CONSORCIOS Y UNIONES TEMPORALES, CAUSALES DE RECHAZO

Texto del concepto

CONSORCIOS Y UNIONES TEMPORALES – Constitución

[…] Como se observa, el artículo citado señala que el consorcio o la unión temporal se da “[c]uando dos o más personas en forma conjunta presentan una misma propuesta para la adjudicación, celebración y ejecución de un contrato […]”. Desde esta perspectiva, su capacidad para participar en la adjudicación, celebración y ejecución de uno o varios contratos estatales, dependerá de dos aspectos: (i) que los integrantes de la estructural plural adopten la decisión conjunta de presentar una misma propuesta al proceso de selección, y (ii) que el objeto del consorcio o unión temporal se encuentre alineado con las actividades a desarrollar en un determinado proceso, de manera que les permita ejecutar el respectivo contrato.

En este sentido, las estructuras plurales son convenios de asociación provenientes de la colaboración empresarial, mediante los cuales sus integrantes se unen y se organizan mancomunadamente para lograr con mayor eficacia un fin común de contenido patrimonial y lucrativo, como lo es la obtención del derecho a ser adjudicatarios de uno o varios contratos estatales, compartiendo recursos, de toda índole, para su ejecución, así como las utilidades y los riesgos. La diferencia radica en la responsabilidad frente a las eventuales sanciones por el incumplimiento de las obligaciones, toda vez que tratándose de una unión temporal, estas se individualizan según la participación de sus miembros, mientras que en el consorcio los miembros responden solidariamente, con independencia de este aspecto.

CONSORCIOS Y UNIONES TEMPORALES – Múltiples ofertas

Así, no existe impedimento o prohibición alguna que limite la actividad de los consorcios o uniones temporales a un solo contrato. En consecuencia, es jurídicamente viable que los proponentes plurales presenten propuestas para la adjudicación, celebración y ejecución de contratos con una o varias entidades estatales. En este orden, las ofertas serán analizadas de acuerdo con los criterios habilitantes y factores de evaluación del pliego de condiciones o documento equivalente, en el marco de las reglas previstas en el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, sus normas complementarias y los reglamentos respectivos.

CONSORCIOS Y UNIONES TEMPORALES – Modificación de condiciones – Límites

Con respecto al segundo problema jurídico planteado, los consorcios y las uniones temporales son una creación de carácter convencional que se logra mediante un acuerdo de carácter privado en la que concurre la voluntad de los miembros. En este sentido, es viable que sus miembros acuerden modificar el nombre, el porcentaje de participación y su composición para presentar propuesta en un proceso de contratación […]

Es claro que la modificación del porcentaje de participación de los miembros de un consorcio o unión temporal, o de su conformación, no cabe en el ámbito de la subsanabilidad de la propuesta, sino en el de modificación de la misma. Variar este tipo de condiciones del proponente plural, con posterioridad al cierre del proceso, no es asunto subsanable, pues implica la modificación o mejoramiento de la oferta, circunstancia prohibida por el numeral 8 del artículo 30 de la Ley 80 de 1993 y por el artículo 5 de la Ley 1882 de 2018 […]

De esta manera, si el consorcio ha presentado una oferta en otro proceso que se encuentra en curso no podrá modificar la condiciones del proponente plural para presentarse a otro. Sin embargo, una vez finalizado el proceso, siempre que no resulte adjudicatario, el consorcio podrá modificar condiciones como el nombre, el porcentaje de participación o los integrantes para presentar oferta en un proceso de contratación distinto. De cualquier manera, es importante analizar las normas específicas de cada proceso de contratación y las restricciones que puedan aplicar en términos de integridad, conflicto de interés o competencia desleal. Estas disposiciones pueden variar según la entidad contratante y el tipo de proceso contractual al cual se presente propuesta como proponente plural.

CAUSALES DE RECHAZO – Alcance – Proponentes plurales

[…] no existe un impedimento jurídico para que los proponentes puedan presentar ofertas en uno o en varios procesos de contratación. De forma similar, no existe disposición en el ordenamiento jurídico que condicione la capacidad del proponente plural al cargue de la promesa o el documento de conformación del consorcio al SECOP II, durante el proceso de creación del perfil del proponente. En este sentido, no existe causal en la ley que dé lugar al rechazo en estos supuestos.

