El Concepto C-076 de 2021 explica cómo la Matriz 1 de los documentos tipo define ocho tipos de obras de infraestructura de transporte y cómo, a partir de ellos, la entidad identifica los requisitos de experiencia exigibles según la actividad a contratar. En particular, precisa que el “adoquinamiento de vías” corresponde a obra pública de infraestructura de transporte, porque interviene una vía (infraestructura de transporte terrestre automotor). Además, indica que su verificación de experiencia se enmarca en los tipos “obras en vías primarias o secundarias”, “obras en vías terciarias” y “obras de infraestructura vial urbana”, según la Matriz 1 y las actividades a contratar sobre vías.
Expediente: C-076 de 2021 – Fecha: 17-03-2021 – Número Interno: C-076 de 2021 – Demandado: – Actor: – Radicado de entrada: P20210204000886 – Radicado de salida: RS20210317002117 – Restrictor: – Descriptor: DOCUMENTOS TIPO,OBRA PÚBLICA,EXPERIENCIA – Mes: Marzo – Año: 2021
Texto del concepto
CCE-DES-FM-17
DOCUMENTOS TIPO – Matriz 1 – Infraestructura de transporte – Tipos – Actividades a contratar
En relación con el primer aspecto, por ser el objeto de su consulta, la Matriz 1 está constituida por ocho (8) tipos de obras de infraestructura de transporte, identificadas con un número y su descripción, los cuales son: 1) obras en vías primarias o secundarias, 2) obras en vías terciarias, 3) obras marítimas y fluviales, 4) obras en vías primarias o secundarias o terciarias para atención de emergencias diferentes a contratación directa, 5) obras férreas, 6) obras de infraestructura vial urbana, 7) obras en puentes y 8) obras aeroportuarias. Estos determinan el marco para la aplicación de los documentos tipo, dado que comprenden todas aquellas actividades que constituyen obra pública de infraestructura de transporte y que han sido objeto de estandarización.
Con respecto a la actividad a contratar, la Matriz 1 establece cuáles son las que corresponden a cada uno de los tipos de infraestructura mencionados, con el fin de que la entidad identifique aquellas en las cuales puede encuadrarse de mejor forma el objeto que pretende ejecutar y determinar los requisitos de experiencia exigibles. Por ejemplo, para el tipo de infraestructura «6. OBRAS DE INFRAESTRUCTURA VIAL URBANA» la entidad podrá verificar la experiencia requerida en su proceso, de acuerdo con 13 actividades señaladas en la matriz 1, dependiendo del proyecto a ejecutar.
MATRIZ 1 - EXPERIENCIA – Infraestructura de transporte – Tipos – Adoquinamiento de vías
En primer lugar, técnicamente se entiende por «adoquín» que es un tipo de pavimento que se puede utilizar para realizar infraestructuras de transporte, pero no constituye una infraestructura de los 8 tipos mencionados en la Matriz 1 - Experiencia. En ese sentido el «adoquín» es un material que, al igual que el «concreto hidráulico» o el «pavimento asfáltico», sirve para intervenir en cualquier forma una infraestructura de transporte.
Para el caso de su consulta, el «adoquín» se usa en la infraestructura de transporte denominada «vía» y por ende usted lo llama «adoquinamiento de vías». Así pues, es necesario precisar que esto hace referencia al uso de un material como el mencionado en la consulta, para realizar una infraestructura de transporte, como lo es una «vía», pero no corresponde a alguno de los 8 tipos de infraestructura enlistados en su pregunta, que son los mismos señalados en la Matriz 1 - Experiencia.
OBRA PÚBLICA – Infraestructura de transporte – Adoquinamiento de vías
La actividad de realizar infraestructura de transporte con adoquín, o adoquinar con ese tipo de pavimento un bien inmueble, como una vía, se considera obra pública, al intervenir dicho bien con un material como el señalado, y de esa forma, realizar obras con él como construir, entre otras. Sin embargo, para determinar si se aplican los Documentos Tipo de infraestructura de transporte, a dicha obra pública mencionada por usted, es necesario definir el concepto de infraestructura de transporte.
[...]
Así, se identifica que la infraestructura de transporte está integrada, entre otros, por vías de transporte terrestre automotor, y de esta forma, observando que la consulta señala adoquinamiento de vías, al referirse al concepto de vías, estas son infraestructura de transporte, de conformidad con lo enlistado en el artículo 4 de la Ley 1682 de 2013 citado. Ahora bien, es necesario aclarar que, como se estableció, el adoquinamiento o adoquín como tipo de pavimento o material con el que se realiza, entre otros, infraestructura de transporte, como vías, no es relevante respecto a la definición de dicha infraestructura.
DOCUMENTOS TIPO – Aplicación – Adoquinamiento de vías
De acuerdo con lo anterior, y como ya se estableció, las actividades de adoquinamiento de vías son obras públicas de infraestructura de transporte. En lo que respecta a la «Matriz 1 – Experiencia» de los documentos tipo adoptados mediante las Resoluciones No. 044, 045 y 094 de 2020, esta actividad se encuentra dentro de los tipos de infraestructura relacionados con «vías de transporte terrestre automotor», como los numerales que se refieran a actividades a contratar en vías. En particular, el 1) obras en vías primarias o secundarias, el 2) obras en vías terciarias de la matriz y el 6) obras de infraestructura vial urbana.
Esos numerales se desagregan en varias actividades para efectos de determinar la experiencia en cada procedimiento de selección. En este sentido, el objeto de consulta, esto es, el adoquinamiento de vías está expresamente relacionado con todos los numerales de las «actividades a contratar» que se realicen sobre vías y en las que su experiencia no excluya al pavimento articulado o adoquinado.
