DOCUMENTOS TIPO

Texto del concepto

DOCUMENTOS TIPO – Fundamento normativo – Obligatoriedad

Los documentos tipo expedidos por la Agencia Nacional de Contratación Pública - Colombia Compra Eficiente en ejercicio de la potestad otorgada por la Ley 2022 de 2020 son de obligatoria observancia por parte de las Entidades Estatales sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública –EGCAP–. Debido a esto, tales entidades deben aplicar de manera forzosa los documentos tipo para desarrollar los Procesos de Contratación en los objetos y modalidades cobijadas por los Documentos Tipo.

DOCUMENTOS TIPO – Infraestructura social – Causales de rechazo – Literal N – Adicionar, suprimir, cambiar y modificar

Respecto del alcance de esta causal, esta Agencia estableció que su análisis implica desagregar cada uno de los verbos ̶ adicionar, suprimir, cambiar y modificar ̶ y de los elementos que la componen ̶ ítem, descripción, cantidad y unidad ̶ .

DOCUMENTOS TIPO – Causales de rechazo – Literal N – Configuración

(…) la configuración de la causal de rechazo es objetiva, en el sentido en que la entidad estatal debe comparar que la propuesta económica del oferente no haya sido adicionada, suprimida, cambiada o modificada en los ítems, especificaciones, el detalle, descripciones, unidades o cantidades definidas en el “Formulario 1– Formulario de Presupuesto Oficial” con las implicaciones enunciadas.

En este sentido debe indicarse que, tal como se señala en la pestaña de “Propuesta Económica” contenida en el “Formulario 1– Formulario de Presupuesto Oficial” “Los proponentes emplearán el Formulario establecido por la Entidad para determinar su propuesta económica conforme con el Formulario 1 (…) publicado por la Entidad”. Así, la comparación que debe realizar la entidad supone verificar que la adición, supresión, cambio o modificación de la propuesta no se trate de un mero error formal o de digitación, determinado además si ello afectó la descripción, especificaciones, detalles o cantidades de los ítems solicitados.

Bogotá D.C., 21 de julio de 2025

Señora

María Alejandra Bastidas

Cali, Valle del Cauca

Estimada señora Bastidas:

En ejercicio de la competencia otorgada por los artículos 3, numeral 5º, y 11, numeral 8º, del Decreto Ley 4170 de 2011, así como lo establecido en el artículo 4 de la Resolución 1707 de 2018 expedida por esta Entidad, la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente– responde su solicitud de consulta de fecha de 14 de junio de 2025, en la cual manifiesta lo siguiente:

“En relacion a la caudal de rechazo m “ Que el Proponente adicione, suprima, cambie, o modifique los ítems, la descripción, las especificaciones, el detalle, las unidades o cantidades señaladas en el Formulario 1 – Formulario de Presupuesto Oficial, de acuerdo con lo exigido por la Entidad. “ en los documentos tipo de infraestuctura social, esta se puede aplicar si el proponente dentro del formulario 1 adiciona la palabra SUBTOTAL en la fila donde indica el valor subtotal, es decir indica el valor subtotal del capitulo de las actividades de formulario 1 tal y como lo indica la entidad pero la entidad en el presupuesto oficial no pone la palabra SUBTOTAL sino que deja la casilla en blanco y solo pone el valor y el proponente si pone la palabra subtotal y pone el valor, se puede aplicar la causal en este caso”. (sic)

De manera preliminar, resulta necesario resaltar que esta entidad solo tiene competencia para responder consultas sobre la aplicación de normas de carácter general en materia de compras y contratación pública. En ese sentido, resolver casos particulares desborda las atribuciones asignadas por el legislador extraordinario, que no concibió a Colombia Compra Eficiente como una autoridad para solucionar problemas jurídicos particulares de todos los partícipes del sistema de compra pública. La competencia de esta entidad se fija con límites claros, con el objeto de evitar que la Agencia actúe como una instancia de validación de las actuaciones de las entidades sujetas a la Ley 80 de 1993 o de los demás participantes de la contratación pública. Esta competencia de interpretación de normas generales, por definición, no puede extenderse a la resolución de controversias, ni a brindar asesorías sobre casos puntuales.

Conforme lo expuesto, en aras de satisfacer el derecho fundamental de petición se resolverá su consulta dentro de los límites de la referida competencia consultiva, esto es, haciendo abstracción de las circunstancias particulares y concretas mencionadas en su petición, pero haciendo unas consideraciones sobre las normas generales relacionadas con el problema jurídico de su consulta.

1. Problema planteado:

De acuerdo con el contenido de su solicitud, esta Agencia resolverá el siguiente problema jurídico: En relación con la causal de rechazo contenida en el literal N del numeral 1.15 de los documentos tipo de licitación de obra pública de infraestructura social ¿esta causal opera ante cualquier modificación que realice el oferente del “Formulario 1 – Presupuesto oficial” establecido por la Entidad?

