Colombia Compra Eficiente explica que las inhabilidades e incompatibilidades para contratar con el Estado son restricciones fijadas por la Constitución o la ley, y por eso deben interpretarse de manera restrictiva: nunca extensiva, analógica ni teleológica. Además, las entidades públicas no pueden crear o ampliar causales de inhabilidad no previstas expresamente en la norma. Con base en el criterio anterior y en el artículo 5 de la Ley 1474 de 2011, la Agencia concluye que no hay lugar a aplicar la inhabilidad si los contratos de obra pública e interventoría fueron adjudicados mediante procesos independientes y su celebración ocurrió antes del inicio de la ejecución contractual. Así, la causal no puede extenderse más allá de los supuestos previstos por el legislador.
RÉGIMEN DE INHABILIDADES E INCOMPATIBILIDADES – Definición – Taxatividad – Interpretación restrictiva
[…] es importante precisar que las inhabilidades e incompatibilidades para contratar con el Estado son restricciones establecidas por la Constitución o la ley que limitan la capacidad de las personas para celebrar contratos con entidades públicas. En tanto constituyen limitaciones a derechos fundamentales como la igualdad y la libre concurrencia, su interpretación debe ser restrictiva, nunca extensiva, analógica o teleológica. Esto significa que ninguna entidad pública puede crear o ampliar causales de inhabilidad que no estén expresamente contempladas en la ley, pues los particulares solo son responsables ante las autoridades por infringir la Constitución y las leyes, conforme al artículo 6° de la Constitución Política.
INHABILIDADES E INCOMPATIBILIDADES – Ley 1474 de 2011 – Artículo 5 – Aplicabilidad
[…] de acuerdo con el criterio de interpretación restrictiva aplicable a las disposiciones del régimen de inhabilidades e incompatibilidades y analizada la situación descrita en su pregunta. A juicio de esta Agencia en este evento no hay lugar a la aplicación de la inhabilidad prevista en el artículo 5 de la Ley 1474 de 2011, como quiera que la norma señala a quien hubiese celebrado un contrato de obra pública o su cónyuge, compañero o compañera permanente, pariente hasta el segundo grado de consanguinidad, segundo de afinidad y/o primero civil o sus socios en sociedades distintas de las anónimas abiertas no pueden celebrar contratos de interventoría durante la ejecución y hasta la liquidación del mismo. Por ende, según los hechos expuestos, los contratos de obra e interventoría fueron adjudicados mediante procesos independientes y su celebración ocurrió antes del inicio de la ejecución contractual, circunstancia que impide extender la causal de inhabilidad más allá de los supuestos expresamente previstos por el legislador.
Texto del concepto
RÉGIMEN DE INHABILIDADES E INCOMPATIBILIDADES – Definición – Taxatividad – Interpretación restrictiva
[…] es importante precisar que las inhabilidades e incompatibilidades para contratar con el Estado son restricciones establecidas por la Constitución o la ley que limitan la capacidad de las personas para celebrar contratos con entidades públicas. En tanto constituyen limitaciones a derechos fundamentales como la igualdad y la libre concurrencia, su interpretación debe ser restrictiva, nunca extensiva, analógica o teleológica. Esto significa que ninguna entidad pública puede crear o ampliar causales de inhabilidad que no estén expresamente contempladas en la ley, pues los particulares solo son responsables ante las autoridades por infringir la Constitución y las leyes, conforme al artículo 6° de la Constitución Política.
INHABILIDADES E INCOMPATIBILIDADES – Ley 1474 de 2011 – Artículo 5 - Aplicabilidad
[…] de acuerdo con el criterio de interpretación restrictiva aplicable a las disposiciones del régimen de inhabilidades e incompatibilidades y analizada la situación descrita en su pregunta. A juicio de esta Agencia en este evento no hay lugar a la aplicación de la inhabilidad prevista en el artículo 5 de la Ley 1474 de 2011, como quiera que la norma señala a quien hubiese celebrado un contrato de obra pública o su cónyuge, compañero o compañera permanente, pariente hasta el segundo grado de consanguinidad, segundo de afinidad y/o primero civil o sus socios en sociedades distintas de las anónimas abiertas no pueden celebrar contratos de interventoría durante la ejecución y hasta la liquidación del mismo. Por ende, según los hechos expuestos, los contratos de obra e interventoría fueron adjudicados mediante procesos independientes y su celebración ocurrió antes del inicio de la ejecución contractual, circunstancia que impide extender la causal de inhabilidad más allá de los supuestos expresamente previstos por el legislador.
