DOCUMENTOS TIPO DE INFRAESTRUCTURA SOCIAL

Texto del concepto

DOCUMENTOS TIPO DE INFRAESTRUCTURA SOCIAL – Generalidades

En desarrollo de la Ley 2022 de 2020, la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente expidió la Resolución 219 del 6 de agosto de 2021, “Por la cual se adoptan los documentos tipo para los procesos de licitación de obra pública de infraestructura social”. Dentro de esta categoría fue incluida la infraestructura asociada a los sectores de salud, educación, y cultura, recreación y deporte, tal como lo establece el parágrafo 2 del artículo 2 de la resolución indicada, de la siguiente manera: “Estos documentos tipo aplicarán a los proyectos de infraestructura social, tales como, sector educativo, sector salud y sector cultural, recreación y deporte, de conformidad con cada una de las resoluciones que expida la Agencia Nacional de Contratación Pública -Colombia Compra Eficiente-, donde se precisará el alcance concreto de estos documentos tipo; sin perjuicio de que se incluyan otros tipos de infraestructura social”.

DOCUMENTOS TIPO DE INFRAESTRUCTURA SOCIAL – Cultura, recreación y deporte – Matriz – Experiencia – Plazas de mercado – Aplicación

En relación con el uso de los documentos tipo para adelantar proyectos de construcción, adecuación y rehabilitación de plazas de mercado, le informamos que, la Matriz de Experiencia de los documentos tipo en comento contiene la siguiente actividad que se relaciona con construcción de plazas: “1.15 PROYECTOS DE CONSTRUCCIÓN DE PLAZOLETAS O PLAZAS O PLAZUELAS”. Ahora bien, para interpretar el alcance y aplicación de la actividad señalada, es necesario tener en cuenta las definiciones del “Anexo – Glosario” del sector cultura, recreación y deporte. Lo anterior, en razón a que el numeral 1.10 del documento base dispone que “[p]ara los fines de este Pliego de Condiciones, a menos que expresamente se estipule de otra manera, los términos deben entenderse de acuerdo con la definición contenida en el artículo 2.2.1.1.1.3.1 del Decreto 1082 de 2015, el glosario aplicable a la obra pública de infraestructura social y demás normas, decretos reglamentarios y legislación aplicable en la materia”.

Para estos efectos, los numerales 2.81, 2.82 y 2.83 del “Anexo – Glosario del sector cultura, recreación y deporte” definen, respectivamente, las plazas, plazoletas y plazuelas, en los siguientes términos: […]

Bogotá D.C., 23 Junio 2025

Señor

Jairo Augusto Castellanos Muñoz

San Gil, Santander

Estimado señor Castellanos Muñoz:

En ejercicio de la competencia otorgada por los artículos 3, numeral 5º, y 11, numeral 8º, del Decreto Ley 4170 de 2011, así como lo establecido en el artículo 4 de la Resolución 1707 de 2018 expedida por esta Entidad, la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente responde su solicitud de consulta de fecha 9 de mayo de 2025, en la que manifiesta lo siguiente:

"Solicito amablemente me den un concepto sobre la aplicación de Documentos tipo de licitación de obra pública para proyectos de infraestructura social para un mantenimiento de una casa de mercado que se encuentra protegido y declarado como bien de interés cultural nacional bajo acto administrativo por el ministerio de las culturas.

El proceso contractual tiene la característica y monto para ser desarrollado por licitación publica (obra publica), se realiza la solicitud de un concepto en el cual se nos manifieste si este proceso se debe adelantar con Documentos tipo de licitación de obra pública para proyectos de infraestructura social - Documentos tipo adicionales-Sector cultura, recreación y deporte-Con modificaciones de la Resolución 275 de 2022-versión vigente a partir de 29/08/2022, o si se debe adelantar por pliegos estándar a consideración de la entidad.

En la casa de mercado del Municipio se realizan actividades netamente económicas mas no culturales.”