Sin embargo, será́ la Entidad Estatal quién determinará en los documentos del proceso las circunstancias que no permitan admitir una propuesta en un proceso de contratación. Como se señaló antes, en el ejercicio de esta facultad, las entidades deben respetar el deber de selección objetiva, de manera que las causales de rechazo que dispongan no impongan barreras injustificadas a la participación, y respondan a principios de proporcionalidad y razonabilidad. Lo anterior, pues la ley dispone que la ausencia de requisitos o la falta de documentos referentes a la futura contratación o al proponente que no son necesarios para la comparación de las propuestas, no serán título suficiente para el rechazo de las propuestas.

Bogotá D.C., 26 Marzo 2025

Señor

Julián Andrés Castrillón

brasco.licitaciones2020@gmail.com

Neiva, Huila

Estimado señor Castrillón:

En ejercicio de la competencia otorgada por los artículos 3, numeral 5º, y 11, numeral 8º, del Decreto Ley 4170 de 2011, así como lo establecido en el artículo 4 de la Resolución 1707 de 2018 expedida por esta Entidad, la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente– responde su solicitud de consulta de fecha 21 de febrero de 2025, en la cual manifiesta lo siguiente:

“Por medio de la presente solicito a la entidad me aclare lo siguiente:
1. ¿Puedo un mismo consorcio participar en varios procesos de selección o solo en un proceso de selección?

2. ¿Si participa en varios procesos de selección se considera causal de rechazo?

3. ¿Es posible modificar un consorcio en su nombre, integrantes y/o % de participación, creado anteriormente y que no cuenta con contratos adjudicados para presentarse a otro proceso bajo otro nombre?

[…] 4. ¿El no cargue del documento consorcial en el registro de creación de consorcio se considera causal de rechazo? ”.

De manera preliminar, resulta necesario acotar que esta entidad solo tiene competencia para responder consultas sobre la aplicación de normas de carácter general en materia de compras y contratación pública. En ese sentido, resolver casos particulares desborda las atribuciones asignadas por el legislador extraordinario, que no concibió a Colombia Compra Eficiente como una autoridad para solucionar problemas jurídicos particulares de todos los partícipes del sistema de compra pública. La competencia de esta entidad se fija con límites claros, con el objeto de evitar que la Agencia actúe como una instancia de validación de las actuaciones de las entidades sujetas a la Ley 80 de 1993 o de los demás participantes de la contratación pública. Esta competencia de interpretación de normas generales, por definición, no puede extenderse a la resolución de controversias, ni a brindar asesorías sobre casos puntuales.

Conforme lo expuesto, en aras de satisfacer el derecho fundamental de petición se resolverá su consulta dentro de los límites de la referida competencia consultiva, esto es, haciendo abstracción de las circunstancias particulares y concretas mencionadas en su petición, pero haciendo unas consideraciones sobre las normas generales relacionadas con los problemas jurídicos de su consulta.

1. Problema planteado:

De acuerdo con el contenido de su solicitud, esta Agencia resolverá los siguientes problemas jurídicos: (i) ¿pueden los proponentes plurales participar en varios procesos de contratación pública?, (ii) ¿es posible modificar el nombre, integrantes y/o porcentaje de participación de un consorcio que no cuenta con contratos adjudicados para presentarse a otro proceso?, y (iii) ¿puede ser causal de rechazo que los proponentes plurales se presenten a varios procesos de contratación o que no carguen el documento de constitución al crear el usuario en el SECOP II?

1. Respuesta:

1. Razones de la respuesta:

Lo anterior se sustenta en las siguientes consideraciones:

(i) El artículo 6 de la Ley 80 de 1993 señala que pueden celebrar contratos con las Entidades Estatales las personas naturales, las personas jurídicas que tengan dentro de su objeto social actividades relacionadas con el objeto a contratar y, por virtud de la ley, los consorcios y uniones temporales.

