PLANEACIÓN, ESTUDIOS PREVIOS, PRECIOS ARTIFICIALMENTE BAJOS, EVALUACIÓN DE LAS OFERTAS, GUÍA DE OFERTAS ARTIFICIALMENTE BAJAS

Texto del concepto

PLANEACIÓN – Estudios previos

La planeación contractual es una herramienta de gerencia pública, que exige estructurar el proceso contractual dedicando tiempo y esfuerzos para elaborar estudios previos, con el fin de determinar la necesidad que pretende satisfacer la Entidad Estatal y cuál es la mejor manera de hacerlo, consultando el tipo de bienes y servicios que ofrece el mercado y sus características, especificaciones, precios, costos, riesgos, garantías, disponibilidad, oferentes, entre otros. Lo anterior con la finalidad de realizar la escogencia diligente de la mejor oferta, para beneficiar los intereses y fines públicos inmersos en la contratación de las Entidades Estatales. ¶

El Estatuto General de Contratación de la Administración Pública – EGCAP – contiene disposiciones que exigen a las Entidades Estatales el deber de realizar planeación en la etapa precontractual, para que los procesos de contratación satisfagan las necesidades de la Administración, cumplan sus fines, logren la continua y eficiente prestación de los servicios públicos y permitan la efectividad de los derechos e intereses de los administrados que colaboran en la consecución.¶

ESTUDIOS PREVIOS – Análisis del sector – Planeación en los procesos de contratación pública ¶

De esta manera, antes de iniciar un procedimiento de selección, la Entidad Estatal podrá determinar con los estudios previos: i) la verdadera necesidad de la celebración del contrato; ii) las modalidades existentes para satisfacer esa necesidad y las razones que justifiquen la modalidad o tipo contractual que se escoja; iii) las calidades, especificaciones, cantidades y demás características que puedan o deban reunir los bienes, las obras o los servicios cuya contratación se haya determinado necesaria, iv) los costos, valores y alternativas que, a precios de mercado reales, podría demandar la celebración y ejecución del contrato; v) la disponibilidad de recursos o la capacidad financiera de la entidad contratante, para asumir las obligaciones de pago producto de la celebración de ese pretendido contrato; vi) la existencia y disponibilidad, en el mercado nacional o internacional, de proveedores, constructores, profesionales, etc., en condiciones de atender los requerimientos y satisfacer las necesidades; y vii) los procedimientos, trámites y requisitos que deban satisfacerse, reunirse u obtenerse para llevar a cabo la selección del respectivo contratista y la celebración del contrato que se pretenda celebrar. La consideración de todos estos aspectos permite que los contratos resultantes de la planeación cuenten con el sustento técnico, económico y jurídico que incidirá en una adecuada ejecución.¶

Más allá del cumplimiento de la normativa, “los estudios y documentos previos son el soporte para elaborar el proyecto de pliegos, los pliegos de condiciones, y el contrato”, por lo que deben publicarse en la etapa precontractual y sirven de motivación para los documentos expedidos unilateralmente por la Entidad Estatal tales como el acto administrativo de apertura, los pliegos de condiciones y el acto de adjudicación, entre otros. En ese sentido, los estudios y documentos previos son necesarios antes de la celebración del contrato, pues fundamentan las condiciones que la Entidad Estatal exige en su Proceso de Contratación. Sin embargo, luego de la suscripción del contrato la entidad no debe actuar unilateralmente, sino que debe respetar la buena fe contractual y proceder de acuerdo con lo pactado.¶

ESTUDIOS PREVIOS – Estudio del mercado

Por otra parte, conforme se infiere en el artículo 2.2.1.1.2.1.1 del Decreto 1082 de 2015, que dentro de los aspectos principales que deben abarcar los estudios previos es la determinación del objeto a contratar con sus especificaciones, el valor estimado del contrato aparejado de su respectiva justificación, el análisis del riesgo y la forma de mitigarlo, las garantías que contempla exigir, entre otros. ¶

Para estos efectos resulta relevante la información recolectada en el marco del estudio del mercado y el análisis del sector económico y de los potenciales oferentes, actividades de planeación previa que sirven para identificar aspectos concretos del mercado que pueden afectar el proceso de selección o las condiciones del negocio a realizar mediante el proceso de contratación. En este sentido, el análisis del sector de las perspectivas legal, comercial, financiera, organizacional, técnica, y de análisis de Riesgo, al que se refiere el artículo 2.2.1.1.1.6.1 del Decreto 1082 de 2015, constituye un insumo importante para determinar factores que pudieran determinar el valor del contrato y orientar a la entidad en torno al monto de la disponibilidad presupuestal que requiere para realizar la contratación. ¶

ESTUDIOS PREVIOS – Metodologías – Cotizaciones – Autonomía¶

Ahora bien, respecto a el estudio del mercado, este se encuentra inmerso dentro del análisis del sector y permite comprender la dinámica de los precios y establecer el presupuesto oficial de la contratación, el cual incluye la realización de un análisis de los diferentes precios de los bienes o servicios a contratar que se registran en el mercado, los cuales pueden consultarse a través de mecanismos como:¶

a. Revisión de precios por solicitud de cotizaciones: la Guía recomienda requerir a los potenciales proveedores de los bienes o servicios para que remitan la información necesaria para determinar, entre otros aspectos, el valor del servicio o del bien correspondiente. Para estos efectos, se sugiere incluir en la comunicación toda aquella información pertinente del contrato a ejecutar que permita a los potenciales proveedores estructurar una cotización integral y ajustada a las necesidades de la entidad. Así mismo, se indica que, al recibir las cotizaciones, debe verificarse la ocurrencia de circunstancias que eventualmente pueden distorsionar los precios del mercado, como ofertas especiales de almacenes de cadena, fenómenos de escasez o abundancia del producto, entre otros aspectos. ¶

b. Revisión de bases de datos especializadas: la Guía señala que es conveniente adelantarla cuando por las condiciones del mercado del bien o servicio a contratar se requiera, y el responsable deberá dejar constancia de las consultas realizadas y de los precios que soportan su estudio. Las bases de datos consultadas deben ser especializadas y representativas en el mercado del bien o servicio a contratar. ¶

c. Revisión de precios históricos se sugiere verificar la variación de los precios históricos derivados del índice de precios al consumidor en cada año, examinando si se han presentado fenómenos económicos que hayan implicado fluctuaciones importantes en el comercio del bien o servicio, siempre que las características del bien o servicio sean las mismas entre una contratación y otra. ¶

ESTUDIOS PREVIOS – Estudio del sector – Valor del Contrato – Propósito del CDP ¶

En este escenario, el valor estimado en el contrato a partir del estudio del sector debe estar respaldado en el Certificado de Disponibilidad Presupuestal. Así pues, el artículo 25, numeral 6, de la Ley 80 de 1993 establece que “las entidades estatales abrirán licitaciones o concursos e iniciarán procesos de suscripción de contratos, cuando existan las respectivas partidas o disponibilidades presupuestales”. De allí se desprende que el Certificado de Disponibilidad Presupuestal (CDP) debe expedirse de manera previa al inicio del proceso de selección o de la negociación en los casos de contratación directa. Así mismo, el Decreto 1082 de 2015, artículos 2.2.1.1.1.6.1 y 2.2.1.2.1.5.1, exige análisis del sector y, en mínima cuantía, el valor estimado y su justificación, además del CDP que respalda la contratación. ¶

Por su parte, el artículo 71 del Decreto 111 de 1996 – Estatuto Orgánico del Presupuesto dispone que todos los actos que afecten apropiaciones “deberán contar con certificados de disponibilidad previos”. En consecuencia, “ninguna autoridad podrá contraer obligaciones” sin que exista previamente el respaldo presupuestal correspondiente, lo cual reafirma el principio de legalidad del gasto público y la necesidad de que todo proceso de contratación esté acompañada de los soportes presupuestales pertinentes. En efecto, el artículo 71 del Decreto 111 de 1996 exige disponibilidad previa y prohíbe compromisos sobre apropiaciones inexistentes o superiores al saldo disponible. Al respecto, el artículo 2.8.1.7.2 del Decreto 1068 de 2015 define el CDP como acreditación de apropiación disponible y libre de afectación, con afectación preliminar del presupuesto. ¶

Ahora bien, cuando el valor del Certificado de Disponibilidad Presupuestal (CDP) supera el presupuesto estimado para la contratación, dicha circunstancia únicamente evidencia la existencia de una apropiación presupuestal disponible por un monto superior, pero no demuestra, por sí misma, que las condiciones del mercado justifiquen un incremento del presupuesto oficial ni que el valor inicialmente determinado resulte insuficiente. En consecuencia, la disponibilidad de recursos no constituye un criterio autónomo para modificar el presupuesto estimado, el cual debe sustentarse en estudios de mercado objetivos y en la información técnica y económica que respalda la planeación contractual.¶

Por el contrario, cuando el valor del CDP es inferior al presupuesto estimado, la entidad debe adelantar una revisión integral de la necesidad contractual, del alcance del objeto, de las cantidades requeridas y de las fuentes de financiación disponibles, con el fin de garantizar la coherencia entre la planeación técnica y la capacidad presupuestal. De ser necesario, deberá gestionar las modificaciones presupuestales que resulten procedentes conforme al ordenamiento jurídico, antes de continuar con el proceso de selección.¶

PRECIOS ARTIFICIALMENTE BAJOS – Noción -Deber de las entidades estatales ¶

La Ley 80 de 1993, en el artículo 26, numeral 6, indica como una de las manifestaciones del principio de responsabilidad que los contratistas respondan cuando formulen propuestas en las que se fijen condiciones económicas y de contratación artificialmente bajas con el propósito de obtener la adjudicación del contrato. Al respecto, el Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia 4 de junio de 2008, radicado No. 17.783, M.P. Myriam Guerrero de Escobar, define el precio artificialmente bajo como aquel que no tiene sustento o fundamento en su estructuración dentro del tráfico comercial: “El denominado “precio artificialmente bajo” de que trata la Ley 80, es aquel que resulta artificioso o falso, disimulado, muy reducido o disminuido, pero además, que no encuentre sustentación o fundamento alguno en su estructuración dentro del tráfico comercial en el cual se desarrolla el negocio, es decir, que dicho precio no pueda ser justificado y por lo tanto, la Administración estaría imposibilitada para admitirlo, so pena de incurrir en violación de los principios de transparencia, equilibrio e imparcialidad que gobiernan la actividad contractual y como parte de ella, el procedimiento de la licitación […]”.¶