Bogotá D.C., 13 de mayo de 2026
Señor
Anónimo
Ciudad.
Concepto C-570 de 2026 | |
Tema: | RÉGIMEN DE INHABILIDADES E INCOMPATIBILIDADES – Definición – Taxatividad – Interpretación restrictiva / INHABILIDADES E INCOMPATIBILIDADES – Ley 1474 de 2011 – Artículo 5 – Aplicabilidad
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Radicación: | Respuesta a consulta con radicado No. 1_2026_04_05_004536 |
Estimado señor Anónimo:
En ejercicio de la competencia otorgada por los artículos 3, numeral 5º, y 11, numeral 8º, del Decreto Ley 4170 de 2011, así como lo establecido en la Resolución 469 de 2025 expedida por esta Entidad, la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente– responde su solicitud recibida por competencia en esta Agencia el pasado 05 de abril de 2026, en la cual manifiesta lo siguiente:
“[…] En ejercicio del derecho de petición (Art. 23 CP), solicito concepto jurídico orientador sobre la siguiente situación abstracta en el marco de la contratación estatal:
¿Se configura la inhabilidad prevista en el Artículo 5 de la Ley 1474 de 2011 cuando un socio de una empresa integrante de un Consorcio de Obra tiene un vínculo de parentesco en segundo grado de consanguinidad (hermanos) con un socio de una empresa integrante del Consorcio de Interventoría, considerando que ambas empresas son personas jurídicas independientes y los contratos fueron adjudicados mediante procesos distintos?
Ante la identificación de dicho vínculo de parentesco entre socios de las
empresas integrantes de los consorcios una vez adjudicados los contratos,
¿resulta legalmente procedente aplicar la cesión de la participación de la
empresa afectada (Art. 9 de la Ley 80 de 1993) como mecanismo para
sanear la posible inhabilidad o conflicto de interés, garantizando así la
independencia de la inter?
De manera preliminar, resulta necesario acotar que esta entidad solo tiene competencia para responder consultas sobre la aplicación de normas de carácter general en materia de compras y contratación pública. En ese sentido, resolver casos particulares desborda las atribuciones asignadas por el legislador extraordinario, que no concibió a la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente como una autoridad para solucionar problemas jurídicos particulares de todos los partícipes del sistema de compra pública. La competencia de esta entidad se fija con límites claros, con el objeto de evitar que la Agencia actúe como una instancia de validación de las actuaciones de las entidades sujetas a la Ley 80 de 1993 o de los demás participantes de la contratación pública. Esta competencia de interpretación de normas generales, por definición, no puede extenderse a la resolución de controversias, ni a brindar asesorías sobre casos puntuales.
Conforme lo expuesto, en aras de satisfacer el derecho fundamental de petición, se resolverá su consulta dentro de los límites de la referida competencia consultiva, esto es, haciendo abstracción de las circunstancias particulares y concretas mencionadas en su petición, pero señalando algunas consideraciones sobre las normas generales relacionadas con el problema jurídico de su consulta.
- Problema planteado:
De acuerdo con el contenido de su solicitud, esta Agencia resolverá el siguiente problema jurídico ¿Se configura la inhabilidad prevista en el artículo 5 de la Ley 1474 de 2011 por la existencia de un vínculo de parentesco en segundo grado de consanguinidad entre socios de personas jurídicas independientes que integran, respectivamente, un consorcio de obra y un consorcio de interventoría?
