CONTRATO DE SUMINISTRO, EQUILIBRIO ECONÓMICO DEL CONTRATO, SUPERVISIÓN E INTERVENTORÍA

Texto del concepto

CONTRATO DE SUMINISTRO – Definición – Características

[…] en el ordenamiento jurídico colombiano el contrato de suministro está definido en el artículo 968 del Código de Comercio como el negocio jurídico “por el cual una parte se obliga, a cambio de una contraprestación, a cumplir en favor de otra, en forma independiente, prestaciones periódicas o continuadas de cosas o servicios”.

El contrato de suministro reúne las siguientes características: i) es bilateral y conmutativo, ya que crea obligaciones recíprocas para las dos partes del contrato llamadas a reportar beneficios equivalentes para ambos; ii) es oneroso, pues genera un lucro, utilidad o beneficio para ambas partes; iii) es por regla general consensual, dado que en derecho privado nace con el solo acuerdo de voluntades sobre el objeto –no lo es en contratación estatal, donde es solemne–; iv) es de tracto sucesivo, porque la ejecución de las prestaciones se realiza de manera periódica o continua a través del tiempo; v) es principal, porque existe por sí solo independientemente de otros contratos; vi) es nominado y típico, dado que cuenta con definición y regulación legal en los artículos 968 y siguientes del Código de Comercio; y vii) en estos contratos estatales es potestativa la inclusión de cláusulas excepcionales, de conformidad con el artículo 14 de la Ley 80 de 1993.

EQUILIBRIO ECONÓMICO DEL CONTRATO – Definición – Restablecimiento.

[…] los contratos estatales se deben pactar sobre la base de la interdependencia entre las prestaciones, esto es, que exista reciprocidad entre los derechos y las obligaciones de las entidades y los particulares, de tal forma que estas sean equivalentes y se mantengan durante la ejecución contractual. Esto se fundamenta en el principio del equilibrio financiero del contrato previsto en el artículo 27 de la Ley 80 de 1993 que prescribe lo siguiente:

[…]

Sobre el principio del equilibrio financiero del contrato, el Consejo de Estado ha señalado que consiste “en garantizar el mantenimiento de la igualdad o equivalencia entre derechos y obligaciones surgidos al momento de proponer o de contratar, según el caso, de manera que si se rompe por causas sobrevinientes, imprevisibles y no imputables a quien resulte afectado, las partes adoptarán las medidas necesarias para su restablecimiento, so pena de incurrir en una responsabilidad contractual tendiente a restituir tal equilibrio”. […]

SUPERVISION E INTERVENTORIA – Guía para el ejercicio de las funciones de supervisión e interventoría de los contratos suscritos por las Entidades Estatales

Esta Agencia ha elaborado la “Guía para el ejercicio de las funciones de supervisión e interventoría de los contratos suscritos por las Entidades Estatales”, que orienta a las entidades estatales sobre cómo ejercer una supervisión efectiva, técnica y jurídica. Esta guía establece los criterios para designar supervisores, sus funciones, la forma de documentar el seguimiento y la importancia de anticipar la supervisión desde la planeación contractual. También promueve el uso de herramientas como el SECOP II para asegurar trazabilidad, cumplimiento y control.

Bogotá D.C., 28 Julio 2025.

Señor

HUGO ARMANDO GRANJA ARCE

hugoar_ga@hotmail.com

Pasto (Nariño)

Estimado señor Granja;

En ejercicio de la competencia otorgada por los artículos 3, numeral 5º, y 11, numeral 8º, del Decreto Ley 4170 de 2011, así como lo establecido en el artículo 4 de la Resolución 1707 de 2018 expedida por esta Entidad, la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente– responde su solicitud radicada en esta entidad el 12 de junio de 2025, en la cual manifiesta lo siguiente:

“(…)

Considerando que Colombia Compra Eficiente tiene la función de desarrollar e implementar políticas y estándares que unifiquen y mejoren la contratación pública, solicito respetuosamente emitir un concepto que responda las siguientes preguntas:

1. Sobre la Interpretación de los Soportes del Contrato: Desde la perspectiva de la estandarización y las buenas prácticas que promueve su Agencia, en un contrato de suministro a precio fijo, ¿la obligación de presentar "soportes de ejecución" se entiende cumplida con la factura emitida por el contratista a la entidad y la prueba de entrega de los bienes a satisfacción? ¿O es una práctica correcta que las entidades exijan, además, las facturas de los proveedores del contratista?