EVALUACIÓN DE LAS OFERTAS – Finalidad – Oportunidad¶

De la postura transcrita se desprende una regla de conducta que ordena la evaluación económica de las ofertas. Frente a una propuesta que la entidad estime sospechosa por su bajo valor, el deber primario no es excluirla, sino verificar su sustento, de manera que el rechazo solo resulta procedente cuando las explicaciones del proponente no acrediten circunstancias objetivas que respalden el precio ofertado. Tanto la aceptación como el rechazo quedan sujetos a una carga de motivación expresa, clara y suficiente, cuya inobservancia compromete la legalidad de la decisión. Llevado al problema de la consulta, ese criterio confirma que una oferta ubicada dentro del presupuesto oficial y por encima del umbral definido por la entidad no deviene artificialmente baja por el solo hecho de ser más económica, ni puede descartarse con la exigencia genérica de un desglose de costos. Lo que corresponde es contrastarla con el valor de mercado reflejado en los estudios previos, y no con la simple disponibilidad acreditada en el certificado de disponibilidad presupuestal, para luego, de subsistir dudas, agotar el requerimiento previsto en el artículo 2.2.1.1.2.2.4 del Decreto 1082 de 2015 antes de cualquier exclusión. Interpretarlo de otro modo convertiría un instrumento concebido para proteger la ejecución del contrato en una barrera a la competencia, en desmedro de la selección objetiva y del interés en obtener ofertas eficientes para el erario.¶

GUÍA DE OFERTAS ARTIFICIALMENTE BAJAS – Manejo ¶

Así pues, el artículo 2.2.1.1.2.2.4 ibidem, establece lo que debe hacer la entidad cuando el precio de una oferta parece artificialmente bajo, esto es: i) solicitar explicación al oferente, ii) analizar las explicaciones del oferente, iii) el responsable de la evaluación de las ofertas debe recomendar rechazar o continuar la evaluación de la oferta, y iv) para la subasta inversa, lo anterior se debe hacer al finalizar el evento.¶

Sin embargo, debe precisarse que el análisis de los precios de una oferta se hace en la fase de evaluación del procedimiento de selección, que es la oportunidad para verificar si se cumplen o no las reglas del proceso, labor que corresponde al comité evaluador en las modalidades que lo prevén y, en la mínima cuantía, a quien designe el ordenador del gasto conforme al inciso final del artículo 2.2.1.1.2.2.3 del Decreto 1082 de 2015. En efecto, el objeto de la evaluación de las ofertas es comprobar que estas cumplen con los parámetros exigidos, establecer la habilitación del proponente en dicho proceso de selección y definir si, de acuerdo con la ponderación de los factores de evaluación aplicables, cuál será el que resultará adjudicatario del futuro contrato.¶

PRECIOS ARTIFICIALMENTE BAJAS – Métodos

De esta forma, y con el objetivo de brindar herramientas que orienten a las Entidades Estatales en este asunto, la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente el 16 de diciembre de 2024, actualizó la “Guía para el manejo de ofertas artificialmente bajas en Procesos de Contratación”, en la que se señalan no sólo las posibles causas y consecuencias de ofertas artificialmente bajas, sino que también se relaciona a modo de sugerencia dos metodologías que podrían aplicar las entidades para identificarlas y manejarlas. Estas son: i) la comparación absoluta y; ii) la comparación relativa. ¶

La comparación absoluta consiste en contrastar cada oferta con el costo estimado del bien o servicio, de acuerdo con el estudio del sector. En este caso, si se reciben menos de cinco (5) ofertas, debe solicitarse aclaración a los proponentes cuyas ofertas sean menores en un 20%, o un mayor porcentaje en relación con el costo estimado por la entidad estatal. La comparación relativa consiste en que la entidad contrasta la información que obtiene a partir del universo de ofertas que presentan los proponentes en el proceso de selección. En tal sentido, la Agencia ha sugerido a las entidades aplicar la siguiente metodología para identificar ofertas con “precios artificialmente bajos”, en aquellos procesos en los que hay cinco (5) o más ofertas:¶

1. Primero deberá tomar el conjunto de ofertas a evaluar. ¶

2. Calcular la mediana, dependiendo de la dispersión de los datos el promedio del valor de cada oferta o de cada ítem dentro de la oferta.¶

3. Calcular la desviación estándar del conjunto. ¶

4. Determinar el valor mínimo aceptable para la Entidad Estatal.¶

La mediana debe calcularse ordenando los valores de mayor a menor y tomando el valor de la oferta en la mitad de la lista. Si el número de ofertas es par, caso en el cual no habrá una oferta “en la mitad”, debe tomarse los dos valores del medio, se suman y dividen en dos. Posteriormente, es necesario calcular la desviación estándar, utilizando la siguiente fórmula, en la que el valor n es el número de ofertas:¶

PRECIOS ARTIFICIALMENTE BAJAS – Requerimiento¶

En todo caso, debe advertirse que las aclaraciones que están obligados a dar los proponentes según lo dispuesto en el artículo 2.2.1.1.2.2.4 del Decreto 1082 de 2015, deben cumplir con la carga de claridad suficiente para desvirtuar las razones por las que la Entidad Estatal ha estimado que la oferta es artificialmente baja. Esto implica dar cuenta de las circunstancias objetivas debido a las cuales la oferta es sustentable y competitiva. De acuerdo con lo señalado en la mencionada guía estas circunstancias pueden estar relacionadas con i) técnicas diferenciadas de producción del bien o provisión del servicio; ii) cercanía al lugar de provisión o al lugar de abastecimiento de materias primas; iii) mejores condiciones contractuales con los proveedores de insumos; y iv) mayor diversificación de productos o servicios relacionados. Lo anterior sin perjuicio de que el contratista indique alguna otra razón distinta por la que la oferta es competitiva, incluyendo aquellas relacionadas con implementación de economías de escala o alcance, esto, en razón a que en la mencionada guía se indica que “la Entidad Estatal debe tenerlo en cuenta en el análisis de las aclaraciones”. En todo caso, el requerimiento puede comprender la desagregación del precio y la identificación del costo marginal de las unidades ofrecidas, con apoyo en el estudio del sector y en la información del mercado, e incluso extenderse a los demás proponentes para contar con elementos comparativos, sin que ello convierta tal desagregación en un requisito de admisibilidad exigible de manera general.¶

De acuerdo con lo expuesto, en principio, no resulta procedente rechazar una oferta, declararla no habilitada ni exigir de manera automática una justificación detallada de costos por el solo hecho de presentar un valor económico reducido, cuando dicho valor se encuentra dentro del presupuesto oficial respaldado presupuestalmente y, además, supera el umbral definido por la entidad para la identificación de eventuales precios artificialmente bajos. La sola circunstancia de que una propuesta sea significativamente más económica que otras no permite presumir, por sí misma, la inviabilidad de su ejecución ni constituye una causal autónoma de exclusión.¶

Bogotá D.C., 26 de octubre de 2026

Señor

Juan Fernando Gallego

Constructodo S.A.S.

jfgg0423@gmail.com

Bogotá D.C.

Estimado Señor Gallego:

En ejercicio de la competencia otorgada por los artículos 3, numeral 5º, y 11, numeral 8º, del Decreto Ley 4170 de 2011, así como lo establecido en la Resolución 469 de 2025 expedida por esta Entidad, la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente– responde sus solicitudes de consulta del 24 de septiembre y del 19 de octubre de 2026, acumuladas, en las cuales manifiesta:¶

1. ¿Qué documento ostenta mayor jerarquía jurídica, ordenación del gasto y fuerza vinculante fiscal para fijar el Presupuesto Oficial de una invitación pública y servir como base matemática en el cálculo del umbral de "Precio Artificialmente Bajo" en un proceso de Selección de Mínima Cuantía: el valor referencial bruto arrojado por las cotizaciones del Estudio de Mercado y Análisis de Sector ($133.581.814,00) o el valor oficial y definitivo amparado legalmente por el Certificado de Disponibilidad Presupuestal (CDP No. 6526 de $108.000.000,00) expedido a través del sistema SIIF Nación? ¶

2. De conformidad con las restricciones contenidas en el artículo 71 del Estatuto Orgánico de Presupuesto (Decreto 111 de 1996) y en concordancia con la doctrina unificada fijada en los Conceptos C-495, C-069 y C-533 de 2026 de la ANCP, ¿es procedente, legal y válido que una entidad del orden nacional declare "No Habilitada" o rechace la oferta económica de un proponente que asciende a $103.387.200,00, argumentando la falta de presentación de una justificación analítica de costos, a sabiendas de que dicha oferta está por encima del umbral legal del 80% calculado sobre el presupuesto real amparado en el CDP oficial del proceso ($108.000.000,00)? ¶

3. Si la Invitación Pública, los Estudios Previos institucionales y los actos administrativos de ordenación superior (como la Autorización de Contratación No. 127) fijan como límite máximo, definitivo e infranqueable para contratar la suma de $108.000.000,00, ¿puede un Comité Evaluador obligar a un proponente a presentar una estructura desglosada de costos (AIU) bajo la premisa de que su propuesta es "artificialmente baja" respecto a un valor del sector comercial ($133.581.814,00) que supera la apropiación presupuestal real disponible en las cuentas de la entidad? ¶

4. ¿Constituye una vulneración al Principio de Selección Objetiva (Art. 5 de la Ley 1150 de 2007) y al Principio de Libre Concurrencia (Art. 333 C.P.) que una entidad estatal aplique fórmulas económicas que reduzcan la ventana de tolerancia de las ofertas válidas a un estrecho margen inferior al 1% (rango comprendido exclusivamente entre el piso mínimo referencial de $106.865.451,00 y el techo presupuestal del CDP de $108.000.000,00), inhabilitando propuestas económicamente serias que generan eficiencias y ahorros al erario público? ¶

5. En virtud del Principio de Coordinación Interinstitucional (Art. 6 de la Ley 489 de 1998) y de Eficacia de la función pública, ¿debe la entidad estatal suspender preventivamente los términos de un proceso de Mínima Cuantía (evitando su cierre definitivo o declaratoria de desierto) cuando se ha advertido una contradicción evidente entre las directrices presupuestales de la Nación y los cálculos del Comité Evaluador, hasta tanto el ente rector (Colombia Compra Eficiente) emita el concepto técnico correspondiente? ¶

