SUSPENSIÓN DEL CONTRATO, ACTA DE SUSPENSIÓN, LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO, PRINCIPIO DE PUBLICIDAD, SECOP, SECOP I, SECOP II, CIERRE DEL EXPEDIENTE CONTRACTUAL, COMPETENCIA PARA CIERRE DE EXPEDIENTE

Texto del concepto

SUSPENSIÓN DEL CONTRATO – Alcance – Autonomía de la voluntad

La suspensión es la medida por la cual se acuerda el cese provisional de la ejecución del contrato, por la ocurrencia de circunstancias que lo impiden o lo dificultan. Las razones de aquella pueden ser de orden técnico, jurídico o económico. […] la suspensión puede ser acordada por las partes –como usualmente sucede y es lo más recomendable, siempre que existan motivos fundados para ello– o darse por la fuerza de los hechos, es decir, por la configuración de eventos externos e irresistibles que hagan imposible la ejecución del contrato durante un tiempo; esto es, por factores que constituyan razones de fuerza mayor o caso fortuito, o que procura la satisfacción del interés público.

ACTA DE SUSPENSIÓN – Acta de reinicio

Ahora bien, cuando se suscribe un acta de suspensión puede establecerse, en ejercicio de la autonomía de la voluntad, que el plazo del contrato se reactivará una vez se firme el acta de reinicio correspondiente. La firma de estos documentos corresponde principalmente a las partes del contrato inicial. En esta medida, por ejemplo, no corresponde a los supervisores ni a los interventores acordar con el contratista la suspensión o el reinicio de las actividades. Esta facultad recae sobre el jefe de la entidad contratante –o su delegado– y el contratista. Esto sin perjuicio de que, conforme a la misma autonomía de la voluntad y en consideración a las razones que han motivado el cese provisional de la ejecución del contrato, otra metodología que pueden emplear las partes para elaborar el acta de suspensión es indicar en ella que la ejecución se reactivará cuando se cumpla un determinado plazo o condición, de manera automática, sin necesidad de suscribir un acta de reinicio. De esta manera, el reinicio del plazo de ejecución contractual depende de lo pactado por las partes; razón por la cual, con sujeción a lo acordado previamente con la entidad contratante, se juzgará la adecuación de las actuaciones adelantadas posteriormente por el contratista.

[…]

Como se observa, en los negocios jurídicos –y el acta de suspensión lo es, porque se trata de un acuerdo de voluntades para crear obligaciones– las entidades pueden incorporar las condiciones y cláusulas que sean necesarias y convenientes. Pues bien, de conformidad con los artículos 1530 y siguientes del Código Civil –que establecen las condiciones o términos a los que pueden sujetarse las obligaciones, y que se aplican por la remisión que hacen los artículos 13, 32 y 40 de la Ley 80 de 1993 a las normas civiles y comerciales–, en el acta de suspensión puede estipularse que el plazo de ejecución del contrato se reactivará cuando se cumpla una condición o sobrevenga una fecha específica. Así lo ha reconocido el Consejo de Estado. De este modo, atendiendo a los términos en los que se haya pactado la suspensión es posible que no sea necesario suscribir luego un acta de reinicio para que se reactive la ejecución del contrato, sino que tal reactivación opere automáticamente, cuando se cumpla la condición o fecha cierta.

LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO - Definición – Objetivo

[…] la liquidación del contrato, se refiere a un estado del proceso postcontractual y se configura como el corte de cuentas destinado a verificar las acreencias pendientes en favor o en contra de cada parte y evaluar el estado de ejecución de las obligaciones correspondientes. Por lo tanto, su objetivo es determinar si pueden declararse a paz y salvo mutuo o si, por el contrario, existen aún obligaciones por cumplir, para acordar la forma en que deben ser finalizadas.

LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO – Normativa

[…] conforme a los incisos segundo y tercero del artículo 60 del EGCAP, “(…) las partes acordarán los ajustes, revisiones y reconocimientos a que haya lugar” y en ella “(…) constarán los acuerdos, conciliaciones y transacciones a que llegaren las partes para poner fin a las divergencias presentadas y poder declararse a paz y salvo”. Esto hace que la liquidación no sólo sea un medio para resolver asuntos relacionados con el desequilibrio económico del contrato, sino también un mecanismo alternativo de solución de conflictos. En esta última faceta, las liquidaciones corresponden a negocios de fijación, esto es, “(…) declaraciones de voluntad, unilaterales o bilaterales, emitidas por aquéllos que estando ya vinculados en virtud de una relación jurídica previa incierta que todavía no se ha extinguido, decide o deciden dotarla de certidumbre y seguridad asumiendo una obligación: la de pasar y estar a las consecuencias derivadas de la admisión de la relación jurídica fijada (…)”.

LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO – Tipos – Bilateral – Unilateral – Judicial

Así mismo, de acuerdo con el artículo 11 de la Ley 1150 de 2007, los contratos objeto de liquidación son i) aquellos de tracto sucesivo; ii) los contratos cuya ejecución o cumplimiento se prolonguen en el tiempo y iii) los demás que lo requieran. A su vez existen tres (3) tipos de liquidación: i) bilateral, ii) unilateral y iii) judicial. En términos generales, la primera, que puede ser total o parcial, debe hacerse en el término que estipulen las partes o, en su defecto, dentro del término supletivo de cuatro (4) meses. La segunda se debe practicar dentro de los dos (2) meses siguientes al vencimiento del término que acuerden las partes, o ante el silencio de estas, luego de los cuatro (4) meses para realizar la liquidación bilateral, sin que esta se efectúe. Finalmente, la tercera la realiza la Jurisdicción de lo Contenciosa Administrativa o un tribunal de arbitramento dentro de un proceso judicial de controversias contractuales, y puede darse con ocasión de una demanda del interesado solicitando dicha liquidación. Para ello, existe un plazo máximo de dos (2) años contados a partir del vencimiento de los dos meses establecidos en la Ley para realizar la liquidación unilateral.

PRINCIPIO DE PUBLICIDAD – Alcance – Obligación

El principio de publicidad impone a las autoridades administrativas el deber de dar a conocer sus actos, contratos y decisiones para que se divulguen y eventualmente se controlen. Por ello, en la contratación estatal, el literal c) del artículo 3 de la Ley 1150 de 2007 establece el Sistema Electrónico para la Contratación Pública, en adelante SECOP, como un mecanismo que “contará con la información oficial de la contratación realizada con dineros públicos, para lo cual establecerá los patrones a que haya lugar y se encargará de su difusión a través de canales electrónicos”.

De otra parte, la Ley 1712 de 2014 –Ley estatutaria que regula la transparencia y el derecho de acceso a la información y a los documentos públicos–, identifica como principios que orientan el derecho de acceso a la información pública, el de máxima publicidad, transparencia en la información y buena fe. El principio de máxima publicidad establece que “toda información en posesión, bajo control o custodia de un sujeto obligado es pública y no podrá ser reservada o limitada sino por disposición constitucional o legal”. El principio de transparencia en la información alude al deber de los sujetos de proporcionar y facilitar el acceso a la misma en los términos más amplios posibles, y a través de los medios y procedimientos legales.

PRINCIPIO DE PUBLICIDAD – Ley 1712 de 2014 – Obligados – Derecho a la información pública o de interés público

La Ley Estatutaria citada establece, en el literal e) del artículo 9, que los sujetos obligados, que son todas las entidades públicas, deben publicar la información relativa a su contratación. Esta obligación fue desarrollada por el Decreto Único Reglamentario 1081 de 2015, el cual dispuso que la publicación de la información contractual de los sujetos obligados, que contratan con cargo a recursos públicos, debe hacerse en el SECOP.

Asimismo, de acuerdo con el literal g) del artículo 11 de la Ley 1712 de 2014, todos los destinatarios de la Ley Estatutaria de Transparencia y Acceso a la Información Pública deben garantizar la publicidad de “sus procedimientos, lineamientos, políticas en materia de adquisiciones y compras, así como todos los datos de adjudicación y ejecución de contratos, incluidos concursos y licitaciones”, y esta información también debe estar en el SECOP.

DECRETO 1082 de 2015 – Documentos del proceso – Proceso de contratación

[…] las Entidades Estatales, conforme al artículo 2.2.1.1.1.7.1 del Decreto 1082 de 2015, tienen la obligación de publicar en el SECOP “[…] los Documentos del Proceso y los actos administrativos del Proceso de Contratación, dentro de los tres (3) días siguientes a su expedición […]”.

