PRECIOS ARTIFICIALMENTE BAJOS, GUÍA PARA EL MANEJO DE OFERTAS ARTIFICIALMENTE BAJAS

Texto del concepto

PRECIOS ARTIFICIALMENTE BAJOS – Noción

Es importante definir el concepto de “precio artificialmente bajo”, por lo cual la jurisprudencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado señala que es aquel que, por un lado, resulta artificioso, disimulado o falso y, por el otro, no tiene sustento o fundamento en relación con su estructuración dentro del tráfico comercial:

El denominado “precio artificialmente bajo” de que trata la Ley 80, es aquel que resulta artificioso o falso, disimulado, muy reducido o disminuido, pero además, que no encuentre sustentación o fundamento alguno en su estructuración dentro del tráfico comercial en el cual se desarrolla el negocio, es decir, que dicho precio no pueda ser justificado y por lo tanto, la Administración estaría imposibilitada para admitirlo, so pena de incurrir en violación de los principios de transparencia, equilibrio e imparcialidad que gobiernan la actividad contractual y como parte de ella, el procedimiento de la licitación […].

PRECIOS ARTIFICIALMENTE BAJOS – Noción – Colombia Compra Eficiente

Con la precisión anterior, y para comenzar el análisis de la Guía, allí se establece que una oferta es artificialmente baja cuando “[…] a criterio de la Entidad Estatal, el precio no parece suficiente para garantizar una correcta ejecución del contrato, de acuerdo con la información recogida durante la etapa de planeación y particularmente durante el Estudio del Sector […]”. En este punto, es importante diferenciar las “ofertas artificialmente bajas” y las “ofertas competitivas”, entendiendo por estas últimas aquellas “que tienen en su estructura de costos economías de escala o economías de alcance, que permiten generar un bien o un servicio a menor costo que el [del] resto de proveedores en el mercado”, según lo establece la Guía mencionada.

GUÍA PARA EL MANEJO DE OFERTAS ARTIFICIALMENTE BAJAS – Identificación

Con esta información, la Guía propone dos (2) “herramientas” y una (1) “metodología”, y su aplicación depende de la cantidad de ofertas que se presentaron al procedimiento. Para la primera herramienta, la entidad puede acudir a la comparación absoluta, para contrastar el valor de cada oferta con el costo estimado de la provisión del bien o servicio, de acuerdo con el estudio del sector, siempre y cuando haya recibido menos de cinco (5) ofertas. La regla es que si después de la comparación se encuentran ofertas menores en un 20% o un mayor porcentaje respecto del costo estimado por la entidad, se considerará que ofrecen precios artificialmente bajos. Por consiguiente, esta herramienta no se puede aplicar cuando se reciben cinco (5) o más ofertas, y no todas las ofertas deben ser tratadas por posibles “precios artificialmente bajos” sino aquellas con un valor por debajo del 20% o un porcentaje superior, respecto del valor que la entidad definió como precio del bien, obra o servicio.

La segunda herramienta, denominada comparación relativa, corresponde a la “comparación de cada oferta con las demás presentadas”, sin que se indique la cantidad de ofertas que debió recibir la entidad, por lo cual nada obsta para aplicarla, independientemente del número de ofertas presentadas al procedimiento. […] Por otra parte, Colombia Compra Eficiente ha sugerido aplicar la siguiente metodología con pasos sucesivos, para identificar ofertas que pueden tener “precios artificialmente bajos”, en los procedimientos donde hay cinco (5) o más ofertas, es decir, no es posible aplicarla cuando se reciben menos de cinco (5) ofertas: i) tomar el conjunto de ofertas a evaluar, ii) calcular la mediana, o dependiendo de la dispersión de los datos el promedio, del valor de cada oferta o de cada ítem dentro de la oferta, iii) calcular la desviación estándar del conjunto y iv) determinar el valor mínimo aceptable.

GUÍA PARA EL MANEJO DE OFERTAS ARTIFICIALMENTE BAJAS – Manejo

Identificadas estas ofertas, la Guía sugiere realizar las siguientes actuaciones, observando lo dispuesto en el artículo 2.2.1.1.2.2.4. del Decreto 1082 de 2015: i) solicitar aclaración a los proponentes que hayan ofertado precios que parecen bajos injustificadamente, ii) analizar las explicaciones y iii) decidir “si continúa con la evaluación de la oferta porque la explicación demuestra la habilidad del proponente para cumplir adecuadamente con el contrato con los precios ofrecidos, o rechazar la oferta si la explicación no sustenta los valores ofrecidos”.

Bogotá D.C., 08 de mayo de 2026

Señor

JAVIER FERNANDO NIETO BELLO

globallife@glambulancias.com

Ciudad

Estimado señor Nieto;

En ejercicio de la competencia otorgada por los artículos 3, numeral 5º, y 11, numeral 8º, del Decreto Ley 4170 de 2011, así como lo establecido en el artículo 4 de la Resolución 1707 de 2018 expedida por esta Entidad, la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente– responde su solicitud radicada ante esta entidad el 26 de marzo de 2026 en la cual manifiesta lo siguiente:

“Se emita un pronunciamiento específico claro y actualizado que no se limite a reiterar disposiciones generales, sino que precise de manera expresa los criterios que deben aplicar las entidades contratantes en la estructuración de estudios del sector para servicios intensivos en talento humano, así como los mecanismos concretos de verificación y eventual rechazo de ofertas que por su configuración económica impliquen el desconocimiento de obligaciones laborales de orden público.