2. Sobre la Naturaleza de la Utilidad Contractual: En la estructura de un contrato de suministro a precio fijo, ¿cómo define Colombia Compra Eficiente la diferencia entre el precio pagado por la entidad y el costo de adquisición en que incurre el contratista? ¿Debe ser entendida como la utilidad inherente al negocio y al riesgo asumido por el contratista?

3. Sobre los Documentos Tipo y la Supervisión: En los Documentos Tipo y guías expedidas por su entidad, ¿existe alguna directriz o cláusula modelo que oriente a las entidades sobre cómo ejercer una supervisión efectiva que verifique el cumplimiento del objeto (calidad, cantidad, oportunidad) sin que ello implique exigir la revelación de la estructura de costos del contratista?

4. Sobre Recomendaciones y Buenas Prácticas: ¿Qué directriz o recomendación oficial puede emitir Colombia Compra Eficiente para que las entidades estatales equilibren el deber de supervisión con la protección del secreto comercial del contratista? ¿Qué mecanismos alternativos (ej. certificaciones, informes de interventoría) se consideran buenas prácticas para validar la ejecución sin exigir las facturas de terceros proveedores? (…)”.

De manera preliminar, resulta necesario acotar que esta entidad solo tiene competencia para responder consultas sobre la aplicación de normas de carácter general en materia de compras y contratación pública. En ese sentido, resolver casos particulares desborda las atribuciones asignadas por el legislador extraordinario, que no concibió a Colombia Compra Eficiente como una autoridad para solucionar problemas jurídicos particulares de todos los partícipes del sistema de compra pública. La competencia de esta entidad se fija con límites claros, con el objeto de evitar que la Agencia actúe como una instancia de validación de las actuaciones de las Entidades Estatales o de los demás participantes de la contratación pública. Esta competencia de interpretación de normas generales, por definición, no puede extenderse a la resolución de controversias, ni a brindar asesorías sobre casos puntuales.

Conforme lo expuesto, en aras de satisfacer el derecho fundamental de petición se resolverá su consulta dentro de los límites de la referida competencia consultiva, esto es, haciendo abstracción de las circunstancias particulares y concretas mencionadas en su petición, pero haciendo unas consideraciones sobre las normas generales relacionadas con los problemas jurídicos de su consulta.

1. Problema jurídico planteado:

De acuerdo con el contenido de su solicitud, esta Agencia resolverá los siguientes problemas jurídicos derivados de la ejecución de un contrato de suministro:

• ¿Cómo se acredita el cumplimiento de la ejecución en un contrato de suministro; es jurídicamente viable que la entidad exija documentos adicionales a los pactados contractualmente como condición para efectuar el pago?
• ¿Existe una guía o manual que oriente a las entidades estatales sobre la manera de ejercer una supervisión efectiva?

1. Respuesta:

1. Razones de la respuesta:

El contrato de suministro es nominado y típico, dado que cuenta con definición y regulación legal en los artículos 968 y siguientes del Código de Comercio, este contrato guarda cercanía con otros tipos contractuales. No obstante, su principal característica es la periodicidad o continuidad de la ejecución independiente de las prestaciones de cosas o servicios a cargo del proveedor. Por lo anterior, la doctrina reconoce que “debe tenerse en cuenta entonces la posibilidad de que en el contrato de suministro también se apliquen las reglas relativas a otros contratos que le sean compatibles, como son los de compraventa, transporte, obra, etc., particularmente en lo que se relaciona con la prestación periódica individualmente considerada, (art. 980 del Código de Comercio.)”.

Ahora bien, el término suministro proviene del latín subministrare que significa proveer a uno algo que necesita. En la actualidad el contrato de suministro tiene una función económica^[2] importante pues sirve de instrumento para que un empresario pueda proyectar su actividad comercial y un proveedor pueda planificar su producción y las ventas, brindando certeza sobre el abastecimiento periódico de materias primas, bienes o servicios que el primero necesita del segundo, a cambio de una correlativa remuneración. En el ordenamiento jurídico colombiano el contrato de suministro está definido en el artículo 968 del Código de Comercio como el negocio jurídico “por el cual una parte se obliga, a cambio de una contraprestación, a cumplir en favor de otra, en forma independiente, prestaciones periódicas o continuadas de cosas o servicios”.

