El Concepto C-772 de 2025 de Colombia Compra Eficiente indica que, según la “Guía de creación de proponentes plurales en el SECOP II”, el proponente debe anexar en “documentos relacionados” el acto o promesa de constitución, debidamente firmado por cada integrante, porque ese documento “da validez” al proponente plural creado en la plataforma. No obstante, la entidad precisa que lo anterior no puede interpretarse en contra de las reglas legales de subsanabilidad. Por ello, si al crear el proponente plural se carga un documento distinto o sin firma, ese solo hecho no es suficiente para rechazar la oferta ni para tenerla como “no presentada”.
CONSORCIOS Y UNIONES TEMPORALES – Constitución SECOP II
La “Guía de creación de proponentes plurales en el SECOP II” señala que el proponente debe anexar el acto o promesa de constitución, debidamente firmado por cada uno de los integrantes, en la sección de “documentos relacionados” del formulario de creación. De esta forma, la Guía dispone que dicho documento “da validez al Proponente Plural creado en SECOP II”, refiriéndose a que no es posible crear el proponente en la plataforma sin cargar el documento. Este campo se encuentra parametrizado como obligatorio, de modo que no se podrá avanzar con la creación del proponente plural sin cargar el soporte en la mencionada sección. Tal como lo señala la Guía, el proponente puede ingresar otros documentos soporte adicionales en el campo de “documentos relacionados”, pero al momento de registrar o editar la cuenta este es obligatorio.
CONSORCIOS Y UNIONES TEMPORALES – Documento de creación – Cargue en SECOP II – Alcance
Lo dispuesto en la “Guía de creación de proponentes plurales en el SECOP II” no puede ser interpretado en contra de las reglas que el legislador ha establecido en materia de subsanabilidad. Por esta razón, si al momento de crear el proponente plural en la plataforma se incluye un documento distinto, o el documento no se encuentra firmado, este hecho por sí solo no será suficiente para el rechazo de la oferta o para tenerla como “no presentada”.
Texto del concepto
CONSORCIOS Y UNIONES TEMPORALES – Constitución SECOP II
La “Guía de creación de proponentes plurales en el SECOP II” señala que el proponente debe anexar el acto o promesa de constitución, debidamente firmado por cada uno de los integrantes, en la sección de “documentos relacionados” del formulario de creación. De esta forma, la Guía dispone que dicho documento “da validez al Proponente Plural creado en SECOP II”, refiriéndose a que no es posible crear el proponente en la plataforma sin cargar el documento. Este campo se encuentra parametrizado como obligatorio, de modo que no se podrá avanzar con la creación del proponente plural sin cargar el soporte en la mencionada sección. Tal como lo señala la Guía, el proponente puede ingresar otros documentos soporte adicionales en el campo de “documentos relacionados”, pero al momento de registrar o editar la cuenta este es obligatorio.
CONSORCIOS Y UNIONES TEMPORALES – Documento de creación – Cargue en SECOP II – Alcance
Lo dispuesto en la “Guía de creación de proponentes plurales en el SECOP II” no puede ser interpretado en contra de las reglas que el legislador ha establecido en materia de subsanabilidad. Por esta razón, si al momento de crear el proponente plural en la plataforma se incluye un documento distinto, o el documento no se encuentra firmado, este hecho por sí solo no será suficiente para el rechazo de la oferta o para tenerla como “no presentada”.