Con fundamento en lo expuesto y en el marco de las competencias de esa Agencia como ente rector del Sistema de Compra Pública respetuosamente me permito solicitar:

Primero. Emitir pronunciamiento técnico y jurídico expreso en el que se precise si, en la estructuración de estudios del sector para servicios intensivos en talento humano, como los servicios de atención domiciliaria en salud y transporte asistencial, las entidades estatales están obligadas a incorporar de manera expresa y verificable los costos laborales mínimos legales, incluyendo salario mínimo, prestaciones sociales, aportes al sistema de seguridad social, recargos, tiempos de disponibilidad y demás cargas derivadas del régimen laboral.

Segundo. Indicar si la omisión de dichos costos laborales en los estudios previos y en la definición del presupuesto oficial puede configurar una inadecuada estructuración del proceso contractual y, en consecuencia, una vulneración del principio de planeación en los términos de la normativa de contratación estatal.

Tercero. Precisar, a la luz de las guías y lineamientos vigentes expedidos por esa Agencia, cuáles son los criterios objetivos y verificables que deben aplicar las entidades contratantes para identificar y evaluar ofertas con precios artificialmente bajos en servicios intensivos en mano de obra, particularmente cuando dichas ofertas no permiten cubrir los costos laborales mínimos.

Cuarto. Emitir un pronunciamiento específico sobre si las entidades contratantes deben rechazar aquellas ofertas cuya estructura económica implique, directa o indirectamente, el desconocimiento de normas laborales de orden público como condición para su ejecución.

Quinto. Señalar si la aplicación práctica de las guías existentes en materia de análisis del sector y evaluación de ofertas artificialmente bajas requiere ser precisada o complementada para los servicios intensivos en talento humano, indicando en tal caso los ajustes o criterios adicionales que deban adoptarse por parte de las entidades públicas.

Sexto. Indicar cuáles son los mecanismos concretos que deben implementar las entidades contratantes para verificar la sostenibilidad económica de las ofertas, más allá del análisis formal de precios, especialmente en aquellos casos en los que el componente principal del costo corresponde al talento humano.

Séptimo. Emitir lineamientos o directrices dirigidas a las entidades estatales en los que se establezca que el criterio del menor precio no puede aplicarse de manera aislada en la evaluación de ofertas, cuando ello comprometa la viabilidad jurídica y económica del contrato, particularmente en servicios regulados por normas laborales de orden público.

Octavo. Informar si esa Agencia tiene previsto actualizar, complementar o expedir nuevas guías o documentos orientadores en relación con la estructuración de procesos contractuales en servicios intensivos en talento humano, teniendo en cuenta la problemática expuesta.

Noveno. En caso de considerar que las guías actualmente vigentes ya abordan la problemática descrita, se sirva indicar de manera expresa y concreta los apartes específicos en los que se establecen criterios suficientes para prevenir las situaciones aquí expuestas, explicando su alcance y forma de aplicación en los casos analizados.

Décimo. Solicitud de expedición de concepto sobre modelos de verificación (compliance) y garantía de condiciones mínimas laborales en la prestación de los servicios.

Se solicita a esa Agencia emitir concepto técnico y jurídico expreso en el que se determine si, en el marco de la contratación estatal para servicios intensivos en talento humano, las entidades públicas están obligadas a implementar, en la etapa precontractual, modelos de verificación y debida diligencia (compliance) que aseguren que el presupuesto oficial y las ofertas económicas:

Garanticen el reconocimiento y pago del salario mínimo legal vigente,

Incluyan de manera obligatoria prestaciones sociales, aportes al sistema de seguridad social, recargos legales y demás costos laborales,

Sean estructuradas sobre bases que permitan la ejecución del contrato en condiciones legales.

En particular, se solicita que el concepto precise:

a) Si la ausencia de modelos de verificación de costos laborales mínimos permite la estructuración de procesos contractuales en los que no se garantiza el salario mínimo legal, configurando una vulneración de normas laborales de orden público.

b) Si las entidades están obligadas a realizar análisis de sostenibilidad económica de las ofertas, con el fin de verificar que estas cubran efectivamente el salario mínimo y demás costos laborales, y no dependan de su desconocimiento para su ejecución.

c) Si deben rechazarse las ofertas que, por su valor, no permitan cubrir el salario mínimo legal vigente, por constituir ofertas artificialmente bajas e inviables jurídicamente.

d) Si el estudio del sector debe incorporar de manera obligatoria el impacto del salario mínimo y las cargas laborales, y si su omisión genera presupuestos oficiales que no garantizan el cumplimiento de obligaciones laborales.

e) Si existe un deber de verificar la coherencia entre el presupuesto y el personal exigido, de manera que no se estructuren procesos en los que, desde su origen, resulte imposible garantizar el pago del salario mínimo.

Décimo Primero. Solicitud de expedición de concepto sobre filtros institucionales para garantizar la legalidad económica del proceso contractual“

De manera preliminar, resulta necesario acotar que esta entidad solo tiene competencia para responder consultas sobre la aplicación de normas de carácter general en materia de compras y contratación pública. En ese sentido, resolver casos particulares desborda las atribuciones asignadas por el legislador extraordinario, que no concibió a Colombia Compra Eficiente como una autoridad para solucionar problemas jurídicos particulares de todos los partícipes del sistema de compra pública. La competencia de esta entidad se fija con límites claros, con el objeto de evitar que la Agencia actúe como una instancia de validación de las actuaciones de las entidades sujetas a la Ley 80 de 1993 o de los demás participantes de la contratación pública. Esta competencia de interpretación de normas generales, por definición, no puede extenderse a la resolución de controversias, ni a brindar asesorías sobre casos puntuales.