La expresión Documentos del Proceso está definida en el artículo 2.2.1.1.1.3.1. del Decreto 1082 de 2015, donde se establece que: “son: (a) los estudios y documentos previos; (b) el aviso de convocatoria; (c) los pliegos de condiciones o la invitación; (d) las adendas; (e) la oferta; (f) el informe de evaluación; (g) el contrato; y cualquier otro documento expedido por la Entidad Estatal durante el Proceso de Contratación”. [Énfasis fuera de texto]

Sin embargo, para identificar los documentos que deben publicarse, es necesario realizar una interpretación sistemática de las disposiciones del Decreto 1082 del 2015, comoquiera que el anterior no es un listado taxativo, sino enunciativo, porque además de los documentos enlistados, el artículo 2.2.1.1.1.3.1 Ibidem recoge en la noción de Documentos del Proceso “cualquier otro documento expedido por la Entidad Estatal durante el Proceso de Contratación”.

Este mismo artículo define la expresión Proceso de Contratación como el “Conjunto de actos y actividades, y su secuencia, adelantadas por la Entidad Estatal desde la planeación hasta el vencimiento de las garantías de calidad, estabilidad y mantenimiento, o las condiciones de disposición final o recuperación ambiental de las obras o bienes o el vencimiento del plazo, lo que ocurra más tarde”. Nótese que la norma se refiere a los documentos “expedidos por la entidad estatal” durante el proceso de contratación, excluyendo de la noción de Documentos del Proceso los expedidos por un sujeto distinto a la entidad, salvo la oferta, la cual se incluye expresamente en el referido artículo 2.2.1.1.1.3.

En ese sentido, la interpretación sistemática de los preceptos del Decreto 1082 de 2015, de acuerdo con el principio de publicidad, inicialmente, indica que las Entidades Estatales tienen la obligación de publicar todos los documentos que expidan con ocasión del Proceso de Contratación, es decir que todos los documentos expedidos por la entidad durante las etapas precontractual, de ejecución y post-contractuales deberán publicarse en SECOP dentro de los tres (3) días siguientes a su expedición, para cumplir el deber de publicidad regulado por el artículo 2.2.1.1.1.7.1. del Decreto 1082 de 2015.

SECOP – Competencia de la Agencia Nacional de Contratación Pública - SECOP I – SECOP II

Con el propósito de garantizar el cumplimiento del mencionado deber de publicidad, se le asignó a la Agencia Nacional de Contratación Pública - Colombia Compra Eficiente, la función de administrar el SECOP. Dicha plataforma ha tenido dos versiones, esto es, el SECOP I y el SECOP II.

SECOP I – Alcance

La primera versión de la plataforma –SECOP I–, sólo funciona como medio de publicidad, es decir, no es transaccional, lo que significa que el procedimiento contractual ocurre fuera de la plataforma y a través de un expediente físico en la entidad, pero las actuaciones y los documentos se convierten en electrónicos para ser cargados a la plataforma, por quien tenga la función dentro de la entidad, de acuerdo con su organización interna.

SECOP II – Alcance

En cambio, el SECOP II, es una plataforma transaccional que permite gestionar en línea los procedimientos de contratación, con cuentas y usuarios asociados a estas, para las entidades y los proveedores, y vista pública para cualquier interesado en hacer seguimiento a la contratación pública. Desde sus cuentas, las entidades crean, evalúan y adjudican procedimientos de contratación, y gestionan la fase de ejecución del contrato. Los proveedores pueden hacer comentarios a los documentos del procedimiento, presentar ofertas y seguir el procedimiento de selección en línea.

CIERRE DEL EXPEDIENTE CONTRACTUAL - Actuación administrativa – Cumplimiento de obligaciones post-contractuales

[…] el artículo 2.2.1.1.2.4.3 del Decreto 1082 de 2015 señala que el cierre del expediente es un acto de trámite que realiza la entidad estatal cuando han vencido, por un lado, las garantías de calidad, estabilidad y mantenimiento, o por el otro, cuando se establecieron condiciones de disposición final o recuperación ambiental de las obras o bienes. Se trata de una constancia administrativa que culmina las actuaciones contractuales. en el caso del cierre del expediente contractual, es importante tener presente que es un documento administrativo que busca cerrar el expediente contractual electrónico de un proceso de contratación.

Para que proceda el cierre del expediente contractual en la plataforma SECOP I de los procesos es necesario que se hayan cumplido con las obligaciones post-contractuales y de los contratos cuyo plazo de ejecución haya finalizado y no requiera de liquidación o no se encuentren obligaciones post-contractuales pendientes, por lo que el cierre del proceso dependerá de la causal de terminación y de las disposiciones específicas del contrato. En esta línea, aun cuando la Circular Externa 05 del 1 de noviembre de 2024 hace expresa referencia al trámite de cierre del expediente en el SECOP II, lo expresado allí también aplicaría para los contratos surtidos en SECOP I, en la medida en que el cierre del contrato puede aplicar en los siguientes supuestos: a) Cerrar los expedientes electrónicos de los contratos que hayan cumplido con las obligaciones post-contractuales, a las que prescribe el artículo 2.2.1.1.2.4.3 del Decreto 1082 de 2015; b) Cerrar los expedientes electrónicos de los contratos cuyo plazo de ejecución y término para liquidar hayan finalizado, que no se hayan incluido garantías de calidad, estabilidad y mantenimiento, ni obligaciones post-contractuales; c) Cerrar el expediente electrónico de los contratos cuyo plazo de ejecución haya finalizado, que no requieran de liquidación o no se encuentren pendientes obligaciones post-contractuales pendientes por cumplir. Esto, sin perjuicio de otros supuestos que impliquen el cierre del contrato.

Una vez se cumplan todas las obligaciones post-contractuales, independientemente del tipo de contrato celebrado por las Entidades Estatales, las mismas proceden con el cierre del contrato en la plataforma. En el caso de que no se hayan cumplido todas las fechas asociadas al contrato, las Entidades como responsables de su actividad contractual y conforme al régimen jurídico de contratación que les resulta aplicable, les corresponde adoptar las decisiones y adelantar las actuaciones que estimen pertinentes para desarrollar y materializar dicha actividad. En ese sentido, si como resultado del análisis requieren aplicar el cierre del contrato, las Entidades deben efectuar una modificación ajustando las fechas, y posteriormente, proceder con el cierre del expediente del contrato.

En conclusión, se puede afirmar que el cierre del expediente contractual constituye una actuación administrativa que se adelanta una vez finaliza la ejecución del contrato y se verifica el cumplimiento de las obligaciones y el vencimiento de las garantías. Dicho cierre implica, por parte de la entidad, dejar constancia expresa en el expediente físico o electrónico, y posteriormente registrar el cierre en el SECOP I, mediante la carga del documento correspondiente y la ejecución de las tareas necesarias para que el sistema refleje el estado del contrato como “cerrado.

COMPETENCIA PARA CIERRE DE EXPEDIENTE – Manual de funciones de la entidad estatal – Manual de Contratación

[…] respecto de la competencia para adelantar el cierre del expediente contractual, esta se determina conforme a la distribución de funciones establecida en el manual de contratación y en los actos administrativos de delegación o asignación de funciones de la entidad. En principio, la responsabilidad recae en el representante legal de la entidad o en quien haya sido delegado o encargado de la gestión contractual, como el coordinador de contratación, el supervisor del contrato o el funcionario que ejerza esas funciones dentro de la estructura organizacional vigente.

Bogotá D.C., 19 de marzo de 2026.

Señora

Diana Alejandra Arteaga Saldana

Secretaría de Educación Facatativá

dianaleja1385@gmail.com

Pasto – Nariño

Estimada señora Diana Alejandra:

La Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente –, en ejercicio de las competencias otorgadas por los artículos 3, numeral 5º, y 11, numeral 8º, del Decreto Ley 4170 de 2011, así como lo establecido en el artículo 4 de la Resolución 1707 de 2018 expedida por esta Entidad y, de conformidad con las modalidades del derecho de petición contempladas en la Ley 1755 de 2015 y en la resolución N° 469 del 2025 expedida por esta Agencia, responde su solicitud de consulta de fecha 6 de febrero de 2026, en la cual manifiesta lo siguiente:

PETICIÓN REALIZADA

“(…) consulto amablemente sobre liquidación (sic) y cierre de expedientes contractuales de contratos que llevan 10 años suspendidos, su ejecución (sic) se dificulta por cambios normativos y técnicos (sic) lo que imposibilita cumplir su objeto contractual, ¿se debe realizar el reinicio de los contratos o se puede acudir directamente a la liquidacion (sic) o cierre de expediente? (…)”.