El contrato de suministro reúne las siguientes características: i) es bilateral y conmutativo, ya que crea obligaciones recíprocas para las dos partes del contrato llamadas a reportar beneficios equivalentes para ambos; ii) es oneroso, pues genera un lucro, utilidad o beneficio para ambas partes; iii) es por regla general consensual, dado que en derecho privado nace con el solo acuerdo de voluntades sobre el objeto –no lo es en contratación estatal, donde es solemne–; iv) es de tracto sucesivo, porque la ejecución de las prestaciones se realiza de manera periódica o continua a través del tiempo; v) es principal, porque existe por si solo independientemente de otros contratos; vi) es nominado y típico, dado que cuenta con definición y regulación legal en los artículos 968 y siguientes del Código de Comercio; y vii) en estos contratos estatales es potestativa la inclusión de cláusulas excepcionales, de conformidad con el artículo 14 de la Ley 80 de 1993.

En el suministro quien se obliga de forma independiente a ejecutar las prestaciones sobre cosas –por lo general bienes muebles para el consumo o producción– o servicios –por lo general prestaciones inmateriales provenientes del esfuerzo humano– de forma periódica o continua se denomina proveedor o suministrante. Quien se beneficia de las prestaciones ejecutadas y queda a cambio obligado a pagar el precio se denomina consumidor, suministrado, beneficiario o cliente^[3]. Por lo anterior, la doctrina reconoce que “debe tenerse en cuenta entonces la posibilidad de que en el contrato de suministro también se apliquen las reglas relativas a otros contratos que le sean compatibles, como son los de compraventa, transporte, obra, etc., particularmente en lo que se relaciona con la prestación periódica individualmente considerada, (art. 980 del Código de Comercio.)”^[4].

Ahora bien, en desarrollo de los principios de proporcionalidad y razonabilidad, el cumplimiento de un contrato, incluido el de suministro, se acredita por parte del supervisor conforme al observancia de las obligaciones contractuales mediante la presentación del correspondiente informe, el cual suele incluir la factura del contratista, el acta o constancia de entrega de los bienes a satisfacción de la entidad, y cualquier otro soporte pactado previamente en el contrato. Estos documentos permiten verificar que el contratista entregó los bienes en la cantidad, calidad y oportunidad acordadas, y que la entidad los recibió conforme a lo establecido.

Es de precisar que los contratos estatales se deben pactar sobre la base de la interdependencia entre las prestaciones, esto es, que exista reciprocidad entre los derechos y las obligaciones de las entidades y los particulares, de tal forma que estas sean equivalentes y se mantengan durante la ejecución contractual. Esto se fundamenta en el principio del equilibrio financiero del contrato previsto en el artículo 27 de la Ley 80 de 1993 que prescribe lo siguiente:

“En los contratos estatales se mantendrá la igualdad o equivalencia entre derechos y obligaciones surgidos al momento de proponer o de contratar, según el caso. Si dicha igualdad o equivalencia se rompe por causas no imputables a quien resulte afectado, las partes adoptarán en el menor tiempo posible las medidas necesarias para su restablecimiento. Para tales efectos, las partes suscribirán los acuerdos y pactos necesarios sobre cuantía, condiciones y forma de pago de gastos adicionales, reconocimiento de costos financieros e intereses, si a ello hubiere lugar, ajustando la cancelación a las disponibilidades de la apropiación de que trata el numeral 14 del artículo 25. En todo caso, las entidades deberán adoptar las medidas necesarias que aseguren la efectividad de estos pagos y reconocimientos al contratista en la misma o en la siguiente vigencia de que se trate.”

Sobre el principio del equilibrio financiero del contrato, el Consejo de Estado ha señalado que consiste “en garantizar el mantenimiento de la igualdad o equivalencia entre derechos y obligaciones surgidos al momento de proponer o de contratar, según el caso, de manera que si se rompe por causas sobrevinientes, imprevisibles y no imputables a quien resulte afectado, las partes adoptarán las medidas necesarias para su restablecimiento, so pena de incurrir en una responsabilidad contractual tendiente a restituir tal equilibrio”^[5]. En concordancia, la doctrina ha indicado que con este principio, también denominado “el de la honesta equivalencia de prestaciones”, se privilegia el carácter conmutativo o sinalagmático que, por regla general, tiene el contrato estatal, “lo que significa que las prestaciones (derechos y obligaciones) asumidas por una parte contractual se entienden como equivalentes a las de la otra parte y obliga a la adopción de medidas tendientes a garantizar que esa igualdad existente en términos económicos al tiempo de su celebración se conserve y permanezca intacta durante su ejecución, y a que se restablezca esa equivalencia en caso de su ruptura por circunstancias o causas sobrevinientes, imprevisibles e imputables o no a ellas”^[6].

