El Concepto C-304 de 2026 explica que la Agencia Nacional de Contratación Pública (Colombia Compra Eficiente) adopta documentos tipo de obligatorio cumplimiento para las entidades sujetas al Estatuto General de la Administración Pública, con fundamento en la Ley 2022 de 2020. Además, precisa que ciertas resoluciones del 2025 aplican de manera transversal en el sector de infraestructura social para procesos con aviso de convocatoria publicado a partir del 16 de febrero de 2026. Para determinar si un objeto contractual debe usar un documento tipo, se debe verificar si encaja en los tipos de infraestructura, modalidades de selección y tipos de obra de las matrices de experiencia, complementadas con el anexo glosario. En el sector educativo, el suministro de mobiliario, sistemas de aire acondicionado/ventilación y equipos sobre infraestructura educativa no exige por sí solo aplicar documentos tipo; su aplicación depende del marco del proyecto y del análisis del alcance. En cuanto a la instalación, aclara que no es exclusiva del contrato de obra pública y que su clasificación puede requerir evaluar la prestación principal, la finalidad de las partes y la conexidad entre prestaciones en contratos mixtos.
DOCUMENTOS TIPO – Fundamento normativo – Obligatoriedad
El artículo 1 de la Ley 2022 de 2020 “Por la cual modifica el artículo 4 de la Ley 1882 de 2018 y se dictan otras disposiciones” otorga a la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente la competencia para adoptar los documentos tipo que serán de obligatorio cumplimiento en la actividad contractual de todas las entidades sometidas al Estatuto General de la Administración Pública.
SECTOR SOCIAL – Documentos tipo – Vigentes
Las Resoluciones 539, 540 y 541 del 21 de agosto de 2025, así como las Resoluciones 952 y 953 del 15 de diciembre de 2025, adoptadas en el sector de infraestructura social, aplican de forma transversal a las modalidades de selección indicadas y a los proyectos de infraestructura, interventoría y consultoría enmarcados dentro de los sectores educativo, de salud, cultura, recreación y deporte, institucional y vivienda, en los procesos de selección cuyo aviso de convocatoria se publique a partir del 16 de febrero de 2026.
DOCUMENTOS TIPO – Aplicación – Matriz de Experiencia
Para establecer si determinado objeto contractual se encuentra cobijado o no por los documentos tipo, es necesario determinar si el mismo se enmarca en los tipos de infraestructura, modalidades de selección y tipos de obra estandarizadas en las respectivas matrices de experiencia. De esta manera, solo resulta obligatoria la aplicación de un documento tipo en particular cuando se ha establecido que el objeto contractual y la modalidad en la que debe contratarse están dentro del ámbito de aplicación de las resoluciones expedidas por esta Agencia mediante las cuales se adoptan documentos tipo.
Uno de los elementos comunes a los diferentes documentos tipo es la “Matriz – Experiencia”. Esta consta de unas celdas en las que se describe la experiencia requerida en relación con el objeto a contratar, definiendo además qué tipo de actividades relacionadas con cada sector deben acogerse a los pliegos tipo. Por otro lado, encontramos el “Anexo – Glosario”, el cual contiene las definiciones de los términos usados en los documentos del proceso. Utilizando estos dos documentos, la entidad estatal puede definir si el objeto a contratarse debe emplear los documentos tipo adoptados por esta Agencia.
DOCUMENTOS TIPO – Sector educativo – Actividad – Suministro e instalación – Alcance
(…) en su solicitud usted indaga sobre la aplicación de las actividades 1.12, 1.14 y 1.16 contenidas en la Matriz 1 – Experiencia para un contrato que tiene por objeto la dotación de infraestructura educativa. De esta forma, resulta pertinente establecer el alcance de las actividades mencionadas para determinar si estas se enmarcan o no en el proyecto que pretende contratar la entidad.
(…)
(…) las actividades indicadas aplican para los procesos que adelanten las entidades obligadas a utilizar los documentos tipo, cuando correspondan al suministro e instalación de mobiliario interno o externo (1.12), sistemas de aire acondicionado, sistemas de ventilación o similares (1.14), y equipos especiales, electromecánicos y/o electrónicos, maquinarias u otros tipos de equipos (1.16) sobre infraestructura educativa.
De esta forma, la actividad de suministro está ligada a la actividad de instalación de los muebles mencionados que se encuentran en edificaciones que hacen parte de la infraestructura educativa. Así, por sí sola, la actividad de suministro no requiere la aplicación de los documentos tipo expedidos por esta Agencia en el sector educativo. Es decir que, si una entidad pretende adelantar un proceso que tenga por objeto el suministro de mobiliario interno o externo, el suministro de sistemas de aire acondicionado, sistemas de ventilación o similares, y el suministro de equipos especiales, electromecánicos y/o electrónicos, maquinarias u otros tipos de equipos sobre infraestructura educativa, no tendrá que aplicar los documentos tipo expedidos por esta Agencia en el sector educativo.
INSTALACIÓN – Obra – Contrato mixto – Prestación principal
La obligación de instalar un bien mueble en un inmueble –convirtiendo a aquel en un inmueble por adhesión o por destinación– no es privativa del contrato de obra pública, pues puede estar presente también en un contrato de suministro, de compraventa o en un contrato mixto (atípico). Lo que determinará cuál es la tipología contractual o la existencia del contrato mixto será la valoración de los siguientes elementos: i) la definición de cuál es la prestación principal del contrato –para lo cual un criterio puede ser cuál es la prestación que tiene el mayor valor–, ii) la finalidad de las partes y iii) si se trata de prestaciones mixtas, “que las prestaciones correspondientes que pretendan fusionarse se encuentren directamente vinculadas entre sí, de tal manera que mantengan relaciones de complemento y que permitan predicar su tratamiento solo como una unidad funcional dirigida a la satisfacción de la necesidad de la entidad”. Este es un análisis que, por tanto, debe realizarse en cada caso, considerando los datos técnicos y económicos del objeto contractual.
INSTALACIÓN – Obra – Aplicación – Documentos tipo – Sector Educativo
En este contexto, no es posible afirmar de manera categórica que el suministro e instalación de bienes muebles como mobiliario interno o externo, sistemas de aires acondicionadas o sistemas de ventilación o similar, y equipos especiales o electromecánicos y/o electrónicos y/o maquinarias u otros tipos de equipos sobre un inmueble que tiene la categoría de infraestructura educativa deba clasificarse, en todos los casos, como un contrato de obra pública para efecto de la utilización de los Documentos Tipo del Sector Educativo. Para establecer la naturaleza jurídica de este tipo de contratos, la entidad estatal debe analizar las circunstancias particulares de cada caso y considerar los criterios que permitan identificar la prestación principal, la finalidad de las partes y la relación de conexidad de las prestaciones.
(…)
A modo de ilustración, si la instalación de equipos exige intervenciones intramurales que afecten paredes, redes eléctricas, sistemas hidráulicos o elementos estructurales del inmueble, podría sostenerse que la naturaleza del contrato es la de obra, ya que la actividad principal consiste en transformar y adecuar el inmueble para permitir el funcionamiento adecuado de los bienes instalados. En estos casos, el criterio determinante no es únicamente el componente presupuestal, sino la finalidad del contrato y el grado de intervención en el inmueble.
Texto del concepto
DOCUMENTOS TIPO – Fundamento normativo – Obligatoriedad
El artículo 1 de la Ley 2022 de 2020 “Por la cual modifica el artículo 4 de la Ley 1882 de 2018 y se dictan otras disposiciones” otorga a la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente la competencia para adoptar los documentos tipo que serán de obligatorio cumplimiento en la actividad contractual de todas las entidades sometidas al Estatuto General de la Administración Pública.
SECTOR SOCIAL – Documentos tipo – Vigentes
Las Resoluciones 539, 540 y 541 del 21 de agosto de 2025, así como las Resoluciones 952 y 953 del 15 de diciembre de 2025, adoptadas en el sector de infraestructura social, aplican de forma transversal a las modalidades de selección indicadas y a los proyectos de infraestructura, interventoría y consultoría enmarcados dentro de los sectores educativo, de salud, cultura, recreación y deporte, institucional y vivienda, en los procesos de selección cuyo aviso de convocatoria se publique a partir del 16 de febrero de 2026.