Bogotá D.C. 17 de marzo de 2021
Jorge Armando Arciniegas Grijalba
Guachucal, Nariño
Concepto C – 076 de 2021
Temas:
| DOCUMENTOS TIPO – Matriz 1 – Infraestructura de transporte – Tipos – Actividades a contratar / MATRIZ 1 - EXPERIENCIA – Infraestructura de transporte – Tipos – Adoquinamiento de vías / OBRA PÚBLICA – Infraestructura de transporte – Adoquinamiento de vías / DOCUMENTOS TIPO – Aplicación – Adoquinamiento de vías |
Radicación: | Respuesta a consulta # P20210204000886 |
Estimado señor Arciniegas,
En ejercicio de la competencia otorgada por el numeral 8 del artículo 11 y el numeral 5 del artículo 3 del Decreto Ley 4170 de 2011, la Agencia Nacional de Contratación Pública ― Colombia Compra Eficiente responde su consulta del 3 de febrero del 2021.
Usted realiza las siguientes preguntas:
1. Sobre la infraestructura de transporte (1. Obras en vías primarias o secundarias, 2. Obras en vías terciarias, 3. Obras marítimas y fluviales, 4. Obras en vías primarias o secundarias o terciarias para atención de emergencias diferentes a contratación directa, 5. Obras férreas, 6. Obras de infraestructura vial urbana, 7. Obras en puentes y 8. Obras aeroportuarias), ¿el “Adoquinamiento de vías” (sic) se considera un tipo de infraestructura de transporte?
2. ¿En caso de no incluirse el “Adoquinamiento de vías” (sic) como infraestructura de transporte, es procedente la no utilización de pliegos tipo?
3. Sobre la concurrencia de dos modalidades de selección para un objeto contractual como la contratación directa y los documentos tipo de licitación, mínima cuantía y selección abreviada de menor cuantía[...] «¿En caso de presentarse la concurrencia anteriormente planteada, cuál sería la modalidad de selección aplicable a cargo de las entidades estatales?
2. Consideraciones
Teniendo en cuenta que su consulta se hace en vigencia de la versión 3 de los documentos tipo para procesos de contratación cuyo objeto sean las obras públicas de infraestructura de transporte, se dará respuesta con base en dichos documentos.
La Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente se ha pronunciado en diferentes conceptos sobre la forma de establecer y acreditar la experiencia exigible en procesos de contratación adelantados con documentos tipo, siendo la realización de las obras establecidas en la matriz de experiencia las sometidas a la aplicación de e estos documentos. En efecto, así se pronunció en los conceptos C-056 del 8 de enero de 2020, C-069 del 24 de enero de 2020, C-097 del 5 de febrero de 2020, C-198 del 17 de abril de 2020, C-325 del 26 de mayo de 2020, C-444 del 13 de julio de 2020, C-466 del 24 de julio de 2020, C-485 del 29 de julio de 2020, C-501 del 29 de julio de 2020, C-478 del 30 de julio de 2020, C-450 de 3 de agosto de 2020, C-497 del 6 de agosto de 2020, C-528 del 18 de agosto de 2020, C-531 del 21 de agosto de 2020, C-546 del 26 de agosto de 2020, C-597 del 14 de septiembre de 2020, C-618 del 17 de septiembre de 2020, C-630 del 21 de octubre de 2020, C-633 del 2 de octubre de 2020, C-643 del 26 de octubre de 2020, C-635 del 29 de octubre de 2020, C-716 del 30 de octubre de 2020, C-653 del 9 de noviembre de 2020, C-665 del 11 de noviembre de 2020, C-698 del 19 de noviembre de 2020, C-697 del 2 de diciembre de 2020, C-773 del 14 de enero de 2021, C-011 del 17 de febrero de 2021 y C-064 del 8 de marzo de 2021.
A su vez, la Agencia estudió el carácter vinculante de los pliegos tipo en el concepto 2201913000006232 del 26 de agosto de 2019, así como en los conceptos C-144 del 2 de marzo de 2020, C-143 del 18 de marzo de 2020 y C-286 del 26 de mayo de 2020, C-450 del 3 de agosto de 2020 y C-643 del 26 de octubre de 2020. En lo pertinente, las tesis expuestas en los conceptos mencionados se reiteran a continuación.
2.1. Fundamentos jurídicos para la expedición de los documentos tipo
Los pliegos tipo aparecieron en nuestro ordenamiento jurídico en el 2007, cuando el legislador facultó al Gobierno Nacional para adoptarlos en la compra o suministro de bienes de características técnicas uniformes[1]. La orientación inicial del proyecto que se convirtió en la Ley 1150 de 2007 era facultar al Gobierno Nacional para adoptar los pliegos tipo en todos los contratos estatales, pues en el proyecto el parágrafo 3º disponía que: «El Gobierno Nacional tendrá la facultad de estandarizar los pliegos de condiciones o términos de referencia y los contratos de las entidades estatales»[2].
La intención era agilizar y dar mayor transparencia a los procedimientos de selección, así como evitar el direccionamiento, razón por la cual –conforme a lo explicado en la exposición de motivos– «[…] se asigna al Gobierno Nacional la facultad de estandarizar los pliegos de condiciones y términos de referencia de los contratos, medida que redundará en la agilidad y claridad de los procedimientos»[3]. Sin embargo, en el texto aprobado, los pliegos tipo se limitaron a la adquisición o suministro de bienes de características técnicas uniformes[4].
