LEY 2054 DE 2020, CONTRATO DE SUMINISTRO

Texto del concepto

LEY 2054 DE 2020 – Obligaciones de distritos y alcaldías – Centros de bienestar animal – Albergues

[…] Ley 2054 de 2020 […] estableció obligaciones específicas para los municipios y distritos en materia de bienestar animal. En particular, la norma dispuso que las entidades territoriales deberán contar, de acuerdo con su capacidad financiera, con centros de bienestar animal, albergues municipales para fauna, hogares de paso públicos u otros lugares seguros destinados a la atención de animales abandonados, maltratados, vulnerables o aprehendidos preventivamente por las autoridades.

CONTRATO DE SUMINISTRO – Código de comercio artículo 968 – Objeto

[…] el contrato de suministro constituye una tipología adecuada para satisfacer aquellas necesidades periódicas o continuas de provisión de bienes. El artículo 968 del Código de Comercio señala que el suministro es un contrato por el cual una parte se obliga, a cambio de una contraprestación, a cumplir en favor de otra prestaciones periódicas o continuadas de cosas o servicios.

CONTRATO DE SUMINISTRO – Características

[…] reúne las siguientes características: i) es bilateral y conmutativo, ya que crea obligaciones recíprocas para las dos partes del contrato llamadas a reportar beneficios equivalentes para ambos; ii) es oneroso, pues genera un lucro, utilidad o beneficio para ambas partes; iii) es por regla general consensual, dado que en derecho privado nace con el solo acuerdo de voluntades sobre el objeto –no lo es en contratación estatal, donde es solemne–; iv) es de tracto sucesivo, porque la ejecución de las prestaciones se realiza de manera periódica o continua a través del tiempo; v) es principal, porque existe por sí solo independientemente de otros contratos; vi) es nominado y típico, dado que cuenta con definición y regulación legal en los artículos 968 y siguientes del Código de Comercio; y vii) en estos contratos estatales es potestativa la inclusión de cláusulas excepcionales, de conformidad con el artículo 14 de la Ley 80 de 1993.

Bogotá D.C., 17 junio 2026

Señor

Luis Carlos Figueroa Torres

inspeccionpolicia@villadeleyva-boyaca.gov.co

Villa de Leyva, Boyacá

Estimado señor Figueroa Torres, cordial saludo,

En ejercicio de la competencia otorgada por los artículos 3, numeral 5º, y 11, numeral 8º, del Decreto Ley 4170 de 2011, así como lo establecido la Resolución 469 de 2025 expedida por esta Entidad, la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente– responde su solicitud de consulta de fecha 12 de mayo de 2026, en la cual manifiesta lo siguiente:

“De manera atenta me permito solicitar se me informe si es posible (de acuerdo con la Ley de contratación pública) que una entidad territorial (municipio) contrate un suministro de medicamentos para la atención de animales víctimas de maltrato animal de conformidad con la Ley 2054 del 2020, en el entendido que los municipios tiene la obligación de contar con un centro de de bienestar animal o albergue.

Muchas gracias”

De manera preliminar, resulta necesario acotar que esta entidad solo tiene competencia para responder consultas sobre la aplicación de normas de carácter general en materia de compras y contratación pública. En ese sentido, resolver casos particulares desborda las atribuciones asignadas por el legislador extraordinario, que no concibió a la Agencia Nacional de Contratación Pública - Colombia Compra Eficiente como una autoridad para solucionar problemas jurídicos particulares de todos los partícipes del sistema de compra pública. La competencia de esta entidad se fija con límites claros, con el objeto de evitar que la Agencia actúe como una instancia de validación de las actuaciones de las entidades sujetas a la Ley 80 de 1993 o de los demás participantes de la contratación pública. Esta competencia de interpretación de normas generales, por definición, no puede extenderse a la resolución de controversias, ni a brindar asesorías sobre casos puntuales.

Conforme lo expuesto, en aras de satisfacer el derecho fundamental de petición se resolverá su consulta dentro de los límites de la referida competencia consultiva, esto es, haciendo abstracción de las circunstancias particulares y concretas mencionadas en su petición, pero señalando unas consideraciones sobre las normas generales relacionadas con el problema jurídico de su consulta.

1. Problema planteado:

De acuerdo con el contenido de su solicitud, esta Agencia abordará el siguiente problema jurídico: ¿Es jurídicamente procedente que un municipio celebre un contrato de suministro de medicamentos destinados a la atención de animales víctimas de maltrato animal, en cumplimiento de las obligaciones previstas en la Ley 2054 de 2020 relacionadas con la existencia y funcionamiento de centros de bienestar animal o albergues?

1. Respuesta:

1. Razones de la respuesta:

Lo anterior se sustenta en las siguientes consideraciones:

i. En primer lugar, debe señalarse que la contratación estatal constituye un instrumento jurídico orientado al cumplimiento de los fines del Estado y de las funciones asignadas a las entidades públicas.