De manera preliminar, resulta necesario acotar que esta entidad solo tiene competencia para responder consultas sobre la aplicación de normas de carácter general en materia de compras y contratación pública. En ese sentido, resolver casos particulares desborda las atribuciones asignadas por el legislador extraordinario, que no concibió a Colombia Compra Eficiente como una autoridad para solucionar problemas jurídicos particulares de todos los partícipes del sistema de compras públicas. La competencia de esta entidad se fija con límites claros, con el objeto de evitar que la Agencia actúe como una instancia de validación de las actuaciones de las entidades sujetas a la Ley 80 de 1993 o de los demás participantes de la contratación pública. Esta competencia de interpretación de normas generales, por definición, no puede extenderse a la resolución de controversias, ni a brindar asesorías sobre casos puntuales.

Conforme a lo expuesto, en aras de satisfacer el derecho fundamental de petición se resolverá su consulta dentro de los límites de la referida competencia consultiva, esto es, haciendo abstracción de las circunstancias particulares y concretas mencionadas en su petición, pero haciendo unas consideraciones sobre las normas generales relacionadas con el problema jurídico de su consulta.

1. Problema planteado:

De acuerdo con el contenido de su solicitud, esta Agencia resolverá el siguiente problema jurídico: ¿las actividades relacionadas con plazas de mercado se encuentran cobijadas por los documentos tipo?

1. Respuesta:

1. Razones de la respuesta:

Lo anterior se sustenta en las siguientes consideraciones:

En desarrollo de la Ley 2022 de 2020, la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente expidió la Resolución 219 del 6 de agosto de 2021, “Por la cual se adoptan los documentos tipo para los procesos de licitación de obra pública de infraestructura social”. Dentro de esta categoría fue incluida la infraestructura asociada a los sectores de salud, educación, y cultura, recreación y deporte, tal como lo establece el parágrafo 2 del artículo 2 de la resolución indicada, de la siguiente manera: “Estos documentos tipo aplicarán a los proyectos de infraestructura social, tales como, sector educativo, sector salud y sector cultural, recreación y deporte, de conformidad con cada una de las resoluciones que expida la Agencia Nacional de Contratación Pública -Colombia Compra Eficiente-, donde se precisará el alcance concreto de estos documentos tipo; sin perjuicio de que se incluyan otros tipos de infraestructura social”.

Como puede observarse, la Resolución 219 de 2021 contiene un listado enunciativo de los sectores relacionados con los proyectos de infraestructura social a los cuales aplican los documentos tipo –educativo; salud; cultura, recreación y deporte–. También precisa que el alcance de cada sector estará dado por las resoluciones posteriores que expida la Agencia. A su vez, esas resoluciones desarrollarán las matrices de experiencia y los glosarios que definirán concretamente cada sector, mediante los cuales se precisará de forma detallada su ámbito de aplicación.

Para la determinación de los requisitos mínimos de experiencia según la “Matriz – Experiencia”, el numeral 3.5.1 del documento base de los documentos tipo de licitación de obra pública de infraestructura social, prescribe que la entidad debe indicar la forma de análisis y establecimiento de las condiciones de experiencia, tanto general como específica. Además, deberá indicar el número de la actividad a contratar, y transcribir textualmente lo señalado en la “Matriz – Experiencia”.

El 6 de agosto, 18 de noviembre y 16 de diciembre de 2021, se adoptaron los documentos tipo complementarios para los procesos de licitación de obra pública de infraestructura social relacionados con el sector educativo, salud, y cultura, recreación y deporte, respectivamente, mediante las Resoluciones 220, 392 y 454 de 2021. Estas Resoluciones, en el artículo 2, desarrollan el “Anexo – Glosario” y la “Matriz – Experiencia” para proyectos de infraestructura social para cada sector, lo que significa que estos documentos definen el alcance para cada sector de manera específica. Del mismo modo, la Matriz de Experiencia de cada sector, además de estandarizar el requisito habilitante de experiencia, señala los proyectos o contratos concretos a los cuales aplican los documentos tipo, bajo el entendido de que aplicarán a los procesos de contratación cuyo objeto se relacione con alguna de las actividades establecidas de forma detallada en la Matriz de Experiencia respectiva.