De manera preliminar, resulta necesario acotar que esta entidad solo tiene competencia para responder consultas sobre la aplicación de normas de carácter general en materia de compras y contratación pública. En ese sentido, resolver casos particulares desborda las atribuciones asignadas por el legislador extraordinario que no concibió a Colombia Compra Eficiente como una autoridad para solucionar problemas jurídicos particulares de todos los partícipes del sistema de compra pública. La competencia de esta entidad se fija con límites claros, con el objeto de evitar que la Agencia actúe como una instancia de validación de las actuaciones de las entidades sujetas a la Ley 80 de 1993 o de los demás participantes de la contratación pública. Esta competencia de interpretación de normas generales, por definición, no puede extenderse a la resolución de controversias, ni a brindar asesorías sobre casos puntuales. ¶

Conforme lo expuesto, en aras de garantizar el derecho fundamental de petición de consulta, cuyo término de respuesta es de treinta (30) días hábiles, se resolverá su petición dentro de los límites de la referida competencia consultiva, esto es, haciendo abstracción del caso particular y concreto señalado en su petición, pero señalando algunas consideraciones sobre las normas generales relacionadas con los problemas jurídicos de su consulta. ¶

I. Problema planteado:

De acuerdo con el contenido de su solicitud, esta Agencia resolverá los siguientes problemas jurídicos: i) ¿Cuál es el referente jurídico, presupuestal y económico que debe utilizar una entidad estatal para determinar el presupuesto oficial de un proceso de selección de mínima cuantía y para calcular el umbral que permite identificar una oferta con presunto precio artificialmente bajo: el valor derivado del estudio de mercado o el valor respaldado por el Certificado de Disponibilidad Presupuestal (CDP)?; ii) ¿Es procedente rechazar, declarar no habilitada o exigir la justificación detallada de costos a una oferta económica cuando su valor se encuentra dentro del presupuesto oficial amparado presupuestalmente y supera el umbral mínimo previsto para la identificación de precios artificialmente bajos?; iii) ¿Vulnera los principios de selección objetiva, libre concurrencia y eficacia la adopción de criterios económicos o metodologías de evaluación que restringen injustificadamente la competencia y generan inconsistencias entre las reglas presupuestales del proceso y la evaluación de las ofertas, sin que previamente se resuelvan las dudas interpretativas existentes, y si en tales casos la entidad está obligada a suspender el proceso hasta obtener un pronunciamiento del órgano rector?¶

II. Respuesta:

III. Razones de la respuesta:

Lo anterior se sustenta en las siguientes consideraciones: ¶

i. La planeación contractual es una herramienta de gerencia pública, que exige estructurar el proceso contractual dedicando tiempo y esfuerzos para elaborar estudios previos, con el fin de determinar la necesidad que pretende satisfacer la Entidad Estatal y cuál es la mejor manera de hacerlo, consultando el tipo de bienes y servicios que ofrece el mercado y sus características, especificaciones, precios, costos, riesgos, garantías, disponibilidad, oferentes, entre otros. Lo anterior con la finalidad de realizar la escogencia diligente de la mejor oferta, para beneficiar los intereses y fines públicos inmersos en la contratación de las Entidades Estatales. ¶

El Estatuto General de Contratación de la Administración Pública – EGCAP – contiene disposiciones que exigen a las Entidades Estatales el deber de realizar planeación en la etapa precontractual, para que los procesos de contratación satisfagan las necesidades de la Administración, cumplan sus fines, logren la continua y eficiente prestación de los servicios públicos y permitan la efectividad de los derechos e intereses de los administrados que colaboran en la consecución. En relación con el valor del futuro contrato y su correlativo respaldo presupuestal, se tienen, por ejemplo, las siguientes reglas derivadas de la aplicación del principio de economía previsto en el artículo 25 de la Ley 80 de 1993: ¶

“7o. La conveniencia o inconveniencia del objeto a contratar y las autorizaciones y aprobaciones para ello, se analizarán o impartirán con antelación al inicio del proceso de selección del contratista o al de la firma del contrato, según el caso.¶

[…]

12. Previo a la apertura de un proceso de selección, o a la firma del contrato en el caso en que la modalidad de selección sea contratación directa, deberán elaborarse los estudios, diseños y proyectos requeridos, y los pliegos de condiciones, según corresponda.¶

Cuando el objeto de la contratación incluya la realización de una obra, en la misma oportunidad señalada en el inciso primero, la entidad contratante deberá contar con los estudios y diseños que permitan establecer la viabilidad del proyecto y su impacto social, económico y ambiental. Esta condición será aplicable incluso para los contratos que incluyan dentro del objeto el diseño.¶

13. Las autoridades constituirán las reservas y compromisos presupuestales necesarios, tomando como base el valor de las prestaciones al momento de celebrar el contrato y el estimativo de los ajustes resultantes de la aplicación de la cláusula de actualización de precios.¶

14. Las entidades incluirán en sus presupuestos anuales una apropiación global destinada a cubrir los costos imprevistos ocasionados por los retardos en los pagos, así como los que se originen en la revisión de los precios pactados por razón de los cambios o alteraciones en las condiciones iniciales de los contratos por ellas celebrados […]”.¶

Lo anterior le permitirá a la Entidad Estatal identificar desde el punto de vista técnico y financiero el objeto del contrato, las particularidades de su ejecución, los potenciales proponentes, requisitos mínimos para evaluar la idoneidad del contratista, así como analizar todas las variables que puedan afectar el procedimiento de selección, celebración y ejecución del contrato. Tal es la importancia de los estudios y documentos previos que su deficiencia o ausencia, “genera prácticas indebidas, revocatoria de actos administrativos de apertura, declaratorias de desierta de procesos de selección, comisión de faltas disciplinarias, mayores costos o mayor permanencia de la obra y, en general, el fracaso en la ejecución de contratos estatales”^[1]. En congruencia con el artículo 25 de la Ley 80 de 1993, el Decreto Único Reglamentario del Sector Administrativo de Planeación Nacional –Decreto 1082 de 2015–, dispone en el artículo 2.2.1.1.2.1.1 el contenido mínimo de los estudios y documentos previos:¶

“Artículo 2.2.1.1.2.1.1. Los estudios y documentos previos son el soporte para elaborar el proyecto de pliegos, los pliegos de condiciones y el contrato. Estos deben permanecer a disposición del público durante el desarrollo del Proceso de Contratación y contener los siguientes elementos, además de los indicados para cada modalidad de selección: ¶

1. La descripción de la necesidad que la Entidad Estatal pretende satisfacer con el Proceso de Contratación. ​¶

2. El objeto a contratar, con sus especificaciones, las autorizaciones, permisos y licencias requeridos para su ejecución, y cuando el contrato incluye diseño y construcción, los documentos técnicos para el desarrollo del proyecto. ¶

3. La modalidad de selección del contratista y su justificación, incluyendo los fundamentos jurídicos. ¶

4. El valor estimado del contrato y la justificación del mismo. Cuando el valor del contrato esté determinado por precios unitarios, la Entidad Estatal debe incluir la forma como los calculó y soportar sus cálculos presupuestales en la estimación de aquellos. Si el contrato es de concesión, la Entidad Estatal no debe publicar el modelo financiero utilizado en su estructuración. ¶

5. Los criterios para seleccionar la oferta más favorable. ¶

6. El análisis de Riesgo y la forma de mitigarlo. ¶

7. Las garantías que la Entidad Estatal contempla exigir en el proceso de contratación. ¶

8. La indicación de si el proceso de contratación está cobijado por un acuerdo comercial. ¶

El presente artículo no es aplicable a la contratación por mínima cuantía”.¶

De esta manera, antes de iniciar un procedimiento de selección, la Entidad Estatal podrá determinar con los estudios previos: i) la verdadera necesidad de la celebración del contrato; ii) las modalidades existentes para satisfacer esa necesidad y las razones que justifiquen la modalidad o tipo contractual que se escoja; iii) las calidades, especificaciones, cantidades y demás características que puedan o deban reunir los bienes, las obras o los servicios cuya contratación se haya determinado necesaria, iv) los costos, valores y alternativas que, a precios de mercado reales, podría demandar la celebración y ejecución del contrato; v) la disponibilidad de recursos o la capacidad financiera de la entidad contratante, para asumir las obligaciones de pago producto de la celebración de ese pretendido contrato; vi) la existencia y disponibilidad, en el mercado nacional o internacional, de proveedores, constructores, profesionales, entre otros, en condiciones de atender los requerimientos y satisfacer las necesidades; y vii) los procedimientos, trámites y requisitos que deban satisfacerse, reunirse u obtenerse para llevar a cabo la selección del respectivo contratista y la celebración del contrato que se pretenda celebrar. La consideración de todos estos aspectos permite que los contratos resultantes de la planeación cuenten con el sustento técnico, económico y jurídico que incidirá en una adecuada ejecución.¶

Más allá del cumplimiento de la normativa, “los estudios y documentos previos son el soporte para elaborar el proyecto de pliegos, los pliegos de condiciones, y el contrato”^[2], por lo que deben publicarse en la etapa precontractual y sirven de motivación para los documentos expedidos unilateralmente por la Entidad Estatal tales como el acto administrativo de apertura, los pliegos de condiciones y el acto de adjudicación, entre otros. En ese sentido, los estudios y documentos previos son necesarios antes de la celebración del contrato, pues fundamentan las condiciones que la Entidad Estatal exige en su Proceso de Contratación. Sin embargo, luego de la suscripción del contrato la entidad no debe actuar unilateralmente, sino que debe respetar la buena fe contractual y proceder de acuerdo con lo pactado^[3].¶

Ahora bien, el numeral 12 del artículo 25 de la Ley 80 de 1993, antes citado, establece el deber de las entidades de realizar estudios previos en dos (2) momentos específicos: i) previo a la apertura de un proceso de selección y ii) previo a la firma del contrato en el caso en que la modalidad de selección sea contratación directa. ¶

Debe advertirse que el artículo 2.2.1.1.2.1.1 del Decreto 1082 de 2015, que fija el contenido general de los estudios previos, dispone en su inciso final que no es aplicable a la contratación de mínima cuantía. Esta modalidad cuenta con un régimen propio: el artículo 2 numeral 5 de la Ley 1150 de 2007, adicionado por el artículo 94 de la Ley 1474 de 2011, y los artículos 2.2.1.2.1.5.1 a 2.2.1.2.1.5.4 del Decreto 1082 de 2015. En particular, el artículo 2.2.1.2.1.5.1 exige que los estudios previos de mínima cuantía contengan la sucinta descripción de la necesidad, el objeto a contratar con sus condiciones técnicas exigidas, el valor estimado del contrato y su justificación, el plazo de ejecución y el certificado de disponibilidad presupuestal. De este modo, la exigencia del valor estimado justificado y de su respaldo presupuestal se mantiene en la mínima cuantía por mandato de su propia norma especial, aun cuando no le resulte aplicable el artículo 2.2.1.1.2.1.1. A su vez, el deber de análisis del sector del artículo 2.2.1.1.1.6.1 opera con independencia de la modalidad de selección, de suerte que el referente de mercado y su reflejo en el presupuesto oficial son igualmente exigibles en este procedimiento.¶