De manera preliminar, resulta necesario acotar que esta entidad solo tiene competencia para responder consultas sobre la aplicación de normas de carácter general en materia de compras y contratación pública. En ese sentido, resolver casos particulares desborda las atribuciones asignadas por el legislador extraordinario que no concibió a Colombia Compra Eficiente como una autoridad para solucionar problemas jurídicos particulares de todos los partícipes del sistema de compra pública. La competencia de esta entidad se fija con límites claros, con el objeto de evitar que la Agencia actúe como una instancia de validación de las actuaciones de las entidades sujetas a la Ley 80 de 1993 o de los demás participantes de la contratación pública. Esta competencia de interpretación de normas generales, por definición, no puede extenderse a la resolución de controversias, ni a brindar asesorías sobre casos puntuales.

Conforme lo expuesto, en aras de garantizar el derecho fundamental de petición, se resolverá su petición dentro de los límites de la referida competencia consultiva, esto es, haciendo abstracción del caso particular y concreto señalado en su petición, pero señalando algunas consideraciones sobre las normas generales relacionadas a los problemas jurídicos de su consulta.

1. Problema planteado:

De acuerdo con el contenido de su solicitud, esta Agencia resolverá los siguientes problemas jurídicos: el contrato estatal que está suspendido y a su vez se tiene conocimiento de la imposibilidad de su cumplimiento i) ¿debe darse reinicio del contrato para su posterior liquidación o se puede acudir directamente a su liquidación? ii) ¿Cómo opera el cierre del expediente contractual en tratándose de SECOP I y SECOP II?

2. Respuesta:

3. Razones de la respuesta:

Lo anterior se sustenta en las siguientes consideraciones:

i) La suspensión es la medida por la cual se acuerda el cese provisional de la ejecución del contrato, por la ocurrencia de circunstancias que lo impiden o lo dificultan^[1]. Las razones de aquella pueden ser de orden técnico, jurídico o económico. En la medida de lo posible, las entidades estatales, durante la fase de planeación debe precaver los riesgos que pueden afectar la ejecución normal del contrato, pero esto no elimina la probabilidad de que ocurran sucesos posteriores y extraordinarios que lleven a las partes a acordar la suspensión o que paralicen el contrato de facto, mientras se resuelven las situaciones que están incidiendo negativamente en el desarrollo del negocio o que lo están tornando imposible. Esto quiere decir que la suspensión puede ser acordada por las partes –como usualmente sucede y es lo más recomendable, siempre que existan motivos fundados para ello– o darse por la fuerza de los hechos, es decir, por la configuración de eventos externos e irresistibles que hagan imposible la ejecución del contrato durante un tiempo^[2]; esto es, por factores que constituyan razones de fuerza mayor o caso fortuito^[3], o que procura la satisfacción del interés público.

En ese sentido se ha pronunciado el Consejo de Estado manifestando que:

“Dado el interés público que gravita sobre la contratación estatal, las partes contratantes deberán en cada caso concreto: (i) ponderar que la naturaleza del contrato estatal admita la posibilidad de suspenderlo, (ii) verificar que lo que se pacte no esté prohibido expresamente en la ley ni resulte contrario al orden público y a las buenas costumbres, (iii) garantizar que la suspensión tenga por objeto la consecución del interés general y el cumplimiento de los fines estatales^[4]; y (iv) demostrar y justificar que su ocurrencia obedece a razones de fuerza mayor, o caso fortuito, o que procura la satisfacción del interés público. (…) La suspensión temporal del contrato estatal requiere la concurrencia de la voluntad de los contratistas, lo que excluye la posibilidad de declararla unilateralmente. Lo anterior sin perjuicio de la suspensión de “facto”, en la cual no hay acuerdos, sino que únicamente se dejan constancias escritas de la ocurrencia de los eventos que impiden continuar con el cumplimiento de la obligación pactada”^[5].

Por lo tanto, aun cuando un contrato se suspenda, conserva vigencia, pues su plazo no ha vencido, precisamente uno de los efectos de la suspensión es que se detiene provisionalmente el cómputo del plazo y, además las obligaciones de las partes están pendientes de cumplimiento a cabalidad. Solo cuando los motivos que han dado lugar a la suspensión sean permanentes e irresistibles, lo que inicialmente fue solo dicha suspensión puede dar paso a la terminación, y en este evento el deudor no será responsable, salvo que las razones de la suspensión y futura terminación le sean imputables^[6].

Ahora bien, cuando se suscribe un acta de suspensión puede establecerse, en ejercicio de la autonomía de la voluntad, que el plazo del contrato se reactivará una vez se firme el acta de reinicio correspondiente. La firma de estos documentos corresponde principalmente a las partes del contrato inicial. En esta medida, por ejemplo, no corresponde a los supervisores ni a los interventores acordar con el contratista la suspensión o el reinicio de las actividades. Esta facultad recae sobre el jefe de la entidad contratante –o su delegado– y el contratista. Esto sin perjuicio de que, conforme a la misma autonomía de la voluntad y en consideración a las razones que han motivado el cese provisional de la ejecución del contrato, otra metodología que pueden emplear las partes para elaborar el acta de suspensión es indicar en ella que la ejecución se reactivará cuando se cumpla un determinado plazo o condición, de manera automática, sin necesidad de suscribir un acta de reinicio. De esta manera, el reinicio del plazo de ejecución contractual depende de lo pactado por las partes; razón por la cual, con sujeción a lo acordado previamente con la entidad contratante, se juzgará la adecuación de las actuaciones adelantadas posteriormente por el contratista.

Esto es posible, porque el segundo y tercer inciso del artículo 40 de la Ley 80 de 1993 establecen:

“Las entidades podrán celebrar los contratos y acuerdos que permitan la autonomía de la voluntad y requieran el cumplimiento de los fines estatales.

En los contratos que celebren las entidades estatales podrán incluirse las modalidades, condiciones y, en general, las cláusulas o estipulaciones que las partes consideren necesarias y convenientes, siempre que no sean contrarias a la Constitución, la ley, el orden público y a los principios y finalidades de esta ley y a los de la buena administración (énfasis fuera de texto)”.

Como se observa, en los negocios jurídicos –y el acta de suspensión lo es, porque se trata de un acuerdo de voluntades para crear obligaciones– las entidades pueden incorporar las condiciones y cláusulas que sean necesarias y convenientes. Pues bien, de conformidad con los artículos 1530 y siguientes del Código Civil –que establecen las condiciones o términos a los que pueden sujetarse las obligaciones, y que se aplican por la remisión que hacen los artículos 13, 32 y 40 de la Ley 80 de 1993 a las normas civiles y comerciales–, en el acta de suspensión puede estipularse que el plazo de ejecución del contrato se reactivará cuando se cumpla una condición o sobrevenga una fecha específica. Así lo ha reconocido el Consejo de Estado^[7]. De este modo, atendiendo a los términos en los que se haya pactado la suspensión es posible que no sea necesario suscribir luego un acta de reinicio para que se reactive la ejecución del contrato, sino que tal reactivación opere automáticamente, cuando se cumpla la condición o fecha cierta.

En conclusión, se entiende que la “finalidad de la suspensión del contrato estatal, como medida excepcional, está encaminada a reconocer la ocurrencia de situaciones de fuerza mayor, caso fortuito o de interés público que impiden la ejecución temporal del negocio jurídico, y es precisamente por ese motivo que la misma no puede ser indefinida, sino que debe estar sujeta al vencimiento de un plazo o al cumplimiento de una condición. Por lo tanto, la suspensión no adiciona el contrato en su vigencia o plazo, sino que se delimita como una medida de tipo provisional y excepcional que debe ajustarse a los criterios de necesidad y proporcionalidad, sujeta a un término o condición, período este durante el que las obligaciones contenidas en el contrato no se ejecutan, pero sin que se impute ese tiempo al plazo pactado inicialmente por las partes”^[8].