Posteriormente, el artículo 2, parágrafo 7º, de la Ley 1150 de 2007, adicionado por el artículo 4 de la Ley 1882 de 2018, establece la obligatoriedad de la adopción de documentos tipo para algunos contratos, en los siguientes términos:
Parágrafo 7°. El Gobierno nacional adoptará documentos tipo para los pliegos de condiciones de los procesos de selección de obras públicas, interventoría para las obras públicas, interventoría para consultoría de estudios y diseños para obras públicas, consultoría en ingeniería para obras, los cuales deberán ser utilizados por todas las entidades sometidas al Estatuto General de la Contratación de la Administración Pública en los procesos de selección que adelanten. Dentro de los documentos tipo el Gobierno adoptará de manera general y con alcance obligatorio para todas las entidades sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, las condiciones habilitantes, así como los factores técnicos y económicos de escogencia […] teniendo en cuenta la naturaleza y cuantía de los contratos […]. (Énfasis fuera de texto)
Sin embargo, el 22 de julio de 2020, el Gobierno Nacional sancionó la Ley 2022, llamada la «ley de pliegos tipo», que rige a partir de su publicación y cuyo artículo 1 modifica el artículo 4 de la Ley 1882 de 2018 en relación con los siguientes aspectos: i) el sujeto encargado de la adopción de los documentos tipo, ya que antes se señalaba al Gobierno Nacional y ahora la entidad encargada directamente por la Ley es la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente o quien haga sus veces; ii) la inclusión de buenas prácticas contractuales y los principios de la contratación pública para establecer los requisitos habilitantes, factores técnicos, económicos y otros factores de escogencia en los documentos tipo; iii) la implementación de procesos de capacitación en los municipios para la utilización de los documentos tipo buscando el desarrollo de la economía local; y iv) las responsabilidades para Colombia Compra Eficiente en la definición del desarrollo e implementación de los documentos tipo mediante cronogramas, coordinación con otras entidades especializadas, recepción de comentarios de los interesados y revisión de los documentos tipo expedidos[5].
Sin perjuicio de lo anterior, la exposición de motivos del proyecto que se convirtió en la Ley 1882 de 2018 se refirió a la necesidad de utilizar documentos tipo, pues reducen el tiempo de los procesos de contratación y contribuyen al logro de una contratación pública más transparente y con mayor concurrencia de oferentes. Igualmente, la intención del legislador era adaptar el ordenamiento jurídico colombiano a las nuevas tendencias internacionales, al entender que los documentos tipo son una medida eficaz contra la corrupción y permiten una administración pública más eficiente y moderna.
En ejercicio de la competencia conferida por el citado parágrafo, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 342 de 2019, por medio del que se adoptaron los documentos tipo para licitaciones públicas para selección de contratistas de obra de infraestructura de transporte. En esta medida, el reglamento adicionó la Sección 6 y la Subsección 1 al Capítulo 2 del Título 1 de la Parte 2 del Libro 2 del Decreto 1082 de 2015, Decreto Único Reglamentario del Sector Administrativo de Planeación Nacional.
El artículo 2.2.1.2.6.1.1 del Decreto 1082 de 2015, sobre el objeto de los «Documentos Tipo» adoptados por el Decreto 342 de 2019, señala que «La presente subsección tiene por objeto adoptar los Documentos Tipo para los pliegos de condiciones de los procesos de selección de licitación de obra pública de infraestructura de transporte». Además, el artículo 2.2.1.2.6.1.2 del Decreto –referido al alcance de los documentos tipo–dispone que «contienen parámetros obligatorios para las entidades estatales sometidas al Estatuto General de la Contratación Pública que adelanten procesos de selección de licitación de obra pública de infraestructura de transporte».
El Gobierno Nacional mediante el artículo 2.2.1.2.6.1.3 del Decreto 1082 de 2015, adicionado por el Decreto 342 de 2019, facultó a la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente, para que en coordinación con el Departamento Nacional de Planeación –DNP– y el Ministerio de Transporte, desarrollara e implementara los Documentos Tipo. Esto tuvo lugar con la expedición de la Resolución No. 1798 del 1º de abril de 2019 que implementó la Versión 1 de los documentos tipo para procesos de licitación de obra pública de infraestructura de transporte.
La Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente luego de identificar, junto con el Departamento Nacional de Planeación y el Ministerio de Transporte, la necesidad de actualizar los documentos tipo para los procesos de licitación pública en orden de fortalecerlos y adaptarlos a la realidad de la contratación del país, implementó la versión 2. De esta manera expidió la Resolución No. 045 del 14 de febrero de 2020, «Por la cual se actualizan los Documentos Tipo para los procesos de selección de licitación de obra pública de infraestructura de transporte y se deroga la Resolución 1798 de 2019».
El Gobierno Nacional ejerció nuevamente la competencia prevista en el citado artículo 4 de la Ley 1882 de 2018, expidiendo el Decreto 2096 de 2019. Mediante el Decreto mencionado se autorizaron los documentos tipo para procesos de contratación de obra pública de infraestructura de transporte adelantados en la modalidad de selección abreviada de menor cuantía. Este reglamento adicionó la Subsección 2 a la Sección 6 del Capítulo 2 del Título 1 de la parte 2 del Libro 2 del Decreto 1082 de 2015.
El artículo 2.2.1.2.6.2.2 del Decreto 1082 de 2015 contiene el listado de los documentos tipo aplicables a los procesos de selección abreviada de menor cuantía para la contratación de obra pública de infraestructura de transporte. Además, el 2.2.1.2.6.2.3 ibidem facultó a la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente, para que en coordinación con el Departamento Nacional de Planeación –DNP– y el Ministerio de Transporte, desarrollara e implementara los documentos tipo. La entidad ejerció esta competencia mediante la expedición de la Resolución No. 044 del 14 de febrero de 2020 que implementó los documentos tipo para esta modalidad de selección.