Por otra parte, conforme se infiere en el artículo 2.2.1.1.2.1.1 del Decreto 1082 de 2015, que dentro de los aspectos principales que deben abarcar los estudios previos es la determinación del objeto a contratar con sus especificaciones, el valor estimado del contrato aparejado de su respectiva justificación, el análisis del riesgo y la forma de mitigarlo, las garantías que contempla exigir, entre otros. ¶

Para estos efectos resulta relevante la información recolectada en el marco del estudio del mercado y el análisis del sector económico y de los potenciales oferentes, actividades de planeación previa que sirven para identificar aspectos concretos del mercado que pueden afectar el proceso de selección o las condiciones del negocio a realizar mediante el proceso de contratación. En este sentido, el análisis del sector de las perspectivas legal, comercial, financiera, organizacional, técnica, y de análisis de Riesgo, al que se refiere el artículo 2.2.1.1.1.6.1 del Decreto 1082 de 2015, constituye un insumo importante para determinar factores que pudieran determinar el valor del contrato y orientar a la entidad en torno al monto de la disponibilidad presupuestal que requiere para realizar la contratación^[4]. ¶

De acuerdo con la norma citada, la entidad debe realizar el análisis necesario para conocer el sector relativo al objeto del Proceso de Contratación, sin que sea relevante la modalidad de selección. Hacer un análisis desde la perspectiva legal implica la revisión de la regulación vigente para el mercado dentro del que se encuentra el objeto del contrato. La perspectiva comercial se refiere a analizar quiénes pueden ofrecer el bien o servicio que se quiere contratar, cuáles son sus condiciones, si tienen condiciones especiales que sean relevantes para determinar los requisitos habilitantes, entre otros. Desde una perspectiva financiera, el análisis conlleva una revisión de las características financieras que se presentan dentro del mercado del bien o servicio, como por ejemplo el índice de endeudamiento que tienen las empresas o personas naturales que ofrecen dicho bien o servicio. Con la perspectiva organizacional se pretende que la Entidad Estatal entienda cómo están organizados internamente los posibles oferentes y de qué manera realizan sus negocios y operaciones.¶

Para negociar de manera adecuada, es necesario conocer la estructura de los posibles contratistas, pues permite identificar la forma en la que suplirán los requerimientos de la entidad. El análisis del sector debe tener en cuenta el objeto del Proceso de Contratación, las condiciones del bien o servicio y las ventajas que representa para la Administración contratar el bien o servicio con el contratista. En este último punto, el análisis del sector permite sustentar la decisión de realizar un Proceso de Contratación desde el punto de vista de la eficiencia, eficacia y economía.¶

Dicho análisis facilita tanto el conocimiento del sector, desde una perspectiva multidisciplinaria, como de los proveedores disponibles en el mercado para satisfacer la necesidad de la entidad contratante. Igualmente, el análisis del sector implica un estudio de la oferta, lo que permitirá identificar qué proveedores existen en el mercado y cómo intervienen en la cadena de producción, comercialización y distribución de los bienes, obras o servicios. De igual manera, podrá estudiar la demanda para determinar cómo las Entidades Estatales y los particulares adquieren esos bienes, obras o servicios para extraer las mejores prácticas e información para el Proceso de Contratación y así estructurar de mejor manera el tipo contractual a utilizar y las condiciones y características que se podrán pactar para cumplir el objeto del contrato y para la realización de las prestaciones derivadas de las obligaciones que serán pactadas, tanto para la entidad contratante como para el contratista que proveerá el bien, obra o servicio. ¶

Si bien la normativa en materia de contratación estatal establece la obligatoriedad de realizar el análisis necesario para conocer el sector relativo al objeto del Proceso de Contratación, no determinan un procedimiento específico para efectuar dicho análisis por lo que las entidades son autónomas para estructurarlo, para lo cual deberán cumplir lo dispuesto en el artículo 2.2.1.1.1.6.1 del Decreto 1082 de 2015 y realizar un análisis integral de planeación que sirva de sustento a la decisión de realizar un Proceso de Contratación.¶

La Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente dispone de una “Guía para la Elaboración de Estudios del Sector” ^[5], instrumento que sirve de apoyo para entender el mercado del bien, obra o servicio que la Entidad Estatal pretende adquirir para diseñar el Proceso de Contratación con la información necesaria para alcanzar los objetivos de eficacia, eficiencia, economía, promoción de la competencia y manejo del riesgo. Esta Guía es un insumo para realizar el estudio del sector relativo al Proceso de Contratación, ya que comprende pautas sobre los aspectos generales del mercado, el análisis de la demanda y de la oferta y constituye un instrumento de orientación, por lo que –al carecer de fuerza vinculante– su aplicación no exime a las entidades de acatar las normas vigentes. De este modo, la Guía contiene recomendaciones generales por lo que no debe aplicarse de manera mecánica, pues la profundidad del estudio del sector depende de la complejidad y particularidades de cada Proceso de Contratación. ¶

En este instrumento se recomienda un análisis integral sobre varios aspectos del mercado –económico, técnico, regulatorio, entre otros, lo cual permitirá que la entidad delimite con precisión qué bienes y servicios existen, cuáles son las condiciones de su comercialización, cómo es la oferta y la demanda y cuáles son los factores que inciden en el valor del contrato, tales como el análisis de precios, las cargas tributarias, la tasa de cambio, las garantías, los gastos de transporte, entre otros. ¶

Así mismo, en la Guía se indica que como parte de la estructura del estudio del sector debe realizarse un análisis del comportamiento del gasto histórico, el estudio de la oferta y el estudio del mercado. De forma puntual, la Guía indica que “la Entidad Estatal debe identificar los proveedores en el mercado del bien o servicio, así como sus principales características como tamaño empresarial, ubicación, esquemas de producción y comportamiento financiero”. ¶

Ahora bien, respecto a el estudio del mercado, este se encuentra inmerso dentro del análisis del sector y permite comprender la dinámica de los precios y establecer el presupuesto oficial de la contratación, el cual incluye la realización de un análisis de los diferentes precios de los bienes o servicios a contratar que se registran en el mercado, los cuales pueden consultarse a través de mecanismos como:¶

a. Revisión de precios por solicitud de cotizaciones: la Guía recomienda requerir a los potenciales proveedores de los bienes o servicios para que remitan la información necesaria para determinar, entre otros aspectos, el valor del servicio o del bien correspondiente. Para estos efectos, se sugiere incluir en la comunicación toda aquella información pertinente del contrato a ejecutar que permita a los potenciales proveedores estructurar una cotización integral y ajustada a las necesidades de la entidad. Así mismo, se indica que, al recibir las cotizaciones, debe verificarse la ocurrencia de circunstancias que eventualmente pueden distorsionar los precios del mercado, como ofertas especiales de almacenes de cadena, fenómenos de escasez o abundancia del producto, entre otros aspectos. ¶

b. Revisión de bases de datos especializadas: la Guía señala que es conveniente adelantarla cuando por las condiciones del mercado del bien o servicio a contratar se requiera, y el responsable deberá dejar constancia de las consultas realizadas y de los precios que soportan su estudio. Las bases de datos consultadas deben ser especializadas y representativas en el mercado del bien o servicio a contratar. ¶

c. Revisión de precios históricos se sugiere verificar la variación de los precios históricos derivados del índice de precios al consumidor en cada año, examinando si se han presentado fenómenos económicos que hayan implicado fluctuaciones importantes en el comercio del bien o servicio, siempre que las características del bien o servicio sean las mismas entre una contratación y otra. ¶

Como se observa, la “Guía de Elaboración de Estudios del Sector” recomienda como mecanismo para la elaboración de estudios del mercado, que sirvan para entender la dinámica de los precios y establecer el presupuesto oficial de la contratación, requerir a los potenciales proveedores a fin de que remitan la información necesaria para determinar diversos aspectos de los bienes o servicios a contratar, entre ellos su valor, especificaciones técnicas, el plazo, entre otra información relevante. En principio, que un potencial proveedor participe en estos estudios del mercado, remitiendo cotizaciones por citar un ejemplo, no implica que en el futuro no pueda participar del Proceso de Contratación que se adelante; ni tampoco estas son vinculantes para la entidad contratante.¶

En ese orden de ideas, el análisis del sector parte de un estudio desde una perspectiva multidisciplinaria, que implica los aspectos generales del mercado, el análisis de la demanda y de la oferta, así como el estudio del mercado que le permite a la entidad entender el mercado del bien, obra o servicio que pretenden adquirir, así como identificar los factores que inciden en el valor del contrato, tales como el análisis de precios, las cargas tributarias, la tasa de cambio, las garantías, los gastos de transporte, entre otros. Este análisis se debe consignar en los Documentos del Proceso, bien sea en los estudios previos o en la información soporte de estos. En consecuencia, el análisis del sector es un insumo de planeación obligatorio y sus resultados deben reflejarse en los estudios previos, que son documentos que permiten orientar y motivar las decisiones de la Administración en los procesos de contratación pública.¶

En este escenario, el valor estimado en el contrato a partir del estudio del sector debe estar respaldado en el Certificado de Disponibilidad Presupuestal. Así pues, el artículo 25, numeral 6, de la Ley 80 de 1993 establece que “las entidades estatales abrirán licitaciones o concursos e iniciarán procesos de suscripción de contratos, cuando existan las respectivas partidas o disponibilidades presupuestales”. De allí se desprende que el Certificado de Disponibilidad Presupuestal (CDP) debe expedirse de manera previa al inicio del proceso de selección o de la negociación en los casos de contratación directa. Así mismo, el Decreto 1082 de 2015, artículos 2.2.1.1.1.6.1 y 2.2.1.2.1.5.1, exige análisis del sector y, en mínima cuantía, el valor estimado y su justificación, además del CDP que respalda la contratación. ¶