Bogotá D.C., 21 de Julio de 2025
Señor
Fernando José Gutiérrez Ibáñez
fernandog213@hotmail.com
Valledupar, Cesar
Concepto C-772 de 2025 | |
Temas: | CONSORCIOS Y UNIONES TEMPORALES – Constitución / CONSORCIOS Y UNIONES TEMPORALES – Documento de creación – Cargue en SECOP II – Alcance |
Radicación: | Respuesta a consulta con radicado No. |
Estimado señor Gutiérrez:
En ejercicio de la competencia otorgada por los artículos 3, numeral 5º, y 11, numeral 8º, del Decreto Ley 4170 de 2011, así como lo establecido en el artículo 4 de la Resolución 1707 de 2018 expedida por esta Entidad, la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente– responde su solicitud de consulta remitida el 26 de mayo de 2025, en la cual manifiesta lo siguiente:
“dentro de la guia de creacion de proponentes plurales se estipula que es obligatorio en los documentos relacionados anexar el acto o promesa de constitucion debidamente firmado, lo cual da validez al proponente plural, si dentro de ese item al momento de la creacion se anexa otro documento que no sea el acta o consttitucion [sic] de consorcio o un documento en blanco o un archivo que no corresponde al proceso o el acta sin firma, se estaria ante una propuesta no presentada debido que nos e presento de acuerdo al manual o guia de uso del secop o podria estar dentro de alguna causal de rechazo”.
De manera preliminar, resulta necesario acotar que esta entidad solo tiene competencia para responder consultas sobre la aplicación de normas de carácter general en materia de compras y contratación pública. En ese sentido, resolver casos particulares desborda las atribuciones asignadas por el legislador extraordinario, que no concibió a Colombia Compra Eficiente como una autoridad para solucionar problemas jurídicos particulares de todos los partícipes del sistema de compra pública. La competencia de esta entidad se fija con límites claros, con el objeto de evitar que la Agencia actúe como una instancia de validación de las actuaciones de las entidades sujetas a la Ley 80 de 1993 o de los demás participantes de la contratación pública. Esta competencia de interpretación de normas generales, por definición, no puede extenderse a la resolución de controversias, ni a brindar asesorías sobre casos puntuales.
Conforme lo expuesto, en aras de satisfacer el derecho fundamental de petición se resolverá su consulta dentro de los límites de la referida competencia consultiva, esto es, haciendo abstracción de las circunstancias particulares y concretas mencionadas en su petición, pero haciendo unas consideraciones sobre las normas generales relacionadas con el problema jurídico de su consulta.
- Problema planteado:
De acuerdo con el contenido de su solicitud, esta Agencia resolverá el siguiente problema jurídico: ¿Pueden las Entidades Estatales rechazar la oferta presentada por un proponente plural por el solo hecho de que no incluya el documento de constitución firmado en el SECOP II al momento de creación del usuario?
- Respuesta:
Lo dispuesto en la “Guía de creación de proponentes plurales en el SECOP II” no puede ser interpretado en contra de las reglas que el legislador ha establecido en materia de subsanabilidad. Por esta razón, si al momento de crear el proponente plural en la plataforma se incluye un documento distinto, o el documento no se encuentra firmado, este hecho por sí solo no será suficiente para el rechazo de la oferta o para tenerla como “no presentada”. La “Guía de creación de proponentes plurales en el SECOP II” señala que el proponente debe anexar el acto o promesa de constitución, debidamente firmado por cada uno de los integrantes, en la sección de “documentos relacionados” del formulario de creación. De esta forma, la Guía dispone que dicho documento “da validez al Proponente Plural creado en SECOP II”, refiriéndose a que no es posible crear el proponente en la plataforma sin cargar el documento. Este campo se encuentra parametrizado como obligatorio, de modo que no se podrá avanzar con la creación del proponente plural sin cargar el soporte en la mencionada sección. Tal como lo señala la Guía, el proponente puede ingresar otros documentos soporte adicionales en el campo de “documentos relacionados”, pero al momento de registrar o editar la cuenta este es obligatorio. Lo expuesto es distinto al alcance que tiene el documento de creación del proponente plural en el marco del proceso de contratación. El parágrafo primero del artículo quinto de la Ley 1150 de 2007, modificado por el artículo 5 de la Ley 1882 de 2018, señala que “la ausencia de requisitos o la falta de documentos referentes a la futura contratación o al proponente, no necesarios para la comparación de las propuestas no servirán de título suficiente para el rechazo de los ofrecimientos hechos”. En efecto, los