Finalmente, el Gobierno Nacional ejerció la competencia prevista en el citado artículo 4 de la Ley 1882 de 2018, expidiendo el Decreto 594 de 2020, el cual adoptó los documentos tipo para procesos de contratación de obra pública de infraestructura de transporte adelantados en la modalidad de mínima cuantía. Este reglamento adicionó la Subsección 3 a la Sección 6 del Capítulo 2 del Título 1 de la parte 2 del Libro 2 del Decreto 1082 de 2015.
El artículo 2.2.1.2.6.3.2 del Decreto 1082 de 2015 contiene el listado de los documentos tipo aplicables a los procesos de mínima cuantía para la contratación de obra pública de infraestructura de transporte, mientras que el 2.2.1.2.6.3.3 facultó a la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente, para que en coordinación con el Departamento Nacional de Planeación –DNP– y el Ministerio de Transporte, desarrollara e implementara los documentos tipo. Esta competencia fue ejercida mediante la expedición de la Resolución No. 094 del 21 de mayo de 2020 que implementó los documentos tipo para esta modalidad de selección.
Ahora bien, esta Agencia considerando la afectación económica que causaron las medidas adoptadas para contener la pandemia COVID – 19 en el país, decide actualizar los documentos tipo para los procesos de licitación de obra pública y selección abreviada de menor cuantía de infraestructura de transporte y, en consecuencia, adopta medidas en apoyo a la industria nacional. Por tanto, Colombia Compra Eficiente expide las Resoluciones No. 240 y 241 del 27 de noviembre 2020 mediante las cuales se adoptan los documentos tipo de licitación de obra pública – versión 3 y de selección abreviada de menor cuantía – versión 2 de infraestructura de transporte, lo cuales son obligatorios a partir del 1º de enero de 2021.
2.2. Tipos de infraestructura de transporte regulados en los Documentos tipo a partir de la Matriz 1 - Experiencia
En relación con los documentos tipo de obra pública de infraestructura de transporte, de acuerdo con las condiciones fijadas en los «Documentos Base», la acreditación del requisito habilitante de experiencia se aborda desde distintos criterios. Especialmente, se destaca que los contratos presentados por los proponentes deben corresponder a la actividad o actividades de experiencia general y específica que la entidad exija en el pliego de condiciones de acuerdo con los parámetros señalados en la Matriz 1.
Para fijar las condiciones que deben cumplir los contratos aportados, en términos de actividades ejecutadas, las entidades deben utilizar la Matriz 1, documento que estandariza las condiciones de experiencia general y/o experiencia específica que deben requerir las entidades estatales de acuerdo con: i) el tipo de obra de infraestructura de transporte, ii) la actividad a contratar y iii) la cuantía del proceso de contratación.
En relación con el primer aspecto, por ser el objeto de su consulta, la Matriz 1 está constituida por ocho (8) tipos de obras de infraestructura de transporte, identificadas con un número y su descripción, los cuales son: 1) obras en vías primarias o secundarias, 2) obras en vías terciarias, 3) obras marítimas y fluviales, 4) obras en vías primarias o secundarias o terciarias para atención de emergencias diferentes a contratación directa, 5) obras férreas, 6) obras de infraestructura vial urbana, 7) obras en puentes y 8) obras aeroportuarias. Estos determinan el marco para la aplicación de los documentos tipo, dado que comprenden todas aquellas actividades que constituyen obra pública de infraestructura de transporte y que han sido objeto de estandarización.
Con respecto a la actividad a contratar, la Matriz 1 establece cuáles corresponden a cada uno de los tipos de infraestructura mencionados, con el fin de que la entidad identifique aquellas en las cuales puede encuadrarse de mejor forma el objeto que pretende ejecutar y determinar los requisitos de experiencia exigibles. Por ejemplo, para el tipo de infraestructura «6. OBRAS DE INFRAESTRUCTURA VIAL URBANA» la entidad podrá verificar la experiencia requerida en su proceso, de acuerdo con las actividades señaladas en la matriz 1, dependiendo del proyecto a ejecutar.
Por último, el documento establece los rangos dentro de los cuales se debe identificar el presupuesto del proceso de contratación. Estos abarcan las cuantías mínimas y máximas que son frecuentes en los procesos de contratación de obra pública de infraestructura de transporte, y son resultado de las exigencias señaladas en la Ley 1882 de 2018 y 2022 de 2020, conforme a las cuales las condiciones habilitantes fijadas en los documentos tipo deben tener en cuenta la naturaleza y cuantía del tipo de intervención.
Con lo anterior, es posible determinar las obras relacionadas con los tipos de infraestructura establecidos en los documentos desarrollados por la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente, los cuales están incluidos en la Matriz 1, por lo que son de obligatorio cumplimiento para todas las entidades sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, de manera que los documentos tipo no pueden ser alterados, modificados o adicionados en su contenido, salvo cuando estos mismos lo permitan.
De esta manera, la entidad estatal que adelanta un proceso de contratación de licitación de obra pública de infraestructura de transporte debe definir la experiencia exigible teniendo en cuenta las condiciones fijadas en la Matriz 1, de acuerdo con los siguientes pasos:
a) Identificar en la Matriz 1 el tipo de infraestructura sobre el cual recae la obra a ejecutar. Al respecto esta matriz contiene ocho (8) secciones que corresponden a los tipos de infraestructura estandarizados.
b) Definido el tipo de infraestructura, identificar la «ACTIVIDAD A CONTRATAR» acorde con la Matriz 1.
c) Identificar el rango en el cual se encuentra el Proceso de Contratación de acuerdo con el presupuesto oficial.
d) Identificar la «experiencia general» exigible acorde con la Matriz 1 teniendo en cuenta la actividad a contratar y el rango de la cuantía del Proceso de Contratación.
e) Identificar la «experiencia específica» exigible y el porcentaje de dimensionamiento que se puede solicitar acorde con la longitud a ejecutar, de acuerdo con la cuantía del proceso de contratación. Cuando en la «experiencia específica» se indiquen las siglas N.A significa que la entidad estatal no puede exigir a los proponentes experiencia específica en los procesos de contratación.
