En el Concepto C-255 de 2025, Colombia Compra Eficiente explica que el consorcio o la unión temporal surge cuando dos o más personas presentan en forma conjunta una misma propuesta para la adjudicación, celebración y ejecución de un contrato estatal. Su participación depende de que exista decisión conjunta de presentar la propuesta y que el objeto del proponente plural esté alineado con las actividades del proceso. Además, se precisa que no existe prohibición para que consorcios o uniones temporales presenten propuestas para uno o varios contratos y que las ofertas se evalúan según los criterios habilitantes y factores del pliego. Sobre el régimen aplicable, al ser una figura convencional, puede modificarse nombre, porcentaje de participación y composición, pero no dentro de la subsanabilidad ni después del cierre del proceso, pues implicaría modificar o mejorar la oferta (prohibido por Ley 80 de 1993 y Ley 1882 de 2018). Finalizado el proceso, si no hubo adjudicación, sí pueden ajustarse esas condiciones para participar en otro proceso, verificando restricciones de integridad, conflicto de interés o competencia desleal.
CONSORCIOS Y UNIONES TEMPORALES – Constitución
[…] Como se observa, el artículo citado señala que el consorcio o la unión temporal se da “[c]uando dos o más personas en forma conjunta presentan una misma propuesta para la adjudicación, celebración y ejecución de un contrato […]”. Desde esta perspectiva, su capacidad para participar en la adjudicación, celebración y ejecución de uno o varios contratos estatales, dependerá de dos aspectos: (i) que los integrantes de la estructural plural adopten la decisión conjunta de presentar una misma propuesta al proceso de selección, y (ii) que el objeto del consorcio o unión temporal se encuentre alineado con las actividades a desarrollar en un determinado proceso, de manera que les permita ejecutar el respectivo contrato.
En este sentido, las estructuras plurales son convenios de asociación provenientes de la colaboración empresarial, mediante los cuales sus integrantes se unen y se organizan mancomunadamente para lograr con mayor eficacia un fin común de contenido patrimonial y lucrativo, como lo es la obtención del derecho a ser adjudicatarios de uno o varios contratos estatales, compartiendo recursos, de toda índole, para su ejecución, así como las utilidades y los riesgos. La diferencia radica en la responsabilidad frente a las eventuales sanciones por el incumplimiento de las obligaciones, toda vez que tratándose de una unión temporal, estas se individualizan según la participación de sus miembros, mientras que en el consorcio los miembros responden solidariamente, con independencia de este aspecto.
CONSORCIOS Y UNIONES TEMPORALES – Múltiples ofertas
Así, no existe impedimento o prohibición alguna que limite la actividad de los consorcios o uniones temporales a un solo contrato. En consecuencia, es jurídicamente viable que los proponentes plurales presenten propuestas para la adjudicación, celebración y ejecución de contratos con una o varias entidades estatales. En este orden, las ofertas serán analizadas de acuerdo con los criterios habilitantes y factores de evaluación del pliego de condiciones o documento equivalente, en el marco de las reglas previstas en el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, sus normas complementarias y los reglamentos respectivos.
CONSORCIOS Y UNIONES TEMPORALES – Régimen aplicable
Con respecto al segundo problema jurídico planteado, los consorcios y las uniones temporales son una creación de carácter convencional que se logra mediante un acuerdo de carácter privado en la que concurre la voluntad de los miembros. En este sentido, es viable que sus miembros acuerden modificar el nombre, el porcentaje de participación y su composición para presentar propuesta en un proceso de contratación […]
Es claro que la modificación del porcentaje de participación de los miembros de un consorcio o unión temporal, o de su conformación, no cabe en el ámbito de la subsanabilidad de la propuesta, sino en el de modificación de la misma. Variar este tipo de condiciones del proponente plural, con posterioridad al cierre del proceso, no es asunto subsanable, pues implica la modificación o mejoramiento de la oferta, circunstancia prohibida por el numeral 8 del artículo 30 de la Ley 80 de 1993 y por el artículo 5 de la Ley 1882 de 2018 […]
De esta manera, si el consorcio ha presentado una oferta en otro proceso que se encuentra en curso no podrá modificar la condiciones del proponente plural para presentarse a otro. Sin embargo, una vez finalizado el proceso, siempre que no resulte adjudicatario, el consorcio podrá modificar condiciones como el nombre, el porcentaje de participación o los integrantes para presentar oferta en un proceso de contratación distinto. De cualquier manera, es importante analizar las normas específicas de cada proceso de contratación y las restricciones que puedan aplicar en términos de integridad, conflicto de interés o competencia desleal. Estas disposiciones pueden variar según la entidad contratante y el tipo de proceso contractual al cual se presente propuesta como proponente plural.