La capacidad para contratar y de realizar actos jurídicamente vinculantes, como la presentación de una oferta en un procedimiento de selección de contratistas, se consideró por mucho tiempo uno de los atributos de la personalidad reservado a las personas jurídicas y naturales. No obstante, el progreso en las formas negociales y asociativas hizo necesario reconocer nuevas estructuras plurales y otorgarles atributos que tradicionalmente habían estado reservados a las personas jurídicas. En este sentido, la Corte Constitucional ha sostenido sobre la capacidad para contratar otorgada a los consorcios y uniones temporales:

“Respecto de la capacidad legal para contratar y la personalidad jurídica señala, que la Ley 80 de 1993 al crear las figuras de los consorcios y uniones temporales, y construirlas como sujetos de la contratación administrativa, reconoce una realidad del mundo negocial: la necesidad de los contratos de colaboración económica para la efectiva realización de proyectos de contratación pública, altamente especializados e intensivos en capital y, así mismo, indispensables para que el Estado Social de Derecho, cumpla los cometidos para los cuales fue instituido- Preámbulo, artículos 1 y 2 de la Carta Política.

[…]

En torno a la capacidad contractual de los consorcios y uniones temporales la jurisprudencia constitucional ha expresado que el Estatuto de contratación les reconoce este atributo sin exigirles como condición de su ejercicio la de ser personas morales. También ha dicho que el consorcio es un convenio de asociación, o mejor, un sistema de mediación que permite a sus miembros organizarse mancomunadamente para la celebración y ejecución de un contrato con el Estado, sin que por ello pierdan su individualidad jurídica, pero asumiendo un grado de responsabilidad solidaria en el cumplimiento de las obligaciones contractuales”^[1].

De un lado, la Corte Constitucional destaca que las estructuras plurales son el reconocimiento de una realidad negocial en materia de contratación estatal, de otro, resalta que esta colaboración económica entre sujetos de derecho permite la materialización de los fines del estado, al facilitar la efectiva ejecución de los contratos. Adicionalmente, puntualiza que la capacidad contractual de los consorcios y uniones temporales se reconoce sin necesidad de exigirles como condición de su ejercicio que sean personas morales.

En línea con lo anterior, los consorcios y las uniones temporales no son personas jurídicas, pero su creación depende de un acuerdo en el que concurre la voluntad de sus integrantes para determinar su objeto, la participación de los miembros, las obligaciones frente al proyecto, su responsabilidad, la forma en que regirán sus relaciones internas y el relacionamiento con la entidad contratante, mediante la designación de un representante. Al respecto, el parágrafo 1 del artículo 7 de la Ley 80 de 1993 dispone que:

“Para los efectos de esta Ley se entiende por:[…]

6. Consorcio: Cuando dos o más personas en forma conjunta presentan una misma propuesta para la adjudicación, celebración y ejecución de un contrato, respondiendo solidariamente de todas y cada una de las obligaciones derivadas de la propuesta y del contrato. En consecuencia, las actuaciones, hechos y omisiones que se presenten en desarrollo de la propuesta y del contrato, afectarán a todos los miembros que lo conforman.

7. Unión Temporal: Cuando dos o más personas en forma conjunta presentan una misma propuesta para la adjudicación, celebración y ejecución de un contrato, respondiendo solidariamente por el cumplimiento total de la propuesta y del objeto contratado, pero las sanciones por el incumplimiento de las obligaciones derivadas de la propuesta y del contrato se impondrán de acuerdo con la participación en la ejecución de cada uno de los miembros de la unión temporal. 

[…]

Parágrafo 1º.- Los proponentes indicarán si su participación es a título de consorcio o unión temporal y, en este último caso, señalarán los términos y extensión de la participación en la propuesta y en su ejecución, los cuales no podrán ser modificados sin el consentimiento previo de la entidad estatal contratante.

Los miembros del consorcio y de la unión temporal deberán designar la persona que, para todos los efectos, representará al consorcio o unión temporal y señalarán las reglas básicas que regulen las relaciones entre ellos y su responsabilidad.

[…]”.

Como se observa, el artículo citado señala que el consorcio o la unión temporal se da “[c]uando dos o más personas en forma conjunta presentan una misma propuesta para la adjudicación, celebración y ejecución de un contrato […]”. Desde esta perspectiva, su capacidad para participar en la adjudicación, celebración y ejecución de uno o varios contratos estatales, dependerá de dos aspectos: (i) que los integrantes de la estructural plural adopten la decisión conjunta de presentar una misma propuesta al proceso de selección, y (ii) que el objeto del consorcio o unión temporal se encuentre alineado con las actividades a desarrollar en un determinado proceso, de manera que les permita ejecutar el respectivo contrato.