- Respuesta:
Para responder el problema jurídico, es importante precisar que las inhabilidades e incompatibilidades para contratar con el Estado son restricciones establecidas por la Constitución o la ley que limitan la capacidad de las personas para celebrar contratos con entidades públicas. En tanto constituyen limitaciones a derechos fundamentales como la igualdad y la libre concurrencia, su interpretación debe ser restrictiva, nunca extensiva, analógica o teleológica. Esto significa que ninguna entidad pública puede crear o ampliar causales de inhabilidad que no estén expresamente contempladas en la ley, pues los particulares solo son responsables ante las autoridades por infringir la Constitución y las leyes, conforme al artículo 6° de la Constitución Política. Es por eso que, le corresponde a las Entidades Estatales, al verificar la capacidad jurídica de las personas con quienes pretenden suscribir contratos, determinar en cada caso concreto si se configura alguna inhabilidad, incompatibilidad o conflicto de interés; y si existe dicha situación, la persona no tendría capacidad jurídica para contratar que es uno de los requisitos que lo habilita para participar, por lo que no se le podría permitir su participación y la oferta no debe ser tenida en cuenta para la evaluación. En caso de celebrar contratos con personas naturales o jurídicas que se encuentren inmersas en dichas situaciones podría configurarse una nulidad absoluta del contrato de conformidad a lo establecido en el numeral 1 del artículo 44 de la Ley 80 de 1993[1] y con los efectos señalados en el artículo 45[2] del mismo cuerpo normativo. Ahora bien, de acuerdo con el criterio de interpretación restrictiva aplicable a las disposiciones del régimen de inhabilidades e incompatibilidades y analizada la situación descrita en su pregunta. A juicio de esta Agencia en este evento no hay lugar a la aplicación de la inhabilidad prevista en el artículo 5 de la Ley 1474 de 2011, como quiera que la norma señala a quien hubiese celebrado un contrato de obra pública o su cónyuge, compañero o compañera permanente, pariente hasta el segundo grado de consanguinidad, segundo de afinidad y/o primero civil o sus socios en sociedades distintas de las anónimas abiertas no pueden celebrar contratos de interventoría durante la ejecución y hasta la liquidación del mismo. Por ende, según los hechos expuestos, los contratos de obra e interventoría fueron adjudicados mediante procesos independientes y su celebración ocurrió antes del inicio de la ejecución contractual, circunstancia que impide extender la causal de inhabilidad más allá de los supuestos expresamente previstos por el legislador. No obstante, debe advertirse que el análisis requerido para resolver situaciones específicas en torno a la gestión contractual y al acceso a cargos públicos debe ser realizado por quienes tengan interés directo en ello, previo concepto de sus asesores jurídicos. La solución de casos particulares corresponde adoptarla a los propios interesados y, en caso de conflicto, a las autoridades judiciales, fiscales y disciplinarias competentes. |
3. Razones de la respuesta:
Lo anterior se sustenta en las siguientes consideraciones:
i. Las inhabilidades e incompatibilidades son circunstancias establecidas por la Constitución o la ley que impiden la posibilidad de que ciertas personas sean elegidas o designadas en un cargo público o puedan celebrar contratos con el Estado, con el objetivo de garantizar la idoneidad, imparcialidad, probidad, transparencia y moralidad de la gestión pública. El régimen de inhabilidades e incompatibilidades para contratar con el Estado es un conjunto de restricciones establecidas por el constituyente o por el legislador que afectan directamente la capacidad de las personas para establecer una relación jurídica contractual con el Estado, que pueden resultar de condenas, sanciones o situaciones previamente establecidas por el ordenamiento jurídico. Estas restricciones o limitaciones que afectan la capacidad jurídica de las personas para contratar realizan los principios de la función administrativa, consagrados en el artículo 209 de la Constitución Política, con especial énfasis en el de moralidad. Así lo ha entendido el Consejo de Estado:
“De manera primordial en esta reflexión debe advertirse que la consagración legal de las incompatibilidades e inhabilidades en materia contractual, no es sino desarrollo del Principio de Moralidad que la Constitución Política consagra como uno de los rectores de la Función Administrativa, instituido en el artículo 209 de la Carta, toda vez que este Principio –en su carácter jurídico, ordenador y orientador del derecho– constituye la Finalidad, el Deber Ser, la Razón de Primer Orden en la cual se inspira, justifica y legitima la existencia de las normas que definen y regulan las inhabilidades e incompatibilidades.