Texto del concepto
CONSORCIOS Y UNIONES TEMPORALES – Constitución
[…] Como se observa, el artículo citado señala que el consorcio o la unión temporal se da “[c]uando dos o más personas en forma conjunta presentan una misma propuesta para la adjudicación, celebración y ejecución de un contrato […]”. Desde esta perspectiva, su capacidad para participar en la adjudicación, celebración y ejecución de uno o varios contratos estatales, dependerá de dos aspectos: (i) que los integrantes de la estructural plural adopten la decisión conjunta de presentar una misma propuesta al proceso de selección, y (ii) que el objeto del consorcio o unión temporal se encuentre alineado con las actividades a desarrollar en un determinado proceso, de manera que les permita ejecutar el respectivo contrato.
En este sentido, las estructuras plurales son convenios de asociación provenientes de la colaboración empresarial, mediante los cuales sus integrantes se unen y se organizan mancomunadamente para lograr con mayor eficacia un fin común de contenido patrimonial y lucrativo, como lo es la obtención del derecho a ser adjudicatarios de uno o varios contratos estatales, compartiendo recursos, de toda índole, para su ejecución, así como las utilidades y los riesgos. La diferencia radica en la responsabilidad frente a las eventuales sanciones por el incumplimiento de las obligaciones, toda vez que tratándose de una unión temporal, estas se individualizan según la participación de sus miembros, mientras que en el consorcio los miembros responden solidariamente, con independencia de este aspecto.
CONSORCIOS Y UNIONES TEMPORALES – Múltiples ofertas
Así, no existe impedimento o prohibición alguna que limite la actividad de los consorcios o uniones temporales a un solo contrato. En consecuencia, es jurídicamente viable que los proponentes plurales presenten propuestas para la adjudicación, celebración y ejecución de contratos con una o varias entidades estatales. En este orden, las ofertas serán analizadas de acuerdo con los criterios habilitantes y factores de evaluación del pliego de condiciones o documento equivalente, en el marco de las reglas previstas en el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, sus normas complementarias y los reglamentos respectivos.
CONSORCIOS Y UNIONES TEMPORALES – Régimen aplicable
Con respecto al segundo problema jurídico planteado, los consorcios y las uniones temporales son una creación de carácter convencional que se logra mediante un acuerdo de carácter privado en la que concurre la voluntad de los miembros. En este sentido, es viable que sus miembros acuerden modificar el nombre, el porcentaje de participación y su composición para presentar propuesta en un proceso de contratación […]
Es claro que la modificación del porcentaje de participación de los miembros de un consorcio o unión temporal, o de su conformación, no cabe en el ámbito de la subsanabilidad de la propuesta, sino en el de modificación de la misma. Variar este tipo de condiciones del proponente plural, con posterioridad al cierre del proceso, no es asunto subsanable, pues implica la modificación o mejoramiento de la oferta, circunstancia prohibida por el numeral 8 del artículo 30 de la Ley 80 de 1993 y por el artículo 5 de la Ley 1882 de 2018 […]
De esta manera, si el consorcio ha presentado una oferta en otro proceso que se encuentra en curso no podrá modificar la condiciones del proponente plural para presentarse a otro. Sin embargo, una vez finalizado el proceso, siempre que no resulte adjudicatario, el consorcio podrá modificar condiciones como el nombre, el porcentaje de participación o los integrantes para presentar oferta en un proceso de contratación distinto. De cualquier manera, es importante analizar las normas específicas de cada proceso de contratación y las restricciones que puedan aplicar en términos de integridad, conflicto de interés o competencia desleal. Estas disposiciones pueden variar según la entidad contratante y el tipo de proceso contractual al cual se presente propuesta como proponente plural.
Bogotá D.C., 09 de abril de 2025
Señora
Sofia Entrena
Ciudad
Concepto C- 255 de 2025 | |
Temas: | CONSORCIOS Y UNIONES TEMPORALES – Constitución / CONSORCIOS Y UNIONES TEMPORALES – Múltiples ofertas / CONSORCIOS Y UNIONES TEMPORALES – Régimen aplicable |
Radicación: | Respuesta a consulta con radicado No. P20250226001896 |
Estimado señor Sofia:
En ejercicio de la competencia otorgada por los artículos 3, numeral 5º, y 11, numeral 8º, del Decreto Ley 4170 de 2011, así como lo establecido en el artículo 4 de la Resolución 1707 de 2018 expedida por esta Entidad, la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente– responde su solicitud de consulta de fecha 26 de febrero de 2025, en la cual manifiesta lo siguiente:
“1. Indicar si el régimen de contratación aplicable a una Unión Temporal integrada por Empresas Sociales del Estado debe regirse por las mismas normas de contratación pública que aplican a cada una de las entidades que la conforman o si, debido a su naturaleza transitoria, puede adoptar un régimen diferente.