Conforme a lo anterior el equilibrio financiero del contrato se constituye en un principio medular de la contratación estatal que busca precisamente mantener las mismas condiciones existente al tiempo de su celebración, de tal suerte que las prestaciones de las partes permanezcan hasta su terminación. De este modo, si la equivalencia entre las prestaciones se quebranta por causas no imputables a quien resulte afectado es necesario adoptar las medidas correspondientes para restablecer la ecuación contractual.

Además de lo previsto en el artículo 27 de la Ley 80 de 1993, la obligación de mantener el equilibrio económico del contrato se encuentra establecida en diferentes disposiciones de dicha Ley. En efecto, el numeral 3 del artículo 4 ibidem señala que las entidades estatales solicitarán la actualización o la revisión de los precios cuando se produzcan fenómenos que alteren en su contra el equilibrio económico o financiero del contrato. Asimismo, el numeral 8 del artículo en comento señala que las entidades deberán adoptar las medidas necesarias para mantener durante el desarrollo y ejecución del contrato las condiciones técnicas, económicas y financieras existentes al momento de proponer en los casos en que se hubiere realizado licitación o concurso, o de contratar en los casos de contratación directa, para lo cual se emplearán los mecanismos de revisión y reajuste de precios.

Por su parte, el numeral 1 del artículo 5 de la Ley 80 de 1993 indica que el contratista tiene derecho a recibir oportunamente la remuneración pactada y a que el valor intrínseco de la misma no se altere o modifique durante la vigencia del contrato. En consecuencia, tendrán derecho, previa solicitud, a que la administración les restablezca el equilibrio de la ecuación económica del contrato por la ocurrencia de situaciones imprevistas que no sean imputables a los contratistas. Si dicho equilibrio se rompe por incumplimiento de la entidad estatal contratante, tendrá que restablecerse la ecuación surgida al momento del nacimiento del contrato

Adicionalmente, el inciso segundo del numeral 1 del artículo 14 establece que en los actos en que se ejerciten algunas de estas potestades excepcionales deberá procederse al reconocimiento y orden de pago de las compensaciones e indemnizaciones a que tengan derecho las personas objeto de tales medidas y se aplicarán los mecanismos de ajuste de las condiciones y términos contractuales a que haya lugar, todo ello con el fin de mantener la ecuación o equilibrio inicial.

Según se advierte, el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública establece la necesidad de mantener durante la ejecución del contrato el equilibrio o equivalencia de las prestaciones de las partes surgidas al momento de contratar, para lo cual determina deberes y derechos para las entidades estatales y los contratistas en pro de su conservación. Dentro de estas obligaciones, se prevé el deber de la entidad de adoptar las medidas correspondientes de manera que se pueda precaver las diferencias que se lleguen a presentar como consecuencia de la vulneración del principio del equilibrio económico del contrato y evitar una mayor onerosidad, sin que se estableciera en la Ley 80 de 1993 distinción para su procedencia en ciertas tipologías contractuales, por el contrario, es claro que el principio del equilibrio económico del contrato se plasma como derecho de todo contratista del Estado, como deber de las Entidades Estatales y como principio que garantiza el equilibrio entre las prestaciones y derechos que caracteriza a los contratos conmutativos, definidos estos por el Código Civil como aquellos donde las partes “se obliga a dar o hacer una cosa que se mira como equivalente a la otra parte debe dar o hacer a su vez (…)”^[7].

De esta manera, se garantiza el equilibrio económico de las prestaciones

del contrato, desde el momento en que se presenta la oferta y se perfecciona el

contrato, por cuanto debe existir una ecuación de igualdad o equivalencia entre

los derechos y obligaciones de las partes. Esto significa que el precio pactado no

solo debe cubrir los costos directos e indirectos en los que incurrirá el contratista

para ejecutar la obra, suministrar los bienes o prestar el servicio, sino que

también debe contemplar una remuneración justa por su actividad.