Conforme lo expuesto, en aras de satisfacer el derecho fundamental de petición se resolverá su consulta dentro de los límites de la referida competencia consultiva, esto es, haciendo abstracción de las circunstancias particulares y concretas mencionadas en su petición, pero haciendo unas consideraciones sobre las normas generales relacionadas con el problema jurídico de su consulta.

1. Problema planteado:

De acuerdo con el contenido de su solicitud, esta Agencia resolverá el siguiente problema jurídico: ¿Cuál es el alcance del deber de las entidades estatales para verificar la sostenibilidad económica de las ofertas y bajo qué criterios objetivos deben rechazarse aquellas que, por ser "artificialmente bajas", comprometan el cumplimiento de obligaciones laborales mínimas?

1. Respuesta:

1. Razones de la respuesta:

Lo anterior se sustenta en las siguientes consideraciones:

De manera preliminar es pertinente indicar que artículo 26.6 de la Ley 80 de 1993, establece que los contratistas responderán cuando presenten ofertas que resulten artificialmente bajas con el propósito de obtener la adjudicación del contrato. El precio artificialmente bajo es definido como aquel que, además de ser muy reducido, no encuentra fundamento en el tráfico comercial. En este sentido, la entidad estaría imposibilitada para aceptar la propuesta artificialmente baja, so pena de la infracción de los principios de la contratación pública. Así lo señaló el Consejo de Estado en sentencia del 4 de junio de 2008, en los siguientes términos:

“El denominado ‘precio artificialmente bajo’ de que trata la Ley 80, es aquel que resulta artificioso o falso, disimulado, muy reducido o disminuido, pero además, que no encuentre sustentación o fundamento alguno en su estructuración dentro del tráfico comercial en el cual se desarrolla el negocio, es decir, que dicho precio no pueda ser justificado y por lo tanto, la Administración estaría imposibilitada para admitirlo, so pena de incurrir en violación de los principios de transparencia, equilibrio e imparcialidad que gobiernan la actividad contractual y como parte de ella, el procedimiento de la licitación […]”^[1].

Por su parte, la “Guía para el manejo de ofertas artificialmente bajas en Procesos de Contratación”^[2], establece que una oferta es artificialmente baja cuando, “a criterio de la Entidad Estatal, el precio ofertado no parece suficiente para garantizar la correcta ejecución del contrato. Esto, de acuerdo con la información recogida durante la etapa de planeación y particularmente durante el Estudio del Sector”. En este punto, es importante diferenciar las “ofertas artificialmente bajas” y las “ofertas competitivas”, entendiendo por estas últimas aquellas “que tienen en su estructura de costos economías de escala o de alcance, que permiten generar un bien o un servicio a menor costo que el resto de proveedores en el mercado”, según lo establece la guía antes mencionada.

De otro lado, el artículo 2.2.1.1.2.2.4 del Decreto 1082 de 2015 regula el procedimiento a seguir en los eventos en que se presenten propuestas con valor artificialmente bajo:

“Si de acuerdo con la información obtenida por la Entidad Estatal en su deber de análisis de que trata el artículo 2.2.1.1.1.6.1 del presente decreto, el valor de una oferta parece artificialmente bajo, la Entidad Estatal debe requerir al oferente para que explique las razones que sustentan el valor ofrecido. Analizadas las explicaciones, el comité evaluador de que trata el artículo anterior, o quien haga la evaluación de las ofertas, debe recomendar rechazar la oferta o continuar con el análisis de la misma en la evaluación de las ofertas.

Cuando el valor de la oferta sobre la cual la Entidad Estatal tuvo dudas sobre su valor, responde a circunstancias objetivas del oferente y de su oferta que no ponen en riesgo el cumplimiento del contrato si este es adjudicado a tal oferta, la Entidad Estatal debe continuar con su análisis en el proceso de evaluación de ofertas.

En la subasta inversa esta disposición es aplicable sobre el precio obtenido al final de la misma”.

De lo expuesto se desprende que, ante una propuesta artificialmente baja, la entidad estatal está obligada a: i) requerir al oferente para que explique las razones que sustentan el valor ofrecido; ii) analizar las explicaciones; y iii) con base en lo anterior, rechazar la oferta o continuar con su análisis en la fase de evaluación. Así, la entidad deberá, inicialmente, determinar si la propuesta es considerada artificialmente baja, de acuerdo con la información del análisis del sector y, posteriormente, agotar el procedimiento indicado.

Por su parte, la “Guía para el manejo de ofertas artificialmente bajas en Procesos de Contratación” recomienda a las entidades estatales tener en cuenta la siguiente información para determinar si una oferta es artificialmente baja: i) promedio del valor de las ofertas, ii) mediana del valor las ofertas, iii) desviación estándar del valor de las ofertas, iv) diferencia entre el costo estimado del contrato y el promedio o mediana del valor de las ofertas, v) diferencia entre el valor de la oferta que puede ser artificialmente baja y el promedio del valor de las ofertas, vi) diferencia entre el valor de la oferta que puede ser artificialmente baja y el costo estimado del contrato, y vii) la información histórica de ofertas y contratos del objeto del proceso de contratación.