Por su parte, el artículo 71 del Decreto 111 de 1996 – Estatuto Orgánico del Presupuesto dispone que todos los actos que afecten apropiaciones “deberán contar con certificados de disponibilidad previos”. En consecuencia, “ninguna autoridad podrá contraer obligaciones” sin que exista previamente el respaldo presupuestal correspondiente, lo cual reafirma el principio de legalidad del gasto público^[6] y la necesidad de que todo proceso de contratación esté acompañada de los soportes presupuestales pertinentes. En efecto, el artículo 71 del Decreto 111 de 1996 exige disponibilidad previa y prohíbe compromisos sobre apropiaciones inexistentes o superiores al saldo disponible. Al respecto, el artículo 2.8.1.7.2 del Decreto 1068 de 2015 define el CDP como acreditación de apropiación disponible y libre de afectación, con afectación preliminar del presupuesto^[7]. ¶

Ahora bien, cuando el valor del Certificado de Disponibilidad Presupuestal (CDP) supera el presupuesto estimado para la contratación, dicha circunstancia únicamente evidencia la existencia de una apropiación presupuestal disponible por un monto superior, pero no demuestra, por sí misma, que las condiciones del mercado justifiquen un incremento del presupuesto oficial ni que el valor inicialmente determinado resulte insuficiente. En consecuencia, la disponibilidad de recursos no constituye un criterio autónomo para modificar el presupuesto estimado, el cual debe sustentarse en estudios de mercado objetivos y en la información técnica y económica que respalda la planeación contractual.¶

Por el contrario, cuando el valor del CDP es inferior al presupuesto estimado, la entidad debe adelantar una revisión integral de la necesidad contractual, del alcance del objeto, de las cantidades requeridas y de las fuentes de financiación disponibles, con el fin de garantizar la coherencia entre la planeación técnica y la capacidad presupuestal. De ser necesario, deberá gestionar las modificaciones presupuestales que resulten procedentes conforme al ordenamiento jurídico, antes de continuar con el proceso de selección.¶

En este contexto, no resulta razonable ni compatible con los principios de planeación y responsabilidad que una entidad publique una necesidad contractual sin contar con el respaldo presupuestal suficiente, bajo la expectativa de que las ofertas que se presenten posteriormente permitan subsanar o compensar dicha insuficiencia. La suficiencia presupuestal debe verificarse previamente a la apertura del proceso y corresponder de manera real y adecuada al valor estimado de la contratación, de modo que la decisión de contratar se encuentre sustentada tanto en las condiciones del mercado como en la efectiva disponibilidad de recursos públicos. ¶

En esta línea, la base de referencia para determinar la existencia de un precio artificialmente bajo no corresponde al valor amparado por el Certificado de Disponibilidad Presupuestal (CDP), sino al presupuesto estimado de la contratación, construido a partir del estudio del sector y de los análisis económicos realizados durante la etapa de planeación. Dicho presupuesto se encuentra consignado en los estudios previos y constituye el parámetro objetivo que refleja las condiciones del mercado, razón por la cual es frente a este valor que debe evaluarse la razonabilidad económica de las ofertas presentadas. En todo caso, para mayor claridad se expondrá sobre el precio artificialmente bajo, con el fin de comprender su alcance. ¶

Ahora bien, conviene precisar qué debe entenderse por «presupuesto estimado» a estos efectos. Se trata del valor estimado definitivo que la entidad adopta y consigna como presupuesto oficial en los estudios previos y en la invitación pública, no del promedio bruto de las cotizaciones recibidas durante el sondeo de mercado. Las cotizaciones son un insumo del análisis, no un parámetro vinculante, y la entidad las depura, pondera y concilia con la apropiación disponible antes de fijar el presupuesto oficial. En consecuencia, cuando el presupuesto oficial que gobierna el proceso es inferior al promedio bruto de las cotizaciones, el referente para calcular el umbral de precio artificialmente bajo es el presupuesto oficial efectivamente adoptado y publicado, pues es este el que define el techo del proceso y el que resulta coherente con los recursos que la entidad está en capacidad de comprometer. Tomar como piso del umbral un porcentaje de una cifra superior al propio techo presupuestal conduce al contrasentido de reputar «artificialmente bajas» ofertas que se aproximan al valor real de la contratación, lo que no evidencia un riesgo de inviabilidad de la oferta, sino una incoherencia en la planeación que debe corregirse por los cauces ordinarios y no trasladarse como carga al proponente. Esta lectura es consistente con la jurisprudencia que fija el precio del mercado como punto de referencia del juicio sobre el precio artificialmente bajo, el cual debe consultarse con antelación a la apertura del proceso.^[8]¶

ii. La Ley 80 de 1993, en el artículo 26, numeral 6, indica como una de las manifestaciones del principio de responsabilidad que los contratistas respondan cuando formulen propuestas en las que se fijen condiciones económicas y de contratación artificialmente bajas con el propósito de obtener la adjudicación del contrato^[9]. Al respecto, el Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia 4 de junio de 2008, radicado No. 17.783, M.P. Myriam Guerrero de Escobar, define el precio artificialmente bajo como aquel que no tiene sustento o fundamento en su estructuración dentro del tráfico comercial:¶

“El denominado “precio artificialmente bajo” de que trata la Ley 80, es aquel que resulta artificioso o falso, disimulado, muy reducido o disminuido, pero además, que no encuentre sustentación o fundamento alguno en su estructuración dentro del tráfico comercial en el cual se desarrolla el negocio, es decir, que dicho precio no pueda ser justificado y por lo tanto, la Administración estaría imposibilitada para admitirlo, so pena de incurrir en violación de los principios de transparencia, equilibrio e imparcialidad que gobiernan la actividad contractual y como parte de ella, el procedimiento de la licitación […]”.¶

Esta noción fue actualizada por la misma Sección Tercera, que reiteró que un precio bajo no equivale a un precio artificialmente bajo y que este último se identifica por ser irrisorio y carecer de justificación económica, técnica, operativa o financiera. La Corporación añadió que, cuando el menor precio obedece a circunstancias objetivas y comprobables propias del proponente, la entidad está obligada a continuar el examen de la oferta, y que el rechazo por este motivo exige razones objetivas, verificables y suficientemente motivadas, so pena de ilegalidad. Al respecto indicó: ¶

“[P]ara la Sala las ofertas con precios artificialmente bajos comprometen de manera directa la viabilidad económica del contrato, pues un precio sin sustento real en la estructura de costos del mercado impide garantizar el cumplimiento material de las obligaciones contractuales y la satisfacción del interés general que subyace a toda contratación estatal. Por ello, la identificación oportuna de este fenómeno constituye un deber ineludible de la administración, cuya finalidad no se agota en la protección del equilibrio económico del negocio jurídico, sino que se extiende a preservar la integridad del proceso de selección frente a prácticas colusorias y a impedir que la contratación pública sea empleada como canal para la introducción de recursos de origen ilícito, en salvaguarda de los principios de transparencia, selección objetiva e imparcialidad que lo rigen.¶

Así, no podrá reputarse como tal la propuesta cuyo valor se derive de circunstancias objetivas, comprobables y propias del proponente, las cuales, lejos de comprometer la correcta ejecución del contrato, garantizan su viabilidad y no erosionan la integridad del proceso licitatorio ni los fines de la gestión contractual. En tal hipótesis, la entidad se encuentra obligada a continuar con el examen de la oferta, preservando la legalidad y la selección objetiva dentro del proceso de selección. ¶

De lo anotado, se desprende que no resulta equiparable un precio bajo a un precio artificialmente bajo, en la medida en que el primero puede encontrarse razonablemente sustentado y constituir una legítima manifestación de competitividad dentro del procedimiento de selección, sin que ello comporte vulneración de los principios que rigen la contratación estatal. Por el contrario, el precio artificialmente bajo se caracteriza por su carácter irrazonable o irrisorio y por la ausencia de una justificación económica, técnica, operativa y/o financiera que permita explicar de manera suficiente las fuentes de su determinación” ^[10]. ¶

De la postura transcrita se desprende una regla de conducta que ordena la evaluación económica de las ofertas. Frente a una propuesta que la entidad estime sospechosa por su bajo valor, el deber primario no es excluirla, sino verificar su sustento, de manera que el rechazo solo resulta procedente cuando las explicaciones del proponente no acrediten circunstancias objetivas que respalden el precio ofertado. Tanto la aceptación como el rechazo quedan sujetos a una carga de motivación expresa, clara y suficiente, cuya inobservancia compromete la legalidad de la decisión. Llevado al problema de la consulta, ese criterio confirma que una oferta ubicada dentro del presupuesto oficial y por encima del umbral definido por la entidad no deviene artificialmente baja por el solo hecho de ser más económica, ni puede descartarse con la exigencia genérica de un desglose de costos. Lo que corresponde es contrastarla con el valor de mercado reflejado en los estudios previos, y no con la simple disponibilidad acreditada en el certificado de disponibilidad presupuestal, para luego, de subsistir dudas, agotar el requerimiento previsto en el artículo 2.2.1.1.2.2.4 del Decreto 1082 de 2015 antes de cualquier exclusión. Interpretarlo de otro modo convertiría un instrumento concebido para proteger la ejecución del contrato en una barrera a la competencia, en desmedro de la selección objetiva y del interés en obtener ofertas eficientes para el erario.¶

Por su parte, el artículo 2.2.1.1.2.2.4. del Decreto 1082 de 2015 establece que cuando el valor de una oferta parezca artificialmente bajo, la entidad debe requerir al oferente para que explique las razones que sustentan el valor ofrecido. Frente a estas explicaciones le corresponde al comité evaluador analizarlas y recomendar si debe rechazar la oferta o continuar con el análisis de la oferta durante la evaluación de las ofertas:¶

“Artículo 2.2.1.1.2.2.4. Oferta con valor artificialmente bajo. Si de acuerdo con la información obtenida por la Entidad Estatal en su deber de análisis de que trata el artículo 2.2.1.1.1.6.1 del presente decreto, el valor de una oferta parece artificialmente bajo, la Entidad Estatal debe requerir al oferente para que explique las razones que sustentan el valor ofrecido. Analizadas las explicaciones, el comité evaluador de que trata el artículo anterior, o quien haga la evaluación de las ofertas, debe recomendar rechazar la oferta o continuar con el análisis de la misma en la evaluación de las ofertas.¶

Cuando el valor de la oferta sobre la cual la Entidad Estatal tuvo dudas sobre su valor, responde a circunstancias objetivas del oferente y de su oferta que no ponen en riesgo el cumplimiento del contrato si este es adjudicado a tal oferta, la Entidad Estatal debe continuar con su análisis en el proceso de evaluación de ofertas.¶