No obstante, se debe tener en cuenta que corresponde a cada entidad pública, en ejercicio de su competencia y previa valoración de los elementos fácticos y jurídicos, determinar si es procedente o no declarar la suspensión de un contrato, así como la modalidad a utilizar en el reinicio de este, al tratarse de un análisis que se debe realizar en cada caso concreto.

En cuanto a la liquidación del contrato, se refiere a un estado del proceso postcontractual y se configura como el corte de cuentas destinado a verificar las acreencias pendientes en favor o en contra de cada parte y evaluar el estado de ejecución de las obligaciones correspondientes^[9]. Por lo tanto, su objetivo es determinar si pueden declararse a paz y salvo mutuo o si, por el contrario, existen aún obligaciones por cumplir, para acordar la forma en que deben ser finalizadas^[10].

Según la jurisprudencia, la liquidación es el ajuste de cuentas donde las partes hacen un balance económico, técnico y jurídico del cumplimiento de las obligaciones que tienen a su cargo. Así lo manifestó el Consejo de Estado en la Sentencia del 20 de octubre de 2014, en la que consideró, por un lado, que liquidar supone un ajuste en relación con las cuentas y el estado de cumplimiento del contrato estatal y, por el otro, que la liquidación debe incluir el análisis de las condiciones de calidad y oportunidad en la entrega de los bienes, obras o servicios, así como el balance económico y el comportamiento financiero del negocio^[11].

Respecto al contenido de la liquidación, conforme a los incisos segundo y tercero del artículo 60 del EGCAP, “(…) las partes acordarán los ajustes, revisiones y reconocimientos a que haya lugar” y en ella “(…) constarán los acuerdos, conciliaciones y transacciones a que llegaren las partes para poner fin a las divergencias presentadas y poder declararse a paz y salvo”. Esto hace que la liquidación no sólo sea un medio para resolver asuntos relacionados con el desequilibrio económico del contrato, sino también un mecanismo alternativo de solución de conflictos. En esta última faceta, las liquidaciones corresponden a negocios de fijación, esto es, “(…) declaraciones de voluntad, unilaterales o bilaterales, emitidas por aquéllos que estando ya vinculados en virtud de una relación jurídica previa incierta que todavía no se ha extinguido, decide o deciden dotarla de certidumbre y seguridad asumiendo una obligación: la de pasar y estar a las consecuencias derivadas de la admisión de la relación jurídica fijada (…)”^[12].

Así mismo, de acuerdo con el artículo 11 de la Ley 1150 de 2007, los contratos objeto de liquidación son i) aquellos de tracto sucesivo; ii) los contratos cuya ejecución o cumplimiento se prolonguen en el tiempo y iii) los demás que lo requieran. A su vez existen tres (3) tipos de liquidación: i) bilateral, ii) unilateral y iii) judicial. En términos generales, la primera, que puede ser total o parcial, debe hacerse en el término que estipulen las partes o, en su defecto, dentro del término supletivo de cuatro (4) meses. La segunda se debe practicar dentro de los dos (2) meses siguientes al vencimiento del término que acuerden las partes, o ante el silencio de estas, luego de los cuatro (4) meses para realizar la liquidación bilateral, sin que esta se efectúe. Finalmente, la tercera la realiza la Jurisdicción de lo Contenciosa Administrativa o un tribunal de arbitramento dentro de un proceso judicial de controversias contractuales, y puede darse con ocasión de una demanda del interesado solicitando dicha liquidación. Para ello, existe un plazo máximo de dos (2) años contados a partir del vencimiento de los dos meses establecidos en la Ley para realizar la liquidación unilateral.

Así las cosas, posterior a los términos referenciados en el párrafo precedente sin que se hubiese liquidado el contrato, ésta no podrá adelantarse dado que los plazos referidos son perentorios. Esto significa que con su vencimiento fenece la oportunidad de efectuarla ante la pérdida de competencia de la entidad para realizar el balance final del acuerdo de voluntades pactado. Esta Subdirección, en el Concepto 4201913000006142 de 7 de octubre de 2019, señaló que con la caducidad del medio de control de controversias contractuales las entidades pierden la competencia para liquidar el contrato, ya que el fenómeno procesal constituía la preclusión de la oportunidad para reclamar las sumas de dinero adeudadas por las partes. Asimismo, la doctrina señala que:

“Suele argüirse, en la práctica, que es factible efectuar la liquidación del contrato, así haya operado la caducidad de la acción, con base en la existencia de una obligación natural, que fundamentaría pagarle al contratista lo que se le debe. Sin embargo, se trata de una posición equivocada, pues si bien el artículo 1527 del Código Civil establece que las obligaciones naturales son ‘las que no confieren derecho para exigir su cumplimiento, pero que cumplidas autorizan para retener lo que se ha dado o pagado, en razón de ellas’, los servidores públicos no puede reconocer acreencias inexigibles, sino cuentan con la competencia expresa para hacerlo, pues estaría desbordando el marco de sus atribuciones constitucionales, legales y reglamentarias. Además, del concepto mismo de obligación natural no se deduce la consagración de la competencia para liquidar el contrato estatal, luego de expirado el término de caducidad del medio de control de controversias contractuales”^[13].

En consecuencia, dentro de los límites previstos en el literal j) del artículo 164 numeral 2 de la Ley 1437 de 2011, es posible liquidar bilateral o unilateralmente siempre que no haya caducado el medio de control de controversias contractuales. Lo anterior, aunque haya pasado el término previsto en los documentos del proceso o el supletivo de cuatro (4) meses –tratándose de la liquidación bilateral–, así como el plazo de dos (2) meses –tratándose de la liquidación unilateral–. Cualquier liquidación efectuada después de la caducidad del medio de control implica la pérdida de competencia temporal, por lo que está viciada de nulidad.

De acuerdo con lo anterior, si el contrato se encuentra suspendido y se tiene conocimiento de la imposibilidad de su cumplimiento, deberá analizarse las cláusulas acordadas en el acta de suspensión, entre otras, si se definió un plazo determinado para su reactivación o en su defecto, si se estipuló una cláusula condicional para el reinicio del contrato. Así mismo, deberá examinarse si se pactó la suscripción de un acta de reinicio o si cumplido el plazo de suspensión o la condición, el contrato se reactiva automáticamente. Si se pactó la suscripción de un acta de reinicio, así deberá de realizarse, pero si se guardó silencio sobre tal situación, las partes, de común acuerdo y bajo el principio de la autonomía de la voluntad definido en el artículo 40 de la Ley 80 de 1993 en concordancia con el artículo 1602 del Código Civil, deberán acordar dar reinicio y posteriormente proceder con la terminación del contrato, bien sea por mutuo acuerdo o bajo la aplicación de lo establecido en el artículo 14 y 17 de la Ley 80 de 1993, atendiendo las causales expresamente definidas en la norma, a través de acto administrativo debidamente sustentado.

Una vez finalizado el contrato, se procederá con la liquidación en los términos dispuestos por el artículo 11 de la Ley 1150 de 2007, esto es, dentro del plazo fijado en los pliegos de condiciones o sus equivalentes, o dentro del término que acuerden las partes para el efecto, o ante la ausencia de lo anterior, en el plazo supletivo de la norma (dentro de los 4 meses siguientes al vencimiento del contrato) para proceder de manera bilateral; dicha liquidación puede ser total o parcial^[14], y el documento que la contiene presta mérito ejecutivo, siempre que se satisfagan los elementos para considerarlo como tal.

Si no es posible efectuar la liquidación de manera bilateral, el ordenamiento jurídico prevé una facultad, de carácter subsidiario, para que la Entidad Estatal realice la liquidación unilateralmente. En relación con este aspecto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en concepto del 28 de junio de 2016, manifestó que:  

“(…) se debe tener en cuenta que la liquidación unilateral es subsidiaria o supletoria frente a la bilateral, dado que el contratista tiene derecho a acordar la liquidación, debidamente reconocido por el ordenamiento jurídico. Para tal efecto, el contratista debe ser convocado o citado por la entidad contratante con el fin de intentar la liquidación bilateral, puesto que en el supuesto caso de que no sea así, la (.liquidación unilateral posterior que llegase a practicar la administración resultaría inválida, dado que no tendría competencia material para hacerla y por cuanto su adopción con tal omisión vulneraría el derecho del contratista al debido proceso y sus corolarios de defensa y contradicción y, además, configuraría un abuso de poder”^[15].   