DOCUMENTOS TIPO – Aplicación – Matriz de Experiencia
Para establecer si determinado objeto contractual se encuentra cobijado o no por los documentos tipo, es necesario determinar si el mismo se enmarca en los tipos de infraestructura, modalidades de selección y tipos de obra estandarizadas en las respectivas matrices de experiencia. De esta manera, solo resulta obligatoria la aplicación de un documento tipo en particular cuando se ha establecido que el objeto contractual y la modalidad en la que debe contratarse están dentro del ámbito de aplicación de las resoluciones expedidas por esta Agencia mediante las cuales se adoptan documentos tipo.
Uno de los elementos comunes a los diferentes documentos tipo es la “Matriz – Experiencia”. Esta consta de unas celdas en las que se describe la experiencia requerida en relación con el objeto a contratar, definiendo además qué tipo de actividades relacionadas con cada sector deben acogerse a los pliegos tipo. Por otro lado, encontramos el “Anexo – Glosario”, el cual contiene las definiciones de los términos usados en los documentos del proceso. Utilizando estos dos documentos, la entidad estatal puede definir si el objeto a contratarse debe emplear los documentos tipo adoptados por esta Agencia.
DOCUMENTOS TIPO – Sector educativo – Actividad – Suministro e instalación – Alcance
(…) en su solicitud usted indaga sobre la aplicación de las actividades 1.12, 1.14 y 1.16 contenidas en la Matriz 1 – Experiencia para un contrato que tiene por objeto la dotación de infraestructura educativa. De esta forma, resulta pertinente establecer el alcance de las actividades mencionadas para determinar si estas se enmarcan o no en el proyecto que pretende contratar la entidad.
(…)
(…) las actividades indicadas aplican para los procesos que adelanten las entidades obligadas a utilizar los documentos tipo, cuando correspondan al suministro e instalación de mobiliario interno o externo (1.12), sistemas de aire acondicionado, sistemas de ventilación o similares (1.14), y equipos especiales, electromecánicos y/o electrónicos, maquinarias u otros tipos de equipos (1.16) sobre infraestructura educativa.
De esta forma, la actividad de suministro está ligada a la actividad de instalación de los muebles mencionados que se encuentran en edificaciones que hacen parte de la infraestructura educativa. Así, por sí sola, la actividad de suministro no requiere la aplicación de los documentos tipo expedidos por esta Agencia en el sector educativo. Es decir que, si una entidad pretende adelantar un proceso que tenga por objeto el suministro de mobiliario interno o externo, el suministro de sistemas de aire acondicionado, sistemas de ventilación o similares, y el suministro de equipos especiales, electromecánicos y/o electrónicos, maquinarias u otros tipos de equipos sobre infraestructura educativa, no tendrá que aplicar los documentos tipo expedidos por esta Agencia en el sector educativo.
INSTALACIÓN – Obra – Contrato mixto – Prestación principal
La obligación de instalar un bien mueble en un inmueble –convirtiendo a aquel en un inmueble por adhesión o por destinación– no es privativa del contrato de obra pública, pues puede estar presente también en un contrato de suministro, de compraventa o en un contrato mixto (atípico). Lo que determinará cuál es la tipología contractual o la existencia del contrato mixto será la valoración de los siguientes elementos: i) la definición de cuál es la prestación principal del contrato –para lo cual un criterio puede ser cuál es la prestación que tiene el mayor valor–, ii) la finalidad de las partes y iii) si se trata de prestaciones mixtas, “que las prestaciones correspondientes que pretendan fusionarse se encuentren directamente vinculadas entre sí, de tal manera que mantengan relaciones de complemento y que permitan predicar su tratamiento solo como una unidad funcional dirigida a la satisfacción de la necesidad de la entidad”. Este es un análisis que, por tanto, debe realizarse en cada caso, considerando los datos técnicos y económicos del objeto contractual.
INSTALACIÓN – Obra – Aplicación – Documentos tipo – Sector Educativo
En este contexto, no es posible afirmar de manera categórica que el suministro e instalación de bienes muebles como mobiliario interno o externo, sistemas de aires acondicionadas o sistemas de ventilación o similar, y equipos especiales o electromecánicos y/o electrónicos y/o maquinarias u otros tipos de equipos sobre un inmueble que tiene la categoría de infraestructura educativa deba clasificarse, en todos los casos, como un contrato de obra pública para efecto de la utilización de los Documentos Tipo del Sector Educativo. Para establecer la naturaleza jurídica de este tipo de contratos, la entidad estatal debe analizar las circunstancias particulares de cada caso y considerar los criterios que permitan identificar la prestación principal, la finalidad de las partes y la relación de conexidad de las prestaciones.
(…)
A modo de ilustración, si la instalación de equipos exige intervenciones intramurales que afecten paredes, redes eléctricas, sistemas hidráulicos o elementos estructurales del inmueble, podría sostenerse que la naturaleza del contrato es la de obra, ya que la actividad principal consiste en transformar y adecuar el inmueble para permitir el funcionamiento adecuado de los bienes instalados. En estos casos, el criterio determinante no es únicamente el componente presupuestal, sino la finalidad del contrato y el grado de intervención en el inmueble.
Bogotá D.C., 08 de abril de 2026
Señora
Anyeli Jaramillo Soto
Secretaría de Infraestructura
Gobernación de Risaralda
Pereira, Risaralda
Temas: | DOCUMENTOS TIPO – Fundamento normativo – Obligatoriedad / SECTOR SOCIAL – Documentos tipo – Vigentes / DOCUMENTOS TIPO – Aplicación – Matriz de Experiencia / DOCUMENTOS TIPO – Sector educativo – Actividad – Suministro e instalación – Alcance / INSTALACIÓN – Obra – Contrato mixto – Prestación principal / INSTALACIÓN – Obra – Aplicación – Documentos tipo – Sector Educativo |
Radicación: | Respuesta a consultas con radicados Nos. 1_2026_02_25_002611, 1_2026_02_26_002655, 1_2026_02_26_002658 y 1_2026_02_26_00266 |
Estimada señora Jaramillo Soto:
En ejercicio de la competencia otorgada por los artículos 3, numeral 5º, y 11, numeral 8º, del Decreto Ley 4170 de 2011, así como lo establecido por la Resolución 469 de 2025 expedida por esta Entidad, la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente– responde sus solicitudes de consultas del 25 de febrero de 2026, en las cuales manifiesta lo siguiente:
“Actualmente se adelanta la construcción de un SENA Étnico en el Municipio de Pueblo Rico – Risaralda, proyecto desarrollado Entre el Ministerio del Interior, la Gobernación de Risaralda, la Corporación Autónoma de Risaralda y el Servicio Nacional de Aprendizaje – SENA en el marco del respectivo convenio interadministrativo 2044 de 2021.
En virtud de lo anterior, la Gobernación de Risaralda requiere adelantar el proceso de contratación para la dotación integral de los diferentes ambientes de formación. Cada aula cuenta con equipamiento específico y diferenciado, de acuerdo con la especialidad técnica o profesional que allí se impartirá. En consecuencia, el comité técnico del convenio, junto con el SENA, definió especificaciones técnicas particulares para cada ambiente, atendiendo las necesidades académicas concretas y las condiciones técnicas uniformes propias de cada línea de formación.