La «experiencia general» y la «experiencia específica» requerida es el resultado de aplicar los parámetros obligatorios fijados en los documentos tipo, de acuerdo con el tipo de infraestructura, la actividad a contratar y la cuantía del proceso de contratación. Por lo tanto, no podrá exigir actividades o cantidades distintas a las previstas en la «Matriz 1 – Experiencia» o restringir a una actividad específica cuando dicho formato determine que la experiencia puede acreditarse mediante una de varias actividades.
De esta forma, cuando la entidad estatal –de acuerdo con el alcance del objeto contractual– identifique el tipo de infraestructura, la actividad a contratar y la cuantía del proceso de contratación, debe determinar la «experiencia general» y la «experiencia específica» con fundamento en la Matriz 1, conforme a la metodología previamente expuesta. Esta experiencia debe solicitarse en las condiciones allí previstas, con la descripción completa que corresponda a la experiencia general y específica. Además, debe tener en cuenta los conceptos propios de la ingeniería civil y los definidos del «Anexo 3 – Glosario», con el fin de verificar si el objeto a contratar se encuentra enmarcado en dichas actividades.
Para el procedimiento de licitación pública, el artículo 2.2.1.2.6.1.4 del Decreto 1082 de 2015 y el artículo 3 de la Resolución 240 del 27 de noviembre de 2020, establece la inalterabilidad de los Documentos Tipo. Este consiste en que las entidades estatales no pueden incluir o modificar en los documentos del proceso las condiciones habilitantes, los factores técnicos y económicos de escogencia y los sistemas de ponderación distintos a los señalados en los Documentos Tipo.
Con lo mencionado hasta ahora, y al analizar su pregunta sobre los 8 tipos de infraestructura de transporte establecidos en la Matriz 1 - Experiencia de los Documentos tipo, respecto del adoquinamiento de vías, es importante diferenciar los conceptos «adoquinamiento» y «vías» para establecer a qué hacen referencia y responder si son o no tipos de infraestructura de transporte de los mencionados en la matriz.
Técnicamente, por «adoquín» que es un elemento macizo de concreto o arcilla cocida, prefrabricado, con forma de prisma recto, cuyas bases son polífonos que en conjunto, permiten conformar una superficie que se utiliza como capa de rodadura peatonal o vehicular[6]; y que es empleado como un tipo de estructura de pavimento que se puede emplear en la infraestructura de transporte, pero no constituye una infraestructura de transporte como si de los 8 tipos mencionados en la Matriz 1 - Experiencia. En ese sentido el «adoquín» es un material que, al igual que el «concreto hidráulico» o el «concreto asfáltico», sirve como estructura de pavimento para intervenir en cualquier forma una infraestructura de transporte, sea para el tránsito vehicular o peatonal y que es denominado como un pavimento adoquinado o articulado y obedece a las especificaciones técnicas del Invías en su artículo 510-13 “Pavimento de adoquines de concreto”[7]. Por ello, a continuación se explicará si el «adoquinamiento de vías» es una infraestructura de transporte y la aplicación de los documentos tipo a la misma.
2.3. «Adoquinamiento de vías» como infraestructura de transporte y aplicación de los Documentos Tipo
Para definir si el «adoquinamiento de vías» es una infraestructura de transporte y si por ello deben aplicarse los Documentos Tipo asociados a la misma, en primer lugar, i) se analizarán los conceptos de obra pública y de infraestructura de transporte, y después ii) si el objeto se encuentra en las actividades regidas por dichos documentos.
Entonces, el primer acercamiento al concepto de «adoquinamiento de vías» parte de la definición de obra pública, de conformidad con el artículo 32 de la Ley 80 de 1993, que en su numeral 1, define el contrato de obra señalando actividades particulares como construir, mantener e instalar. Sin embargo, también hace una referencia amplia cuando menciona que cualquier otro trabajo material sobre bienes inmuebles está incluido en el objeto de los contratos de obra[8].
En esa medida, intervenir un bien inmueble realizando las actividades específicas señaladas o un trabajo material que implique la ejecución de una acción que modifique físicamente este tipo de bienes, se considera una obra pública, y los contratos de las entidades que tengan por objeto dicha intervención, son contratos de obra. No obstante, el adoquín es un material o tipo de pavimento para realizar, entre otros, infraestructura de transporte.
La actividad de realizar infraestructura de transporte con adoquín, o adoquinar con ese tipo de pavimento un bien inmueble, como una vía, se considera obra pública, al intervenir dicho bien con un material como el señalado. Sin embargo, para determinar si aplican los Documentos Tipo es necesario definir el concepto de infraestructura de transporte.
Para esto, se analiza el artículo 4 de la Ley 1682 de 2013, no sin antes señalar que el artículo 2 de la misma norma define la infraestructura de transporte como sistema de movilidad que agrupa diferentes tipos de bienes, y en particular, bienes tangibles[9], como los bienes inmuebles mencionados en la definición de obra pública, pero lo destacable de esto es la integración de dicha infraestructura:
Artículo 4o. Integración de la infraestructura de transporte. La infraestructura de transporte está integrada, entre otros por:
1. La red vial de transporte terrestre automotor con sus zonas de exclusión o fajas de retiro obligatorio, instalaciones operativas como estaciones de pesaje, centros de control de operaciones, estaciones de peaje, áreas de servicio y atención, facilidades y su señalización, entre otras.