Si no se logra la liquidación bilateral del contrato, la entidad estatal tiene la facultad de liquidarlo unilateralmente dentro del término de 2 meses contados a partir del vencimiento del plazo que acuerden las partes para liquidar bilateralmente o, ante el silencio de estas, del vencimiento de los 4 meses supletivo establecido por la ley. 

Finalmente, transcurridos estos meses, la liquidación podrá ser realizada en cualquier tiempo dentro de los dos años siguientes al vencimiento del término referido, de mutuo acuerdo o unilateralmente, salvo que el contratista haya presentado la demanda con la cual pretenda la liquidación judicial del contrato. De esta manera, durante estos dos años la liquidación podrá hacerse de mutuo acuerdo, unilateralmente por la entidad, o podrá ser solicitada judicialmente por el interesado. En este sentido, en decisión de unificación de la Sección Tercera del Consejo de Estado del 1 de agosto de 2019, se expresó: 

“Como pudo apreciarse, este precepto legal permite que la liquidación bilateral se acuerde después del vencimiento del término pactado en el contrato o previsto en los documentos antepuestos, o, del término supletorio que para la concertación de la liquidación establece la ley, e  incluso, después de haber pasado los dos meses subsiguientes a dicho vencimiento sin que la administración lo hubiera liquidado unilateralmente, bajo condición de que el acuerdo liquidatario se logre dentro del lapso de dos años contados a partir del vencimiento del término legalmente conocido para la liquidación unilateral, pues ese es el lapso que el ordenamiento ha fijado para el ejercicio oportuno de la acción” ^[16]. 

ii) Respecto del segundo problema jurídico, uno de los postulados más importantes de un Estado social y democrático de derecho es el principio de publicidad, pues este permite que las actuaciones de las autoridades gocen de visibilidad. En tal sentido, la filosofía política ha indicado que la democracia “[…] es idealmente el gobierno de un poder visible, es decir, el gobierno cuyos actos se realizan ante el público y bajo la supervisión de la opinión pública”^[17]. El secreto generalizado en el ejercicio del poder político constituye, por el contrario, una negación de la democracia, porque dificulta la supervisión de las autoridades por parte de la sociedad civil y establece una barrera para la participación ciudadana. Inspirada en esta concepción axiológica, en los Estados de derecho se pregonan la publicidad de las actuaciones de los poderes públicos.

Como evidencia de ello, la Constitución Política de 1991 consagra en varios artículos la publicidad como un principio rector del Estado colombiano. Entre los más destacados, puede mencionarse el 209, que afirma que la publicidad es uno de los principios que fundamentan el ejercicio de la función administrativa, y el 74, que consagra la garantía de acceso a los documentos públicos que no gocen de reserva –y esta, además, es excepcional, pues solo procede si existe causal constitucional o legal expresa–.

El principio de publicidad impone a las autoridades administrativas el deber de dar a conocer sus actos, contratos y decisiones para que se divulguen y eventualmente se controlen. Por ello, en la contratación estatal, el literal c) del artículo 3 de la Ley 1150 de 2007 establece el Sistema Electrónico para la Contratación Pública, en adelante SECOP, como un mecanismo que “contará con la información oficial de la contratación realizada con dineros públicos, para lo cual establecerá los patrones a que haya lugar y se encargará de su difusión a través de canales electrónicos”^[18].

De otra parte, la Ley 1712 de 2014 –Ley estatutaria que regula la transparencia y el derecho de acceso a la información y a los documentos públicos–, identifica como principios que orientan el derecho de acceso a la información pública, el de máxima publicidad, transparencia en la información y buena fe. El principio de máxima publicidad establece que “toda información en posesión, bajo control o custodia de un sujeto obligado es pública y no podrá ser reservada o limitada sino por disposición constitucional o legal”^[19]. El principio de transparencia en la información alude al deber de los sujetos de proporcionar y facilitar el acceso a la misma en los términos más amplios posibles, y a través de los medios y procedimientos legales.

La Ley Estatutaria citada establece, en el literal e) del artículo 9, que los sujetos obligados, que son todas las entidades públicas^[20], deben publicar la información relativa a su contratación. Esta obligación fue desarrollada por el Decreto Único Reglamentario 1081 de 2015^[21], el cual dispuso que la publicación de la información contractual de los sujetos obligados, que contratan con cargo a recursos públicos, debe hacerse en el SECOP.

Asimismo, de acuerdo con el literal g) del artículo 11 de la Ley 1712 de 2014, todos los destinatarios de la Ley Estatutaria de Transparencia y Acceso a la Información Pública deben garantizar la publicidad de “sus procedimientos, lineamientos, políticas en materia de adquisiciones y compras, así como todos los datos de adjudicación y ejecución de contratos, incluidos concursos y licitaciones”, y esta información también debe estar en el SECOP.

El derecho de acceso a la información pública o de interés público permite a toda persona, sin necesidad de acreditar calidad, interés o condición particular, conocer la existencia de información pública, acceder a la misma y difundirla o publicarla, según su interés^[22]. En ese contexto, las Entidades Estatales, conforme al artículo 2.2.1.1.1.7.1 del Decreto 1082 de 2015, tienen la obligación de publicar en el SECOP “[…] los Documentos del Proceso y los actos administrativos del Proceso de Contratación, dentro de los tres (3) días siguientes a su expedición […]”.

La expresión Documentos del Proceso está definida en el artículo 2.2.1.1.1.3.1. del Decreto 1082 de 2015, donde se establece que: “son: (a) los estudios y documentos previos; (b) el aviso de convocatoria; (c) los pliegos de condiciones o la invitación; (d) las adendas; (e) la oferta; (f) el informe de evaluación; (g) el contrato; y cualquier otro documento expedido por la Entidad Estatal durante el Proceso de Contratación”. [Énfasis fuera de texto]

Sin embargo, para identificar los documentos que deben publicarse, es necesario realizar una interpretación sistemática de las disposiciones del Decreto 1082 del 2015, comoquiera que el anterior no es un listado taxativo, sino enunciativo, porque además de los documentos enlistados, el artículo 2.2.1.1.1.3.1 Ibidem recoge en la noción de Documentos del Proceso “cualquier otro documento expedido por la Entidad Estatal durante el Proceso de Contratación”.

Este mismo artículo define la expresión Proceso de Contratación como el “Conjunto de actos y actividades, y su secuencia, adelantadas por la Entidad Estatal desde la planeación hasta el vencimiento de las garantías de calidad, estabilidad y mantenimiento, o las condiciones de disposición final o recuperación ambiental de las obras o bienes o el vencimiento del plazo, lo que ocurra más tarde”. Nótese que la norma se refiere a los documentos “expedidos por la entidad estatal” durante el proceso de contratación, excluyendo de la noción de Documentos del Proceso los expedidos por un sujeto distinto a la entidad, salvo la oferta, la cual se incluye expresamente en el referido artículo 2.2.1.1.1.3.

En ese sentido, la interpretación sistemática de los preceptos del Decreto 1082 de 2015, de acuerdo con el principio de publicidad, inicialmente, indica que las Entidades Estatales tienen la obligación de publicar todos los documentos que expidan con ocasión del Proceso de Contratación, es decir que todos los documentos expedidos por la entidad durante las etapas precontractual, de ejecución y post-contractuales deberán publicarse en SECOP dentro de los tres (3) días siguientes a su expedición, para cumplir el deber de publicidad regulado por el artículo 2.2.1.1.1.7.1. del Decreto 1082 de 2015.

Con el propósito de garantizar el cumplimiento del mencionado deber de publicidad, se le asignó a la Agencia Nacional de Contratación Pública - Colombia Compra Eficiente, la función de administrar el SECOP^[23]. Dicha plataforma ha tenido dos versiones, esto es, el SECOP I y el SECOP II. La primera versión de la plataforma –SECOP I–, sólo funciona como medio de publicidad, es decir, no es transaccional, lo que significa que el procedimiento contractual ocurre fuera de la plataforma y a través de un expediente físico en la entidad, pero las actuaciones y los documentos se convierten en electrónicos para ser cargados a la plataforma, por quien tenga la función dentro de la entidad, de acuerdo con su organización interna.