2. Precisar si una Unión Temporal conformada exclusivamente por Empresas Sociales del Estado tiene competencia para expedir resoluciones de nombramiento de empleados públicos.”
De manera preliminar, resulta necesario acotar que esta entidad solo tiene competencia para responder consultas sobre la aplicación de normas de carácter general en materia de compras y contratación pública. En ese sentido, resolver casos particulares desborda las atribuciones asignadas por el legislador extraordinario, que no concibió a Colombia Compra Eficiente como una autoridad para solucionar problemas jurídicos particulares de todos los partícipes del sistema de compra pública. La competencia de esta entidad se fija con límites claros, con el objeto de evitar que la Agencia actúe como una instancia de validación de las actuaciones de las entidades sujetas a la Ley 80 de 1993 o de los demás participantes de la contratación pública. Esta competencia de interpretación de normas generales, por definición, no puede extenderse a la resolución de controversias, ni a brindar asesorías sobre casos puntuales.
Conforme lo expuesto, en aras de satisfacer el derecho fundamental de petición se resolverá su consulta dentro de los límites de la referida competencia consultiva, esto es, haciendo abstracción de las circunstancias particulares y concretas mencionadas en su petición, pero haciendo unas consideraciones sobre las normas generales relacionadas con el (los) problema(s) jurídico(s) de su consulta.
- Problema planteado:
De acuerdo con el contenido de su solicitud, esta Agencia resolverá el siguiente problema jurídico: ¿Cuál es el régimen de contratación aplicable en el caso de que una unión temporal integrada por una empresa social del Estado se presente en un proceso de contratación?
- Respuesta:
En principio, cuando una unión temporal integrada por una empresa social del Estado (ESE) se presenta en un proceso de contratación, debe sujetarse al régimen de contratación aplicable al proceso de contratación en el cual participa. En ese sentido, las uniones temporales tienen la capacidad de contratar con el Estado sin ser personas jurídicas, pero deben cumplir con las condiciones y requisitos establecidos en los pliegos de condiciones del proceso en el que se encuentren involucradas. Esto implica que la unión temporal, al igual que cualquier otro oferente, debe atenerse a los términos y exigencias del proceso específico de contratación, incluyendo la forma en que se presentarán las ofertas, los requisitos habilitantes, las especificaciones técnicas y los criterios de evaluación. Además, debe garantizar que sus integrantes estén debidamente registrados y cumplir con los requisitos que estipule la entidad estatal contratante. En este sentido, cualquier modificación en la composición de la unión temporal o en el porcentaje de participación de sus miembros debe realizarse antes del cierre del proceso, ya que después de esta fecha no es posible realizar cambios que alteren la oferta presentada, conforme a lo estipulado por la Ley 80 de 1993. Por lo tanto, la unión temporal no solo debe cumplir con las reglas generales de la contratación estatal, sino también con las disposiciones concretas del proceso de contratación al que se postula, para asegurar el cumplimiento de los principios de selección objetiva, transparencia, responsabilidad y proporcionalidad que rigen la contratación pública en Colombia. |
- Razones de la respuesta:
Lo anterior se sustenta en las siguientes consideraciones:
(i) El artículo 6 de la Ley 80 de 1993 señala que pueden celebrar contratos con las Entidades Estatales las personas naturales, las personas jurídicas que tengan dentro de su objeto social actividades relacionadas con el objeto a contratar y, por virtud de la ley, los consorcios y uniones temporales.
La capacidad para contratar y de realizar actos jurídicamente vinculantes, como la presentación de una oferta en un procedimiento de selección de contratistas, se consideró por mucho tiempo uno de los atributos de la personalidad reservado a las personas jurídicas y naturales. No obstante, el progreso en las formas negociales y asociativas hizo necesario reconocer nuevas estructuras plurales y otorgarles atributos que tradicionalmente habían estado reservados a las personas jurídicas. En este sentido, la Corte Constitucional ha sostenido sobre la capacidad para contratar otorgada a los consorcios y uniones temporales:
“Respecto de la capacidad legal para contratar y la personalidad jurídica señala, que la Ley 80 de 1993 al crear las figuras de los consorcios y uniones temporales, y construirlas como sujetos de la contratación administrativa, reconoce una realidad del mundo negocial: la necesidad de los contratos de colaboración económica para la efectiva realización de proyectos de contratación pública, altamente especializados e intensivos en capital y, así mismo, indispensables para que el Estado Social de Derecho, cumpla los cometidos para los cuales fue instituido- Preámbulo, artículos 1 y 2 de la Carta Política.