2. Los puentes construidos sobre los accesos viales en Zonas de Frontera.
3. Los viaductos, túneles, puentes y accesos de las vías terrestres y a terminales portuarios y aeroportuarios.
Así, se identifica que la infraestructura de transporte está integrada, entre otros, por vías de transporte terrestre automotor, y de esta forma, observando que la consulta señala adoquinamiento al referirse al concepto de vías, estas son infraestructura de transporte, de conformidad con el citado artículo 4 de la Ley 1682 de 2013. No obstante, es importante señalar la definición de infraestructura de transporte, al incluirse vías de transporte terrestre automotor, no se hace distinción sobre el material en el que puede construirse con pavimento asfáltico, concreto hidráulico o adoquín.
2.4. Aplicación de los Documentos Tipo de infraestructura de transporte al adoquinamiento de vías
Después de estudiar la normativa que fundamenta la expedición de los Documentos Tipo que aplican a la infraestructura de transporte, su aplicación parte, en primer lugar, de analizar la Matriz 1 - Experiencia mencionada en el numeral 2.2 de este concepto. Lo anterior debido a que allí se señalan los tipos de infraestructura y las actividades a contratar que quedaron incluidas en los Documentos Tipo, y frente a las cuales, por ende, estos son aplicables.
Eso se reafirma en la parte introductoria de los documentos base de licitación pública y selección abreviada de menor cuantía, así como de la invitación de la mínima cuantía. Allí se dispone que los documentos tipo se aplican a los procedimientos de selección para obra pública de infraestructura de transporte que correspondan a las actividades definidas en la «Matriz 1 – Experiencia». En consecuencia, sin perjuicio de lo previsto en los artículos 2.2.1.2.6.1.5, 2.2.1.2.6.2.3 y 2.2.1.2.6.3.5 del Decreto 1082 de 2015, para las actividades de infraestructura de transporte no previstas en esta matriz no es obligatorio aplicar los documentos tipo.
De acuerdo con lo anterior, como ya se explicó, las actividades en vías son obras públicas de infraestructura de transporte, al margen de como estén pavimentadas. En lo que respecta a la «Matriz 1 – Experiencia» de los documentos tipo adoptados mediante la Resolución 240 del 27 de noviembre de 2020, se encuentran dentro de los tipos de infraestructura relacionados con «vías de transporte terrestre automotor». En particular, las actividades relacionadas con 1) obras en vías primarias o secundarias, 2) obras en vías terciarias y el 6) obras de infraestructura vial urbana.
Esos numerales se desagregan en varias actividades para efectos de determinar la experiencia en cada procedimiento de selección. En este sentido, el objeto de consulta, esto es, el adoquinamiento de vías está expresamente relacionado con todos los numerales de las «actividades a contratar» que se realicen sobre vías y en las que su experiencia no excluya al pavimento articulado o adoquinado.
En este punto, también es necesario analizar la experiencia general y específica solicitada para la ejecución de cada actividad a contratar realizada sobre vías. Por ejemplo, se observa que la matriz de los documentos tipo para las tres (3) primeras actividades a contratar del tipo de infraestructura 1) obras en vías primarias o secundaria ̶ 1.1 proyectos de construcción de vías, 1.2 proyectos de mejoramiento de vías y 1.3 proyectos de rehabilitación o mantenimiento de carretera ̶ , exige experiencia en la «construcción o mejoramiento o mantenimiento o rehabilitación o pavimentación o repavimentación o conservación en pavimento asfaltico o concreto hidráulico de carreteras primarias o secundarias o vías urbanas».
De esta manera, las actividades mencionadas del numeral 1 de la matriz excluyen el adoquinamiento de vías, ya que la experiencia solicitada en los numerales 1.1, 1.2 y 1.3 de la matriz de experiencia de los documentos tipo se restringe a la pavimentación asfáltica o hidráulica. Lo mismo ocurre para las actividades a contratar del numeral 2 de dicha matriz, que contiene tres (3) actividades a contratar ̶ 2.1 proyectos de construcción de vías terciarias, 2.2 mejoramiento en vías terciarias y 2.3 mantenimiento o rehabilitación en vías terciarias ̶ , pero la experiencia no incluye la pavimentación articulada o adoquinada.
Finalmente, respecto del numeral 6) obras de infraestructura vial urbana, las tres (3) primeras actividades a contratar ̶ 6.1 proyectos de construcción o mejoramiento o rehabilitación de vías urbanas, 6.2 proyectos de conservación de vías urbanas y 6.3 proyectos de mantenimiento de vías urbanas ̶ , en la experiencia no indican el tipo de pavimento en el que se deben realizar dichas actividades, es decir, puede ser en pavimentación asfáltica, hidráulica o articulada o adoquinada.
Asimismo, es importante resaltar que los pavimentos articulados han sido ampliamente utilizados desde plazas, andenes, vías peatonales y en vías para tráfico automotor en las cuales las condiciones geológicas de la zona permiten que la flexibilidad y condición articulada de los adoquines se ajusten a los movimientos del terreno natural producto de fallas geológicas en seguimiento, principalmente enfocadas como una solución para vías con bajos volúmenes de tráfico.