En la subasta inversa esta disposición es aplicable sobre el precio obtenido al final de la misma”.¶

Así pues, el artículo 2.2.1.1.2.2.4 ibidem, establece lo que debe hacer la entidad cuando el precio de una oferta parece artificialmente bajo, esto es: i) solicitar explicación al oferente, ii) analizar las explicaciones del oferente, iii) el responsable de la evaluación de las ofertas debe recomendar rechazar o continuar la evaluación de la oferta, y iv) para la subasta inversa, lo anterior se debe hacer al finalizar el evento.¶

Sin embargo, debe precisarse que el análisis de los precios de una oferta se hace en la fase de evaluación del procedimiento de selección, que es la oportunidad para verificar si se cumplen o no las reglas del proceso, labor que corresponde al comité evaluador^[11] en las modalidades que lo prevén y, en la mínima cuantía, a quien designe el ordenador del gasto conforme al inciso final del artículo 2.2.1.1.2.2.3 del Decreto 1082 de 2015. En efecto, el objeto de la evaluación de las ofertas es comprobar que estas cumplen con los parámetros exigidos, establecer la habilitación del proponente en dicho proceso de selección y definir si, de acuerdo con la ponderación de los factores de evaluación aplicables, cuál será el que resultará adjudicatario del futuro contrato.¶

En ese sentido, en la evaluación que se realiza antes de la adjudicación del contrato la entidad debe verificar la oferta y su componente económico, para determinar si corresponde con el resultado del análisis de la oferta en el estudio de mercado, o si los precios tienen un componente atípico que no se identificó al observar el comportamiento de los proveedores del bien, obra o servicio que pretende contratarse. En ese caso, la entidad podrá identificar las ofertas con precios que parecen artificialmente bajos, y seguir el procedimiento del Decreto 1082 de 2015. Concluido dicho análisis, es posible que a partir de las explicaciones ofrecidas por el proponente se determine que el valor responde a circunstancias objetivas que le permiten cumplir el contrato, sin que con ello termine la evaluación, porque el Decreto 1082 de 2015 señala que la entidad puede continuar el análisis en esta fase de evaluación.¶

De esta forma, y con el objetivo de brindar herramientas que orienten a las Entidades Estatales en este asunto, la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente el 16 de diciembre de 2024, actualizó la “Guía para el manejo de ofertas artificialmente bajas en Procesos de Contratación”, en la que se señalan no sólo las posibles causas y consecuencias de ofertas artificialmente bajas, sino que también se relaciona a modo de sugerencia dos metodologías que podrían aplicar las entidades para identificarlas y manejarlas. Estas son: i) la comparación absoluta y; ii) la comparación relativa. ¶

La comparación absoluta consiste en contrastar cada oferta con el costo estimado del bien o servicio, de acuerdo con el estudio del sector. En este caso, si se reciben menos de cinco (5) ofertas, debe solicitarse aclaración a los proponentes cuyas ofertas sean menores en un 20%, o un mayor porcentaje en relación con el costo estimado por la entidad estatal. La comparación relativa consiste en que la entidad contrasta la información que obtiene a partir del universo de ofertas que presentan los proponentes en el proceso de selección. En tal sentido, la Agencia ha sugerido a las entidades aplicar la siguiente metodología para identificar ofertas con “precios artificialmente bajos”, en aquellos procesos en los que hay cinco (5) o más ofertas:¶

1. Primero deberá tomar el conjunto de ofertas a evaluar. ¶

2. Calcular la mediana, dependiendo de la dispersión de los datos el promedio del valor de cada oferta o de cada ítem dentro de la oferta.¶

3. Calcular la desviación estándar del conjunto. ¶

4. Determinar el valor mínimo aceptable para la Entidad Estatal.^[12]¶

La mediana debe calcularse ordenando los valores de mayor a menor y tomando el valor de la oferta en la mitad de la lista. Si el número de ofertas es par, caso en el cual no habrá una oferta “en la mitad”, debe tomarse los dos valores del medio, se suman y dividen en dos. Posteriormente, es necesario calcular la desviación estándar, utilizando la siguiente fórmula, en la que el valor n es el número de ofertas: ¶

Por último, el valor mínimo aceptable, será igual a la mediana menos la desviación estándar. De esta manera, la entidad puede identificar como ofertas artificialmente bajas las que se encuentren por debajo de ese valor mínimo. Con todo, dicho valor puede ser diferente al obtenido con la anterior metodología, dependiendo de la información y los datos con los que cuenten las entidades. Esto es así porque las entidades pueden o no acoger la metodología explicada, toda vez que la Guía no es de obligatorio cumplimiento para las entidades, pues sólo constituye una orientación o lineamiento para sus procesos de contratación.¶

La Guía también contempla los casos en los que el contratista se selecciona a través de subasta inversa, en los cuales el criterio de evaluación es el precio. En este evento, la Agencia recomienda tener especial cuidado, ya que es común que ofertas competitivas puedan parecer artificialmente bajas en el desarrollo de la subasta inversa. Sin embargo, dichas ofertas no siempre deben interpretarse como artificialmente bajas. En este sentido, en caso de presentarse dudas, la Guía sugiere llevar a cabo las siguientes actuaciones: ¶

i) Verificar la oferta y su componente económico, para así determinar si los precios tienen un componente extraño que no fue posible determinar al momento de realizar el Estudio del sector, en relación con los proveedores del bien, obra o servicio que se pretende contratar; ii) Comparar el valor de cada oferta con el costo estimado de la provisión del bien o servicio de acuerdo con el Estudio del Sector. La verificación de ofertas artificialmente bajas puede sustentarse en información adicional a la utilizada en el Estudio del Sector, como precios de fabricantes y otros factores económicos relevantes; iii) Solicitar explicaciones a los proponentes cuyas ofertas sean menores en un 20%, o un mayor porcentaje, al costo total estimado por la Entidad Estatal (comparación absoluta, ver numeral 2.1.1); y iv) Analizar la información remitida por el proponente y considerar el rechazo de las ofertas que cumplan con alguna de las condiciones establecidas en el numeral 4.2 de la presente Guía. Este documento se refiere a los eventos en los que el proponente omitió diligenciar algún ítem o componente de la oferta; cometió un error aritmético en la determinación del valor total de la oferta; ofreció por una unidad de medida diferente a la solicitada por la Entidad Estatal; u ofreció condiciones técnicas o de ejecución del contrato que no se ajustan a las especificaciones requeridas por la Entidad.  ¶

Una vez que la entidad haya surtido su proceso de determinación de una propuesta como artificialmente baja y considerando que la oferta se encuentra inmersa en esta circunstancia, es necesario requerir al oferente para que explique las razones que sustentan el valor ofrecido. Posteriormente, el comité evaluador analizará las explicaciones y decidirá si rechaza la oferta o continúa con el análisis de la misma en el proceso de evaluación de ofertas. ¶

La ley y el reglamento no determinan la forma ni el momento para requerir a los proponentes para que justifiquen el precio ofertado. Por tanto, la determinación de tales asuntos es facultativa para cada entidad pública, para lo cual debe tener presentes las particularidades de cada modalidad de selección de contratistas, partiendo de la base de que la entidad solo podrá pedir explicaciones al proponente cuando conozca su oferta económica.¶

En el evento en que el proponente no allegue información una vez se haya requerido, se tratará de una omisión que el comité evaluador debe analizar. De ser el caso, podrá rechazar la oferta si la duda que tiene es de tal magnitud que no tomar la decisión podría eventualmente comprometer la legalidad del proceso. ¶

El requerimiento debe comunicarse al proponente por el medio que la entidad considere más eficaz e idóneo, de acuerdo con las circunstancias particulares de la información objeto de requerimiento. Puede acudir a mensajes electrónicos y otros de similar informalidad. En relación con este aspecto, en el concepto del 7 de noviembre de 2019 –radicado No. 2201913000008288–, esta Agencia avaló en abstracto la idoneidad de una llamada telefónica para comunicar el requerimiento al oferente. La Entidad Estatal, entonces, no tiene la obligación de notificar dicho requerimiento al proponente, pues el mismo es un acto de trámite y no uno definitivo^[13].¶

En cuanto al término que se debe otorgar a los proponentes para que expliquen el precio ofertado, es preciso indicar que es un asunto que también queda a la discrecionalidad de la entidad. Sin embargo, la discrecionalidad debe ejercerse de manera sensata, con buen criterio y de forma prudente. Así lo explicó la Sección Quinta del Consejo de Estado en la sentencia del 10 de junio de 1992, en la que resaltó que “los (actos) denominados discrecionales […] se emiten por la autoridad administrativa en virtud de que la ley ha creído conveniente dejar a la sensatez, a la oportunidad, al buen criterio y al suficiente tacto que ha de presidir la gestión pública y enmarcar en la prudencia la toma de decisiones, con orden del buen servicio que ha de regir y de guiar sus tareas”^[14]. Al respecto, la doctrina extranjera se ha pronunciado en similar sentido, al argumentar que la discrecionalidad administrativa tiene dos (2) limitantes: una, el respeto a la finalidad jurídica que justifica, que no es nada distinto a satisfacer el interés general; y otra, que el uso de la discrecionalidad sea necesario para cumplir el interés jurídico que se tutela. En estos términos, la entidad deberá adoptar una medida que esté acorde con el interés general^[15].¶

La entidad tiene entonces la facultad de definir el término mínimo que otorgará a los proponentes para aclarar el precio artificialmente bajo. No obstante, dicho término debe estar acorde, por un lado, con el interés general y, por el otro, con los principios de proporcionalidad y razonabilidad, así como también con los principios del Estatuto General de Contratación de la Administración Pública. ¶

Por último, verificada la información remitida por el proponente, la entidad debe definir si rechaza o no la oferta. En la Guía para el manejo de ofertas artificialmente bajas en Procesos de Contratación, la Agencia Nacional de Contratación Pública precisó que se debe rechazar la propuesta en los siguientes eventos: i) “el proponente no presenta por escrito a la entidad estatal la aclaración de la oferta”, ii) “el proponente no envía parte o la totalidad de la información solicitada por la entidad estatal”, iii) “las aclaraciones del proponente no son satisfactorias para garantizar la sostenibilidad de la oferta durante la ejecución del contrato” y iv) “las aclaraciones del proponente no desvirtúan la teoría de que está utilizando su oferta como parte de una estrategia colusoria o anticompetitiva durante el proceso de selección”. Lo anterior, sin perjuicio de los eventos señalados en el numeral 4.2 de la “Guía para el manejo de ofertas artificialmente bajas en Procesos de Contratación de Colombia Compra Eficiente”, los cuales, debe advertirse, son criterios orientadores para las entidades públicas y no causales de rechazo en estricto sentido.¶