Teniendo en cuenta que actualmente se encuentran vigentes los Pliegos Tipo para infraestructura social en su versión 2, dentro de los cuales se contempla en la Matriz 1 – Experiencia para el proceso de selección abreviada de menor cuantía actividades asociadas a dotación de infraestructura educativa, surge la inquietud sobre su aplicabilidad obligatoria en el caso descrito. Específicamente, en la MATRIZ - EXPERIENCIA PARA PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA SOCIAL PARA EL SECTOR EDUCATIVO para las actividades de 1. OBRAS EN INFRAESTRUCTURA DE EDUCACIÓN se tiene la siguiente experiencia relacionada con la necesidad a contratar por la entidad:
1.12. SUMINISTRO Y/O INSTALACIÓN DE DOTACIÓN Y/O DE MOBILIARIO INTERNO O EXTERNO PARA INFRAESTRUCTURA EDUCATIVA
1.14. SUMINISTRO Y/O INSTALACIÓN DE SISTEMAS DE AIRES ACONDICIONADOS O SISTEMAS DE VENTILACIÓN O SIMILARES PARA INFRAESTRUCTURA EDUCATIVA
1.16. SUMINISTRO E INSTALACIÓN DE EQUIPOS ESPECIALES Y/O ELECTROMECANICOS Y/O ELECTRONICOS Y/O MAQUINARIA U OTROS TIPOS DE EQUIPOS PARA EDIFICACIONES DE INFRAESTRUCTURA EDUCATIVA
El artículo 4 de la Ley 1882 de 2018, modificado por la Ley 2022 de 2020, establece la obligatoriedad para las entidades estatales de adoptar los documentos tipo expedidos por el Gobierno Nacional en los procesos de selección que correspondan a las tipologías definidas.
No obstante, en el caso concreto, el objeto contractual no corresponde a la construcción de infraestructura educativa, sino a la adquisición y dotación de bienes con características técnicas uniformes para cada ambiente de formación, lo que genera duda razonable frente a si dicho proceso se enmarca en el ámbito material de aplicación de los Pliegos Tipo de Infraestructura Educativa vigentes.
En ese orden, respetuosamente solicitamos orientación jurídica frente a la siguiente inquietud:
¿Es obligatoria la aplicación de los Pliegos Tipo de Infraestructura Educativa para contratar la dotación del SENA Étnico, aun cuando las características técnicas de cada una de las aulas son diferentes (cocina, construcción, TIC, eléctrica, entre otras) y corresponden a bienes de características técnicas uniformes?”.
De manera preliminar, resulta necesario acotar que esta entidad sólo tiene competencia para responder consultas sobre la aplicación de normas de carácter general en materia de compras y contratación pública. En ese sentido, resolver casos particulares desborda las atribuciones asignadas por el legislador extraordinario, que no concibió a Colombia Compra Eficiente como una autoridad para solucionar problemas jurídicos particulares de todos los partícipes del sistema de compra pública. La competencia de esta entidad se fija con límites claros, con el objeto de evitar que la Agencia actúe como una instancia de validación de las actuaciones de las entidades sujetas a la Ley 80 de 1993 o de los demás participantes de la contratación pública. Esta competencia de interpretación de normas generales, por definición, no puede extenderse a la resolución de controversias ni a brindar asesorías sobre casos puntuales.
Conforme lo expuesto, en aras de satisfacer el derecho fundamental de petición se resolverá su consulta dentro de los límites de la referida competencia consultiva, esto es, haciendo abstracción de las circunstancias particulares y concretas que menciona en las preguntas de la solicitud, pero haciendo unas consideraciones sobre las normas generales relacionadas con el problema jurídico de su consulta.
- Problema planteado:
De acuerdo con el contenido de su solicitud, en relación con los Documentos Tipo del Sector Educativo, esta Agencia resolverá los siguientes problemas jurídicos: i) ¿Las actividades 1.12, 1.14 y 1.16 contenidas en la Matriz 1 – Experiencia aplican para adelantar un contrato que tiene por objeto la dotación de infraestructura educativa? y ii) ¿Toda instalación de cualquiera de los elementos contenidos en los numerales 1.12, 1.14 y 1.16 de la Matriz 1 – Experiencia, es constitutiva de un contrato de obra pública para efectos de la aplicación de los documentos tipo referidos?
2. Respuestas:
i. El artículo 8 de las Resoluciones 539, 540 y 541 del 21 de agosto de 2025, adoptan los Documentos Tipo complementarios para los procesos de infraestructura social relacionados con el sector educativo -según la modalidad que corresponda-. De acuerdo con el parágrafo segundo del artículo 9 de las citadas resoluciones, estos documentos aplican a los procesos contractuales que correspondan a las actividades definidas en la Matriz 1 – Experiencia del Sector Educativo. La Matriz 1 – Experiencia del Sector Educativo, en la modalidad de licitación pública, selección abreviada de menor cuantía y mínima cuantía dispone de los siguientes cuatro (4) tipos de obras de infraestructura educativa: “1. OBRAS EN INFRAESTRUCTURA DE EDUCACIÓN, 2. OBRAS EN INFRAESTRUCTURA RECREODEPORTIVA Y CULTURAL EN INFRAESTRUCTURA EDUCATIVA, 3. OBRAS EN VÍAS DE ACCESO O PARQUEADEROS O ZONAS DE CIRCULACIÓN (VEHICULAR O PEATONAL) O PLAZUELAS O PLAZAS O PLAZUELAS EN INFRAESTRUCTURA EDUCATIVA, y 4. OBRAS PARA ATENCIÓN, PREVENCIÓN O MITIGACIÓN DE EMERGENCIAS DIFERENTES A CONTRATACIÓN DIRECTA PARA EL SECTOR EDUCATIVO. Sobre los tipos de obras señaladas, la Matriz 1 – Experiencia contiene una serie de actividades donde la entidad debe encuadrar el objeto del proceso que pretende ejecutar. Concretamente, en su solicitud usted indaga sobre la aplicación de las actividades 1.12, 1.14 y 1.16 contenidas en la Matriz 1 – Experiencia para un contrato que tiene por objeto la dotación de infraestructura educativa. De esta forma, resulta pertinente establecer el alcance de las actividades mencionadas para determinar si estas se enmarcan o no en el proyecto que pretende contratar la entidad. Las actividades 1.12, 1.14 y 1.16 contenidas en el capítulo I “Obras en infraestructura educativa” de la Matriz 1 – Experiencia de los Documentos Tipo del Sector Educativo, aplican para los procesos que adelanten las entidades obligadas a utilizar los documentos tipo, cuando correspondan al suministro e instalación de mobiliario interno o externo (1.12), sistemas de aire acondicionado, sistemas de ventilación o similares (1.14), y equipos especiales, electromecánicos y/o electrónicos, maquinarias u otros tipos de equipos (1.16) sobre infraestructura educativa. De esta forma, la actividad de suministro está ligada a la actividad de instalación de los muebles mencionados que se encuentran en edificaciones que hacen parte de la infraestructura educativa. Así, por sí sola, la actividad de suministro no requiere la aplicación de los documentos tipo expedidos por esta Agencia en el Sector Educativo. Es decir que, si una entidad pretende adelantar un proceso que tenga por objeto el suministro de mobiliario interno o externo, el suministro de sistemas de aire acondicionado, sistemas de ventilación o similares, y el suministro de equipos especiales, electromecánicos y/o electrónicos, maquinarias u otros tipos de equipos sobre infraestructura educativa, no tendrá que aplicar los documentos tipo expedidos por esta Agencia en el sector educativo. Ahora bien, si el objeto del proceso de selección implica la instalación de mobiliario interno o externo, sistemas de aire acondicionado, sistemas de ventilación o similares, y la instalación de equipos especiales, electromecánicos y/o electrónicos, maquinarias u otros tipos de equipos sobre infraestructura educativa, se deberán aplicar los documentos tipo del sector educativo expedidos por esta Agencia. En estos casos, la entidad que adelante el proceso también deberá contratar el suministro utilizando los documentos tipo referidos, ya que, como se indicó, las actividades 1.12, 1.14 y 1.16 contenidas en dichos documentos aplican para el suministro e instalación del mobiliario y los equipos mencionados. El argumento expuesto en los párrafos precedentes es acorde con los documentos tipo adoptados mediante las Resoluciones 539, 540 y 541 de 2025. En el artículo 1 de cada una de estas resoluciones se establece que estos aplican a “(…) los procesos de obra pública de infraestructura social” que se adelanten en cada una de las modalidades que estas acogen. Es decir, que los documentos tipo señalados aplica, para los contratos “(…) que celebren las entidades estatales para la construcción, mantenimiento, instalación y, en general, para la realización de cualquier otro trabajo material sobre bienes inmuebles, cualquiera que sea la modalidad de ejecución y pago”[1]. iii. Las actividades 1.12, 1.14 y 1.16 contenidas en la Matriz 1 – Experiencia de los Documentos Tipo del Sector Educativo, incluyen la instalación, la cual, como se indicó, es constitutiva del objeto de contrato de obra pública. Sin embargo, esto no quiere decir que toda instalación que se pacte, como