En este sentido, las estructuras plurales son convenios de asociación provenientes de la colaboración empresarial, mediante los cuales sus integrantes se unen y se organizan mancomunadamente para lograr con mayor eficacia un fin común de contenido patrimonial y lucrativo, como lo es la obtención del derecho a ser adjudicatarios de uno o varios contratos estatales, compartiendo recursos, de toda índole, para su ejecución, así como las utilidades y los riesgos. La diferencia radica en la responsabilidad frente a las eventuales sanciones por el incumplimiento de las obligaciones, toda vez que tratándose de una unión temporal, estas se individualizan según la participación de sus miembros, mientras que en el consorcio los miembros responden solidariamente, con independencia de este aspecto.

Así, no existe impedimento o prohibición alguna que limite la actividad de los consorcios o uniones temporales a un solo contrato. En consecuencia, es jurídicamente viable que los proponentes plurales presenten propuestas para la adjudicación, celebración y ejecución de contratos con una o varias entidades estatales. En este orden, las ofertas serán analizadas de acuerdo con los criterios habilitantes y factores de evaluación del pliego de condiciones o documento equivalente, en el marco de las reglas previstas en el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, sus normas complementarias y los reglamentos respectivos.

Ahora bien, no será viable que los integrantes del proponente plural presenten ofertas de manera individual en la misma entidad o entidades donde ya han presentado oferta a través de un proponente plural, puesto que al momento de evaluación de ofertas, se evalúan los requisitos habilitantes de oferentes, y para el caso, se evalúan los aportes de manera individual de los integrantes del proponente plural, los cuales serán evaluados doblemente en caso que se presenten la situación, rompiendo con los principios de la contratación.

En todo caso, resulta necesario indicar que el proponente plural deberá estar debidamente constituido dentro de cada uno de los procesos en que desee participar, es decir, es deber de los proponentes realizar la respectiva inscripción del proponente plural de manera individual a cada proceso en el que pretende postularse de acuerdo con las condiciones de uso del SECOP II. Considerando lo anterior, si un proponente plural desea participar nuevamente en un proceso de contratación desde la plataforma del SECOP II, tendrá que crear una nueva cuenta en la que cumpla los requisitos para su creación. Por consiguiente, deberá crear una nueva cuenta por cada proceso de contratación en el que participe, pues el sistema no permite que presentar ofertas en más de un proceso de contratación desde una misma cuenta.

(ii) Con respecto al segundo problema jurídico planteado, los consorcios y las uniones temporales son una creación de carácter convencional que se logra mediante un acuerdo de carácter privado en la que concurre la voluntad de los miembros. En este sentido, es viable que sus miembros acuerden modificar el nombre, el porcentaje de participación y su composición para presentar propuesta en un proceso de contratación. Como se señaló antes, se trata de figuras asociativas cuya creación y características dependen de un acuerdo en el que concurre la voluntad de sus integrantes para regular sus características y composición, con el objetivo de facilitar la organización de diversos miembros a efectos de presentar propuesta en procesos de contratación, así como para celebrar y ejecutar contratos estatales. En consecuencia, el acuerdo de voluntades será suficiente para modificar sus condiciones y presentar propuesta en un proceso de contratación.

Sin embargo, es importante tener en cuenta el momento en el cual se pretenda modificar las condiciones del consorcio. Si el proponente plural se presentó a un proceso de contratación que aún se encuentra en curso, existen ciertos límites, pues el proponente no podrá, de conformidad con el artículo 5 de la Ley 1882 de 2018, y en general del Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, modificar el porcentaje de participación o los miembros de un consorcio o una unión temporal con posterioridad al cierre del proceso en curso. Por cierre del proceso debe entenderse el vencimiento del plazo para la presentación de las ofertas^[2]

Es claro que la modificación del porcentaje de participación de los miembros de un consorcio o unión temporal, o de su conformación, no cabe en el ámbito de la subsanabilidad de la propuesta, sino en el de modificación de la misma. Variar este tipo de condiciones del proponente plural, con posterioridad al cierre del proceso, no es asunto subsanable, pues implica la modificación o mejoramiento de la oferta, circunstancia prohibida por el numeral 8 del artículo 30 de la Ley 80 de 1993 y por el artículo 5 de la Ley 1882 de 2018^[3]. Además, en virtud del carácter serio e irrevocable de la oferta, no es posible que, una vez propuestos los porcentajes de participación del consorcio o la unión temporal, el oferente pretenda modificarlos después del vencimiento del término para la presentación de ofertas, después de conocer las de los demás proponentes o el informe de evaluación.