En efecto, el artículo 3 de la Ley 80 de 1993 dispone que los servidores públicos, al celebrar contratos y con la ejecución de estos, buscan el cumplimiento de los fines estatales, la continua y eficiente prestación de los servicios públicos y la efectividad de los derechos e intereses de los administrados. En ese contexto, los municipios, como entidades estatales en los términos del artículo 2 ibidem, cuentan con capacidad para celebrar contratos que les permitan atender las obligaciones legales que el ordenamiento jurídico les ha atribuido, particularmente aquellas relacionadas con la protección y bienestar animal.

ii. En segundo lugar, es indispensable recordar que la Constitución Política reconoce un marco de protección ambiental y de preservación de la fauna, que sirve de fundamento a las medidas legislativas en materia de bienestar animal. Configurando la protección animal como un interés constitucional legítimo y que el Estado puede adoptar medidas orientadas a evitar el sufrimiento y maltrato de los animales.

En consecuencia, las actuaciones administrativas y contractuales tendientes a garantizar condiciones mínimas de protección y atención veterinaria se encuentran alineadas con postulados constitucionales que reconocen el deber estatal de protección de los seres sintientes.

iii. En ese orden de ideas, la Ley 1774 de 2016^[2] introdujo un cambio relevante en el tratamiento jurídico de los animales al reconocerlos expresamente como seres sintientes. Dicha normativa estableció que los animales recibirán especial protección contra el sufrimiento y el dolor, en especial el causado directa o indirectamente por los humanos. Asimismo, fortaleció las medidas orientadas a prevenir y sancionar conductas de maltrato animal. Este reconocimiento implica que las autoridades no solo pueden, sino que deben adelantar actuaciones encaminadas a garantizar la atención y recuperación de animales víctimas de violencia, abandono o vulnerabilidad. Bajo ese entendido, la adquisición de medicamentos veterinarios mediante un proceso contractual constituye una medida necesaria para materializar los deberes de protección previstos en la legislación vigente.

iv. En concordancia con lo anterior, el legislador expidió la Ley 2054 de 2020, a través de la cual modificó el artículo 119 de la Ley 1801 de 2016 y estableció obligaciones específicas para los municipios y distritos en materia de bienestar animal. En particular, la norma dispuso que las entidades territoriales deberán contar, de acuerdo con su capacidad financiera, con centros de bienestar animal, albergues municipales para fauna, hogares de paso públicos u otros lugares seguros destinados a la atención de animales abandonados, maltratados, vulnerables o aprehendidos preventivamente por las autoridades.

De esta manera, el legislador asignó una responsabilidad concreta a los municipios relacionada con la atención y custodia de animales en situación de riesgo, lo cual exige la adopción de medidas administrativas, operativas y contractuales para garantizar el funcionamiento efectivo de dichos espacios.

v. Ahora bien, desde la perspectiva del Sistema de Compras Públicas de Colombia el contrato de suministro constituye una tipología adecuada para satisfacer aquellas necesidades periódicas o continuas de provisión de bienes. El artículo 968 del Código de Comercio señala que el suministro es un contrato por el cual una parte se obliga, a cambio de una contraprestación, a cumplir en favor de otra prestaciones periódicas o continuadas de cosas o servicios.

Este reúne las siguientes características: i) es bilateral y conmutativo, ya que crea obligaciones recíprocas para las dos partes del contrato llamadas a reportar beneficios equivalentes para ambos; ii) es oneroso, pues genera un lucro, utilidad o beneficio para ambas partes; iii) es por regla general consensual, dado que en derecho privado nace con el solo acuerdo de voluntades sobre el objeto –no lo es en contratación estatal, donde es solemne–; iv) es de tracto sucesivo, porque la ejecución de las prestaciones se realiza de manera periódica o continua a través del tiempo; v) es principal, porque existe por sí solo independientemente de otros contratos; vi) es nominado y típico, dado que cuenta con definición y regulación legal en los artículos 968 y siguientes del Código de Comercio; y vii) en estos contratos estatales es potestativa la inclusión de cláusulas excepcionales, de conformidad con el artículo 14 de la Ley 80 de 1993.

Tratándose de centros de bienestar animal o programas institucionales de atención veterinaria, las necesidades de medicamentos e insumos médicos suelen ser permanentes y variables, razón por la cual la utilización de contratos de suministro permite garantizar la disponibilidad continua de los bienes requeridos para la atención de los animales bajo protección estatal. No obstante, la procedencia jurídica de este tipo de contratación se encuentra condicionada al cumplimiento de los principios y requisitos del sistema de compra pública.

En efecto, la entidad territorial deberá estructurar adecuadamente la necesidad contractual mediante estudios previos que justifiquen la contratación, identifiquen la necesidad de medicamentos veterinarios y acrediten la relación entre el objeto contractual y las competencias legales del municipio. Asimismo, deberá existir disponibilidad presupuestal y una adecuada planeación del proceso contractual. Lo anterior resulta coherente con el principio de planeación, conforme al cual las entidades públicas deben identificar previamente las necesidades que pretenden satisfacer y estructurar técnicamente los procesos de contratación requeridos para tal efecto.