Adicionalmente, toda vez que la Jurisprudencia Constitucional se ha referido a la protección del Interés General como causa que legitima la estructuración legal de las incompatibilidades e inhabilidades, se puede precisar que la regulación de sus causales para contratar con el Estado debe orientarse por el Principio de Moralidad que obviamente –como es propio de todos los Principios de la Función Administrativa– se despliega ordenado con base en la protección prevalente del interés general y, por ello, se entiende que la potestad de configuración legislativa en materia de incompatibilidades e inhabilidades para contratar con el Estado puede concretarse a través de una regla de carácter excluyente para determinados potenciales contratistas, la cual se impone entonces por razón de ese fin de interés general como regla legal prevalente, esto es que puede ser impuesta sobre el derecho individual a contratar con el Estado”[3].
Las inhabilidades e incompatibilidades son medios que buscan garantizar la transparencia y eficiencia en la actividad contractual del Estado y para ello imponen restricciones en la personalidad jurídica, la igualdad, la libre empresa y, particularmente, el derecho a participar en procesos de selección y celebrar contratos con la Administración. Asimismo, el carácter reconocidamente taxativo del régimen de inhabilidades obedece a la necesidad de salvaguardar el interés general inherente en la contratación pública, de forma que implique el menor sacrificio posible al derecho de igualdad y de reconocimiento de la personalidad jurídica de quienes aspiran a contratar con el Estado. Por ello, la competencia para determinar qué hechos o situaciones generan inhabilidad para contratar con el Estado la tiene el legislador, pues este régimen es un aspecto propio del Estatuto General de la Contratación Pública, cuya expedición corresponde al Congreso de la República, conforme al artículo 150 de la Constitución Política, por lo que en esta materia rige el principio de legalidad.
De esta manera, las inhabilidades e incompatibilidades al ser límites especiales a la capacidad para presentar ofertas y celebrar contratos estatales, solo pueden tipificarse en la ley o la Constitución –o sea, deben satisfacer el principio de legalidad– y su interpretación debe ser restrictiva. En contraste, si se admitiera una interpretación amplia, extensiva, analógica o finalista de las mismas, tales enunciados normativos contemplarían múltiples supuestos indeterminados, según el parecer o el sentido común de los operadores jurídicos, poniendo en riesgo principios como la igualdad, el debido proceso, la seguridad jurídica, la libre concurrencia y el ejercicio de la profesión u oficio. Tal ha sido la postura al interior de la jurisprudencia, tanto de la Corte Constitucional como de la Sección Tercera del Consejo de Estado[4].
Asi mismo, el máximo tribunal constitucional ha indicado que, al tratar de precisar el sentido de este tipo de normas, “[…] el intérprete de las disposiciones legislativas en la materia ha de ceñirse en la mayor medida posible al tenor literal y gramatical de los enunciados normativos, sin que pueda acudir prima facie a criterios interpretativos tales como la analogía, la interpretación extensiva para ampliar el alcance de las causales legalmente fijadas”[5].
Por su parte, el Consejo de Estado también ha acogido este criterio, considerando –como expresa la Sala de Consulta y Servicio Civil–, que “La interpretación restrictiva de las normas que establecen inhabilidades constituye una aplicación del principio del Estado de Derecho previsto en el artículo 6º de la Constitución, según el cual “Los particulares sólo son responsables ante las autoridades por infringir la Constitución y las leyes” lo que se traduce en que pueden hacer todo aquello que no les esté expresamente prohibido”[6]. En tal sentido, la Sección Tercera ha señalado que:
“(…) de conformidad con la jurisprudencia uniforme y reiterada de esta Corporación, la aplicación de las normas que contemplan inhabilidades e incompatibilidades, como en general de todas aquellas que comportan prohibiciones o limitaciones, deben responder a una interpretación restrictiva que no permite su extensión, por vía de la figura de la analogía, a supuestos no contemplados por el ordenamiento”[7].
En relación con el supuesto de hecho materia de consulta resulta relevante analizar si se configura la inhabilidad establecida en el artículo 5 de la Ley 1474 de 2011, en virtud de la cual “(…) Quien haya celebrado un contrato estatal de obra pública, de concesión, suministro de medicamentos y de alimentos o su cónyuge, compañero o compañera permanente, pariente hasta el segundo grado de consaguinidad, segundo de afinidad y/o primero civil o sus socios en sociedades distintas de las anónimas abiertas, con las entidades a que se refiere el artículo 2° de la Ley 80 de 1993, durante el plazo de ejecución y hasta la liquidación del mismo, no podrán celebrar contratos de interventoría con la misma entidad. (…)”.