Específicamente frente a la modificación del nombre del consorcio, esta Agencia ha sostenido que es jurídicamente viable, cuando esto se realice previo al cierre del proceso de contratación^[4]. No obstante, es necesario tener presentes los documentos que pueden llegar a verse eventualmente afectados por el cambio y que tienen incidencia directa en la oferta, como sería el caso de la garantía de seriedad de oferta, si ésta alcanzo a expedirse con las condiciones anteriores del proponente plural. Sobre el particular, se reitera que los proponentes no podrán acreditar hechos que ocurrieron después del cierre del proceso.

De esta manera, si el consorcio ha presentado una oferta en otro proceso que se encuentra en curso no podrá modificar la condiciones del proponente plural para presentarse a otro. Sin embargo, una vez finalizado el proceso, siempre que no resulte adjudicatario, el consorcio podrá modificar condiciones como el nombre, el porcentaje de participación o los integrantes para presentar oferta en un proceso de contratación distinto. De cualquier manera, es importante analizar las normas específicas de cada proceso de contratación y las restricciones que puedan aplicar en términos de integridad, conflicto de interés o competencia desleal. Estas disposiciones pueden variar según la entidad contratante y el tipo de proceso contractual al cual se presente propuesta como proponente plural.

(iii) Finalmente, es importante resaltar que las causales de rechazo son las establecidas en la ley y las fijadas por la Entidad Estatal en los pliegos de condiciones. No obstante, en el ejercicio de esta facultad las entidades no deben establecer causales de rechazo que afecten la selección objetiva en la contratación. Sobre el particular, el Consejo de Estado^[5] señala:

“Quiere con esto destacar la Sala que las causales de rechazo de las propuestas pueden ser legales y por lo mismo generan el efecto del descarte o exclusión de la oferta ope legis, sin necesidad de que se haga referencia a las mismas en el pliego de condiciones; o también pueden las causales de rechazo de las propuestas ser establecidas expresamente por la entidad en el respectivo pliego de condiciones. Lo cierto es que, sea que las causales de rechazo de la oferta emanen directamente de la ley o del pliego de condiciones, en uno y en otro caso se refieren a defectos, omisiones o circunstancias impeditivas que permiten deducir que la misma no resulta favorable para los intereses de la entidad y los fines de la contratación y que de soslayarse se comprometería el cumplimiento de los principios de transparencia, economía y responsabilidad, así como el deber de selección objetiva en la contratación.”

De igual forma, esta Agencia ha reiterado la postura del Consejo de Estado, según la cual, por la naturaleza propia de las causales de rechazo, su aplicación es estricta y restrictiva, lo que significa que su interpretación gramatical prevalece sobre una interpretación extensiva o de otra índole, mediante la cual se pretenda ampliar su alcance. Al respecto, el Consejo de Estado^[6] sostuvo:

“En esta línea de pensamiento, resulta claro que el rechazo o la descalificación de ofertas no puede depender de la libre discrecionalidad de la administración, en la medida en que el oferente, por el hecho de participar en el proceso licitatorio, adquiere el derecho de participar en el procedimiento de selección y se genera para él una situación jurídica particular; en consecuencia, para rechazar o descalificar una propuesta, la entidad pública debe sujetarse a determinadas reglas consistentes en que las causales que dan lugar a ello se encuentren previamente establecidas en la ley, deriven del incumplimiento de requisitos de la propuesta o de la omisión de documentos referentes a la futura contratación que sean necesarios para la comparación de las propuestas, de conformidad con lo establecido en el numeral 15 del artículo 25 de la Ley 80 de 1993, puesto que la causa excluyente debe ser razonable, esencial y proporcionada, toda vez que no tendría justificación excluir una propuesta por una deficiencia que no tenga incidencia alguna en la contratación”.