obligación a cargo del contratista, permita clasificar el negocio jurídico como un contrato de obra pública. Por ejemplo, para el supuesto de la instalación de equipos de aire acondicionado o mobiliario, ¿cómo se sabe si el contrato es o no uno de obra pública, teniendo en cuenta que el artículo 32, numeral 1, de la Ley 80 de 1993, dispone que la “instalación” de elementos sobre bienes inmuebles es constitutivo de esta tipología contractual? La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado sugiere el siguiente criterio hermenéutico: “Ante la ausencia y vacío legislativo, para la Sala un criterio de interpretación que ayude a dilucidar esta situación será el de atender al carácter de la prestación principal. El objeto principal, a su vez, podría determinarse en función de cuál es la prestación que tenga el mayor de los valores estimados”. Con fundamento en lo anterior, puede decirse que la obligación de instalar un bien mueble en un inmueble –convirtiendo a aquel en un inmueble por adhesión o por destinación– no es privativa del contrato de obra pública, pues puede estar presente también en un contrato de suministro, de compraventa o en un contrato mixto (atípico). Lo que determinará cuál es la tipología contractual o la existencia del contrato mixto será la valoración de los siguientes elementos: i) la definición de cuál es la prestación principal del contrato, ii) la finalidad de las partes y iii) si se trata de prestaciones mixtas, “que las prestaciones correspondientes que pretendan fusionarse se encuentren directamente vinculadas entre sí, de tal manera que mantengan relaciones de complemento y que permitan predicar su tratamiento solo como una unidad funcional dirigida a la satisfacción de la necesidad de la entidad”. Este es un análisis que, por tanto, debe realizarse en cada caso concreto, considerando los datos técnicos y económicos del objeto contractual. En este contexto, no es posible afirmar de manera categórica que el suministro e instalación de bienes muebles como mobiliario interno o externo, sistemas de aires acondicionadas o sistemas de ventilación o similar, y equipos especiales o electromecánicos y/o electrónicos y/o maquinarias u otros tipos de equipos sobre un inmueble que tiene la categoría de infraestructura educativa deba clasificarse, en todos los casos, como un contrato de obra pública para efecto de la utilización de los Documentos Tipo del Sector Educativo. Para establecer la naturaleza jurídica de este tipo de contratos, la entidad estatal debe analizar las circunstancias particulares de cada caso y considerar los criterios que permitan identificar la prestación principal, la finalidad de las partes y la relación de conexidad de las prestaciones. Atendiendo a lo señalado por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, adhiriéndose al método de absorción para efectos de integrar el régimen jurídico aplicable, se considera que en el caso referido es fundamental determinar la prestación principal para establecer dicho régimen. Para tales efectos, la entidad estatal podría determinar el régimen del contrato típico al que pertenece atendiendo a cuál de las obligaciones - suministro o instalación-, absorbe a la otra, bien sea por su relevancia funcional o por su peso económico. Así, para establecer si un contrato debe ser considerado de obra, la entidad debe verificar si la obligación predominante consiste en la ejecución de actividades materiales que intervengan el bien inmueble al que se incorporara el aire acondicionado o el mobiliario. A modo de ilustración, si la instalación de equipos exige intervenciones intramurales que afecten paredes, redes eléctricas, sistemas hidráulicos o elementos estructurales del inmueble, podría sostenerse que la naturaleza del contrato es la de obra, ya que la actividad principal consiste en transformar y adecuar el inmueble para permitir el funcionamiento adecuado de los bienes instalados. En estos casos, el criterio determinante no es únicamente el componente presupuestal, sino la finalidad del contrato y el grado de intervención en el inmueble. En este contexto, a juicio de esta Agencia, es importante que la entidad realice una valoración integral de las actividades y obligaciones del contrato teniendo en cuenta los distintos criterios expuestos para para determinar el régimen contractual aplicable al contrato, y por ende, si deben aplicarse o no los Documentos Tipo del Sector Educativo expedidos por esta Agencia. |
3. Razones de la respuesta:
Lo anterior se sustenta en las siguientes consideraciones:
i. El artículo 1 de la Ley 2022 de 2020 “Por la cual modifica el artículo 4 de la Ley 1882 de 2018 y se dictan otras disposiciones” otorga a la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente la competencia para adoptar los documentos tipo que serán de obligatorio cumplimiento en la actividad contractual de todas las entidades sometidas al Estatuto General de la Administración Pública.
Con sustento en esta competencia, esta Agencia expidió diversos grupos de documentos tipo aplicables principalmente a la contratación de obras públicas de infraestructura de transporte, de agua potable y saneamiento básico y social, para interventoría y consultoría de estudios de ingeniería, pero también, para la celebración de convenios solidarios con Juntas de Acción Comunal y para los procesos de gestión catastral con enfoque multipropósito. De conformidad con las modalidades de selección establecidas en el artículo 2 de la Ley 1150 de 2007, estos documentos tipo se han expedido para las modalidades de selección de licitación pública, selección abreviada de menor cuantía, mínima cuantía, concurso de méritos y contratación directa.
En el sector social, la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente en el segundo semestre del año 2025 adoptó las siguientes Resoluciones para contratar obra pública y concurso de méritos:
i) Resolución 539 del 21 de agosto de 2015 "Por la cual se adopta la versión -2- de los documentos tipo para los procesos de selección de licitación de obra pública del sector de infraestructura social y se deroga la Resolución 219 de 2021; se adoptan los documentos tipo complementarios para los procesos de licitación de obra pública de infraestructura social relacionados con los sectores de educación, salud, cultura, recreación y deporte - versión 2 y se derogan las Resoluciones 220, 392 у 454 de 2021; y se adoptan los documentos tipo complementarios para los procesos de licitación de obra pública de infraestructura social relacionados con los sectores institucional y vivienda".
ii) Resolución 540 del 21 de agosto de 2025 "Por la cual se adoptan los documentos tipo para los procesos de selección abreviada de menor cuantía de obra pública de infraestructura social; y los documentos tipo complementarios para los procesos de selección abreviada de menor cuantía de obra pública de infraestructura social relacionados con los sectores educación, salud, cultura, recreación y deporte, institucional y vivienda".
iii) Resolución 541 del 21 de agosto de 2025 “Por la cual se adoptan los documentos tipo para los procesos de mínima cuantía de obra pública de infraestructura social; y los documentos tipo complementarios para los procesos de mínima cuantía de obra pública de infraestructura social relacionados con los sectores educación, salud, cultura, recreación y deporte, institucional y vivienda”.
iv) Resolución 952 del 15 de diciembre de 2025 “Por la cual se adoptan los documentos tipo para los procesos de selección de concurso de méritos, para contratar la consultoría de estudios de ingeniería de infraestructura social; que agrupa los sectores de educación, salud, cultura, recreación y deporte, institucional y vivienda”.
v) Resolución 953 del 15 de diciembre de 2025 “Por la cual se adopta la versión - 2 de los documentos tipo transversales para los procesos de concurso de méritos para contratar la interventoría de obras públicas de infraestructura social, los documentos tipo complementarios para los procesos de concurso de méritos para contratar la interventoría de obras públicas de infraestructura social relacionados con el sector educación, salud, cultura, recreación y deporte, institucional y vivienda y se deroga la Resolución 798 del 29 de diciembre de 2023".
Las Resoluciones 539, 540 y 541 del 21 de agosto de 2025, así como las Resoluciones 952 y 953 del 15 de diciembre de 2025, adoptadas en el sector de infraestructura social, aplican de forma transversal a las modalidades de selección indicadas y a los proyectos de infraestructura, interventoría y consultoría enmarcados dentro de los sectores educativo, salud, cultura, recreación y deporte, institucional y vivienda, en los procesos de selección cuyo aviso de convocatoria se publique a partir del 16 de febrero de 2026[2].