La Matriz de Experiencia de los documentos tipo complementarios que se adoptaron con la Resolución 454 del 16 de diciembre de 2021 aplica en el sector de cultura, recreación y deporte a dos (2) tipos de obras: 1) Infraestructura cultural y 2) Infraestructura recreo deportiva. A su vez, en la “Matriz – Experiencia” para proyectos de infraestructura social para el sector de cultura, recreación y deporte, se establecen las actividades a contratar que hacen parte de un tipo o grupo de infraestructura, los cuales contemplan las condiciones y requerimientos de experiencia general y específica.

La experiencia específica, dependiendo del tipo de “actividad a contratar”, puede contener un “% de dimensionamiento” con la implementación de un factor (F%), el cual es definido por el rango de SMMLV en el cual se encuentre el presupuesto oficial del proceso de contratación. Así mismo, en la parte inferior de la matriz se establecen los lineamientos para su aplicación, incluyendo aspectos asociados con la forma en la cual se establecen las reglas de combinaciones entre las diferentes “actividades a contratar” y aspectos generales de la Matriz de Experiencia.

Para fijar las condiciones que deben cumplir los contratos aportados en términos de actividades ejecutadas, las entidades deben emplear la “Matriz – Experiencia”. Este documento estandariza las condiciones de experiencia general y/o experiencia específica que deben requerir las entidades estatales a los proponentes para acreditar el requisito habilitante de experiencia, de acuerdo con: i) el tipo de obra de infraestructura social, ii) la actividad a contratar y iii) la cuantía del proceso de contratación.

Por su parte, sobre los bienes de interés cultural, el “Anexo – Glosario de los documentos tipo complementarios del sector cultura, recreación y deporte”, señala lo siguiente:

“2.13. Bien de Interés Cultural: Todos aquellos bienes declarados de interés cultural por la autoridad competente, en razón del interés especial que el bien revista para la comunidad en todo el territorio nacional o en una división territorial determinada.

[…]

2.62. Intervención de bienes de interés cultural. Acto que causa cambios al bien de interés cultural o que afecte el estado de este. Comprende, a título enunciativo, actos de conservación, restauración, recuperación, remoción, demolición, desmembramiento, desplazamiento o subdivisión, y deberá realizarse de conformidad con el Plan Especial de Manejo y Protección si este fuese requerido.”

En relación con el uso de los documentos tipo para adelantar proyectos de construcción, adecuación y rehabilitación de plazas de mercado, le informamos que, la Matriz de Experiencia de los documentos tipo en comento contiene la siguiente actividad que se relaciona con construcción de plazas: “1.15 PROYECTOS DE CONSTRUCCIÓN DE PLAZOLETAS O PLAZAS O PLAZUELAS”. Ahora bien, para interpretar el alcance y aplicación de la actividad señalada, es necesario tener en cuenta las definiciones del “Anexo – Glosario” del sector cultura, recreación y deporte. Lo anterior, en razón a que el numeral 1.10 del documento base dispone que “[p]ara los fines de este Pliego de Condiciones, a menos que expresamente se estipule de otra manera, los términos deben entenderse de acuerdo con la definición contenida en el artículo 2.2.1.1.1.3.1 del Decreto 1082 de 2015, el glosario aplicable a la obra pública de infraestructura social y demás normas, decretos reglamentarios y legislación aplicable en la materia”.

Para estos efectos, los numerales 2.81, 2.82 y 2.83 del “Anexo – Glosario del sector cultura, recreación y deporte” definen, respectivamente, las plazas, plazoletas y plazuelas, en los siguientes términos:

“2.81. Plaza: Espacio libre, tratado como zona dura, que se destina al uso cotidiano al servir de soporte a eventos cívicos. Es lugar de encuentro y relaciones entre los ciudadanos, en este, predominan los elementos arquitectónicos sobre los paisajísticos naturales y el peatón tiene una condición prioritaria que ocupan una manzana completa.