Con estos datos, la entidad puede emplear herramientas para identificar ofertas que pueden ser artíficamente bajas, tales como la comparación absoluta o la comparación relativa. La comparación absoluta consiste en contrastar cada oferta con el costo estimado del bien o servicio, de acuerdo con el estudio del sector. En este caso, si se reciben menos de cinco (5) ofertas, se debe solicitar aclaración a los proponentes cuyas ofertas sean menores en un 20%, o un mayor porcentaje en relación con el costo estimado por la entidad estatal. La comparación relativa consiste en que la entidad contrasta la información que obtiene a partir del universo de ofertas que presentan los proponentes en el proceso de selección.

Colombia Compra Eficiente ha sugerido a las entidades aplicar la siguiente metodología para identificar ofertas con “precios artificialmente bajos”, en aquellos procesos en los que hay cinco (5) o más ofertas:

1. Primero deberá tomar el conjunto de ofertas a evaluar.

2. Calcular la mediana, dependiendo de la dispersión de los datos el promedio del valor de cada oferta o de cada ítem dentro de la oferta.

3. Calcular la desviación estándar del conjunto.

4. Determinar el valor mínimo aceptable para la Entidad Estatal.^[3]

La mediana debe calcularse ordenando los valores de mayor a menor y tomando el valor de la oferta en la mitad de la lista. Si el número de ofertas es par, caso en el cual no habrá una oferta “en la mitad”, debe tomarse los dos valores del medio, se suman y dividen en dos. Posteriormente, es necesario calcular la desviación estándar, utilizando la siguiente fórmula, en la que el valor n es el número de ofertas:

Por último, el valor mínimo aceptable, será igual a la mediana menos la desviación estándar. De esta manera, la entidad puede identificar como ofertas artificialmente bajas las que se encuentren por debajo de ese valor mínimo. Con todo, dicho valor puede ser diferente al obtenido con la anterior metodología, dependiendo de la información y los datos con los que cuenten las entidades. Esto es así porque las entidades pueden o no acoger la metodología explicada, toda vez que la Guía no es de obligatorio cumplimiento para las entidades, pues sólo constituye una orientación o lineamiento para sus procesos de contratación.

La Guía también contempla los casos en los que el contratista se selecciona a través de subasta inversa, en los cuales el criterio de evaluación es el precio. En este evento, la Agencia recomienda tener especial cuidado, ya que es común que ofertas competitivas puedan parecer artificialmente bajas en el desarrollo de la subasta inversa. Sin embargo, dichas ofertas no siempre deben ser interpretadas como artificialmente bajas. En este sentido, en caso de presentarse dudas, la Guía sugiere llevar a cabo las siguientes actuaciones:

i) Verificar la oferta y su componente económico, para así determinar si los precios tienen un componente extraño que no fue posible determinar al momento de realizar el Estudio del sector, en relación con los proveedores del bien, obra o servicio que se pretende contratar; ii) Comparar el valor de cada oferta con el costo estimado de la provisión del bien o servicio de acuerdo con el Estudio del Sector. La verificación de ofertas artificialmente bajas puede sustentarse en información adicional a la utilizada en el Estudio del Sector, como precios de fabricantes y otros factores económicos relevantes; iii) Solicitar explicaciones a los proponentes cuyas ofertas sean menores en un 20%, o un mayor porcentaje, al costo total estimado por la Entidad Estatal (comparación absoluta, ver numeral 2.1.1); y iv) Analizar la información remitida por el proponente y considerar el rechazo de las ofertas que cumplan con alguna de las condiciones establecidas en el numeral 4.2 de la presente Guía. Este documento se refiere a los eventos en los que el proponente omitió diligenciar algún ítem o componente de la oferta; cometió un error aritmético en la determinación del valor total de la oferta; ofreció por una unidad de medida diferente a la solicitada por la Entidad Estatal; u ofreció condiciones técnicas o de ejecución del contrato que no se ajustan a las especificaciones requeridas por la Entidad. 

Una vez que la entidad haya surtido su proceso de determinación de una propuesta como artificialmente baja y considerando que la oferta se encuentra inmersa en esta circunstancia, es necesario requerir al oferente para que explique las razones que sustentan el valor ofrecido. Posteriormente, el comité evaluador analizará las explicaciones y decidirá si rechaza la oferta o continúa con el análisis de la misma en el proceso de evaluación de ofertas.

La ley y el reglamento no determinan la forma ni el momento para requerir a los proponentes para que justifiquen el precio ofertado. Por tanto, la determinación de tales asuntos es facultativa para cada entidad pública, para lo cual debe tener presentes las particularidades de cada modalidad de selección de contratistas, partiendo de la base de que la entidad solo podrá pedir explicaciones al proponente cuando conozca su oferta económica.

En el evento en que el proponente no allegue información una vez se haya requerido, se tratará de una omisión que el comité evaluador deberá analizar. De ser el caso, podrá rechazar la oferta si la duda que tiene es de tal magnitud que no tomar la decisión podría eventualmente comprometer la legalidad del proceso.

El requerimiento debe comunicarse al proponente por el medio que la entidad considere más eficaz e idóneo, de acuerdo con el caso y las circunstancias particulares de la información objeto de requerimiento. Puede acudir a mensajes electrónicos y otros de similar informalidad.