Es importante resaltar que, en virtud de la regla de inalterabilidad, los documentos tipo solo pueden ser modificados en los aspectos en que estos lo permitan. Esto corresponde a aquellos aspectos que se encuentran entre corchetes y resaltados en gris –[texto]–, para lo cual deberán observarse las instrucciones contenidas en los mismos para su diligenciamiento.
Por lo tanto, la entidad solo podrá modificar aspectos de los documentos tipo cuando así esté permitido, en los términos expuestos. Lo anterior implica que, en los apartes en que los documentos tipo no lo permitan, la entidad deberá integrar el contenido de estos a su proceso de contratación sin ningún tipo de alteración.
Para establecer si determinado objeto contractual se encuentra cobijado o no por los documentos tipo, es necesario determinar si el mismo se enmarca en los tipos de infraestructura, modalidades de selección y tipos de obra estandarizadas en las respectivas matrices de experiencia. De esta manera, solo resulta obligatoria la aplicación de un documento tipo en particular cuando se ha establecido que el objeto contractual y la modalidad en la que debe contratarse están dentro del ámbito de aplicación de las resoluciones expedidas por esta Agencia mediante las cuales se adoptan documentos tipo.
Uno de los elementos comunes a los diferentes documentos tipo es la “Matriz – Experiencia”. Esta consta de unas celdas en las que se describe la experiencia requerida en relación con el objeto a contratar, definiendo además qué tipo de actividades relacionadas con cada sector deben acogerse a los pliegos tipo. Por otro lado, encontramos el “Anexo – Glosario”, el cual contiene las definiciones de los términos usados en los documentos del proceso. Utilizando estos dos documentos, la entidad estatal puede definir si el objeto a contratarse debe emplear los documentos tipo adoptados por esta Agencia.
La Matriz – Experiencia, cumple una doble función: Por un lado, sirve para estandarizar las condiciones de experiencia, conforme al parágrafo 7 del artículo 2 de la Ley 1150 de 2007. De otro lado, dicha matriz permite determinar el ámbito de aplicación de los documentos tipo respecto de objetos contractuales asociados, ya que son las actividades descritas en esta las que, obligatoriamente, deben contratarse aplicando documentos tipo.
De esta manera, para saber a qué actividades deben aplicarse los documentos tipo de licitación de obra pública de infraestructura social expedidos por esta Agencia, la entidad debe verificar que estos apliquen para la modalidad de selección en la que debe celebrarse el proceso, subsumiendo el objeto a contratar en los tipos de proyectos de infraestructura a contratarse. Por tanto, si el objeto contractual a ejecutar se encuadra materialmente dentro de alguno de los tipos actividades concretas señaladas en cada una de las matrices de experiencia, se tendrán que aplicar estos documentos tipo para los mencionados sectores −según corresponda−, mientras que en el caso contrario no será forzosa su aplicación.
ii. El artículo 8 de las Resoluciones 539, 540 y 541 del 21 de agosto de 2025, adoptan los Documentos Tipo complementarios para los procesos de infraestructura social relacionados con el sector educativo -según la modalidad que corresponda-. De acuerdo con el parágrafo segundo del artículo 9 de las citadas resoluciones, estos documentos aplican a los procesos contractuales que correspondan a las actividades definidas en la Matriz 1 – Experiencia del Sector Educativo.
La Matriz 1 – Experiencia del Sector Educativo, en la modalidad de licitación pública, selección abreviada de menor cuantía y mínima cuantía dispone de los siguientes cuatro (4) tipos de obras de infraestructura educativa: “1. OBRAS EN INFRAESTRUCTURA DE EDUCACIÓN, 2. OBRAS EN INFRAESTRUCTURA RECREODEPORTIVA Y CULTURAL EN INFRAESTRUCTURA EDUCATIVA, 3. OBRAS EN VÍAS DE ACCESO O PARQUEADEROS O ZONAS DE CIRCULACIÓN (VEHICULAR O PEATONAL) O PLAZUELAS O PLAZAS O PLAZUELAS EN INFRAESTRUCTURA EDUCATIVA, y 4. OBRAS PARA ATENCIÓN, PREVENCIÓN O MITIGACIÓN DE EMERGENCIAS DIFERENTES A CONTRATACIÓN DIRECTA PARA EL SECTOR EDUCATIVO. Sobre los tipos de obras señaladas, la Matriz 1 – Experiencia contiene una serie de actividades donde la entidad debe encuadrar el objeto del proceso que pretende ejecutar. Estas actividades se relacionan con proyectos de construcción, ampliación, reconstrucción, adecuación, conservación, intervención, remodelación, mantenimiento, mejoramiento, modificación, optimización, rehabilitación, remodelación, reposición y/o reparación y/o suministro, entre otras actividades, sobre infraestructura educativa.
De esta forma, los tipos de obras señaladas y las actividades previstas en la Matriz 1– Experiencia del Sector Educativo, en la modalidad de licitación pública, selección abreviada de menor cuantía y mínima cuantía, recaen sobre infraestructura educativa. Esto es importante para precisar el ámbito de aplicación de los Documentos Tipo de este sector adoptados en de las Resoluciones 539, 540 y 541 de 2025.
Concretamente, en su solicitud usted indaga sobre la aplicación de las actividades 1.12, 1.14 y 1.16 contenidas en la Matriz 1 – Experiencia para un contrato que tiene por objeto la dotación de infraestructura educativa. De esta forma, resulta pertinente establecer el alcance de las actividades mencionadas para determinar si estas se enmarcan o no en el proyecto que pretende contratar la entidad.
Las actividades 1.12, 1.14 y 1.16 se encuentran contenidas en el capítulo I “Obras en infraestructura educativa” de la Matriz 1 – Experiencia de los Documentos Tipo del Sector Educativo en las modalidades de licitación pública, selección abreviada de menor cuantía y mínima cuantía, de la siguiente forma:
“1.12. SUMINISTRO Y/O INSTALACIÓN DE DOTACIÓN Y/O DE MOBILIARIO INTERNO O EXTERNO PARA INFRAESTRUCTURA EDUCATIVA
(…)
1.14. SUMINISTRO Y/O INSTALACIÓN DE SISTEMAS DE AIRES ACONDICIONADOS O SISTEMAS DE VENTILACIÓN O SIMILARES PARA INFRAESTRUCTURA EDUCATIVA
(…)
1.16. SUMINISTRO E INSTALACIÓN DE EQUIPOS ESPECIALES Y/O ELECTROMECANICOS Y/O ELECTRONICOS Y/O MAQUINARIA U OTROS TIPOS DE EQUIPOS PARA EDIFICACIONES DE INFRAESTRUCTURA EDUCATIVA”.
Como se aprecia, las actividades indicadas aplican para los procesos que adelanten las entidades obligadas a utilizar los documentos tipo, cuando correspondan al suministro e instalación de mobiliario interno o externo (1.12), sistemas de aire acondicionado, sistemas de ventilación o similares (1.14), y equipos especiales, electromecánicos y/o electrónicos, maquinarias u otros tipos de equipos (1.16) sobre infraestructura educativa.
De esta forma, la actividad de suministro está ligada a la actividad de instalación de los muebles mencionados que se encuentran en edificaciones que hacen parte de la infraestructura educativa. Así, por sí sola, la actividad de suministro no requiere la aplicación de los documentos tipo expedidos por esta Agencia en el sector educativo. Es decir que, si una entidad pretende adelantar un proceso que tenga por objeto el suministro de mobiliario interno o externo, el suministro de sistemas de aire acondicionado, sistemas de ventilación o similares, y el suministro de equipos especiales, electromecánicos y/o electrónicos, maquinarias u otros tipos de equipos sobre infraestructura educativa, no tendrá que aplicar los documentos tipo expedidos por esta Agencia en el sector educativo.