oferentes podrán subsanar los requisitos de la propuesta que no afecten la asignación de puntaje hasta el término de traslado del informe de evaluación que corresponda a cada modalidad de selección, salvo lo dispuesto para el proceso de mínima cuantía y para los procesos de selección que se realicen a través del sistema de subasta. Las ofertas de los proponentes que no suministren la información y la documentación solicitada por la Entidad Estatal hasta ese plazo serán rechazadas. De esta forma, la guía del SECOP que señala los pasos para la creación de los proponentes plurales en esta plataforma no supone una modificación ni impone reglas que puedan alterar los parámetros ya establecidos por la Ley 1150 de 2007 para la subsanabilidad de documentos en los procesos de contratación estatal. En consecuencia, el documento de creación del proponente plural no constituye un requisito que afecte la asignación de puntaje, por lo que, en virtud de la ley, es subsanable. En este sentido, las entidades deben permitir que los proponentes plurales subsanen o aclaren los defectos que puedan evidenciar respecto al documento de constitución en los términos establecidos en el Estatuto. Si el proponente no suministra la información o subsana la documentación solicitada, la entidad podrá rechazar la propuesta por esta causa. Sin perjuicio de lo expuesto, se aclara que “los proponentes no podrán acreditar circunstancias ocurridas con posterioridad al cierre del proceso”. De conformidad con la norma, lo subsanable es la prueba de todas las circunstancias ocurridas antes del vencimiento del término para presentar las ofertas, ello es lo que implica la prohibición de acreditar circunstancias ocurridas con posterioridad al “cierre del proceso”. Lo anterior evita, por ejemplo, que se presenten oferentes que no cumplan con los requisitos para participar al momento de presentar las propuestas, y pretendan cumplirlos durante el proceso de selección o, inclusive, que se puedan variar condiciones de la oferta una vez presentada. Para el caso objeto de análisis, la regla supone que el proponente plural pueda subsanar aspectos relacionados con el acto de constitución, siempre que efectivamente haya sido creado previo al cierre del proceso. En cualquier caso, es importante aclarar que corresponde a la Entidad Estatal determinar en el caso concreto la forma en que verificará los requisitos habilitantes, así como la aplicación de las reglas de subsanabilidad establecidas en el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública. |
- Razones de la respuesta:
Lo anterior se sustenta en las siguientes consideraciones:
El artículo 6 de la Ley 80 de 1993 señala que pueden celebrar contratos con las Entidades Estatales las personas naturales, las personas jurídicas que tengan dentro de su objeto social actividades relacionadas con el objeto a contratar y, por virtud de la ley, los consorcios y uniones temporales.
La capacidad para contratar y de realizar actos jurídicamente vinculantes, como la presentación de una oferta en un procedimiento de selección de contratistas, se consideró por mucho tiempo uno de los atributos de la personalidad reservado a las personas jurídicas y naturales. No obstante, el progreso en las formas negociales y asociativas hizo necesario reconocer nuevas estructuras plurales y otorgarles atributos que tradicionalmente habían estado reservados a las personas jurídicas. En este sentido, la Corte Constitucional ha sostenido sobre la capacidad para contratar otorgada a los consorcios y uniones temporales:
“Respecto de la capacidad legal para contratar y la personalidad jurídica señala, que la Ley 80 de 1993 al crear las figuras de los consorcios y uniones temporales, y construirlas como sujetos de la contratación administrativa, reconoce una realidad del mundo negocial: la necesidad de los contratos de colaboración económica para la efectiva realización de proyectos de contratación pública, altamente especializados e intensivos en capital y, así mismo, indispensables para que el Estado Social de Derecho, cumpla los cometidos para los cuales fue instituido- Preámbulo, artículos 1 y 2 de la Carta Política.
[…]
En torno a la capacidad contractual de los consorcios y uniones temporales la jurisprudencia constitucional ha expresado que el Estatuto de contratación les reconoce este atributo sin exigirles como condición de su ejercicio la de ser personas morales. También ha dicho que el consorcio es un convenio de asociación, o mejor, un sistema de mediación que permite a sus miembros organizarse mancomunadamente para la celebración y ejecución de un contrato con el Estado, sin que por ello pierdan su individualidad jurídica, pero asumiendo un grado de responsabilidad solidaria en el cumplimiento de las obligaciones contractuales”[1].