El requerimiento debe comunicarse al proponente por el medio que la entidad considere más eficaz e idóneo, de acuerdo con el caso y las circunstancias particulares de la información objeto de requerimiento. Puede acudir a mensajes electrónicos y otros de similar informalidad. En relación con este aspecto, en el concepto del 7 de noviembre de 2019 –radicado No. 2201913000008288–, esta Agencia avaló en abstracto la idoneidad de una llamada telefónica para comunicar el requerimiento al oferente. La entidad estatal, entonces, no tiene la obligación de notificar dicho requerimiento al proponente, pues el mismo es un acto de trámite y no uno definitivo^[4].

En cuanto al término que se debe otorgar a los proponentes para que expliquen el precio ofertado, es preciso indicar que es un asunto que también queda a la discrecionalidad de la entidad. Sin embargo, la discrecionalidad debe ejercerse de manera sensata, con buen criterio y de forma prudente. Así lo explicó la Sección Quinta del Consejo de Estado en la sentencia del 10 de junio de 1992, en la que resaltó que “los (actos) denominados discrecionales […] se emiten por la autoridad administrativa en virtud de que la ley ha creído conveniente dejar a la sensatez, a la oportunidad, al buen criterio y al suficiente tacto que ha de presidir la gestión pública y enmarcar en la prudencia la toma de decisiones, con orden del buen servicio que ha de regir y de guiar sus tareas”^[5].

La doctrina foránea se ha pronunciado en similar sentido, al argumentar que la discrecionalidad administrativa tiene dos (2) limitantes: una, el respeto a la finalidad jurídica que justifica, que no es nada distinto a satisfacer el interés general; y otra, que el uso de la discrecionalidad sea necesario para cumplir el interés jurídico que se tutela. En estos términos, la entidad deberá adoptar una medida que esté acorde con el interés general^[6].

La entidad tiene entonces la facultad de definir el término mínimo que otorgará a los proponentes para aclarar el precio artificialmente bajo. No obstante, dicho término debe estar acorde, por un lado, con el interés general y, por el otro, con los principios de proporcionalidad y razonabilidad, así como también con los principios del Estatuto General de Contratación de la Administración Pública.

Finalmente, verificada la información remitida por el proponente, la entidad debe definir si rechaza o no la oferta. En la “Guía para el manejo de ofertas artificialmente bajas en Procesos de Contratación”, la Agencia Nacional de Contratación Pública precisó que se debe rechazar la propuesta en los siguientes eventos: i) “el proponente no presenta por escrito a la entidad estatal la aclaración de la oferta”, ii) “el proponente no envía parte o la totalidad de la información solicitada por la entidad estatal”, iii) “las aclaraciones del proponente no son satisfactorias para garantizar la sostenibilidad de la oferta durante la ejecución del contrato” y iv) “las aclaraciones del proponente no desvirtúan la teoría de que está utilizando su oferta como parte de una estrategia colusoria o anticompetitiva durante el proceso de selección”. Lo anterior, sin perjuicio de los eventos señalados en el numeral 4.2 de la “Guía para el manejo de ofertas artificialmente bajas en Procesos de Contratación de Colombia Compra Eficiente”, los cuales, debe advertirse, son criterios orientadores para las entidades públicas y no causales de rechazo en estricto sentido.

En todo caso, debe advertirse que las aclaraciones que están obligados a dar los proponentes según lo dispuesto en el artículo 2.2.1.1.2.2.4 del Decreto 1082 de 2015, deben cumplir con la carga de claridad suficiente para desvirtuar las razones por las que la Entidad Estatal ha estimado que la oferta es artificialmente baja. Esto implica dar cuenta de las circunstancias objetivas debido a las cuales la oferta es sustentable y competitiva. De acuerdo con lo señalado en la mencionada guía estas circunstancias pueden estar relacionadas con i) técnicas diferenciadas de producción del bien o provisión del servicio; ii) cercanía al lugar de provisión o al lugar de abastecimiento de materias primas; iii) mejores condiciones contractuales con los proveedores de insumos; y iv) mayor diversificación de productos o servicios relacionados. Lo anterior sin perjuicio de que el contratista indique alguna otra razón distinta por la que la oferta es competitiva, incluyendo aquellas relacionadas con implementación de economías de escala o alcance, esto, en razón a que en la mencionada guía se indica que “la Entidad Estatal debe tenerlo en cuenta en el análisis de las aclaraciones”.

En relación con el párrafo precedente y en atención al problema jurídico planteado en este concepto, debe precisarse que la guía a la que allí se hace referencia se limita a enunciar las circunstancias que podrían influir en el valor de una oferta, sin desarrollar ni definir de manera expresa el contenido o alcance de los cuatro (4) elementos mencionados, a saber: (i) técnicas diferenciadas de producción del bien o provisión del servicio; (ii) cercanía al lugar de provisión o al lugar de abastecimiento de materias primas; (iii) mejores condiciones contractuales con los proveedores de insumos; y (iv) mayor diversificación de productos o servicios relacionados.

De igual manera, la “Guía para el manejo de ofertas artificialmente bajas en Procesos de Contratación”, en el numeral 2 denominado “¿Cómo pueden identificarse ofertas artificialmente bajas?”, prevé como mecanismos de identificación los métodos de comparación y la información histórica de ofertas y contratos con relación al objeto del proceso de contratación. En consecuencia, la entidad estatal puede acudir al análisis comparativo de precios de mercado, al comportamiento histórico del sector y a la información derivada de procesos anteriores para determinar si una oferta presenta componentes atípicos o insuficientes frente a los costos normales de ejecución.