3. Respuestas
«1. Sobre la infraestructura de transporte (1. Obras en vías primarias o secundarias, 2. Obras en vías terciarias, 3. Obras marítimas y fluviales, 4. Obras en vías primarias o secundarias o terciarias para atención de emergencias diferentes a contratación directa, 5. Obras férreas, 6. Obras de infraestructura vial urbana, 7. Obras en puentes y 8. Obras aeroportuarias), ¿el “Adoquinamiento de vías” (sic) se considera un tipo de infraestructura de transporte?»
El primer acercamiento al concepto de «adoquinamiento de vías» parte de la definición de obra pública, de conformidad con el artículo 32 de la Ley 80 de 1993, que en su numeral 1, define el contrato de obra señalando actividades particulares como construir, mantener e instalar. Sin embargo, también hace una referencia amplia cuando menciona que cualquier otro trabajo material sobre bienes inmuebles está incluido en el objeto de los contratos de obra.
Además, se identifica que la infraestructura de transporte está integrada, entre otros, por vías de transporte terrestre automotor, y de esta forma, observando que la consulta señala adoquinamiento al referirse al concepto de vías, estas son infraestructura de transporte, de conformidad con el citado artículo 4 de la Ley 1682 de 2013. Debe relievarse que la definición de infraestructura de transporte, al incluir vías de transporte terrestre automotor, no hace distinción sobre el material en el que puede construirse con pavimento asfáltico, concreto hidráulico o adoquín.
»2. ¿En caso de no incluirse el “Adoquinamiento de vías” (sic) como infraestructura de transporte, es procedente la no utilización de pliegos tipo?»
Conforme a lo explicado en la respuesta anterior, las actividades en vías son obras públicas de infraestructura de transporte, al margen de como estén pavimentadas. En lo que respecta a la «Matriz 1 – Experiencia» de los documentos tipo adoptados mediante la Resolución 240 del 27 de noviembre de 2020, se encuentran dentro de los tipos de infraestructura relacionados con «vías de transporte terrestre automotor». En particular, las actividades relacionadas con 1) obras en vías primarias o secundarias, 2) obras en vías terciarias y el 6) obras de infraestructura vial urbana.
Esos numerales se desagregan en varias actividades para efectos de determinar la experiencia en cada procedimiento de selección. En este sentido, el objeto de consulta, esto es, el adoquinamiento de vías está expresamente relacionado con todos los numerales de las «actividades a contratar» que se realicen sobre vías y en las que su experiencia no excluya al pavimento articulado o adoquinado.
En este punto, también es necesario analizar la experiencia general y específica solicitada para la ejecución de cada actividad a contratar realizada sobre vías. Por ejemplo, se observa que la matriz de los documentos tipo para las tres (3) primeras actividades a contratar del tipo de infraestructura 1) obras en vías primarias o secundaria ̶ 1.1 proyectos de construcción de vías, 1.2 proyectos de mejoramiento de vías y 1.3 proyectos de rehabilitación o mantenimiento de carretera ̶ , exige experiencia en la «construcción o mejoramiento o mantenimiento o rehabilitación o pavimentación o repavimentación o conservación en pavimento asfaltico o concreto hidráulico de carreteras primarias o secundarias o vías urbanas».
De esta manera, las actividades mencionadas del numeral 1 de la matriz excluyen el adoquinamiento de vías, ya que la experiencia solicitada en los numerales 1.1, 1.2 y 1.3 de la matriz de experiencia de los documentos tipo se restringe a la pavimentación asfáltica o hidráulica. Lo mismo ocurre para las actividades a contratar del numeral 2 de dicha matriz, que contiene tres (3) actividades a contratar ̶ 2.1 proyectos de construcción de vías terciarias, 2.2 mejoramiento en vías terciarias y 2.3 mantenimiento o rehabilitación en vías terciarias ̶ , pero la experiencia no incluye la pavimentación articulada o adoquinada.
Finalmente, respecto del numeral 6) obras de infraestructura vial urbana, las tres (3) primeras actividades a contratar ̶ 6.1 proyectos de construcción o mejoramiento o rehabilitación de vías urbanas, 6.2 proyectos de conservación de vías urbanas y 6.3 proyectos de mantenimiento de vías urbanas ̶ , en la experiencia no indican el tipo de pavimiento en el que se deben realizar dichas actividades, es decir, puede ser en pavimentación asfáltica, hidráulica o articulada o adoquinada.
Asimismo, es importante resaltar que los pavimentos articulados han sido ampliamente utilizados desde plazas, andenes, vías peatonales y en vías para tráfico automotor en las cuales las condiciones geológicas de la zona permiten que la flexibilidad y condición articulada de los adoquines se ajusten a los movimientos del terreno natural producto de fallas geológicas en seguimiento, principalmente enfocadas como una solución para vías con bajos volúmenes de tráfico.
3. Sobre la concurrencia de dos modalidades de selección para un objeto contractual como la contratación directa y los documentos tipo de licitación, mínima cuantía y selección abreviada de menor cuantía [...] «¿En caso de presentarse la concurrencia anteriormente planteada, cuál sería la modalidad de selección aplicable a cargo de las entidades estatales?»
De conformidad con la competencia otorgada en el numeral 8 del artículo 11 y numeral 5 del artículo 3 del Decreto Ley 4170 de 2011, la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente atiende consultas relativas a temas contractuales en lo que se refiere a la aplicación de normas de carácter general en materia de compras y contratación pública. Por tal motivo, esta entidad carece de competencia para pronunciarse respecto de actuaciones contractuales específicas y, por ende, no es posible determinar la modalidad de selección que deben utilizar las entidades estatales en sus procesos de contratación cuando concurren 2 o más modalidades o tipos contractuales.