Ahora bien, analizada la referida inhabilidad, se advierte que esta configura en quienes hayan celebrado un contrato de obra pública, y por lo cual no podrán durante el plazo de ejecución y hasta la liquidación del mismo, celebrar contratos de interventoría con la misma entidad. En virtud de esta causal tienen entonces restringida la capacidad contractual personas naturales o jurídicas, que tengan en ejecución un contrato de obra pública para la celebración de un contrato de interventoría.
Así mismo, de acuerdo a la norma que indica la inhabilidad y acudiendo al criterio de interpretación restrictiva aplicable a las disposiciones del régimen de inhabilidades e incompatibilidades y analizada la situación descrita en su pregunta. A juicio de esta Agencia en este evento no hay lugar a la aplicación de la inhabilidad prevista en el artículo 5 de la Ley 1474 de 2011, como quiera que la norma señala a quien hubiese celebrado un contrato de obra pública o su cónyuge, compañero o compañera permanente, pariente hasta el segundo grado de consanguinidad, segundo de afinidad y/o primero civil o sus socios en sociedades distintas de las anónimas abiertas no pueden celebrar contratos de interventoría durante la ejecución y hasta la liquidación del mismo de obra. Por ende, según los hechos expuestos, los contratos de obra e interventoría fueron adjudicados mediante procesos independientes y su celebración ocurrió antes del inicio de la ejecución contractual, circunstancia que impide extender la causal de inhabilidad más allá de los supuestos expresamente previstos por el legislador.
Finalmente, es pertinente indicar que Colombia Compra Eficiente, por vía consultiva, no puede definir un criterio universal y absoluto, sino que brinda elementos hermenéuticos de carácter general para que los partícipes del sistema de compras y contratación pública adopten la decisión que corresponda, lo cual es acorde con el principio de juridicidad. Por ello, serán las entidades públicas que adelantan el proceso de contratación, las facultadas para determinar en cada caso particular y concreto, con los principios básicos y las normas que rigen el EGCAP. En otras palabras, los conceptos de esta Agencia tienen como objeto la interpretación de normas de carácter general, esto es, del ordenamiento jurídico en abstracto, no la resolución de controversias o la asesoría para casos concretos; además, no son vinculantes o de obligatorio cumplimiento para el destinatario, sino que expresan la posición interpretativa del organismo que elabora el concepto.
4. Referencias normativas, jurisprudenciales y otras fuentes:
https://relatoria.colombiacompra.gov.co/normativa/ley-80-de-1993/
https://relatoria.colombiacompra.gov.co/providencias/05001-23-31-000-1997-02636-01_40635/ |
5. Doctrina de la Agencia Nacional de Contratación Pública:
La Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente se ha referido sobre el régimen de inhabilidades en los conceptos C-273 del 21 de mayo de 2020, C-386 del 24 de julio de 2020, C-580 del 21 de septiembre de 2020, C-639 del 27 de octubre del 2020, C-650 del 10 de noviembre de 2020, C-684 del 24 de noviembre de 2020 C-004 del 12 de febrero de 2021, C-815 del 18 de febrero de 2021, C-210 del 12 de mayo de 2021, C-275 del 11 de junio de 2021, C-321 del 2 de julio de 2021, C-410 del 7 de julio del 2021, C-491 del 14 de septiembre de 2021, C-028 del 28 de febrero de 2022, C-318 del 18 de mayo de 2022, C-252 del 30 de mayo de 2022, C-175 del 4 de mayo de 2023, C-234 del 5 de julio de 2023, C-408 del 21 de agosto de 2024, C-975 del 16 de diciembre de 2024, C-1716 del 23 de diciembre de 2025, C-1790 del 30 de diciembre de 2025, C-1655 del 03 de febrero de 2026. Estos y otros se encuentran disponibles para consulta en el Sistema de relatoría de la Agencia, al cual se puede acceder a través del siguiente enlace: https://relatoria.colombiacompra.gov.co/busqueda/conceptos