Ahora bien, si el objeto del proceso de selección implica la instalación de mobiliario interno o externo, sistemas de aire acondicionado, sistemas de ventilación o similares, y la instalación de equipos especiales, electromecánicos y/o electrónicos, maquinarias u otros tipos de equipos sobre infraestructura educativa, se deberán aplicar los documentos tipo del sector educativo expedidos por esta Agencia. En estos casos, la entidad que adelante el proceso también deberá contratar el suministro utilizando los documentos tipo referidos, ya que, como se indicó, las actividades 1.12, 1.14 y 1.16 contenidas en dichos documentos aplican para el suministro e instalación del mobiliario y los equipos mencionados.
El argumento expuesto en los párrafos precedentes es acorde con los documentos tipo adoptados mediante las Resoluciones 539, 540 y 541 de 2025. En el artículo 1 de cada una de estas resoluciones se establece que estos aplican a “(…) los procesos de obra pública de infraestructura social” que se adelanten en cada una de las modalidades que estas acogen. Es decir, que los documentos tipo señalados aplica, para los contratos “(…) que celebren las entidades estatales para la construcción, mantenimiento, instalación y, en general, para la realización de cualquier otro trabajo material sobre bienes inmuebles, cualquiera que sea la modalidad de ejecución y pago”[3].
iii. Sin perjuicio de lo anterior, debe indicarse que para efectos de la aplicación de las actividades 1.12, 1.14 y 1.16 contenidas en la Matriz 1 – Experiencia de los Documentos Tipo del Sector Educativo, la entidad que adelanta el proceso de selección deberá determinar en cada caso, si este se enmarca o no en el ámbito de aplicación de esas actividades.
No obstante, teniendo en cuenta que las actividades señaladas incluyen la instalación, la cual, como se indicó, es constitutiva del objeto de contrato de obra pública, es importante hacer algunas precisiones en torno al alcance de este concepto. Como lo ha indicado la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, dentro del contrato de obra pública se considera incluido “[…], todo trabajo que tiene por objeto, crear, construir, conservar o modificar bienes inmuebles incorporándose a dicho concepto trabajos como la construcción, instalación, conservación, mantenimiento, reparación y demolición de los bienes inmuebles, así como la construcción, instalación, conservación, mantenimiento, reparación y demolición de aquellos bienes destinados a un servicio público o al uso común”[4] (énfasis fuera de texto).
Según el Diccionario de la Lengua Española, “instalar” es “Poner o colocar en el lugar debido a alguien o algo”, así como “Colocar en un lugar o edificio los enseres y servicios que en él se hayan de utilizar; como en una fábrica, los conductos de agua, aparatos para la luz, etc.”[5]. Por tanto, la instalación de cosas –como redes, equipos u otros elementos– en los bienes inmuebles es, en principio, una actividad que ingresa dentro de los contratos de obra celebrados por las entidades estatales, pues comporta la realización de un trabajo material.
Sin embargo, esto no quiere decir que toda instalación que se pacte, como obligación a cargo del contratista, permita clasificar el negocio jurídico como un contrato de obra pública. Así lo reconoció también la Sala de Consulta y Servicio Civil, indicando que “En la práctica se encuentran contratos para el suministro de equipos que involucran prestaciones adicionales relacionadas con su instalación, servicios de mantenimiento, y de capacitación tendientes a la entrega para la puesta en funcionamiento por parte de la entidad estatal”[6], agregando que “En el caso citado, no existe un contrato de compraventa o suministro de bienes muebles, un contrato de obra y un contrato de prestación de servicios. Se trata de un solo contrato con una prestación principal y unas accesorias relacionadas directamente con el primero”[7].
En otras palabras, para la Sala, es posible que las entidades públicas, en ejercicio de su autonomía de la voluntad, celebren contratos estatales que involucren prestaciones mixtas, también denominados “contratos mixtos” –modalidad de contratos atípicos–, siempre que “las prestaciones correspondientes que pretendan fusionarse se encuentren directamente vinculadas entre sí, de tal manera que mantengan relaciones de complemento y que permitan predicar su tratamiento solo como una unidad funcional dirigida a la satisfacción de la necesidad de la entidad”[8].
La Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente comparte la tesis de la Sala de Consulta y Servicio Civil, pues considera que aquella se sustenta en dos argumentos: primero, en que el artículo 32 de la Ley 80 de 1993 no establece un listado taxativo de contratos estatales, sino que afirma que también lo son los “derivados del ejercicio de la autonomía de la voluntad”; y segundo, en que el artículo 40 ratifica lo anterior, al señalar que “Las entidades podrán celebrar los contratos y acuerdos que permitan la autonomía de la voluntad y requieran el cumplimiento de los fines estatales”. En consecuencia, las entidades estatales pueden celebrar contratos atípicos mixtos, respetando los límites del principio de legalidad, una de cuyas expresiones es la tipificación de los contratos estatales.
Expresado de otro modo, cuando el legislador haya establecido el contenido de un contrato, para tipificarlo y predicar, a partir de esta calificación, consecuencias jurídicas como la modalidad de selección aplicable, requisitos habilitantes o gravámenes tributarios, prevalece la caracterización establecida en la ley, en lugar de la definición convencional estipulada entre las partes. Sin embargo, esto no se opone, como se ha dicho, a que las entidades estatales y los particulares celebren contratos que mezclen elementos de distintas tipologías contractuales, como, por ejemplo, el suministro o la compraventa con la instalación, o el diseño con la construcción. En estos casos se perfeccionan contratos mixtos, denominados por la Sala de Consulta y Servicio Civil, “contratos atípicos con tipicidad social”, porque en ellos se “conjugan los elementos de diversos contratos típicos en un solo contrato el cual tomará la denominación de contrato mixto”[9].
Esta idea, de cualquier manera, no deja de generar interrogantes en el caso concreto. ¿Cómo se puede determinar en un caso concreto si el contrato es típico o mixto? Por ejemplo, para el supuesto de la instalación de equipos de aire acondicionado o mobiliario, ¿cómo se sabe si el contrato es o no uno de obra pública, teniendo en cuenta que el artículo 32, numeral 1, de la Ley 80 de 1993, dispone que la “instalación” de elementos sobre bienes inmuebles es constitutivo de esta tipología contractual? La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado sugiere el siguiente criterio hermenéutico: “Ante la ausencia y vacío legislativo, para la Sala un criterio de interpretación que ayude a dilucidar esta situación será el de atender al carácter de la prestación principal. El objeto principal, a su vez, podría determinarse en función de cuál es la prestación que tenga el mayor de los valores estimados”[10].
En similar sentido, de acuerdo con la jurisprudencia de la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia, el régimen contractual de los contratos mixtos se ha determinado por el método de absorción. Conforme a este criterio, debe identificarse el objeto principal de la prestación para aplicar el régimen del contrato típico al que pertenece, es decir, las reglas que disciplinan el acuerdo en su conjunto se someten al contrato nominado del objeto principal. Por ello, “en el contrato mixto habría siempre un elemento prevalente que absorbe los elementos secundarios; esta circunstancia permitiría regular el contrato entero con las normas del contrato nominado correspondiente, el que estaría dotado de una fuerza de expansión respecto de las figuras contractuales que estén provistas de una función económica análoga”[11].
La jurisprudencia citada también explica los métodos de analogía y combinación. El primero alude a que el contrato atípico se rige por las normas que disciplinan la figura contractual típica más parecida. El segundo, por su parte, considera que, si un contrato comprende prestaciones de diferentes tipologías, deben aplicarse las normas correspondientes a cada figura. Para la Corte Suprema de Justicia, los criterios de absorción y combinación se reducen a la analogía[12]. En todo caso, la doctrina advierte que:
[...] “la afinidad con otros tipos no excluye una relevancia original y autónoma del contrato”. Por tanto, se hace necesario auscultar también el interés y la intención de las partes en el contrato atípico. En últimas es la autonomía negocial la que da origen a los contratos innominados. La creación de un nuevo tipo contractual no es sino una adecuación progresiva del fenómeno de la autonomía negocial a los intereses específicos de los sujetos. La creación de un nuevo tipo contractual no es sino la adecuación progresiva del fenómeno de la autonomía negocial a los intereses específicos de los sujetos[13].