De un lado, la Corte Constitucional destaca que las estructuras plurales son el reconocimiento de una realidad negocial en materia de contratación estatal, de otro, resalta que esta colaboración económica entre sujetos de derecho permite la materialización de los fines del estado, al facilitar la efectiva ejecución de los contratos. Adicionalmente, puntualiza que la capacidad contractual de los consorcios y uniones temporales se reconoce sin necesidad de exigirles como condición de su ejercicio que sean personas morales.
En línea con lo anterior, los consorcios y las uniones temporales no son personas jurídicas, pero su creación depende de un acuerdo en el que concurre la voluntad de sus integrantes para determinar su objeto, la participación de los miembros, las obligaciones frente al proyecto, su responsabilidad, la forma en que regirán sus relaciones internas y el relacionamiento con la entidad contratante, mediante la designación de un representante. Al respecto, el parágrafo 1 del artículo 7 de la Ley 80 de 1993 dispone que:
“Para los efectos de esta Ley se entiende por:[…]
6. Consorcio: Cuando dos o más personas en forma conjunta presentan una misma propuesta para la adjudicación, celebración y ejecución de un contrato, respondiendo solidariamente de todas y cada una de las obligaciones derivadas de la propuesta y del contrato. En consecuencia, las actuaciones, hechos y omisiones que se presenten en desarrollo de la propuesta y del contrato, afectarán a todos los miembros que lo conforman.
7. Unión Temporal: Cuando dos o más personas en forma conjunta presentan una misma propuesta para la adjudicación, celebración y ejecución de un contrato, respondiendo solidariamente por el cumplimiento total de la propuesta y del objeto contratado, pero las sanciones por el incumplimiento de las obligaciones derivadas de la propuesta y del contrato se impondrán de acuerdo con la participación en la ejecución de cada uno de los miembros de la unión temporal.
[…]
Parágrafo 1º.- Los proponentes indicarán si su participación es a título de consorcio o unión temporal y, en este último caso, señalarán los términos y extensión de la participación en la propuesta y en su ejecución, los cuales no podrán ser modificados sin el consentimiento previo de la entidad estatal contratante.
Los miembros del consorcio y de la unión temporal deberán designar la persona que, para todos los efectos, representará al consorcio o unión temporal y señalarán las reglas básicas que regulen las relaciones entre ellos y su responsabilidad […]”.
Como se observa, el artículo citado señala que el consorcio o la unión temporal se da “[c]uando dos o más personas en forma conjunta presentan una misma propuesta para la adjudicación, celebración y ejecución de un contrato […]”. Desde esta perspectiva, su capacidad para participar en la adjudicación, celebración y ejecución de uno o varios contratos estatales, dependerá de dos aspectos: (i) que los integrantes de la estructural plural adopten la decisión conjunta de presentar una misma propuesta al proceso de selección, y (ii) que el objeto del consorcio o unión temporal se encuentre alineado con las actividades a desarrollar en un determinado proceso, de manera que les permita ejecutar el respectivo contrato.
En este sentido, las estructuras plurales son convenios de asociación provenientes de la colaboración empresarial, mediante los cuales sus integrantes se unen y se organizan mancomunadamente para lograr con mayor eficacia un fin común de contenido patrimonial y lucrativo, como lo es la obtención del derecho a ser adjudicatarios de uno o varios contratos estatales, compartiendo recursos, de toda índole, para su ejecución, así como las utilidades y los riesgos. La diferencia radica en la responsabilidad frente a las eventuales sanciones por el incumplimiento de las obligaciones, toda vez que tratándose de una unión temporal, estas se individualizan según la participación de sus miembros, mientras que en el consorcio los miembros responden solidariamente, con independencia de este aspecto.