Asimismo, resulta necesario precisar que la adquisición de medicamentos veterinarios debe encontrarse vinculada efectivamente a programas, estrategias o centros institucionales de bienestar animal administrados o apoyados por la entidad territorial. Esto implica que la contratación no puede tener una finalidad indeterminada ni orientarse a la entrega generalizada de medicamentos sin criterios objetivos de destinación pública. Por el contrario, la contratación deberá estar dirigida específicamente a la atención de animales víctimas de maltrato, abandono o vulnerabilidad que se encuentren bajo protección institucional o en programas oficiales desarrollados por el municipio. De esta manera, se garantiza que los recursos públicos sean destinados exclusivamente al cumplimiento de competencias y finalidades legalmente asignadas.

vi. La modalidad de selección aplicable deberá determinarse conforme a las reglas generales del Estatuto General de Contratación de la Administración Pública y demás disposiciones complementarias. En ese sentido, corresponderá a la entidad territorial establecer, de acuerdo con la cuantía, características del objeto y condiciones del mercado, la modalidad de selección procedente, garantizando en todo caso la observancia de los principios de transparencia, economía, responsabilidad y selección objetiva. Asimismo, la entidad deberá definir técnicamente los medicamentos, principios activos, cantidades, condiciones sanitarias y demás especificaciones necesarias para asegurar la adecuada ejecución del contrato y la satisfacción efectiva de la necesidad identificada.

Así las cosas, frente al problema jurídico planteado, debe señalarse que la contratación de suministro de medicamentos veterinarios para la atención de animales víctimas de maltrato no constituye una actividad ajena a las funciones administrativas de los municipios, sino una actuación legítima encaminada a garantizar el cumplimiento de obligaciones legales expresamente previstas en el ordenamiento jurídico colombiano. En consecuencia, siempre que la entidad territorial observe las reglas del sistema de contratación estatal, acredite la necesidad del proceso y garantice la adecuada destinación de los recursos públicos, resultará jurídicamente procedente la celebración de contratos de suministro destinados a garantizar la asistencia veterinaria y el funcionamiento de centros de bienestar animal o albergues previstos en la Ley 2054 de 2020.

vii. Al margen de la explicación precedente, debe advertirse que el análisis requerido para resolver problemas específicos en torno a la gestión contractual de las entidades públicas debe ser realizado por quienes tengan interés en ello, de acuerdo con lo explicado en la aclaración preliminar del presente oficio. De esta manera, las afirmaciones aquí realizadas no pueden ser interpretadas como juicios de valor sobre circunstancias concretas relacionadas con los hechos que motivan la consulta. Por lo anterior, previo concepto de sus asesores, la solución de situaciones particulares corresponde a los interesados adoptar la decisión correspondiente y, en caso de conflicto, a las autoridades judiciales, fiscales y disciplinarias.

Dentro de este marco, la entidad contratante definirá en cada caso concreto lo relacionado con el tema objeto de consulta. Al tratarse de un análisis que debe realizarse en el procedimiento contractual específico, la Agencia no puede definir un criterio universal y absoluto por vía consultiva, sino que brinda elementos de carácter general para que los partícipes del sistema de compras y contratación pública adopten la decisión que corresponda, lo cual es acorde con el principio de juridicidad. Así, cada entidad definirá la forma de adelantar su gestión contractual, sin que sea atribución de Colombia Compra Eficiente validar sus actuaciones.

1. Referencias normativas, jurisprudenciales y otras fuentes:

1. Doctrina de la Agencia Nacional de Contratación Pública:

La Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente se ha referido sobre los contratos de suministro y aspectos técnicos relacionados en los conceptos: C-273 de 2024, C-011 del 6 de marzo de 2023, C-016 del 23 de febrero de 2023, C- 108 del 9 de mayo de 2023, C-109 del 10 de mayo de 2023, C-663 del 13 de octubre de 2022, C-938 del 27 de diciembre de 2022. Estos y otros se encuentran disponibles para consulta en el Sistema de relatoría de la Agencia, al cual se puede acceder a través del siguiente enlace: https://relatoria.colombiacompra.gov.co/busqueda/conceptos

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Este concepto tiene el alcance previsto en el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y las expresiones aquí utilizadas con mayúscula inicial deben ser entendidas con el significado que les otorga el artículo 2.2.1.1.1.3.1. del Decreto 1082 de 2015.

Atentamente,

1. Ley 2054 de 2020. “Por la cual se modifica la Ley 1081 de 2016 y se dictan otras disposiciones.” ↑

2. “Por medio de la cual se modifican el Código Civil, la Ley 84 de 1989, el Código Penal, el Código de Procedimiento Penal y se dictan otras disposiciones.” ↑