrato, el otorgamiento de una póliza de responsabilidad civil extracontractual que la proteja de eventuales reclamaciones de terceros derivadas de la responsabilidad extracontractual que surja de las actuaciones, hechos u omisiones de su contratista.
La Entidad Estatal debe exigir que la póliza de responsabilidad extracontractual cubra también los perjuicios ocasionados por eventuales reclamaciones de terceros derivadas de la responsabilidad extracontractual que surjan de las actuaciones, hechos u omisiones de los subcontratistas autorizados o en su defecto, que acredite que el subcontratista cuenta con un seguro propio con el mismo objeto y que la Entidad Estatal sea el asegurado”. ↑
Agencia Nacional de Contratación Pública. Guía de garantías en Procesos de Contratación. Disponible en: https://www.colombiacompra.gov.co/wp-content/uploads/2024/08/2016-Guia-de-garantias-en-Procesos-de-Contratacion-G-GPC-01.pdf ↑
En relación con esta exigencia, el inciso segundo del artículo 2.2.1.2.3.1.8. establece que: «La Entidad Estatal debe exigir que la póliza de responsabilidad extracontractual cubra también los perjuicios ocasionados por eventuales reclamaciones de terceros derivadas de la responsabilidad extracontractual que surjan de las actuaciones, hechos u omisiones de los subcontratistas autorizados o en su defecto, que acredite que el subcontratista cuenta con un seguro propio con el mismo objeto y que la Entidad Estatal sea el asegurado». ↑
Consejo de Estado, Sección Tercera. sentencia del catorce (14) de junio de dos mil diecinueve (2019). Rad. 11001 03 26 000 2009 00047 00 (36860). Consejero Ponente: Carlos Alberto Zambrano Barrera. ↑
“ARTICULO 2350. El dueño de un edificio es responsable de los daños que ocasione su ruina, acaecida por haber omitido las reparaciones necesarias, o por haber faltado de otra manera al cuidado de un buen padre de familia”. ↑
Consejo de Estado, Sección Tercera. sentencia del catorce (14) de junio de dos mil diecinueve (2019). Rad. 11001 03 26 000 2009 00047 00 (36860). Consejero Ponente: Carlos Alberto Zambrano Barrera. ↑