[…]
En torno a la capacidad contractual de los consorcios y uniones temporales la jurisprudencia constitucional ha expresado que el Estatuto de contratación les reconoce este atributo sin exigirles como condición de su ejercicio la de ser personas morales. También ha dicho que el consorcio es un convenio de asociación, o mejor, un sistema de mediación que permite a sus miembros organizarse mancomunadamente para la celebración y ejecución de un contrato con el Estado, sin que por ello pierdan su individualidad jurídica, pero asumiendo un grado de responsabilidad solidaria en el cumplimiento de las obligaciones contractuales”[1].
De un lado, la Corte Constitucional destaca que las estructuras plurales son el reconocimiento de una realidad negocial en materia de contratación estatal, de otro, resalta que esta colaboración económica entre sujetos de derecho permite la materialización de los fines del estado, al facilitar la efectiva ejecución de los contratos. Adicionalmente, puntualiza que la capacidad contractual de los consorcios y uniones temporales se reconoce sin necesidad de exigirles como condición de su ejercicio que sean personas morales.
En línea con lo anterior, los consorcios y las uniones temporales no son personas jurídicas, pero su creación depende de un acuerdo en el que concurre la voluntad de sus integrantes para determinar su objeto, la participación de los miembros, las obligaciones frente al proyecto, su responsabilidad, la forma en que regirán sus relaciones internas y el relacionamiento con la entidad contratante, mediante la designación de un representante. Al respecto, el parágrafo 1 del artículo 7 de la Ley 80 de 1993 dispone que:
“Para los efectos de esta Ley se entiende por:[…]
6. Consorcio: Cuando dos o más personas en forma conjunta presentan una misma propuesta para la adjudicación, celebración y ejecución de un contrato, respondiendo solidariamente de todas y cada una de las obligaciones derivadas de la propuesta y del contrato. En consecuencia, las actuaciones, hechos y omisiones que se presenten en desarrollo de la propuesta y del contrato, afectarán a todos los miembros que lo conforman.
7. Unión Temporal: Cuando dos o más personas en forma conjunta presentan una misma propuesta para la adjudicación, celebración y ejecución de un contrato, respondiendo solidariamente por el cumplimiento total de la propuesta y del objeto contratado, pero las sanciones por el incumplimiento de las obligaciones derivadas de la propuesta y del contrato se impondrán de acuerdo con la participación en la ejecución de cada uno de los miembros de la unión temporal.
[…]
Parágrafo 1º.- Los proponentes indicarán si su participación es a título de consorcio o unión temporal y, en este último caso, señalarán los términos y extensión de la participación en la propuesta y en su ejecución, los cuales no podrán ser modificados sin el consentimiento previo de la entidad estatal contratante.
Los miembros del consorcio y de la unión temporal deberán designar la persona que, para todos los efectos, representará al consorcio o unión temporal y señalarán las reglas básicas que regulen las relaciones entre ellos y su responsabilidad.
[…]”.
Como se observa, el artículo citado señala que el consorcio o la unión temporal se da “[c]uando dos o más personas en forma conjunta presentan una misma propuesta para la adjudicación, celebración y ejecución de un contrato […]”. Desde esta perspectiva, su capacidad para participar en la adjudicación, celebración y ejecución de uno o varios contratos estatales, dependerá de dos aspectos: (i) que los integrantes de la estructural plural adopten la decisión conjunta de presentar una misma propuesta al proceso de selección, y (ii) que el objeto del consorcio o unión temporal se encuentre alineado con las actividades a desarrollar en un determinado proceso, de manera que les permita ejecutar el respectivo contrato.
En este sentido, las estructuras plurales son convenios de asociación provenientes de la colaboración empresarial, mediante los cuales sus integrantes se unen y se organizan mancomunadamente para lograr con mayor eficacia un fin común de contenido patrimonial y lucrativo, como lo es la obtención del derecho a ser adjudicatarios de uno o varios contratos estatales, compartiendo recursos, de toda índole, para su ejecución, así como las utilidades y los riesgos. La diferencia radica en la responsabilidad frente a las eventuales sanciones por el incumplimiento de las obligaciones, toda vez que tratándose de una unión temporal, estas se individualizan según la participación de sus miembros, mientras que en el consorcio los miembros responden solidariamente, con independencia de este aspecto.