En ese sentido, el numeral 2 del guía referido a los “métodos de comparación” y a la “información histórica de ofertas y contratos” debe interpretarse sistemáticamente con el deber de planeación y con la obligación de verificar la viabilidad económica de las ofertas, especialmente cuando el objeto contractual involucra costos laborales relevantes y regulados por normas de orden público.

Dado que la mencionada guía tiene un carácter meramente orientador y no vinculante, sus enunciados no pueden entenderse como definiciones cerradas ni como limitaciones normativas al ejercicio interpretativo de la Entidad Estatal o de los proponentes. En ese sentido, los elementos previamente indicados pueden ser comprendidos con un determinado alcance, de conformidad con los principios que rigen la contratación estatal y con el análisis del caso concreto, sin que ello implique apartarse de la guía ni desconocer su finalidad orientadora, ni tampoco exceder el marco previsto en el artículo 2.2.1.1.2.2.4 del Decreto 1082 de 2015.

Sobre el alcance de los cuatro elementos que pueden incidir en el valor de la oferta, es posible acercarse a su definición a través de las pautas hermenéuticas del artículo 28 del Código Civil, pues “Las palabras de la ley se entenderán en su sentido natural y obvio, según el uso general de las mismas palabras; pero cuando el legislador las haya definido expresamente para ciertas materias, se les dará en éstas su significado legal” (Énfasis fuera de texto). De esta manera, esta Agencia considera que los mismos pueden entenderse con el siguiente alcance, como criterio orientador:

i) Técnicas diferenciales de producción del bien o provisión del servicio. Son los métodos o procedimientos específicos empleados para transformar recursos -insumos- en bienes o servicios, cuya elección depende de factores como la eficiencia, los costos, la calidad, la tecnología disponible y la escala de producción. La palabra diferencial indica que existen alternativas de producción o prestación, y que cada una puede generar distintos niveles de costo, eficiencia, calidad y productividad.

ii) Cercanía al lugar de provisión o al lugar de abastecimiento de materias primas. Consiste en la proximidad geográfica entre el sitio en donde se obtienen los insumos básicos necesarios para la producción de materias primas y el lugar donde se realiza la transformación o provisión del bien o servicios. En administración y logística, esta proximidad se considera un factor estratégico, porque reduce costos de transporte, disminuye tiempos de abastecimiento, aumente la eficiencia operativa y mejorar la continuidad del suministro.

iii) Mejores condiciones contractuales con los proveedores de insumos. Corresponde a aquellos términos, cláusulas o contratos, entre otros, que se negocian entre las empresas y sus proveedores que maximizan el valor para la primera. Esto, asegura costos con precios más competitivos, plazos de entrega favorables, condiciones de pago convenientes, niveles de calidad acordados, entre otros. Estas condiciones surgen de un proceso de abastecimiento y negociación, y permite reducir costos, mitigar riesgos y mejorar la eficiencia y estabilidad de la cadena de suministros.

iv) Mayor diversificación de productos o servicios relacionados. Consiste en una estrategia empresarial para ampliar la gama de productos o servicios ofrecidos por la empresa, manteniendo una conexión o complementariedad con la línea principal del negocio. El objetivo de esta es reducir riesgos, aprovechar sinergias de recursos, tecnologías, o canales de distribución, y aumentar la competitividad en el mercado.

Conforme con el alcance de los cuatro elementos señalados, estos influyen significativamente en el valor de la oferta porque afectan tanto la eficiencia operativa como la capacidad de competencia de la empresa. De esta forma, las técnicas diferenciales de producción, determinan el nivel de costos, calidad y productividad, impactando de forma directa en la relación costo-beneficio del bien o servicio ofrecido. Por su parte, la cercanía al lugar de provisión o abastecimiento reduce gastos logísticos y tiempos de suministro, mejorando la continuidad operativa y la rapidez de respuesta del mercado. Por su parte, las mejores condiciones contractuales con proveedores permiten asegurar insumos a precios competitivos y con garantías de calidad y entrega, disminuyendo riesgos y optimizando el flujo financiero. Finalmente, la mayor diversificación de productos o servicios relacionados amplía la oferta comercial, reduciendo la dependencia de un solo mercado y generando sinergias que potencian la innovación y eficacia, aumentando de esta forma, el atractivo del valor percibido de la oferta. En resumen, estos cuatro factores, contribuyen a maximizar la propuesta de valor, equilibrando costos, calidad, riesgo y competitividad.

En contraste, la misma guía sí incorpora una definición o referencia conceptual más precisa respecto de las economías de escala y de alcance, las cuales son expresamente reconocidas como factores que la Entidad Estatal debe considerar al momento de analizar las aclaraciones presentadas por los proponentes. Sobre la primera, esto es, economías de escala la guía indica que se entiende por estas, “la capacidad que posee una empresa en producir mayor cantidad de productos a un menor coste de producción debido a que a medida que la producción en una empresa crece, sus costos se reducen”^[7]. Sobre la segunda, el documento establece que “(u)na empresa alcanza economías de alcance cuando la diversificación de bienes o servicios en su portafolio reduce los costos asociados a los producción o generación de los bienes o servicios”.