En todo caso, debe advertirse que las aclaraciones que están obligados a dar los proponentes según lo dispuesto en el artículo 2.2.1.1.2.2.4 del Decreto 1082 de 2015, deben cumplir con la carga de claridad suficiente para desvirtuar las razones por las que la Entidad Estatal ha estimado que la oferta es artificialmente baja. Esto implica dar cuenta de las circunstancias objetivas debido a las cuales la oferta es sustentable y competitiva. De acuerdo con lo señalado en la mencionada guía estas circunstancias pueden estar relacionadas con i) técnicas diferenciadas de producción del bien o provisión del servicio; ii) cercanía al lugar de provisión o al lugar de abastecimiento de materias primas; iii) mejores condiciones contractuales con los proveedores de insumos; y iv) mayor diversificación de productos o servicios relacionados. Lo anterior sin perjuicio de que el contratista indique alguna otra razón distinta por la que la oferta es competitiva, incluyendo aquellas relacionadas con implementación de economías de escala o alcance, esto, en razón a que en la mencionada guía se indica que “la Entidad Estatal debe tenerlo en cuenta en el análisis de las aclaraciones”. En todo caso, el requerimiento puede comprender la desagregación del precio y la identificación del costo marginal de las unidades ofrecidas, con apoyo en el estudio del sector y en la información del mercado, e incluso extenderse a los demás proponentes para contar con elementos comparativos, sin que ello convierta tal desagregación en un requisito de admisibilidad exigible de manera general.¶

De acuerdo con lo expuesto, en principio, no resulta procedente rechazar una oferta, declararla no habilitada ni exigir de manera automática una justificación detallada de costos por el solo hecho de presentar un valor económico reducido, cuando dicho valor se encuentra dentro del presupuesto oficial respaldado presupuestalmente y, además, supera el umbral definido por la entidad para la identificación de eventuales precios artificialmente bajos. La sola circunstancia de que una propuesta sea significativamente más económica que otras no permite presumir, por sí misma, la inviabilidad de su ejecución ni constituye una causal autónoma de exclusión.¶

No obstante, la entidad conserva la facultad y el deber de verificar la consistencia y viabilidad de las ofertas cuando existan elementos objetivos que generen dudas razonables sobre su capacidad de ejecución. Tales dudas deben estar debidamente identificadas y motivadas, por ejemplo, cuando la propuesta omita cantidades obligatorias, desconozca costos legalmente exigibles o incorpore componentes incompatibles con el cumplimiento adecuado del objeto contractual. En estos casos, el requerimiento de información adicional o de explicaciones sobre la estructura económica de la oferta puede constituir un mecanismo de verificación, siempre que se encuentre vinculado a circunstancias concretas y no a una revisión genérica o indiscriminada. De igual forma, la solicitud de desagregaciones de costos o soportes económicos no puede convertirse en un requisito habilitante sobrevenido ni en una carga impuesta a todos los oferentes sin una justificación específica. La actuación administrativa debe respetar los principios de transparencia, igualdad y selección objetiva, evitando que mecanismos concebidos para verificar la seriedad y viabilidad de una oferta sean utilizados para introducir exigencias no previstas o para descalificar propuestas competitivas sin fundamento técnico suficiente.¶

Por tanto, la exclusión de una oferta únicamente será procedente cuando, agotado el procedimiento de verificación y garantizado el derecho de explicación del proponente, la entidad demuestre de manera objetiva y motivada que el precio ofertado compromete la adecuada ejecución del contrato o evidencia un incumplimiento de requisitos legales o del pliego de condiciones. En ausencia de tales circunstancias, la oferta debe evaluarse conforme a las reglas ordinarias del proceso de selección, reconociendo que una propuesta competitiva o económicamente favorable no equivale, por ese solo hecho, a una oferta artificialmente baja.¶

Ahora bien, puede configurarse una vulneración de los principios de selección objetiva, libre concurrencia y eficacia cuando una entidad adopta criterios económicos o metodologías de evaluación que restringen injustificadamente la competencia, alteran las reglas inicialmente definidas o generan inconsistencias entre los documentos de planeación, las reglas presupuestales y la evaluación de las ofertas. No obstante, dicha vulneración no se deriva de la existencia de diferencias entre el presupuesto estimado y el certificado de disponibilidad presupuestal (CDP), pues estas pueden obedecer a circunstancias, tales como esquemas de financiación parciales, la concurrencia de varias fuentes presupuestales o diferencias de alcance que deben encontrarse debidamente documentadas y justificadas dentro del proceso contractual. ¶

En esa medida, una metodología que fije el piso del umbral tomando como base un valor superior al presupuesto oficial del proceso puede estrechar artificialmente el rango de ofertas admisibles hasta márgenes irrazonables, al punto de descartar propuestas cercanas al presupuesto real de la contratación. Cuando ello ocurre, el efecto restrictivo no proviene de la institución del precio artificialmente bajo, concebida para proteger la ejecución del contrato, sino de una incongruencia entre los parámetros económicos y presupuestales del proceso. La libre concurrencia y la selección objetiva no toleran que una propuesta seria y respaldada sea excluida por aplicación de una fórmula internamente contradictoria, pues el precio comparativamente bajo, cuando encuentra justificación objetiva, es una manifestación legítima de competitividad y un ahorro para el erario, no un indicio de inviabilidad.¶

En todo caso, antes de adoptar decisiones que puedan afectar la participación o permanencia de las ofertas en el proceso, la entidad tiene el deber de aclarar y resolver de manera motivada las dudas interpretativas relevantes, armonizando la información técnica, contractual y presupuestal que sustenta la contratación. Si subsisten inconsistencias que puedan incidir en la competencia o en la evaluación, estas deben corregirse mediante los mecanismos procedimentales previstos por el ordenamiento jurídico y no a través de interpretaciones sobrevenidas aplicadas después del cierre del proceso. Por tanto, la vulneración de los principios mencionados no se configura por la sola existencia de una discrepancia documental, sino cuando dicha discrepancia o la metodología adoptada producen, sin justificación suficiente, una restricción material de la competencia o una alteración de las condiciones objetivas de evaluación de las ofertas.¶

Finalmente, en cuanto a si la entidad debe suspender el proceso de selección a la espera de un pronunciamiento de esta Agencia, se precisa que no existe un deber legal en ese sentido. Los conceptos de Colombia Compra Eficiente se expiden con el alcance del artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, de modo que orientan la interpretación de las normas generales pero no son vinculantes ni condicionan la validez de las actuaciones de las entidades. El principio de coordinación del artículo 6 de la Ley 489 de 1998 no impone aguardar el concepto del órgano rector como requisito para continuar o decidir el proceso. La suspensión del procedimiento de selección es una facultad reglada y excepcional que la entidad puede ejercer mediante acto administrativo motivado cuando sobrevengan circunstancias que impidan su curso normal, pero no se activa de manera automática por la formulación de una consulta. Por el contrario, los principios de eficacia y economía imponen a la entidad resolver por sí misma las dudas interpretativas con los elementos de juicio a su alcance y adoptar oportunamente la decisión que corresponda.¶

iii. Al margen de la explicación precedente debe advertirse que el análisis requerido para resolver problemas específicos en torno a la planeación y los precios artificialmente bajos debe realizarse por quienes tengan interés en ello, de acuerdo con lo explicado en la aclaración preliminar del presente oficio. De esta manera, las afirmaciones aquí realizadas no pueden interpretarse como juicios de valor sobre circunstancias concretas relacionadas con los hechos que motivan la consulta. Por lo anterior, previo concepto de sus asesores, la solución de situaciones particulares corresponde a los interesados adoptar la decisión correspondiente y, en caso de conflicto, a las autoridades judiciales, fiscales y disciplinarias.¶

Dentro de este marco, la entidad pública definirá en cada caso concreto lo relacionado con el tema objeto de consulta. Al tratarse de un análisis que debe realizarse en el procedimiento contractual específico, la Agencia no puede definir un criterio universal y absoluto por vía consultiva, sino que brinda elementos de carácter general para que los partícipes del sistema de compras y contratación pública adopten la decisión que corresponda, lo cual es acorde con el principio de juridicidad. Así, cada entidad definirá la forma de adelantar su gestión contractual, sin que sea atribución de Colombia Compra Eficiente validar sus actuaciones.¶

IV. Referencias normativas:

V. Doctrina de la Agencia Nacional de Contratación Pública:¶

Sobre el deber de elaborar análisis del sector frente a procesos de contratación se pronunció esta Subdirección en los conceptos 2202013000000037 del 7 de enero de 2020, C-223 del 29 de abril de 2020 y C-148 de 2021. Igualmente, se reiteran los conceptos C-387 del 23 de junio de 2020, C-415 del 7 de julio de 2020, C-443 del 7 de julio de 2020, C-387 del 23 de junio de 2020, C-223 del 29 de abril de 2020, C-671 de 2020 de 23 de noviembre de 2020, C-215 del 12 de mayo de 2021, C-742 del 27 de diciembre de 2021, C-519 del 13 de septiembre de 2022, C-716 del 15 de noviembre de 2022, C-856 del 13 de diciembre de 2022, C-235 del 5 de julio de 2023, C-258 del 12 de agosto de 2024, C-633 del 28 de mayo de 2026, C-1033 del 3 de agosto de 2026, C-291 del 2020 y C-361 de 2026, entre otros. Así mismo, ha expedido los siguientes conceptos sobre los precios artificialmente bajos en los conceptos C–163 del 31 de marzo de 2020, C–200 del 14 de abril de 2020, C–767 del 7 de enero de 2021, C-205 del 7 de mayo de 2021, C-299 del 14 de mayo de 2022, C-484 de 2022, C-952 del 20 de enero de 2023, C-860 del 27 de diciembre de 2024, C-329 del 25 de abril de 2025, C-573 del 16 de junio de 2025, C-769 de 25 de julio de 2025, C-1042 del 5 de septiembre de 2025, C-877 del 6 de julio de 2026, entre otros. Estos y otros conceptos se encuentran disponibles para consulta en el Sistema de Relatoría de la Agencia, en el cual también podrás encontrar jurisprudencia del Consejo de Estado, laudos arbitrales y la normativa de la contratación concordada con la doctrina de la Subdirección de Gestión Contractual, accede a través del siguiente enlace:¶

https://www.colombiacompra.gov.co/normativa-y-relatoria/conoce-la-relatoria ¶

Las garantías no son un requisito formal: son el instrumento con el que se protege el patrimonio público frente a los riesgos del contrato. Por ello, la Agencia Nacional de Contratación Pública –Colombia Compra Eficiente– te invita a consultar la nueva versión de la Guía para la Exigencia y Constitución de Garantías en los Procesos de Contratación, dirigida a las entidades sometidas al EGCAP y a las de regímenes exceptuados, así como a proveedores y órganos de control. Encontrarás orientaciones sobre las clases de garantías admisibles, la correspondencia entre riesgos asignados y amparos exigidos, su suficiencia y vigencia, y el procedimiento para hacerlas efectivas. Consúltala aquí: https://www.colombiacompra.gov.co/archivos/manual/guia-de-garantias-en-procesos-de-contratacion¶