Los consorcios y las uniones temporales son una creación de carácter convencional que se logra mediante un acuerdo de carácter privado en la que concurre la voluntad de los miembros. En este sentido, las estructuras plurales deben allegar con su propuesta el documento o acuerdo en el que conste, entre otros, la decisión conjunta de presentar la propuesta y en el cual conste el objeto, la participación de sus miembros y quien asume su representación frente a la entidad.
Dado que los consorcios y uniones temporales se encuentran facultados por la ley para suscribir contratos estatales, a estos se les extiende la obligación de registrarse en el Sistema Electrónico para la Contratación Pública, en adelante SECOP, con el fin de que puedan presentar sus respectivas ofertas al proceso de selección de su interés. En ese sentido, los proponentes plurales deberán tener en cuenta la forma de presentar las ofertas en dicha plataforma, la cual se encuentra determinada en los términos y condiciones, y en las guías y manuales de uso del SECOP II.
Sobre lo anterior, la “Guía de creación de proponentes plurales en el SECOP II”[2] señala que el proponente debe anexar el acto o promesa de constitución, debidamente firmado por cada uno de los integrantes, en la sección de “documentos relacionados” del formulario de creación. La Guía dispone que este documento “da validez al Proponente Plural creado en SECOP II”, refiriéndose a que no es posible crear el proponente en la plataforma sin cargar el documento. Este campo se encuentra parametrizado como obligatorio, de modo que no será posible avanzar con la creación del proponente plural sin cargar el soporte en la mencionada sección. Tal como lo señala la Guía, el proponente puede ingresar otros documentos soporte adicionales en el campo de “documentos relacionados”, pero al momento de registrar o editar la cuenta este es obligatorio.
No obstante, lo expuesto es distinto al alcance que tiene el documento de creación del proponente plural en el marco del proceso de contratación. El parágrafo primero del artículo quinto de la Ley 1150 de 2007, modificado por el artículo 5 de la Ley 1882 de 2018, señala que “la ausencia de requisitos o la falta de documentos referentes a la futura contratación o al proponente, no necesarios para la comparación de las propuestas no servirán de título suficiente para el rechazo de los ofrecimientos hechos”. En efecto, los oferentes podrán subsanar los requisitos de la propuesta que no afecten la asignación de puntaje hasta el término de traslado del informe de evaluación que corresponda a cada modalidad de selección, salvo lo dispuesto para el proceso de mínima cuantía y para los proceso de selección que se realicen a través del sistema de subasta[3]. Las ofertas de los proponentes que no suministren la información y la documentación solicitada por la Entidad Estatal hasta ese plazo serán rechazadas.
De esta forma, la guía del SECOP que señala los pasos para la creación de los proponentes plurales en esta plataforma no supone una modificación ni impone reglas que puedan alterar los parámetros ya establecidos por la Ley 1150 de 2007 para la subsanabilidad de documentos en los procesos de contratación estatal. En consecuencia, el documento de creación del proponente plural no constituye un requisito que afecte la asignación de puntaje, por lo que, en virtud de la ley, es subsanable. En este sentido, las entidades deben permitir que los proponentes plurales subsanen o aclaren los defectos que puedan evidenciar respecto al documento de constitución en los términos establecidos en el Estatuto. Si el proponente no suministra la información o subsana la documentación solicitada, la entidad podrá rechazar la propuesta por esta causa.
Sin perjuicio de lo expuesto, se aclara que, según lo establecido en el artículo 5º de la Ley 1150 de 2007, “los proponentes no podrán acreditar circunstancias ocurridas con posterioridad al cierre del proceso”. De conformidad con la norma, lo subsanable es la prueba de todas las circunstancias ocurridas antes del vencimiento del término para presentar las ofertas, ello es lo que implica la prohibición de acreditar circunstancias ocurridas con posterioridad al “cierre del proceso”. Lo anterior evita, por ejemplo, que se presenten oferentes que no cumplan con los requisitos para participar al momento de presentar las propuestas, y pretendan cumplirlos durante el proceso de selección o, inclusive, que se puedan variar condiciones de la oferta una vez presentada. Para el caso objeto de análisis, la regla supone que el proponente plural pueda subsanar aspectos relacionados con el acto de constitución, siempre que efectivamente haya sido creado previo al término señalado, pues no es la prueba –usualmente un documento– lo que debe ser anterior al cierre del proceso, sino el hecho que ella acredita.