En consecuencia, tanto las economías de escala como las economías de alcance pueden influir en la presentación de ofertas más económicas, al permitir a las empresas reducir sus costos de producción o de prestación de servicios. El aumento de la producción y la diversificación del portafolio de bienes o servicios favorecen un uso más eficiente de los recursos, la distribución de los costos fijos entre un mayor número de unidades y el aprovechamiento de sinergias operativas, lo que se traduce en una disminución de los costos totales. Estas eficiencias pueden reflejarse en el precio ofertado, posibilitando la presentación de propuestas más competitivas sin afectar la calidad o la viabilidad de la oferta.

Ahora bien, si alguna oferta resulta estar muy por debajo de las demás en el análisis de subtotales, quiere decir que el proponente subestimó todos los costos asociados, o estableció un margen de utilidad excepcionalmente reducido. En este caso, la Entidad Estatal puede solicitar nuevamente aclaraciones, haciendo énfasis en el margen de utilidad estimado por el proponente.

Con todo, si las razones indicadas por el proponente en respuesta a la solicitud de aclaración no cumplen con la referida carga de claridad y objetividad, la entidad estatal deberá rechazar la oferta. En ese sentido, es importante tener en cuenta que la respuesta a la solicitud de aclaración no es una oportunidad para que los proponentes modifiquen parcial ni totalmente sus ofertas, ni para que estos transgredan la conmutatividad del contrato estatal ofreciendo una contraprestación excesivamente reducida^[8] alejada de la realidad del mercado expresada en el análisis del sector, considerando que ello no solo podría afectar la ejecución del contrato, sino que podría dar cuenta de prácticas restrictivas a la competencia.

Todo lo anterior, teniendo en cuenta que la referida Guía contiene criterios orientadores para las entidades públicas, los cuales, en consecuencia, no son vinculantes ni de obligatorio acatamiento. En otras palabras, las entidades están facultadas para aplicar los criterios contenidos en la Guía o acudir, si bien lo tienen, a otro tipo de criterios que consideren más apropiados para cada proceso de contratación.

Finalmente debe advertirse que el análisis requerido para resolver problemas específicos a la liquidación de los contratos estatales, debe ser realizado por quienes tengan interés en ello. De esta manera, las afirmaciones aquí realizadas no pueden ser interpretadas como juicios de valor sobre circunstancias concretas relacionadas con los hechos que motivan la consulta. Por lo anterior, previo concepto de sus asesores, la solución de situaciones particulares corresponde a los interesados de adoptar la decisión y, en caso de conflicto, a las autoridades judiciales, fiscales y disciplinarias.

Dentro de este marco, la entidad contratante definirá en cada caso concreto lo relacionado con el tema objeto de consulta. Al tratarse de un análisis que debe realizarse a un asunto particular y concreto, esta Agencia no puede definir un criterio universal y absoluto por vía consultiva, sino que brinda elementos de carácter general para que los partícipes del Sistema de Compras y Contratación Pública adopten la decisión que corresponda, lo cual es acorde con el principio de juridicidad. Así, cada Entidad definirá la forma de adelantar su gestión contractual, sin que sea atribución de la Agencia Nacional de Contratación Pública - Colombia Compra Eficiente validar sus actuaciones.

4. Referencias normativas, jurisprudenciales y otras fuentes:

5. Doctrina de la Agencia Nacional de Contratación Pública:

Esta Subdirección se ha pronunciado sobre los precios artificialmente bajos en los Conceptos 2201913000007853 del 21 de octubre de 2019, 2201913000008058 del 28 de octubre de 2019, 2201913000008288 del 7 de noviembre de 2019, 2201913000009110 del 11 de diciembre de 2019, 2201913000009489 del 20 de diciembre de 2019, 2202013000000038 del 7 de enero de 2020, C-012 del 28 de enero de 2020, C-163 del 31 de marzo de 2020, C-191 del 16 de marzo de 2020, C-200 del 14 de abril de 2020, C-299 del 16 de julio de 2020, C-429 del 24 de julio de 2020, C-473 del 13 de julio de 2020, C-496 del 24 de julio de 2020, C-506 del 22 de julio de 2020, C-767 del 7 de enero de 2021, C-011 del 16 de febrero de 2021, C-112 del 7 de abril de 2021, C-205 del 7 de mayo de 2021, C-737 del 27 de enero de 2022, C-287 del 11 de mayo de 2022, C-299 del 14 de mayo de 2022, C-304 del 16 de mayo de 2022, C-403 del 22 de junio de 2022, C-484 del 28 de julio de 2022, C-487 del 26 de julio de 2022, C-512 del 10 de agosto de 2022, C-546 del 30 de agosto de 2022, C-751 del 17 de noviembre de 2022, C-756 del 17 de noviembre de 2022, C-798 del 23 de noviembre de 2022, C-022 del 16 de febrero de 2023, C-165 del 2 de junio de 2023, C-507 del 23 de agosto de 2024, C-408 del 13 de mayo de 2025, y C-069 de 19 de febrero de 2006, entre otros. Estos y otros conceptos se encuentran disponibles para consulta en el Sistema de Relatoría de la Agencia, en el cual también podrás encontrar jurisprudencia del Consejo de Estado, laudos arbitrales y la normativa de la contratación concordada con la doctrina de la Subdirección de Gestión Contractual. Accede a través del siguiente enlace: https://relatoria.colombiacompra.gov.co/.