De igual forma, esta Agencia ha reiterado la postura del Consejo de Estado, según la cual, por la naturaleza propia de las causales de rechazo, su aplicación es estricta y restrictiva, lo que significa que su interpretación gramatical prevalece sobre una interpretación extensiva o de otra índole, mediante la cual se pretenda ampliar su alcance. Al respecto, el Consejo de Estado^[7] sostuvo:

“En esta línea de pensamiento, resulta claro que el rechazo o la descalificación de ofertas no puede depender de la libre discrecionalidad de la administración, en la medida en que el oferente, por el hecho de participar en el proceso licitatorio, adquiere el derecho de participar en el procedimiento de selección y se genera para él una situación jurídica particular; en consecuencia, para rechazar o descalificar una propuesta, la entidad pública debe sujetarse a determinadas reglas consistentes en que las causales que dan lugar a ello se encuentren previamente establecidas en la ley, deriven del incumplimiento de requisitos de la propuesta o de la omisión de documentos referentes a la futura contratación que sean necesarios para la comparación de las propuestas, de conformidad con lo establecido en el numeral 15 del artículo 25 de la Ley 80 de 1993, puesto que la causa excluyente debe ser razonable, esencial y proporcionada, toda vez que no tendría justificación excluir una propuesta por una deficiencia que no tenga incidencia alguna en la contratación.”

Por lo expuesto, las causales de rechazo deben estar necesariamente nominadas en la Ley o en el pliego de condiciones, y no puede realizarse, frente a su redacción, ninguna interpretación extensiva. Por esta razón si el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública o el pliego de condiciones no establecen de manera literal una causal de rechazo, en los términos expuestos, no podrán rechazarse las propuestas.

Por otra parte, es importante señalar que, uno de los principios transversales de los procedimientos de selección es el de selección objetiva. Se trata del postulado que exige que la escogencia de la oferta ganadora deba fundamentarse en factores objetivos, de carácter técnico, jurídico y financiero, y no en criterios subjetivos, como el afecto, la amistad, el ánimo de ayuda, el interés personal, etc. Si bien dentro de la historia de la contratación pública en Colombia se vislumbran antecedentes normativos que consagraban dicho principio^[8], en la actualidad la disposición legal que lo prevé de manera más clara y contundente es el artículo 5 de la Ley 1150 de 2007, modificado por el artículo 88 de la Ley 1474 de 2011 y por el artículo 5 de la Ley 1882 de 2018.

Para garantizar la selección objetiva, es necesario, entre otras, que las entidades estatales se abstengan de rechazar las ofertas por el incumplimiento de requisitos meramente formales, sacrificando la favorabilidad que podría representar la oferta que adolezca de estos defectos, si se permitiese su corrección. En otras palabras, la selección objetiva se encuentra ligada a la obligación que tienen las entidades estatales de permitir la subsanación de los requisitos de participación, bajo las condiciones indicadas en la ley, antes de tomar la decisión de rechazar las propuestas que hayan omitido la observancia de requisitos no necesarios para la comparación de las ofertas.

La decisión de rechazar, por regla general –salvo en los casos específicos previstos en la ley, como el de la imposibilidad de subsanar la no entrega de la garantía de seriedad de la oferta o de acreditar circunstancias ocurridas con posterioridad al cierre del procedimiento de selección –art. 5, par. 1º y 3º, Ley 1150 de 2007– solo puede tomarse si, previamente, se ha permitido que los proponentes completen o corrijan la información relacionada con los requisitos que no asignan puntaje, como mecanismo para hacer prevalecer el derecho sustancial sobre las formalidades. En ese orden de ideas, el rechazo de las ofertas debe provenir entre otros factores, de la imposibilidad de hacer una escogencia favorable a la entidad estatal y a los fines que ella busca en cumplimiento del deber selección objetiva.

Conforme con lo expuesto, se reitera que no existe un impedimento jurídico para que los proponentes puedan presentar ofertas en uno o en varios procesos de contratación. De forma similar, no existe disposición en el ordenamiento jurídico que condicione la capacidad del proponente plural al cargue de la promesa o el documento de conformación del consorcio al SECOP II, durante el proceso de creación del perfil del proponente^[9]. En este sentido, no existe causal en la ley que dé lugar al rechazo en estos supuestos.

Sin embargo, será́ la Entidad Estatal quién determinará en los documentos del proceso las circunstancias que no permitan admitir una propuesta en un proceso de contratación. Como se señaló antes, en el ejercicio de esta facultad, las entidades deben respetar el deber de selección objetiva, de manera que las causales de rechazo que dispongan no impongan barreras injustificadas a la participación, y respondan a principios de proporcionalidad y razonabilidad. Lo anterior, pues la ley dispone que la ausencia de requisitos o la falta de documentos referentes a la futura contratación o al proponente que no son necesarios para la comparación de las propuestas, no serán título suficiente para el rechazo de las propuestas.