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https://www.colombiacompra.gov.co/archivos/manual/guia-para-la-comprension-e-implementacion-de-los-documentos-tipo-de-obra-publica-de-infraestructura-de-transporte-bajo-las-diferentes-modalidades-de-contratacion-vigentes
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Atentamente,
Elaboró: | Richard Andrés Montenegro Siefken Contratista de la Subdirección de Gestión Contractual |
Revisó: | Diana Lucia Saavedra Castañeda Contratista de la Subdirección de Gestión Contractual |
Aprobó: | Carolina Quintero Gacharná Subdirectora de Gestión Contratual ANCP – CCE |
Ley 80 de 1993, artículo 44:(…) DE LAS CAUSALES DE NULIDAD ABSOLUTA. Los contratos del Estado son absolutamente nulos en los casos previstos en el derecho común y además cuando: 1o. Se celebren con personas incursas en causales de inhabilidad o incompatibilidad previstas en la Constitución y la ley. (…) ↑
Ley 80 de 1993, artículo 45: (…) DE LA NULIDAD ABSOLUTA. La nulidad absoluta podrá ser alegada por las partes, por el agente del ministerio público, por cualquier persona o declarada de oficio, y no es susceptible de saneamiento por ratificación. En los casos previstos en los numerales 1o., 2o. y 4o. del artículo anterior, el jefe o representante legal de la entidad respectiva deberá dar por terminado el contrato mediante acto administrativo debidamente motivado y ordenará su liquidación en el estado en que se encuentre. (…) ↑
Consejo De Estado. Sección Tercera, Subsección A. Sentencia del 13 de noviembre de 2013. Rad. 25.646.C.P. Mauricio Fajardo Gómez. ↑
Por ejemplo, el máximo tribunal constitucional ha indicado, al tratar de precisar el sentido de este tipo de normas, que “[…] el intérprete de las disposiciones legislativas en la materia ha de ceñirse en la mayor medida posible al tenor literal y gramatical de los enunciados normativos, sin que pueda acudir prima facie a criterios interpretativos tales como la analogía, la interpretación extensiva para ampliar el alcance de las causales legalmente fijadas” (Cfr. Corte Constitucional. Sentencia T-1039 de 2006. M.P. Humberto Sierra Porto. La Corte Constitucional ha mantenido este criterio en las sentencias: C-903 de 2008. M.P. Jaime Araujo Rentería; C-101 de 2018. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; entre otras).
Por su parte, el Consejo de Estado ha acogido también este criterio, considerando –como expresa la Sala de Consulta y Servicio Civil–, que “La interpretación restrictiva de las normas que establecen inhabilidades constituye una aplicación del principio del Estado de Derecho previsto en el artículo 6º de la Constitución, según el cual ‘Los particulares sólo son responsables ante las autoridades por infringir la Constitución y las leyes’ lo que se traduce en que pueden hacer todo aquello que no les esté expresamente prohibido” (Cfr. Consejo De Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto del 30 de abril de 2015. Exp. 2251. C.P. Álvaro Namén Vargas. En un sentido similar, Sección Tercera. Subsección A. Sentencia del 24 de junio de 2015. Exp. 40.635. C.P. Hernán Andrade Rincón (E) y Sección Tercera. Subsección C. Sentencia del 22 de mayo de 2013. Rad. 24.057. C.P. Olga Mélida Valle De La Hoz). ↑
Corte Constitucional. Sentencia T-1039 de 2006. Magistrado Ponente: Humberto Sierra Porto. La Corte ha mantenido este criterio en las sentencias: C-903 de 2008. Magistrado Ponente: Jaime Araujo Rentería; C-101 de 2018. Magistrada Ponente Gloria Stella Ortiz Delgado; entre otras. ↑
Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto del 30 de abril de 2015. Expediente: 2251. Consejero Ponente: Álvaro Namén Vargas. ↑
Consejo de Estado. Sección Tercera. Subsección A. Sentencia del 24 de junio de 2015. Exp. 40.635. Consejero Ponente: Hernán Andrade Rincón (E). ↑