2.82. Plazoletas: Áreas de espacio público abiertas, tratadas como zonas duras y destinadas al disfrute de los ciudadanos y las actividades de convivencia, ocupan media manzana.

2.83. Plazuelas: Áreas de espacio público abiertas, tratadas como zonas duras y destinadas al disfrute de los ciudadanos y las actividades de convivencia que ocupan un cuarto de manzana”.

Teniendo en cuenta lo anterior, es posible concluir que las plazas de mercado no se encuentran incluidas en las actividades de la Matriz de Experiencia de los documentos tipo señalados, concretamente, en la actividad 1.15 que corresponde a proyectos de construcción de plazoletas o plazas o plazuelas. Por lo tanto, actualmente, la construcción de una plaza de mercado no se encuentra cobijada por estos documentos tipo; sin embargo, es importante advertir que esta Agencia avanza en la modificación de los documentos tipo del sector de infraestructura social, en los cuales se tiene prevista la inclusión de este tipo de actividades dentro de su ámbito de aplicación.

1. Referencias normativas, jurisprudenciales y otras fuentes:

1. Doctrina de la Agencia Nacional de Contratación Pública:

La Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente se pronunció sobre el ámbito de aplicación de los documentos tipo de infraestructura social, en los conceptos C-375 del 27 de septiembre de 2021, C-536 del 29 de septiembre de 2021, P20210826007696 del 6 de octubre de 2021, C-729 del 24 de enero de 2022, C-090 del 16 de marzo de 2022, C-287 del 11 de mayo de 2022, C-334 del 25 de mayo de 2022, C-344 del 9 de junio de 2022, C-436 del 6 de julio de 2022, C-951 del 18 enero de 2023, C-472 del 24 de septiembre de 2024, C-469 del 23 de mayo de 2025, entre otros. Estos y otros conceptos se encuentran disponibles para consulta en el Sistema de Relatoría de la Agencia, en el cual también podrá encontrar jurisprudencia del Consejo de Estado, laudos arbitrales y la normativa de la contratación concordada con la doctrina de la Subdirección de Gestión Contractual. Acceda a través del siguiente enlace: https://relatoria.colombiacompra.gov.co/.

La Agencia Nacional de Contratación Pública - Colombia Compra Eficiente recomienda a todas las entidades públicas, independientemente de su naturaleza, que gestionan recursos públicos, la aplicación de los Documentos Tipo. Esta recomendación es válida tanto para su uso obligatorio, cuando así lo establezca la normatividad vigente, como para su implementación como una buena práctica. El objetivo es garantizar la transparencia y promover un proceso de selección objetiva en la contratación pública, contribuyendo así a mejorar la eficiencia, la competencia y la confianza en el manejo de los recursos del Estado.

También, le contamos que ya se encuentra disponible la Guía de lineamientos de transparencia y selección objetiva para el departamento de La Guajira – Objetivo sexto constitucional de la Sentencia T-302 del 2017. Esta Guía se expide en el marco del cumplimiento de la orden proferida por la Honorable Corte Constitucional en la Sentencia T-302 del 2017. Con su implementación, se busca contribuir a la superación del Estado de Cosas Inconstitucional declarado por la situación de vulneración masiva y recurrente de los derechos fundamentales de los niños y de las niñas del Pueblo Wayúu. Puede consultar la guía en el siguiente enlace: Guía de lineamientos de transparencia y selección objetiva para el departamento de La Guajira – Objetivo sexto constitucional de la Sentencia T-302 del 2017.

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Este concepto tiene el alcance previsto en el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y las expresiones aquí utilizadas con mayúscula inicial deben ser entendidas con el significado que les otorga el artículo 2.2.1.1.1.3.1. del Decreto 1082 de 2015.

Atentamente,