En cambio, el SECOP II, es una plataforma transaccional que permite gestionar en línea los procedimientos de contratación, con cuentas y usuarios asociados a estas, para las entidades y los proveedores, y vista pública para cualquier interesado en hacer seguimiento a la contratación pública. Desde sus cuentas, las entidades crean, evalúan y adjudican procedimientos de contratación, y gestionan la fase de ejecución del contrato. Los proveedores pueden hacer comentarios a los documentos del procedimiento, presentar ofertas y seguir el procedimiento de selección en línea.

Ahora bien, es importante advertir que, como se indicó, dada la naturaleza publicitaria del SECOP I, las actuaciones contractuales se elaboran y gestionan por fuera de la plataforma, mediante documentos físicos o digitales que posteriormente se publican en el sistema con el fin de dar cumplimiento a las obligaciones de transparencia y publicidad que recaen sobre las entidades estatales y resulta ser el instrumento a partir del cual se aplican las formalidades que se presentan en el marco de las etapas del proceso de contratación.

En esta línea, la implementación del SECOP I como plataforma publicitaria para la actividad contractual del Estado, exige el cargue de los diferentes documentos que contienen las modificaciones del contrato y su consecuente aprobación o rechazo, así como las demás actuaciones, como la aprobación de garantías, puesta en ejecución del contrato, terminación, liquidación y cierre del expediente. Es decir, mediante el SECOP I resulta posible evidenciar en qué estado se encuentra el contrato: convocado, celebrado, en ejecución y terminado/cerrado, entre otros.

En ese contexto, después de la terminación del contrato estatal se presentan ciertas actuaciones que la entidad debe realizar por mandato legal, o que deben realizar las partes en virtud del acuerdo de voluntades. Por regla general, estas actuaciones están contenidas en documentos, como, por ejemplo: i) el acta de recibo final o de satisfacción del contrato, ii) la liquidación, y iii) la constancia de cierre del expediente.

El acta de recibo final del objeto del contrato no está regulada por las normas de contratación pública. Sin embargo, en virtud de la autonomía de la voluntad, la entidad y el contratista pueden acordar su suscripción, con el objeto de facilitar la verificación de la ejecución de las obligaciones a cargo de aquel. Este documento también es útil para liquidar el contrato, así como para determinar el inicio de la cobertura del amparo de calidad y estabilidad de la obra. La Sección Tercera del Consejo de Estado, en Sentencia del 28 de febrero de 2013^[24], indicó:

“Es decir que dicha acta de recibo final es concebida como un medio de verificación de la ejecución del objeto contractual, para determinar si el mismo se efectuó cabalmente y de acuerdo con las especificaciones pactadas en el contrato, lo que significa que dicha acta constituye un elemento anterior y útil para la liquidación de los contratos, puesto que a través de ella se constata cualitativa y cuantitativamente el cumplimiento de las prestaciones a cargo del contratista como paso previo para efectuar el respectivo corte de cuentas que implica la liquidación del contrato aunque en algunas ocasiones, las partes de hecho liquidan el contrato en la que denominan acta de recibo final”.

El acta de recibo final es un elemento accidental del contrato estatal^[25], pues, de acuerdo con las cláusulas pactadas en el mismo, las partes la utilizan dentro del negocio jurídico, por un lado, para verificar la ejecución del contrato cualitativa y cuantitativamente y, por el otro, como insumo para definir las prestaciones a cargo de cada una de ellas.

Por otro lado, la liquidación es el momento en el cual, una vez concluido el contrato estatal, las partes cruzan cuentas respecto de sus obligaciones. Por tanto, su objetivo es determinar si pueden declararse a paz y salvo mutuo o si, por el contrario, existen aún obligaciones por cumplir, para acordar la forma en que deben ser finalizadas^[26].

Teniendo en cuenta lo que implica la liquidación dentro de la etapa de la contratación estatal la Agencia reitera que corresponde a la Entidad Estatal realizar estas modificaciones en SECOP I, que implica cambiar el estado del contrato a “Cerrado” y si tiene disponibles los documentos relacionados con la terminación o con la liquidación, si aplica.

Por su parte, el artículo 2.2.1.1.2.4.3 del Decreto 1082 de 2015 señala que el cierre del expediente es un acto de trámite que realiza la entidad estatal cuando han vencido, por un lado, las garantías de calidad, estabilidad y mantenimiento, o por el otro, cuando se establecieron condiciones de disposición final o recuperación ambiental de las obras o bienes. Se trata de una constancia administrativa que culmina las actuaciones contractuales^[27]. en el caso del cierre del expediente contractual, es importante tener presente que es un documento administrativo que busca cerrar el expediente contractual electrónico de un proceso de contratación.

Para que proceda el cierre del expediente contractual en la plataforma SECOP I de los procesos es necesario que se hayan cumplido con las obligaciones post-contractuales y de los contratos cuyo plazo de ejecución haya finalizado y no requiera de liquidación o no se encuentren obligaciones post-contractuales pendientes, por lo que el cierre del proceso dependerá de la causal de terminación y de las disposiciones específicas del contrato. En esta línea, aun cuando la Circular Externa 05 del 1 de noviembre de 2024 hace expresa referencia al trámite de cierre del expediente en el SECOP II, lo expresado allí también aplicaría para los contratos surtidos en SECOP I, en la medida en que el cierre del contrato puede aplicar en los siguientes supuestos: a) Cerrar los expedientes electrónicos de los contratos que hayan cumplido con las obligaciones post-contractuales, a las que prescribe el artículo 2.2.1.1.2.4.3 del Decreto 1082 de 2015; b) Cerrar los expedientes electrónicos de los contratos cuyo plazo de ejecución y término para liquidar hayan finalizado, que no se hayan incluido garantías de calidad, estabilidad y mantenimiento, ni obligaciones post-contractuales; c) Cerrar el expediente electrónico de los contratos cuyo plazo de ejecución haya finalizado, que no requieran de liquidación o no se encuentren pendientes obligaciones post-contractuales pendientes por cumplir^[28]. Esto, sin perjuicio de otros supuestos que impliquen el cierre del contrato.

Una vez se cumplan todas las obligaciones post-contractuales, independientemente del tipo de contrato celebrado por las Entidades Estatales, las mismas proceden con el cierre del contrato en la plataforma. En el caso de que no se hayan cumplido todas las fechas asociadas al contrato, las Entidades como responsables de su actividad contractual y conforme al régimen jurídico de contratación que les resulta aplicable, les corresponde adoptar las decisiones y adelantar las actuaciones que estimen pertinentes para desarrollar y materializar dicha actividad. En ese sentido, si como resultado del análisis requieren aplicar el cierre del contrato, las Entidades deben efectuar una modificación ajustando las fechas, y posteriormente, proceder con el cierre del expediente del contrato.

En conclusión, se puede afirmar que el cierre del expediente contractual constituye una actuación administrativa que se adelanta una vez finaliza la ejecución del contrato y se verifica el cumplimiento de las obligaciones y el vencimiento de las garantías. Dicho cierre implica, por parte de la entidad, dejar constancia expresa en el expediente físico o electrónico, y posteriormente registrar el cierre en el SECOP I, mediante la carga del documento correspondiente y la ejecución de las tareas necesarias para que el sistema refleje el estado del contrato como “cerrado”.

Ahora bien, respecto de la competencia para adelantar el cierre del expediente contractual, esta se determina conforme a la distribución de funciones establecida en el manual de contratación y en los actos administrativos de delegación o asignación de funciones de la entidad. En principio, la responsabilidad recae en el representante legal de la entidad o en quien haya sido delegado o encargado de la gestión contractual, como el coordinador de contratación, el supervisor del contrato o el funcionario que ejerza esas funciones dentro de la estructura organizacional vigente.

En consecuencia, el hecho de que los contratos correspondan a vigencias anteriores o a una administración distinta no impide su cierre, en tanto dicha actuación no depende de la persona que ejercía la representación legal en el momento de su celebración, sino de quien actualmente tenga la competencia funcional para adelantar la gestión contractual. Así, el ordenador del gasto y/o representante legal de la entidad estatal podrá efectuar el cierre de los contratos en SECOP I, siempre que dicha función se encuentre dentro de sus atribuciones o haya sido delegada expresamente, en atención a que el cierre del expediente es una obligación institucional y necesaria para garantizar la correcta finalización y archivo de los contratos estatales.