Los consorcios y las uniones temporales son una creación de carácter convencional que se logra mediante un acuerdo de carácter privado en la que concurre la voluntad de los miembros. En este sentido, es viable que sus miembros acuerden modificar el nombre, el porcentaje de participación y su composición para presentar propuesta en un proceso de contratación. Como se señaló antes, se trata de figuras asociativas cuya creación y características dependen de un acuerdo en el que concurre la voluntad de sus integrantes para regular sus características y composición, con el objetivo de facilitar la organización de diversos miembros a efectos de presentar propuesta en procesos de contratación, así como para celebrar y ejecutar contratos estatales. En consecuencia, el acuerdo de voluntades será suficiente para modificar sus condiciones y presentar propuesta en un proceso de contratación.
Ahora bien, cuando una unión temporal compuesta por una empresa social del Estado (ESE) se presenta a un proceso de contratación con una entidad estatal, debe sujetarse al régimen jurídico aplicable al proceso de contratación, que bien puede ser el estipulado en la Ley 80 de 1993 o en los manuales de contratación, dependiendo si quien adelanta el proceso de contratación es una entidad sometida al estatuto o de régimen especial, y en las condiciones específicas detalladas en el pliego de condiciones de dicho proceso. En primer lugar, la unión temporal debe ser constituida de acuerdo con las normas que rigen los contratos estatales, especificando claramente los términos de participación de cada uno de los miembros, la distribución de responsabilidades, y las obligaciones relacionadas con el objeto contractual.
Además, la empresa social del Estado, aunque sea parte de la unión temporal, sigue estando sujeta a las normas del régimen de contratación que aplican a todas las entidades estatales. De acuerdo con la Ley 80 de 1993, los consorcios y uniones temporales no requieren ser personas jurídicas para contratar, pero deben tener la capacidad legal para presentar propuestas y celebrar contratos. En este sentido, cada miembro de la unión temporal, incluida la ESE, debe cumplir con los requisitos habilitantes exigidos en el proceso de selección y seguir las reglas específicas sobre la forma de presentar las ofertas.
Si bien las uniones temporales no tienen personalidad jurídica independiente, su creación depende de un acuerdo privado entre los miembros, en el cual se deben definir las bases de su participación, incluyendo el porcentaje de participación, los aportes y el alcance de las obligaciones dentro del contrato. Además, es fundamental que la composición de la unión temporal y las condiciones acordadas no sean modificadas una vez cerrado el proceso de contratación, ya que cualquier cambio posterior a la presentación de la oferta estaría prohibido, según lo establecido por la Ley 1882 de 2018.
- Referencias normativas, jurisprudenciales y otras fuentes:
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- Doctrina de la Agencia Nacional de Contratación Pública:
Esta Subdirección se ha pronunciado sobre los consorcios y las uniones temporales en los Conceptos 4201912000006909 del 28 de octubre de 2029, 4201913000007643 del 26 de diciembre de 2019, C-343 del 17 de junio de 2020, C-518 del 9 de septiembre de 2020, C-614 del 5 de octubre de 2022, C-882 del 21 de diciembre de 2022, C-172 del 6 de junio de 2023, C-032 del 16 de abril de 2024, C-050 del 18 de julio de 2024, C-100 del 12 de junio de 2024, 727 del 28 de octubre de 2024, Concepto C-894 del 11 de diciembre de 2024, C-936 del 18 de diciembre de 2024, Concepto C-016 del 11 de febrero de 2025, entre otros. Estos se encuentran disponibles para consulta en el Sistema de relatoría de la Agencia, al cual puede accederse a través del siguiente enlace: https://relatoria.colombiacompra.gov.co/busqueda/conceptos.
También le invitamos a consultar las versiones I y II de 2024 del Boletín de Relatoría de la Subdirección de Gestión Contractual, las cuales puede descargar en la página web de la Agencia: https://www.colombiacompra.gov.co/sala-de-prensa/boletin-digital
Por último, lo invitamos a seguirnos en las redes sociales en las cuales se difunde información institucional:
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Este concepto tiene el alcance previsto en el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y las expresiones aquí utilizadas con mayúscula inicial deben ser entendidas con el significado que les otorga el artículo 2.2.1.1.1.3.1. del Decreto 1082 de 2015.
Atentamente,
Elaboró: | Andreina Cerpa Muñoz Analista T2-02 de la Subdirección de Gestión Contractual | |
Revisó: | Diana lucia Saavedra Contratista de la Subdirección de Gestión Contractual | |
Aprobó: |
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CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia C-949 del 5 de septiembre de 2001. M.P. Clara Inés Vargas Hernández. ↑