Con fundamento en lo anterior, puede decirse que la obligación de instalar un bien mueble en un inmueble –convirtiendo a aquel en un inmueble por adhesión o por destinación– no es privativa del contrato de obra pública, pues puede estar presente también en un contrato de suministro, de compraventa o en un contrato mixto (atípico). Lo que determinará cuál es la tipología contractual o la existencia del contrato mixto será la valoración de los siguientes elementos: i) la definición de cuál es la prestación principal del contrato, ii) la finalidad de las partes y iii) si se trata de prestaciones mixtas, “que las prestaciones correspondientes que pretendan fusionarse se encuentren directamente vinculadas entre sí, de tal manera que mantengan relaciones de complemento y que permitan predicar su tratamiento solo como una unidad funcional dirigida a la satisfacción de la necesidad de la entidad”[14]. Este es un análisis que, por tanto, debe realizarse en cada caso concreto, considerando los datos técnicos y económicos del objeto contractual.
En este contexto, no es posible afirmar de manera categórica que el suministro e instalación de bienes muebles como mobiliario interno o externo, sistemas de aires acondicionadas o sistemas de ventilación o similar, y equipos especiales o electromecánicos y/o electrónicos y/o maquinarias u otros tipos de equipos sobre un inmueble que tiene la categoría de infraestructura educativa deba clasificarse, en todos los casos, como un contrato de obra pública para efecto de la utilización de los Documentos Tipo del Sector Educativo. Para establecer la naturaleza jurídica de este tipo de contratos, la entidad estatal debe analizar las circunstancias particulares de cada caso y considerar los criterios que permitan identificar la prestación principal, la finalidad de las partes y la relación de conexidad de las prestaciones.
Atendiendo a lo señalado por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, adhiriéndose al método de absorción para efectos de integrar el régimen jurídico aplicable, se considera que en el caso referido es fundamental determinar la prestación principal para establecer dicho régimen, teniendo en cuenta que la tipología contractual es importante para definir aspectos como la modalidad de selección que debe utilizar la entidad y los requisitos habilitantes o ponderables que deben incorporar en el pliego de condiciones para la selección objetiva de la mejor oferta.
Para tales efectos, la entidad estatal podría determinar el régimen del contrato típico al que pertenece atendiendo a cuál de las obligaciones - suministro o instalación -, absorbe a la otra, bien sea por su relevancia funcional o por su peso económico. Así, para establecer si un contrato debe ser considerado de obra, la entidad debe verificar si la obligación predominante consiste en la ejecución de actividades materiales que intervengan el bien inmueble al que se incorporara el aire acondicionado o el mobiliario.
En esta línea, uno de los criterios que podrían ser utilizados consiste en identificar el porcentaje del presupuesto destinado a las actividades de instalación e intervención del inmueble respecto del valor total del contrato. Otro criterio también está relacionado con la complejidad técnica y física de las labores de instalación. De esta manera, si por ejemplo, el valor de las actividades de instalación supera significativamente, más del 50 % del presupuesto, o si dichas actividades constituyen la esencia del negocio jurídico, o confluyen ambos criterios, podría concluirse que se trata de un contrato de obra y no de un simple contrato de suministro o instalación.
En contraste, si las labores de instalación son secundarias o accesorias, en su valor económico o en su complejidad técnica, y el elemento central del negocio jurídico es la entrega de los bienes muebles, la naturaleza del contrato correspondería a la de suministro. Esto podría suceder cuando la instalación se limita a ajustes menores, sin afectar la estructura o funcionamiento del inmueble.
En este análisis, es de especial relevancia que la entidad estatal analice escenarios en los cuales, aunque el valor de los bienes objeto de suministro supere el de las actividades de instalación, el alcance de las obras necesarias para adecuar o intervenir el inmueble es tan significativo que la esencia del contrato deja de ser la provisión de los bienes y pasa a ser la ejecución de la obra misma. A modo de ilustración, si la instalación de equipos exige intervenciones intramurales que afecten paredes, redes eléctricas, sistemas hidráulicos o elementos estructurales del inmueble, podría sostenerse que la naturaleza del contrato es la de obra, ya que la actividad principal consiste en transformar y adecuar el inmueble para permitir el funcionamiento adecuado de los bienes instalados. En estos casos, el criterio determinante no es únicamente el componente presupuestal, sino la finalidad del contrato y el grado de intervención en el inmueble.
En este contexto, a juicio de esta Agencia, es importante que la entidad realice una valoración integral de las actividades y obligaciones del contrato teniendo en cuenta los distintos criterios expuestos para para determinar el régimen contractual aplicable al contrato y por ende si deben aplicarse o no los Documentos Tipo del Sector Educativo expedidos por esta Agencia.
iv. Sin perjuicio de las aclaraciones anteriores, debe advertirse que es la entidad contratante, al momento de adelantar sus actividades de planeación de cada proceso contractual, quien debe determinar si de acuerdo con las particularidades del contrato a ejecutar, este encaja o no dentro de alguna de las actividades de la matriz 1 de cada documento tipo, y si en consecuencia deben aplicarse o no determinados documentos tipo, conforme a los parámetros indicados en este concepto. Lo anterior sin que pueda apartarse de su aplicación cuando materialmente el objeto a contratar corresponde con alguna actividad de contemplada en dicha matriz.
Al margen de la explicación precedente debe advertirse que el análisis requerido para resolver problemas específicos en torno a la gestión contractual de las entidades públicas debe ser realizado por quienes tengan interés en ello, de acuerdo con lo explicado la aclaración preliminar del presente oficio. De esta manera, las afirmaciones aquí realizadas no pueden ser interpretadas como juicios de valor sobre circunstancias concretas relacionadas con los hechos que motivan la consulta. Por lo anterior, previo concepto de sus asesores, la solución de situaciones particulares corresponde a los interesados adoptar la decisión correspondiente y, en caso de conflicto, a las autoridades judiciales, fiscales y disciplinarias.
Dentro de este marco, la entidad contratante definirá en cada caso concreto lo relacionado con el tema objeto de consulta. Al tratarse de un análisis que debe realizarse en el procedimiento contractual específico, la Agencia no puede definir un criterio universal y absoluto por vía consultiva, sino que brinda elementos de carácter general para que los partícipes del sistema de compras y contratación pública adopten la decisión que corresponda, lo cual es acorde con el principio de juridicidad. Así, cada entidad definirá la forma de adelantar su gestión contractual, sin que sea atribución de Colombia Compra Eficiente validar sus actuaciones.
4. Referencias normativas, jurisprudenciales y otras fuentes:
4. Referencias normativas, jurisprudenciales y otras fuentes:
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5.Doctrina de la Agencia Nacional de Contratación Pública:
La Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente se pronunció sobre el ámbito de aplicación de los documentos tipo de infraestructura social, en los conceptos C-375 del 27 de septiembre de 2021, C-536 del 29 de septiembre de 2021, P20210826007696 del 6 de octubre de 2021, C-729 del 24 de enero de 2022, C-090 del 16 de marzo de 2022, C-287 del 11 de mayo de 2022, C-334 del 25 de mayo de 2022, C-344 del 9 de junio de 2022, C-436 del 6 de julio de 2022, C-951 del 18 enero de 2023,C-231 del 30 de junio de 2023, C-587 del 23 de octubre de 2024, C-636 del 1 de noviembre de 2024, C-777 del 9 de diciembre de 2024, C-971 del 21 de enero de 2025 y C-1813 del 31 de diciembre de 2025, entre otros.
Así mismo, esta Subdirección se ha pronunciado sobre el objeto y las características del contrato de obra pública en los Conceptos 4201913000008014 del 24 de diciembre del año 2019, C-530 del 13 de agosto de 2020, C-038 del 5 de abril de 2021, C-110 del 7 de marzo de 2025 y C-915 del 15 de julio de 2025, entre otros. Igualmente, la Subdirección se ha referido a los contratos Mixtos y objetos sociales con prestaciones mixtas en los conceptos con radicados 2201913000009572 y 2201913000009588 del 24 de diciembre de 2019, C-694 del 29 de diciembre de 2021, C-440 del 2 de septiembre de 2021, C–933 de 2022, C–484 del 09 de octubre de 2024, C-864 del 11 de agosto de 2025 y C-1580 del 24 de diciembre de 2025.