En conclusión, lo dispuesto en la “Guía de creación de proponentes plurales en el SECOP II” no puede ser interpretado en contra de las reglas que el legislador ha establecido en materia de subsanabilidad. Por esta razón, si al momento de crear el proponente plural en la plataforma se incluye un documento distinto, o el documento no se encuentra firmado, este hecho por sí solo no será suficiente para el rechazo de la oferta o para tenerla como “no presentada”. En cualquier caso, es importante aclarar que corresponde a la Entidad Estatal determinar en el caso concreto la forma en que verificará los requisitos habilitantes, así como la aplicación de las reglas de subsanabilidad establecidas en el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública.
- Referencias normativas, jurisprudenciales y otras fuentes:
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- Doctrina de la Agencia Nacional de Contratación Pública:
La Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente se ha pronunciado sobre los consorcios y las uniones temporales en los Conceptos 4201912000006909 del 28 de octubre de 2029, 4201913000007643 del 26 de diciembre de 2019, C-343 del 17 de junio de 2020, C-518 del 9 de septiembre de 2020, C-614 del 5 de octubre de 2022, C-882 del 21 de diciembre de 2022, C-172 del 6 de junio de 2023, C-032 del 16 de abril de 2024, C-050 del 18 de julio de 2024, C-100 del 12 de junio de 2024, 727 del 28 de octubre de 2024, Concepto C-894 del 11 de diciembre de 2024, C-936 del 18 de diciembre de 2024 Concepto C-016 del 11 de febrero de 2025, entre otros. Estos se encuentran disponibles para consulta en el Sistema de relatoría de la Agencia, al cual puede accederse a través del siguiente enlace: https://relatoria.colombiacompra.gov.co/busqueda/conceptos.
También le contamos que ya se encuentra disponible la Guía de lineamientos de transparencia y selección objetiva para el departamento de La Guajira – Objetivo sexto constitucional de la Sentencia T-302 del 2017. Esta Guía se expedide en el marco del cumplimiento de la orden proferida por la Honorable Corte Constitucional en la Sentencia T-302 del 2017. Con su implementación se busca contribuir a la superación del Estado de Cosas Inconstitucional declarado por la situación de vulneración masiva y recurrente de los derechos fundamentales de los niños y de las niñas del Pueblo Wayúu. Puede consultar la guía en el siguiente enlace: Guía de lineamientos de transparencia y selección objetiva para el departamento de La Guajira – Objetivo sexto constitucional de la Sentencia T-302 del 2017"
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Este concepto tiene el alcance previsto en el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y las expresiones aquí utilizadas con mayúscula inicial deben ser entendidas con el significado que les otorga el artículo 2.2.1.1.1.3.1. del Decreto 1082 de 2015.
Atentamente,
Elaboró: | Anamaría Bonilla Prieto Contratista de la Subdirección de Gestión Contractual | |
Revisó: | Alejandro Sarmiento Cantillo Gestor T1 – 15 de la Subdirección de Gestión Contractual | |
Aprobó: |
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CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia C-949 del 5 de septiembre de 2001. M.P. Clara Inés Vargas Hernández. ↑
Agencia Nacional de Contratación Pública - Colombia Compra Eficiente. Guía de creación de proponentes plurales en el SECOP II. 2024. Disponible en: https://www.colombiacompra.gov.co/archivos/manual/guia-creacion-de-proponentes-plurales-en-el-secop-ii ↑
Ley 1150 de 2007, artículo 5, parágrafo 4°: “En aquellos procesos de selección en los que se utilice el mecanismo de subasta, los documentos referentes a la futura contratación o a proponente, no necesarios para la comparación de las propuestas, deberán ser solicitados hasta el momento previo a su realización”. ↑