En conclusión, es posible que los consorcios y/o uniones temporales participen en uno o en varios procesos de contratación estatal. Además, al ser una creación de carácter convencional que se logra mediante un acuerdo de carácter privado en la que concurre la voluntad de los miembros, es jurídicamente viable modificar las condiciones del consorcio, en el momento y bajo las hipótesis presentadas en este concepto. No obstante, al realizar las modificaciones, deberán tener presente los documentos que pueden llegar a verse eventualmente afectados por este cambio y que tienen incidencia directa en la oferta. De cualquier modo, los proponentes no podrán acreditar hechos que ocurran después del cierre del proceso.

Por otra parte, las causales de rechazo asociadas a la participación o acreditación de documentos por parte de los proponentes plurales serán las que establezca la ley o la entidad en el pliego de condiciones. Sin embargo, éstas deberán respetar el deber de selección objetiva, de modo que sean razonables y proporcionales frente al objeto a contratar.

1. Referencias normativas, jurisprudenciales y otras fuentes:

1. Doctrina de la Agencia Nacional de Contratación Pública:

Esta Subdirección se ha pronunciado sobre los consorcios y las uniones temporales en los Conceptos 4201912000006909 del 28 de octubre de 2029, 4201913000007643 del 26 de diciembre de 2019, C-343 del 17 de junio de 2020, C-518 del 9 de septiembre de 2020, C-614 del 5 de octubre de 2022, C-882 del 21 de diciembre de 2022, C-172 del 6 de junio de 2023, C-032 del 16 de abril de 2024, C-050 del 18 de julio de 2024, C-100 del 12 de junio de 2024, 727 del 28 de octubre de 2024, Concepto C-894 del 11 de diciembre de 2024, C-936 del 18 de diciembre de 2024, Concepto C-016 del 11 de febrero de 2025, entre otros. Estos se encuentran disponibles para consulta en el Sistema de relatoría de la Agencia, al cual puede accederse a través del siguiente enlace: https://relatoria.colombiacompra.gov.co/busqueda/conceptos.

Le informamos que ya se encuentra disponible la Cartilla para incentivar y fortalecer el acceso a las compras y contratación pública de los pueblos y comunidades étnicas en Colombia. Esta cartilla es una apuesta de la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente, para incentivar la participación de los pueblos y comunidades étnicas en las compras y contratación pública, mediante el desarrollo de los principios de igualdad, equidad e inclusión social. Puede consultar la versión actualizada en el siguiente enlace: Cartilla para incentivar y fortalecer el acceso a las compras y contratación pública de los pueblos y comunidades étnicas en Colombia | Colombia Compra Eficiente | Agencia Nacional de Contratación Pública

De otra parte, informamos que, con el objetivo de garantizar un conocimiento adecuado de las modificaciones y/o actualizaciones realizadas a los Documentos Tipo, hemos programado una serie de capacitaciones dirigidas a todos los actores involucrados en los procesos de selección. Podrá conocer la programación y realizar su inscripción a estas capacitaciones a través del siguiente enlace: Calendario | Colombia Compra Eficiente | Agencia Nacional de Contratación Pública

También, le contamos que ya publicamos la nueva Guía de Contratación Pública Sostenible y Socialmente Responsable. Esta guía es un instrumento clave para integrar buenas prácticas en la contratación estatal, promoviendo los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) a través de criterios y obligaciones ambientales y sociales en todas las etapas del proceso. Puede consultar la guía en el siguiente enlace: Guía de Contratación Pública Sostenible y Socialmente Responsable | Colombia Compra Eficiente | Agencia Nacional de Contratación Pública

Por último, lo invitamos a seguirnos en las redes sociales en las cuales se difunde información institucional:

Twitter: @colombiacompra

Facebook: ColombiaCompraEficiente

LinkedIn: Agencia Nacional de Contratación Pública - Colombia Compra Eficiente Instagram: @colombiacompraeficiente_cce

Este concepto tiene el alcance previsto en el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y las expresiones aquí utilizadas con mayúscula inicial deben ser entendidas con el significado que les otorga el artículo 2.2.1.1.1.3.1. del Decreto 1082 de 2015.