Al margen de la explicación precedente, debe advertirse que el análisis requerido para resolver problemas específicos en torno a la gestión contractual de las entidades públicas debe ser realizado por quienes tengan interés en ello. De esta manera, las afirmaciones aquí realizadas no pueden ser interpretadas como juicios de valor sobre circunstancias concretas relacionadas con los hechos que motivan la consulta. Por lo anterior, previo concepto de sus asesores, la solución de situaciones particulares corresponde a los interesados adoptar la decisión correspondiente y, en caso de conflicto, a las autoridades judiciales, fiscales y disciplinarias.

Dentro de este marco, la entidad contratante definirá en cada caso concreto lo relacionado con el tema objeto de consulta. Al tratarse de un análisis que debe realizarse en el procedimiento contractual específico, la Agencia no puede definir un criterio universal y absoluto por vía consultiva, sino que brinda elementos de carácter general para que los partícipes del sistema de compras y contratación pública adopten la decisión que corresponda, lo cual es acorde con el principio de juridicidad. Así, cada entidad definirá la forma de adelantar su gestión contractual, sin que sea atribución de Colombia Compra Eficiente validar sus actuaciones.

4. Referencias normativas y jurisprudenciales:

5. Doctrina de la Agencia Nacional de Contratación Pública:

La Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente se ha referido sobre la suspensión de los contratos estatales, en los conceptos Nos. C-379 del 30 de junio de 2020, C-870 del 15 de diciembre de 2022, C-766 del 20 de octubre de 2022, C-890 del 13 de febrero de 2023, C-920 del 14 de febrero de 2023, C-827 del 18 de diciembre de 2024, C-169 del 23 de febrero de 2026, entre otros.

Sobre la liquidación del contrato, esta Subdirección se ha pronunciado en los conceptos C-078 del 17 de marzo de 2021, C-220 del 18 de mayo de 2021, C-444 del 23 de julio de 2021, C-747 del 8 de noviembre de 2022, C-739 del 29 de noviembre de 2022, C- 176 del 3 de mayo de 2023, C-158 del 6 de junio de 2023, C-326 del 15 de agosto de 2024, C-568 del 18 de octubre de 2024, C-968 del 16 de diciembre de 2024, C-1768 de 10 diciembre 2025, C-1834 del 29 de diciembre de 2025, C-033 del 19 de febrero de 2026, entre otros. Por último, sobre el cierre del expediente contractual, la Subdirección se ha pronunciado en los conceptos C-480 del 24 de septiembre de 2024, C-913 del 19 de agosto de 2025, C- 1276 del 16 de octubre de 2025, entre otros. Estos y otros conceptos se encuentran disponibles para consulta en el Sistema de relatoría de la Agencia, al cual se puede acceder a través del siguiente enlace: https://relatoria.colombiacompra.gov.co/busqueda/conceptos.   

La sostenibilidad no es una opción, es una obligación. Por ello, la Agencia Nacional de Contratación Pública –Colombia Compra Eficiente– te invita a realizar el Curso de Contratación Pública Sostenible y Socialmente Responsable, una herramienta clave para fortalecer las capacidades de todos los compradores públicos, proveedores, servidores públicos v para generar mayor valor público. Accede al curso y aprende como implementar criterios sociales y ambientales en las diferentes etapas del proceso de contratación:
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De otro lado, te contamos que esta Agencia ha dado un paso decisivo en la estandarización y modernización del sector social con la expedición de las Resoluciones 539, 540, 541, 952 y 953 de 2025, mediante las cuales adoptó Documentos Tipo para las modalidades de selección de licitación pública (versión 2), selección abreviada de menor cuantía, mínima cuantía, consultoría e interventoría, promoviendo procesos más transparentes, eficientes competitivos y sostenibles en sectores estratégicos como educación, salud, cultura, recreación, deporte, institucional y vivienda. Consulta y descarga los documentos aquí: https://www.colombiacompra.gov.co/normativa-y-relatoria/documentos-tipo

Si quieres conocer más sobre la aplicación de Documentos Tipo puedes consultar la última versión de la Guía para la comprensión e implementación de los Documentos Tipo de obra pública de infraestructura de transporte. En esta actualización se incorporaron orientaciones prácticas dirigidas a entidades públicas, proveedores, organismos de control y demás interesados, con el propósito de facilitar la adecuada implementación de estos instrumentos en los procesos contractuales. Además se incluyeron lineamientos que orientan la implementación de los criterios ambientales y sociales incluidos en los documentos tipo: Consulta la guía aquí:
https://www.colombiacompra.gov.co/archivos/manual/guia-para-la-comprension-e-implementacion-de-los-documentos-tipo-de-obra-publica-de-infraestructura-de-transporte-bajo-las-diferentes-modalidades-de-contratacion-vigentes

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Cordialmente,

1. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Subsección A. Sentencia del 1 de octubre de 2018. Radicado: 13001-23-31-000-2012-00022-01 (57.897). C.P: Marta Nubia Velásquez Rico. ↑

2. Cfr. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Subsección B. Sentencia del 1 de junio de 2017. Expediente: 36.11. C.P: Ramiro Pazos Guerrero, en la cual se analizó la suspensión de un contrato estatal debido a un paro armado promovido por grupos al margen de la ley en el sitio de ejecución de la obra. ↑

3. El artículo 64 del Código Civil define la fuerza mayor o caso fortuito como “el imprevisto o que no es posible resistir, como un naufragio, un terremoto, el apresamiento de enemigos, los actos de autoridad ejercidos por un funcionario público, etc.”. ↑

4. “Particularmente, en cuanto atañe al postulado de la autonomía de la libertad entiende la Corte que su objetivo consiste en otorgarle un amplio margen de libertad a la administración para que, dentro de los límites que impone el interés público, regule sus relaciones contractuales con base en la consensualidad del acuerdo de voluntades, como regla general. La consecuencia obvia de este principio es la abolición de los tipos contractuales, para acoger en su lugar una sola categoría contractual: la del contrato estatal, a la cual son aplicables las disposiciones comerciales y civiles pertinentes, salvo en las materias reguladas particularmente en dicha ley”. Corte Constitucional, sentencia C-949 de 2001. M.P: Clara Inés Vargas Hernández. ↑

5. Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Expediente: 2278 de 2016, C.P. Germán Bula Escobar (E.) ↑

6. “(…) en pronunciamiento del año 2012, la Sala de esta Subsección señaló que la suspensión del contrato, más estrictamente de la ejecución del contrato, como medida excepcional procede, por regla general, de consuno entre las partes, cuando situaciones de fuerza mayor, caso fortuito o de interés público impidan, temporalmente, cumplir el objeto de las obligaciones a cargo de las partes contratantes, de modo que el principal efecto que se desprende de la suspensión es que las obligaciones convenidas no pueden hacerse exigibles mientras perdure la medida y, por lo mismo, el término o plazo pactado del contrato (de ejecución o extintivo) no corre mientras permanezca suspendido. Por esa misma razón, la suspensión debe estar sujeta a un modo específico, plazo o condición, pactado con criterios de razonabilidad y proporcionalidad, acorde con la situación que se presente en cada caso, pero no puede permanecer indefinida en el tiempo” (Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Subsección A. Sentencia del 16 de julio de 2015. Expediente: 31.634. C.P: Carlos Alberto Zambrano Barrera.). ↑

7. “[…] De modo que, los contratos estatales pueden suspenderse de común acuerdo por la ocurrencia de circunstancias que lo justifiquen. Así, aunque subsiste el vínculo contractual no corre el plazo inicialmente pactado y no se ejecutan las obligaciones. El contrato se reinicia cuando se cumpla la condición o el término dispuesto en el acuerdo de suspensión o anticipadamente por convenio de las partes” Consejo de Estado. Sección Tercera. Auto del 10 de mayo de 2019. Expediente: 59.532. C.P: Guillermo Sánchez Luque. ↑

8. Consejo de Estado. Sección Tercera. Sentencia del 28 de abril de 2010, radicación número 07001-23-31-000-1997-0554-01(16431). C.P: Enrique Gil Botero. ↑

9. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Subsección C. 9 de diciembre de 2025. Radicado: 25000-23-26-000-2012-01151-01 (51.411). C.P: William Barrera Muñoz. ↑

10. “La última formalidad que deben cumplir los contratos de la Administración dentro del marco jurídico de la contratación estatal se refiere a la liquidación, definida, en principio, como un negocio jurídico bilateral cuyo objeto es la realización del corte de cuentas entre las partes contratantes, en el cual queda establecida la relación directa entre las prestaciones ejecutaras, el valor cobrado por las mismas y su cancelación por parte del deudor de estas, sin perjuicio de los descuentos económicos a que haya lugar con motivo de la aplicación de estipulaciones contractuales específicas” (EXPOSITO, Juan Carlos. Forma y contenido del contrato estatal. Bogotá: Universidad Externado de Colombia, pp. 89-90). ↑

11. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Subsección C. 20 de octubre de 2014, Radicado: 05001-23-31-000-1998-00038-01. C.P: Enrique Gil Botero. Allí se dijo: “(…) liquidar supone un ajuste expreso y claro sobre las cuentas y el estado de cumplimiento de un contrato, de tal manera que conste el balance tanto técnico como económico de las obligaciones que estuvieron a cargo de las partes. En cuanto a lo primero, la liquidación debe incluir un análisis detallado de las condiciones de calidad y oportunidad en la entrega de los bienes, obras o servicios, y el balance económico dará cuenta del comportamiento financiero del negocio: recursos recibidos, pagos efectuados, estado del crédito o de la deuda de cada parte, entre otros detalles mínimos y necesarios para finiquitar una relación jurídica contractual”. ↑

12. SÁNCHEZ HERNÁNDEZ, Carmen. Los negocios de fijación. Valencia: Tirant lo Blach, 2003 pp. 214-215. Para la autora, “[…] En la medida en que mediante los negocios de fijación, los interesados deciden sustituir el conocimiento jurisdiccional del asunto controvertido por la autocomposición negocial del conflicto, desde un punto de vista procesal, aparecen en la que llamamos fase previa, evitando, en su caso, la celebración de un juicio” (Ibidem, p. 216). En un sentido similar, JARAMILLO, Carlos Ignacio. El 'iter'contractual y la liquidación del contrato. Aproximación a los actos, o negocios jurídicos de fijación y a las declaraciones constitutivas de un “paz y salvo”, “corte de cuentas”, o un “finiquito”: aplicación de la regla venire contra factum proprium non valet y de la doctrina de los actos propios. En: Derecho privado: estudios y escritos de derecho patrimonial. Tomo III. Volumen 5. Bogotá: Grupo Editorial Ibañez – Universidad Pontificia Javeriana – Centro de Estudios de Derecho Privado, 2025. pp. 3089-3105. ↑

13. DÍAZ DÍEZ, Cristian Andrés. La liquidación. Serie: Las Cláusulas del Contrato Estatal. Medellín: Librería Jurídica Sánchez y Centro de Estudios de Derecho Administrativo –CEDA–, 2013. pp. 255-256. ↑

14. Conviene recordar que es válida la liquidación bilateral parcial, debido a que las partes no logran ponerse de acuerdo en todos los asuntos referentes al contrato. En este evento, se debe hacer uso de las glosas o salvedades, y únicamente sobre tal glosa o salvedad girará el debate judicial que se da con ocasión de la demanda en ejercicio del medio de control de controversias contractuales. ↑

15. Consejo De Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto de 28 de junio de 2016. Radicación: 2253. C.P. Álvaro Namén Vargas. ↑

16. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Sala Plena. Auto del 1 de agosto de 2019. Exp. 62009. C.P. Jaime Enrique Rodríguez Navas.

    ↑

17. BOBBIO, Norberto. Democracia y secreto. México: Fondo de Cultura Económica, 2013. p. 27. ↑

18. Ley 1150 de 2007: “Artículo 3. De conformidad con lo dispuesto en la Ley 527 de 1999, la sustanciación de las actuaciones, la expedición de los actos administrativos, los documentos, contratos y en general los actos derivados de la actividad precontractual y contractual, podrán tener lugar por medios electrónicos. Para el trámite, notificación y publicación de tales actos, podrán utilizarse soportes, medios y aplicaciones electrónicas. Los mecanismos e instrumentos por medio de los cuales las entidades cumplirán con las obligaciones de publicidad del proceso contractual serán señalados por el Gobierno Nacional.

    Lo anterior, sin perjuicio de las publicaciones previstas en el numeral 3 del artículo 30 de la Ley 80 de 1993.

    Con el fin de materializar los objetivos a que se refiere el inciso anterior, el Gobierno Nacional desarrollará el Sistema Electrónico para la Contratación Pública, SECOP, el cual:

    […]

    c) Contará con la información oficial de la contratación realizada con dineros públicos, para lo cual establecerá los patrones a que haya lugar y se encargará de su difusión a través de canales electrónico”. ↑

19. Ley 1712 de 2014: “Artículo 2. Toda información en posesión, bajo control o custodia de un sujeto obligado es pública y no podrá ser reservada o limitada sino por disposición constitucional o legal, de conformidad con la presente ley”. ↑

20. Ley 1712 de 2014: “Artículo 5. Ámbito de aplicación. Las disposiciones de esta ley serán aplicables a las siguientes personas en calidad de sujetos obligados:

    a) Toda entidad pública, incluyendo las pertenecientes a todas las Ramas del Poder Público, en todos los niveles de la estructura estatal, central o descentralizada por servicios o territorialmente, en los órdenes nacional, departamental, municipal y distrital”. ↑

21. “Artículo 2.1.1.2.1.7. Publicación de la información contractual. De conformidad con el literal (c) del artículo 3° de la Ley 1150 de 2007, el sistema de información del Estado en el cual los sujetos obligados que contratan con cargo a recursos públicos deben cumplir la obligación de publicar la información de su gestión contractual es el Sistema Electrónico para la Contratación Pública [SECOP]

    […].

    Los sujetos obligados que contratan con recursos públicos y recursos privados, deben publicar la información de su gestión contractual con cargo a recursos públicos en el Sistema Electrónico para la Contratación Pública [SECOP]”. ↑

22. Corte Constitucional. Sentencia C‒274 de 9 de mayo de 2013. M.P. María Victoria Calle Correa. ↑

23. Decreto 4170 de 2011: “Artículo 3. Funciones: La Agencia Nacional de Contratación Pública –Colombia Compra Eficiente– ejercerá las siguientes funciones: [...]

    8. Desarrollar y administrar el Sistema Electrónico para la Contratación Pública (SECOP) o el que haga sus veces, y gestionar nuevos desarrollos tecnológicos en los asuntos de su competencia, teniendo en cuenta los parámetros fijados por el Consejo Directivo [...]”. ↑

24. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Subsección B. Sentencia del 28 de febrero de 2013. Exp. 25199. C.P. Danilo Rojas Betancourth. ↑

25. Código Civil, artículo 1501: “Se distinguen en cada contrato las cosas que son de su esencia, las que son de su naturaleza, y las puramente accidentales. Son de la esencia de un contrato aquellas cosas sin las cuales, o no produce efecto alguno, o degeneran en otro contrato diferente; son de la naturaleza de un contrato las que no siendo esenciales en él, se entienden pertenecerle, sin necesidad de una cláusula especial; y son accidentales a un contrato aquellas que ni esencial ni naturalmente le pertenecen, y que se le agregan por medio de cláusulas especiales”. ↑

26. “La última formalidad que deben cumplir los contratos de la Administración dentro del marco jurídico de la contratación estatal se refiere a la liquidación, definida, en principio, como un negocio jurídico bilateral cuyo objeto es la realización del corte de cuentas entre las partes contratantes, en el cual queda establecida la relación directa entre las prestaciones ejecutaras, el valor cobrado por las mismas y su cancelación por parte del deudor de estas, sin perjuicio de los descuentos económicos a que haya lugar con motivo de la aplicación de estipulaciones contractuales específicas” (EXPOSITO, Juan Carlos. Forma y contenido del contrato estatal. Bogotá: Universidad Externado de Colombia, 2013. pp. 89 -90). ↑

27. Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil, en concepto del 8 de marzo de 2017, radicado No. 2298, y con ponencia del Consejero Édgar González, manifestó respecto del trámite del cierre del expediente del Proceso de Contratación que: “[…] procede cuando se ha efectuado la liquidación del contrato, a efectos de dejar las constancias sobre el vencimiento de las garantías y la condición de los bienes y obras desde la perspectiva ambiental, y también en los casos en los cuales no se haya efectuado dicha liquidación, a efectos de dejar constancia sobre el punto final de la actuación contractual”. ↑

28. Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente. Circular Externa 05 del 1 de noviembre de 2024. Disponible en línea: https://www.colombiacompra.gov.co/archivos/circular/circular-externa-no-005-de-2024. ↑