Estos y otros conceptos se encuentran disponibles para consulta en el Sistema de Relatoría de la Agencia, en el cual también podrás encontrar jurisprudencia del Consejo de Estado, laudos arbitrales y la normativa de la contratación concordada con la doctrina de la Subdirección de Gestión Contractual. Accede a través del siguiente enlace: https://relatoria.colombiacompra.gov.co/ .
La sostenibilidad no es una opción, es una obligación. Por ello, la Agencia Nacional de Contratación Pública –Colombia Compra Eficiente– te invita a realizar el Curso de Contratación Pública Sostenible y Socialmente Responsable, una herramienta clave para fortalecer las capacidades de todos los compradores públicos, proveedores, servidores públicos y para generar mayor valor público. Accede al curso y aprende como implementar criterios sociales y ambientales en las diferentes etapas del proceso de contratación:
https://formacionvirtual.colombiacompra.gov.co/mod/page/view.php?id=3718
De otro lado, te contamos que esta Agencia ha da un paso decisivo en la estandarización y modernización del sector social con la expedición de las Resoluciones 539, 540, 541, 952 y 953 de 2025, mediante las cuales adoptó Documentos Tipo para las modalidades de selección de licitación pública (versión 2), selección abreviada de menor cuantía, mínima cuantía, consultoría e interventoría, promoviendo procesos más transparentes, eficientes competitivos y sostenibles en sectores estratégicos como educación, salud, cultura, recreación, deporte, institucional y vivienda. Consulta y descarga los documentos aquí: https://www.colombiacompra.gov.co/normativa-y-relatoria/documentos-tipo
Si quieres conocer más sobre la aplicación de Documentos Tipo puedes consultar la última versión de la Guía para la comprensión e implementación de los Documentos Tipo de obra pública de infraestructura de transporte. En esta actualización se incorporaron orientaciones prácticas dirigidas a entidades públicas, proveedores, organismos de control y demás interesados, con el propósito de facilitar la adecuada implementación de estos instrumentos en los procesos contractuales. Además se incluyeron lineamientos que orientan la implementación de los criterios ambientales y sociales incluidos en los documentos tipo: Consulta la guía aquí:
https://www.colombiacompra.gov.co/archivos/manual/guia-para-la-comprension-e-implementacion-de-los-documentos-tipo-de-obra-publica-de-infraestructura-de-transporte-bajo-las-diferentes-modalidades-de-contratacion-vigentes
Por último, lo invitamos a seguirnos en las redes sociales en las cuales se difunde información institucional:
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Este concepto tiene el alcance previsto en el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y las expresiones utilizadas con mayúscula inicial deben ser entendidas con el significado que les otorga el artículo 2.2.1.1.1.3.1 del Decreto 1082 de 2015.
Atentamente,
Elaboró: | Carlos Mario Castrillón Endo Contratista de la Subdirección de Gestión Contractual |
Revisó: | Lida Milena Guanumen Pacheco Contratista de la Subdirección de Gestión Contractual Juan David Cárdenas Cabeza Contratista de la Subdirección de Gestión Contractual |
Aprobó: | Carolina Quintero Gacharná Subdirectora de Gestión Contractual ANCP – CCE |
Numeral 1 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993. ↑
Resolución 539 del 21 de agosto de 2025, artículo 23. “Vigencia. La presente resolución rige a partir de su publicación y aplicará a los procedimientos de selección de licitación de obra pública de infraestructura social en los sectores educación, salud, cultura, recreación y deporte, institucional y vivienda, cuyo aviso de convocatoria sea publicado a partir del 16 de febrero de 2026”.
Resolución 540 del 21 de agosto de 2025, artículo 22. Vigencia. La presente resolución rige a partir de su publicación y aplicará a los procedimientos de selección abreviada de menor cuantía de obra pública de infraestructura social de los sectores educación, salud, cultura, recreación y deporte, institucional y vivienda, cuyo aviso de convocatoria sea publicado a partir del 16 de febrero de 2026.
Resolución 541 del 21 de agosto de 2025, artículo 22. Vigencia. La presente resolución rige a partir de su publicación y aplicará a los procedimientos de mínima cuantía de obra pública de infraestructura de los sectores educación, salud, cultura, recreación y deporte, institucional y vivienda, cuyo aviso de convocatoria sea publicado a partir del 16 de febrero de 2026.
Resolución 952 del 15 de diciembre de 2025, artículo 22. Vigencia. La presente resolución rige a partir de su publicación, y aplicará para los procesos de selección de concurso de méritos para contratar la consultoría de estudios de ingeniería de infraestructura social en los sectores educación, salud, cultura, recreación y deporte, institucional y vivienda, cuyo aviso de convocatoria se publique a partir del 16 de febrero de 2026.
Resolución 953 del 15 de diciembre de 2025, artículo 22. Vigencia y derogatorias. La presente resolución rige a partir de su publicación, deroga la Resolución 798 del 29 de diciembre de 2023 y sus modificaciones posteriores, y aplicará para los procesos de selección de concurso de méritos para contratar la interventoría de obras públicas de infraestructura social en los sectores educación, salud, cultura, recreación y deporte, institucional y vivienda, cuyo aviso de convocatoria se publique a partir del 16 de febrero de 2026. ↑
Numeral 1 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993. ↑
Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto del 5 de septiembre de 2018. Consejero Ponente: Edgar González López. Radicación interna: 2386. ↑
Ibíd. ↑
Ibíd. ↑
Ibíd. ↑
Ibíd. En similar sentido, SUÁREZ BELTRÁN, Gonzalo. Estudios de derecho público contractual: Bogotá: Legis, 2014. p. 238. Al respecto, también se considera que «Esta clase de contratos está constituida por aquellas figuras cuyos elementos son conocidos (elementos legales); dispuestos, sin embargo, en combinaciones diferentes a las que se pueden apreciar en los contratos típicos y que, además, han sido tomadas de más de un tipo de contrato. Estos elementos pueden encontrarse en una relación de coordinación o de subordinación» (Cfr. ARRUBLA PAUCAR, Jaime Alberto. Contratos mercantiles: contratos atípicos. Octava edición. Bogotá: Legis, 2015. p. 36). ↑
Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto del 5 de septiembre de 2018. Consejero Ponente: Edgar González López. Radicación interna: 2386. ↑
CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. Sala de Casación Civil. Sentencia del 5 de diciembre de 1956. M.P. Pablo Emilio Manotas. Decisión publicada en el Gaceta Judicial LXXXIV, No. 2177-2180. p. 317. Este criterio se adoptó explícitamente en el derogado artículo 3.3.1.1 del Decreto 734 de 2012. Concretamente, el inciso cuarto disponía que «En el caso de que el objeto contractual incluya los servicios de consultoría y otras obligaciones principales, como por ejemplo en el caso de ejecución de proyectos que incluyen diseño y construcción de la obra, la escogencia del contratista deberá adelantarse mediante licitación pública y selección abreviada, según corresponda de conformidad con lo señalado en la ley y en el presente decreto, sin perjuicio de lo previsto para la mínima cuantía. En todo caso, el equipo de profesionales y expertos propuestos deberá ser aprobado por la entidad». ↑
Por ello, explica que «[…] todos estos criterios de interpretación no son, en último análisis más que especificaciones del principio de la analogía, inspiradas en las peculiaridades de cada materia. De aquí, también, que el criterio de interpretación más serio, respecto del contrato innominado mixto, es, además de la aplicación directa de las reglas generales sobre los contratos, el de la aplicación analógica de las singulares relativas al contrato nominado dado, que se manifiesten como las más adecuadas al contrato mixto que se debe interpretar, y si éstas no existen, entonces recurrir a las de la analogía iuris» (ibidem). ↑
RENGIFO GARCÍA, Ernesto. Interpretación del contrato atípico a la luz de la jurisprudencia colombiana. En: Los contratos en el derecho privado. Bogotá: Legis – Universidad del Rosario, 2009. p. 48. ↑
Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto del 5 de septiembre de 2018. Consejero Ponente: Edgar González López. Radicación interna: 2386. ↑