Sin embargo, se precisa que Colombia Compra Eficiente ha implementado Documentos Tipo para modalidades de selección con pluralidad de oferentes ̶ licitación pública, mínima cuantía y selección abreviada de menor cuantía para procesos de infraestructura de transporte, licitación pública para infraestructura de agua potable y saneamiento básico, licitación pública para infraestructura de agua potable y saneamiento básico en la modalidad llave en mano y concurso de méritos para interventoría de infraestructura de transporte ̶ . Por ello, no se han desarrollado allí causales de contratación directa, salvo lo relacionado con los Documentos Tipo de gestión catastral con enfoque multipropósito.
En todo caso, es bueno señalar que corresponde a las autoridades administrativas de manera autónoma e independiente, como responsables de sus procedimientos contractuales, conforme las disposiciones que rigen la contratación estatal, así como lo contenido en los documentos del proceso, definir la modalidad de selección y el tipo de contrato. Por tanto, le corresponde a cada entidad estatal decidir sobre la concurrencia de diferentes modalidades de selección y tipos contractuales en sus procesos de contratación, en situaciones como la enunciada en su consulta.
Lo anterior debido a que la competencia de Colombia Compra Eficiente, tal como se desprende de la lectura del Decreto Ley 4170 de 2011, se fija con límites claros, con el objeto de evitar que actúe como una instancia de validación de las actuaciones y/o decisiones de las autoridades o de los demás participantes del sistema de contratación pública, en desarrollo de la actividad contractual.
Este concepto tiene el alcance previsto en el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
Atentamente,
Elaboró: | Ximena Ríos López Gestor T1-11 de la Subdirección de Gestión Contractual |
Revisó: | Karlo Fernández Cala Gestor T1-15 de la Dirección General Juan David Montoya Penagos Gestor T1-15 de la Subdirección de Gestión Contractual |
Aprobó: | Jorge Augusto Tirado Navarro Subdirector de Gestión Contractual ANCP – CCE |
Anexo: | 0 |
El parágrafo 3 del artículo 2 de la Ley 1150 de 2007 facultó por primera vez al Gobierno Nacional para adoptar estándares generales en los pliegos de condiciones, razón por la cual dispuso lo siguiente: «El Gobierno Nacional tendrá la facultad de estandarizar las condiciones generales de los pliegos de condiciones y los contratos de las entidades estatales, cuando se trate de la adquisición o suministro de bienes y servicios de características técnicas uniformes y de común utilización por parte de las entidades». ↑
Diario Oficial. Gaceta del Congreso 458 de 2005. ↑
Ibídem. ↑
Diario Oficial. Gaceta del Congreso 416 de 2007, Informe de Conciliación Senado. ↑
El artículo 1 de la Ley 2022 de 2020 modifica el artículo 4 de la Ley 1882 de 2018, el cual adiciona el parágrafo 7 al artículo 2 de la Ley 1150 de 2007 y dispone que: «La Agencia Nacional de Contratación Pública Colombia Compra Eficiente o quien haga sus veces, adoptará documentos tipo que serán de obligatorio cumplimiento en la actividad contractual de todas las entidades sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública.
»Dentro de estos documentos tipo, se establecerán los requisitos habilitantes, factores técnicos, económicos y otros factores de escogencia, así como aquellos requisitos que, previa justificación, representen buenas prácticas contractuales que procuren el adecuado desarrollo de los principios que rigen la contratación pública.
»Con el ánimo de promover la descentralización, el empleo local, el desarrollo, los servicios e industria local, en la adopción de los documentos tipo, se tendrá en cuenta las características propias de las regiones, la cuantía, el fomento de la economía local y la naturaleza y especialidad de la contratación. Para tal efecto se deberá llevar a cabo un proceso de capacitación para los municipios.
»La Agencia Nacional de Contratación Pública Colombia Compra Eficiente fijará un cronograma, y definirá en coordinación con las entidades técnicas o especializadas correspondientes el procedimiento para implementar gradualmente los documentos tipo, con el propósito de facilitar la incorporación de estos en el sistema de compra pública y deberá establecer el procedimiento para recibir y revisar comentarios de los interesados, así como un sistema para la revisión constante de los documentos tipo, que expida.
»En todo caso, serán de uso obligatorio los documentos tipo para los pliegos de condiciones de los procesos de selección de obras públicas, interventoría para las obras públicas interventoría para consultoría de estudios y diseños para obras públicas, consultoría en ingeniería para obras, que lleven a cabo todas las entidades sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, en los términos fijados mediante la reglamentación correspondiente». ↑
Numeral 3.1. de la NTC 6008. ↑
«Este trabajo consiste en la colocación de una capa de arena, la colocación, la compactación y el confinamiento de adoquines de concreto y el sello del pavimento, de acuerdo con los alineamientos y secciones indicados en los documentos del proyecto o determinados por el Interventor». ↑
Ley 80 de 1993: «Artículo 32. De los contratos estatales. [...]
»1. Contrato de Obra.
»Son contratos de obra los que celebren las entidades estatales para la construcción, mantenimiento, instalación y, en general, para la realización de cualquier otro trabajo material sobre bienes inmuebles, cualquiera que sea la modalidad de ejecución y pago.
[...]». ↑
Ley 1682 de 2013: «Artículo 2. La infraestructura del transporte es un sistema de movilidad integrado por un conjunto de bienes tangibles, intangibles y aquellos que se encuentren relacionados con este, el cual está bajo la vigilancia y control del Estado, y se organiza de manera estable para permitir el traslado de las personas, los bienes y los servicios, el acceso y la integración de las diferentes zonas del país y que propende por el crecimiento, competitividad y mejora de la calidad de la vida de los ciudadanos». ↑