Frente al segundo problema jurídico planteado, esta Agencia ha elaborado la “Guía para el ejercicio de las funciones de supervisión e interventoría de los contratos suscritos por las Entidades Estatales”^[8], que orienta a las entidades estatales sobre cómo ejercer una supervisión efectiva, técnica y jurídica. Esta guía establece los criterios para designar supervisores, sus funciones, la forma de documentar el seguimiento y la importancia de anticipar la supervisión desde la planeación contractual. También promueve el uso de herramientas como el SECOP II para asegurar trazabilidad, cumplimiento y control.

Finalmente, debe advertirse que el análisis en torno a un proceso de contratación especifico debe ser realizado por quienes tengan interés en ello. De esta forma, las afirmaciones aquí realizadas no pueden ser interpretadas como juicios de valor sobre circunstancias concretas relacionadas con los hechos que motivan la consulta. Por lo anterior, previo concepto de sus asesores, la solución de situaciones particulares corresponderá a los interesados de adoptar la decisión y, en caso de conflicto, a las autoridades judiciales, fiscales y disciplinarias.

En ese sentido, al tratarse de un análisis que debe realizarse en un procedimiento contractual específico, esta Agencia no puede definir un criterio universal y absoluto por vía consultiva, sino que brinda elementos de carácter general para que los partícipes del Sistema de Compras y Contratación Pública adopten la decisión que corresponda, lo cual es acorde con el principio de juridicidad. Así cada entidad definirá la forma de adelantar su gestión contractual, sin que sea atribución de la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente, validar sus actuaciones.

1. Referencias normativas, jurisprudenciales y otras fuentes:

1. Doctrina de la Agencia Nacional de Contratación Pública:

Sobre El contrato de suministro y el equilibrio económico del contrato se pronunció esta Subdirección en los conceptos: C-273 de 2024, C-011 del 6 de marzo de 2023, C-016 del 23 de febrero de 2023, C- 108 del 9 de mayo de 2023, C-109 del 10 de mayo de 2023, C-663 del 13 de octubre de 2022, C-938 del 27 de diciembre de 2022. Estos y otros conceptos se encuentran disponibles para consulta en el Sistema de relatoría de la Agencia, al cual se puede acceder a través del siguiente enlace: https://relatoria.colombiacompra.gov.co /busqueda/conceptos

También, te contamos que ya publicamos la nueva Guía de Contratación Pública Sostenible y Socialmente Responsable. Esta guía es un instrumento clave para integrar buenas prácticas en la contratación estatal, promoviendo los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) a través de criterios y obligaciones ambientales y sociales en todas las etapas del proceso. Puede consultar la guía en el siguiente enlace: Guía de Contratación Pública Sostenible y Socialmente Responsable | Colombia Compra Eficiente | Agencia Nacional de Contratación Pública.

Este concepto tiene el alcance previsto en el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y las expresiones aquí utilizadas con mayúscula inicial deben ser entendidas con el significado que les otorga el artículo 2.2.1.1.1.3.1. del Decreto 1082 de 2015.

Atentamente,

1. https://www.colombiacompra.gov.co/wp-content/uploads/2024/08/2018-Guia-para-el-ejercicio-de-lasfunciones-de-supervision-e-interventoria-de-los-contratos-suscritos-por-las-Entidades-Estatales-G-EFSICE02.pdf ↑

2. NOSSA PEÑA, Lisandro. De los contratos mercantiles, Universidad Católica de Colombia, 2 Ed, 2006, p. 279. ↑

3. LAFONT PIANETTA, Pedro. Manual de contratos, Tomo I, Ediciones Librería del Profesional, 1 Ed, 2001, p.110. ↑

4. Ibidem, p. 114. ↑

5. Consejo de Estado. Sentencia del 28 de junio de 2012. Rad. Nro. 21990. C.P: Ruth Stella Correa. ↑

6. IBAÑEZ NAJAR, Jorge Enrique. La conmutatividad del contrato estatal y su equilibrio económico y financiero. La obligación de conservarlo, su ruptura y la obligación de restablecerlo según la ley y la jurisprudencia. En: PALACIO JARAMILLO, María Teresa (editora académica). Contratos Estatales. Tomo II. 2022. Bogotá: Universidad del Rosario. P. 630 ↑

7. Código Civil, artículo 1498. ↑

8. https://www.colombiacompra.gov.co/wp-content/uploads/2024/08/2018-Guia-para-el-ejercicio-de-las-funciones-de-supervision-e-interventoria-de-los-contratos-suscritos-por-las-Entidades-Estatales-G-EFSICE-02.pdf ↑