Atentamente,

1. CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia C-949 del 5 de septiembre de 2001. M.P. Clara Inés Vargas Hernández. ↑

2. Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto del 6 de noviembre de 2008. C.P. William Zambrano Cetina. Rad. 2008-00079-00(1927). ↑

3. Parágrafo 1º del Artículo 5 de la Ley 1882 de 2018, que modificó el parágrafo 1º del artículo 5 de la Ley 1150 de 2007: “[…] Parágrafo 1º. La ausencia de requisitos o la falta de documentos referentes a la futura contratación o al proponente, no necesarios para la comparación de las propuestas no servirán de título suficiente para el rechazo de los ofrecimientos hechos. En consecuencia, todos aquellos requisitos de la propuesta que no afecten la asignación de puntaje, deberán ser solicitados por las entidades estatales y deberán ser entregados por los proponentes hasta el término de traslado del informe de evaluación que corresponda a cada modalidad de selección, salvo lo dispuesto para el proceso de Mínima cuantía y para el proceso de selección a través del sistema de subasta. Serán rechazadas las ofertas de aquellos proponentes que no suministren la información y la documentación solicitada por la entidad estatal hasta el plazo anteriormente señalado. Durante el término otorgado para subsanar las ofertas, los proponentes no podrán acreditar circunstancias ocurridas con posterioridad al cierre del proceso”. ↑

4. Concepto No. C-936 del 18 de Diciembre 2024. ↑

5. Consejo de Estado. Sección Tercera. Sentencia del 27 de abril de 2011. Exp. 18.293. C.P. Ruth Stella Correa Palacio. ↑

6. Consejo de Estado. Sección Tercera. Sentencia del 21 de noviembre de 2013 Exp. 25397. C.P. Carlos Alberto Zambrano Barrera. ↑

7. Consejo de Estado. Sección Tercera. Sentencia del 21 de noviembre de 2013 Exp. 25397. C.P. Carlos Alberto Zambrano Barrera. ↑

8. Al respecto, conviene recordar el artículo 29 de la Ley 80 de 1993, derogado por el artículo 32 de la Ley 1150 de 2007, que establecía: “La selección de contratistas será objetiva.

   Es objetiva la selección en la cual la escogencia se hace al ofrecimiento más favorable a la entidad y a los fines que ella busca, sin tener en consideración factores de afecto o de interés y, en general, cualquier clase de motivación subjetiva.

   Ofrecimiento más favorable es aquel que, teniendo en cuenta los factores de escogencia, tales como cumplimiento, experiencia, organización, equipos, plazo, precio y la ponderación precisa, detallada y concreta de los mismos, contenida en los pliegos de condiciones o términos de referencia o en el análisis previo a la suscripción del contrato, si se trata de contratación directa, resulta ser el más ventajoso para la entidad, sin que la favorabilidad la constituyan factores diferentes a los contenidos en dichos documentos, sólo alguno de ellos, el más bajo precio o el plazo ofrecido. El menor plazo que se ofrezca inferior al solicitado en los pliegos, no será objeto de evaluación”.

   El administrador efectuará las comparaciones del caso mediante el cotejo de los diferentes ofrecimientos recibidos, la consulta de precios o condiciones del mercado y los estudios y deducciones de la entidad o de los organismos consultores o asesores designados para ello.

   En caso de comparación de propuestas nacionales y extranjeras, se incluirán los costos necesarios para la entrega del producto terminado en el lugar de su utilización”. ↑

9. Aunque el ordenamiento no establece una causal de rechazo o un requisito de capacidad jurídica asociado a cargar el acto de constitución de la estructura plural al momento de la creación del perfil en el SECOP II, es claro que este documento deberá ser presentado en el marco del proceso de contratación en el cual pretenda participar, pues evidencia el acuerdo de voluntades que da origen al proponente plural, así como su capacidad para ejecutar el objeto del proceso. Por otra parte, esto no implica que el proponente no deba cumplir con los parámetros que exige la plataforma para la creación de este tipo de usuarios. En esta medida, el proponente plural deberá tener en cuenta lo dispuesto en la “Guía de creación de proponentes plurales en EL SECOP II” expedida por esta Agencia, la cual se encuentra disponible en: https://www.colombiacompra.gov.co/sites/cce_public/files/cce_step/cce-sec-gi-06_guia_de_creacion_de_proponentes_plurales_en_el_secop_ii_29-05-2024.pdf ↑