La sostenibilidad no es una opción, es una obligación. Por ello, la Agencia Nacional de Contratación Pública –Colombia Compra Eficiente– te invita a realizar el Curso de Contratación Pública Sostenible y Socialmente Responsable, una herramienta clave para fortalecer las capacidades de todos los compradores públicos, proveedores, servidores públicos v para generar mayor valor público. Accede al curso y aprende como implementar criterios sociales y ambientales en las diferentes etapas del proceso de contratación:
https://formacionvirtual.colombiacompra.gov.co/mod/page/view.php?id=3718

De otro lado, te contamos que esta Agencia ha da un paso decisivo en la estandarización y modernización del sector social con la expedición de las Resoluciones 539, 540, 541, 952 y 953 de 2025, mediante las cuales adoptó Documentos Tipo para las modalidades de selección de licitación pública (versión 2), selección abreviada de menor cuantía, mínima cuantía, consultoría e interventoría, promoviendo procesos más transparentes, eficientes competitivos y sostenibles en sectores estratégicos como educación, salud, cultura, recreación, deporte, institucional y vivienda. Consulta y descarga los documentos aquí: https://www.colombiacompra.gov.co/normativa-y-relatoria/documentos-tipo

Si quieres conocer más sobre la aplicación de Documentos Tipo puedes consultar la última versión de la Guía para la comprensión e implementación de los Documentos Tipo de obra pública de infraestructura de transporte. En esta actualización se incorporaron orientaciones prácticas dirigidas a entidades públicas, proveedores, organismos de control y demás interesados, con el propósito de facilitar la adecuada implementación de estos instrumentos en los procesos contractuales. Además se incluyeron lineamientos que orientan la implementación de los criterios ambientales y sociales incluidos en los documentos tipo: Consulta la guía aquí:
https://www.colombiacompra.gov.co/archivos/manual/guia-para-la-comprension-e-implementacion-de-los-documentos-tipo-de-obra-publica-de-infraestructura-de-transporte-bajo-las-diferentes-modalidades-de-contratacion-vigentes

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Este concepto tiene el alcance previsto en el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y las expresiones aquí utilizadas con mayúscula inicial deben ser entendidas con el significado que les otorga el artículo 2.2.1.1.1.3.1. del Decreto 1082 de 2015.

Atentamente,

1. Consejo de Estado. Sección Tercera. Sentencia del 4 de junio de 2008. Exp. No. 17.783. C.P. Myriam Guerrero de Escobar. ↑

2. La Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente expidió la “Guía para el manejo de ofertas artificialmente bajas en Procesos de Contratación”, en la cual se señalan las causas y consecuencias de que en los procedimientos contractuales existan este tipo de ofertas, y las herramientas y pasos para identificarlas y manejarlas; además de estrategias para reducir la posibilidad de recibir ofertas con “precios artificialmente bajos”. De acuerdo con la parte introductoria de la Guía, esta brinda pautas a los participantes de la contratación pública, en cumplimiento del objetivo y funciones de esta Agencia que, de acuerdo con el artículo 3 Decreto Ley 4170 de 2011, desarrolla implementar y difunde políticas, planes, programas, normas instrumentos y herramientas que facilitan la contratación pública.

   Entre las funciones asignadas se contempla el desarrollo y publicación de instrumentos y herramientas que ayuden a los participantes de la contratación pública, los cuales fueron denominados por la Agencia como manuales y guías. Los lineamientos y orientaciones que esta entidad propone tienen en cuenta la aplicación de normas de carácter general en materia de compras y contratación pública, y por ende se dirigen a facilitar la actividad contractual de las entidades públicas en general. ↑

3. Guía para el manejo de ofertas artificialmente bajas en Procesos de Contratación. p. 10. ↑

4. De acuerdo con el Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 22 de octubre de 2009. C.P. Filemón Jiménez, los actos administrativos de fondo son aquellos que concluyen la actuación administrativa, en tanto que deciden directa o indirectamente el fondo del asunto y producen efectos jurídicos definitivos; mientras que los actos de trámite por sí mismos no concluyen la actuación administrativa, salvo que, como lo prevé la norma, la decisión que se adopte impida que continúe tal actuación, caso en el cual se convierte en un acto administrativo definitivo, porque pone fin al procedimiento administrativo. ↑

5. Consejo de Estado. Sección Segunda. Sentencia del 10 de junio de 1992. Exp. No. 4.249. C.P. Álvaro Lecompte Luna. ↑

6. DROMI, Roberto. Reforma del Estado y Privatizaciones. Tomo 2. Pliegos de condiciones. Buenos Aires: Astrea, 1991. p. 8. “La discrecionalidad tiene por lo menos dos límites evidentes. Uno es el respeto a la finalidad jurídica que justifica y da sustento al poder de la autoridad competente; el otro hace referencia a la necesidad de que el uso de la discrecionalidad administrativa, en nada sobrepasa lo rigurosamente necesario para el cumplimiento del interés jurídico que deba ser legítimamente tutelado. De ahí que si la finalidad que justifica cierta decisión discrecional es la de satisfacer adecuadamente el interés público, sólo él puede servir como criterio para la adopción de la medida”. ↑

7. Ibidem. Tomado de Sullivan, Arthur; Steven M. Sheffrin (2003). Economics: Principles in action. Upper Saddle River, New Jersey 07458: Prentice Hall. ↑

8. Es importante tener en cuenta que, dado que los contratos estatales regulados por el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública son principalmente negocios jurídicos conmutativos, la contraprestación no solo es un derecho del contratista–Ley 80 de 1993, art. 5, num. 1–, sino que también es un elemento relevante para su perfeccionamiento–Ley 80 de 1993, art. 41, inciso primero–. ↑