De otro lado, te contamos que el Decreto 287 del 19 de marzo de 2026 sustituyó los artículos 2.2.1.2.4.2.6., 2.2.1.2.4.2.7. y 2.2.1.2.4.2.8. del Decreto 1082 de 2015 y estructuró el Sistema Integral de Preferencias en favor de las personas con discapacidad, en cumplimiento del artículo 13 de la Ley Estatutaria 1618 de 2013. Para orientar su aplicación, esta Agencia expidió la Circular Externa 003 del 12 de mayo de 2026, en la que precisa quiénes son los beneficiarios, las cinco medidas que integran el sistema y su obligatoriedad según la modalidad de selección, y el régimen de transición aplicable a los procesos en curso. Consúltala aquí: https://www.colombiacompra.gov.co/archivos/circular/circular-externa-003-de-2026¶

Recuerda también que la información sobre sanciones e inhabilidades solo cumple su función preventiva si llega oportunamente a los registros públicos. Sobre este deber, esta Agencia expidió la Circular Externa 002 del 5 de mayo de 2026, dirigida a todas las entidades del Estado sin distinción de su régimen contractual, en la que reitera la obligatoriedad de reportar caducidades, multas, sanciones, declaratorias de incumplimiento e inhabilidades ante las Cámaras de Comercio, la Procuraduría General de la Nación y el SECOP, e indica los responsables, los portales dispuestos para el efecto y las consecuencias disciplinarias de omitir este deber. Consúltala aquí: https://www.colombiacompra.gov.co/archivos/circular/circular-externa-002-de-2026¶

Finalmente, si quieres seguir de cerca la actividad de la Agencia, la tercera edición de 2026 del Radar de la Compra Pública reúne, entre otros contenidos, la Circular Externa 003 de 2026, el Decreto 552 de 2026, un estudio sobre inteligencia artificial en la compra pública, los avances de la Relatoría, análisis jurisprudencial, conceptos jurídicos destacados y la oferta de la Escuela Virtual ANCP-CCE. Descárgalo aquí: https://www.colombiacompra.gov.co/archivos/boletin/boletin-edicion-n-3-de-2026-radar-de-la-compra-publica¶

Por último, aprovechamos la oportunidad de manifestar la entera disposición de la Agencia Nacional de Contratación Pública –Colombia Compra Eficiente– para atender las peticiones o solicitudes, así como para brindar el apoyo que se requiera en el marco de nuestras funciones a través de nuestros diferentes canales de atención: ¶

• Línea nacional gratuita o servicio a la ciudadanía (Mesa de servicio): 01800 0520808¶
• Línea en Bogotá (Mesa de servicio):+57 601 7456788¶
• Correo de radicación de correspondencia: ventanilladeradicacion@colombiacompra.gov.co¶
• Formulario web para PQRSD: https://www.colombiacompra.gov.co/pqrsd/informacion-importante-antes-de-formular-una-pqrsd¶

Evalúa el servicio que ofrece la Agencia por el canal de atención de PQRSD en el siguiente enlace :https://forms.office.com/r/pPHyWVs2SZ .¡Ayúdanos a mejorar porque el compromiso es de todos!¶

Por último, lo invitamos a seguirnos en las redes sociales en las cuales se difunde información institucional: ¶

Twitter: @colombiacompra

Facebook: ColombiaCompraEficiente

LinkedIn: Agencia Nacional de Contratación Pública - Colombia Compra Eficiente Instagram: @colombiacompraeficiente_cce¶

Este concepto tiene el alcance previsto en el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y las expresiones utilizadas con mayúscula inicial deben ser entendidas con el significado que les otorga el artículo 2.2.1.1.1.3.1 del Decreto 1082 de 2015.¶

Atentamente,

1. DEIK ACOSTAMADIEDO, Carolina, Guía de Contratación Estatal: Deber de planeación y modalidades de selección, Buenos Aires, 2015, p. 59. ↑¶

2. “Artículo 2.2.1.1.2.1.1. Estudios y documentos previos. Los estudios y documentos previos son el soporte para elaborar el proyecto de pliegos, los pliegos de condiciones, y el contrato. Deben permanecer a disposición del público durante el desarrollo del Proceso de Contratación y contener los siguientes elementos, además de los indicados para cada modalidad de selección: (…)”. ↑¶

3. Consejo de Estado. Sección Tercera. Subsección B. Sentencia del 31 de agosto de 2011. Exp. 18.080. C.P. Ruth Stella Correa Palacio: “(…) recuérdese que la aplicación de la buena fe en materia negocial implica para las partes la observancia la observancia de una conducta enmarcada dentro del contexto de los deberes de corrección, claridad y recíproca lealtad que se deben los contratantes, para remitir la realización de los efectos finales buscados en el contrato”. ↑¶

4. Decreto 1082 de 2015: “Artículo 2.2.1.1.1.6.1. Deber de análisis de las Entidades Estatales. La Entidad Estatal debe hacer, durante la etapa de planeación, el análisis necesario para conocer el sector relativo al objeto del Proceso de Contratación desde la perspectiva legal, comercial, financiera, organizacional, técnica, y de análisis de Riesgo. La Entidad Estatal debe dejar constancia de este análisis en los Documentos del Proceso”. ↑¶

5. Colombia Compra Eficiente. Guía de Elaboración de Estudios del Sector. Disponible en: https://www.colombiacompra.gov.co/manuales-guias-y-pliegos-tipo/manuales-y-guias ↑¶

6. Constitución Política, artículos 345, 346 y 347. Véase también CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia C-073 de 1993. M.P. Alejandro Martínez Caballero, que identifica la disponibilidad presupuestal como instrumento protector del principio de legalidad del gasto público. ↑¶

7. ARTÍCULO 2.8.1.7.2. Certificado de Disponibilidad Presupuestal. El certificado de disponibilidad es el documento expedido por el jefe de presupuesto o quien haga sus veces con el cual se garantiza la existencia de apropiación presupuestal disponible y libre de afectación para la asunción de compromisos.¶

   Este documento afecta preliminarmente el presupuesto mientras se perfecciona el compromiso y se efectúa el correspondiente registró presupuestal. En consecuencia, los órganos deberán llevar un registro de éstos que permita determinar los saldos de apropiación disponible para expedir nuevas disponibilidades. ↑¶

8. CONSEJO DE ESTADO. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Subsección B. Exp. 16.385 (66001-23-31-000-1997-04000-01). [Fecha y consejero ponente por verificar en el Sistema de Relatoría de la ANCP-CCE]. ↑¶

9. Ley 80 de 1993: “Artículo 26. Del Principio de Responsabilidad. En virtud de este principio:¶

   […]

   6o. Los contratistas responderán cuando formulen propuestas en las que se fijen condiciones económicas y de contratación artificialmente bajas con el propósito de obtener la adjudicación del contrato”. ↑¶

10. CONSEJO DE ESTADO. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Subsección A. Sentencia del 16 de junio de 2026. Exp. 73.079. C.P. Fernando Alexei Pardo Flórez. ↑¶

11. Decreto 1082 de 2015: “Artículo 2.2.1.1.2.2.3. Comité evaluador. La Entidad Estatal puede designar un comité evaluador conformado por servidores públicos o por particulares contratados para el efecto para evaluar las ofertas y las manifestaciones de interés para cada Proceso de Contratación por licitación, selección abreviada y concurso de méritos. El comité evaluador debe realizar su labor de manera objetiva, ciñéndose exclusivamente a las reglas contenidas en los pliegos de condiciones. El carácter asesor del comité no lo exime de la responsabilidad del ejercicio de la labor encomendada. En el evento en el cual la Entidad Estatal no acoja la recomendación efectuada por el comité evaluador, debe justificar su decisión.¶

    Los miembros del comité evaluador están sujetos al régimen de inhabilidades e incompatibilidades y conflicto de interés previstos en la Constitución y la ley.¶

    La verificación y la evaluación de las ofertas para la mínima cuantía será adelantada por quien sea designado por el ordenador del gasto sin que se requiera un comité plural”. ↑¶

12. Guía para el manejo de ofertas artificialmente bajas en Procesos de Contratación. p. 10. ↑¶

13. De acuerdo con el Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 22 de octubre de 2009. C.P. Filemón Jiménez, los actos administrativos de fondo son aquellos que concluyen la actuación administrativa, en tanto que deciden directa o indirectamente el fondo del asunto y producen efectos jurídicos definitivos; mientras que los actos de trámite por sí mismos no concluyen la actuación administrativa, salvo que, como lo prevé la norma, la decisión que se adopte impida que continúe tal actuación, caso en el cual se convierte en un acto administrativo definitivo, porque pone fin al procedimiento administrativo. ↑¶

14. Consejo de Estado. Sección Segunda. Sentencia del 10 de junio de 1992. Exp. No. 4.249. C.P. Álvaro Lecompte Luna. ↑¶

15. DROMI, Roberto. Reforma del Estado y Privatizaciones. Tomo 2. Pliegos de condiciones. Buenos Aires: Astrea, 1991. p. 8. “La discrecionalidad tiene por lo menos dos límites evidentes. Uno es el respeto a la finalidad jurídica que justifica y da sustento al poder de la autoridad competente; el otro hace referencia a la necesidad de que el uso de la discrecionalidad administrativa, en nada sobrepasa lo rigurosamente necesario para el cumplimiento del interés jurídico que deba ser legítimamente tutelado. De ahí que si la finalidad que justifica cierta decisión discrecional es la de satisfacer adecuadamente el interés público, sólo él puede servir como criterio para la adopción de la medida”. ↑¶