1. Respuestas:

1. Razones de la respuesta:

Lo anterior se sustenta en las siguientes consideraciones:

• Los documentos tipo expedidos por la Agencia Nacional de Contratación Pública - Colombia Compra Eficiente en ejercicio de la potestad otorgada por la Ley 2022 de 2020 son de obligatoria observancia por parte de las Entidades Estatales sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública –EGCAP–. Debido a esto, tales entidades deben aplicar de manera forzosa los documentos tipo para desarrollar los Procesos de Contratación en los objetos y modalidades cobijadas por los documentos tipo.
• La Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente expidió documentos tipo para los sectores de infraestructura de transporte, agua potable y saneamiento básico y social. Asimismo, esta Agencia expidió los documentos tipo de gestión catastral con enfoque multipropósito y para la contratación directa de convenios solidarios para la ejecución de obras hasta la menor cuantía con organismos de acción comunal^[1].
• En relación con su solicitud, debe indicarse que, la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente expidió la Resolución 219 del 6 de agosto de 2021, “Por la cual se adoptan los documentos tipo para los procesos de licitación de obra pública de infraestructura social”. Mediante esa Resolución, se adoptaron los documentos tipo que aplican de forma transversal a los proyectos de infraestructura social en los sectores educativo, salud, cultura, recreación y deporte. Estos documentos son el documento base, los anexos, los formatos, los formularios y las matrices, los cuales se complementarán con cada una de las resoluciones que adoptan las matrices de experiencia y los anexos de glosario para cada uno de los sectores, definiendo así su alcance y vigencia.
• Es importante señalar que, las causales de rechazo son las establecidas en la Ley y las fijadas por la Entidad Estatal en los pliegos de condiciones. Sin embargo, en ejercicio de dicha facultad, a las entidades no les es dable fijar causales de rechazo que soslayen o afecten la selección objetiva en la contratación. Sobre el particular, el Consejo de Estado señala:

“Quiere con esto destacar la Sala que las causales de rechazo de las propuestas pueden ser legales y por lo mismo generan el efecto del descarte o exclusión de la oferta ope legis, sin necesidad de que se haga referencia a las mismas en el pliego de condiciones; o también pueden las causales de rechazo de las propuestas ser establecidas expresamente por la entidad en el respectivo pliego de condiciones. Lo cierto es que, sea que las causales de rechazo de la oferta emanen directamente de la ley o del pliego de condiciones, en uno y en otro caso se refieren a defectos, omisiones o circunstancias impeditivas que permiten deducir que la misma no resulta favorable para los intereses de la entidad y los fines de la contratación y que de soslayarse se comprometería el cumplimiento de los principios de transparencia, economía y responsabilidad, así como el deber de selección objetiva en la contratación.”

• De igual forma, esta Agencia ha reiterado la postura del Consejo de Estado, según la cual, por la naturaleza propia de las causales de rechazo, su aplicación es estricta y restrictiva, lo que significa que su interpretación gramatical prevalece sobre una interpretación extensiva o de otra índole, mediante la cual se pretenda ampliar su alcance. Al respecto, el Consejo de Estado sostuvo:

“En esta línea de pensamiento, resulta claro que el rechazo o la descalificación de ofertas no puede depender de la libre discrecionalidad de la administración, en la medida en que el oferente, por el hecho de participar en el proceso licitatorio, adquiere el derecho de participar en el procedimiento de selección y se genera para él una situación jurídica particular; en consecuencia, para rechazar o descalificar una propuesta, la entidad pública debe sujetarse a determinadas reglas consistentes en que las causales que dan lugar a ello se encuentren previamente establecidas en la ley, deriven del incumplimiento de requisitos de la propuesta o de la omisión de documentos referentes a la futura contratación que sean necesarios para la comparación de las propuestas, de conformidad con lo establecido en el numeral 15 del artículo 25 de la Ley 80 de 1993, puesto que la causa excluyente debe ser razonable, esencial y proporcionada, toda vez que no tendría justificación excluir una propuesta por una deficiencia que no tenga incidencia alguna en la contratación.”

• Por lo expuesto, las causales de rechazo deben estar necesariamente nominadas en la Ley o en el pliego de condiciones, y no puede realizarse, frente a su redacción, ninguna interpretación extensiva. Por esta razón si el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública o el pliego de condiciones no establecen de manera literal una causal de rechazo, en los términos expuestos, no podrán rechazarse las propuestas.
• Adicionalmente, la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente, mediante los conceptos con radicados Nos. 2201913000007117 del 25 de septiembre de 2019, 2201913000009538 del 23 de diciembre de 2019, C-716 del 30 de octubre de 2020 y C-128 del 2 de agosto de 2024, entre otros, ha señalado que las causales de rechazo de las ofertas establecidas en los documentos tipo son taxativas, descartándose que la entidad introduzca nuevas, salvo las contempladas directamente en la ley. Igualmente, por la naturaleza de las causales de rechazo, su aplicación es estricta, lo que –a juicio de la Agencia Nacional de Contratación Pública– significa que su interpretación gramatical prevalece sobre una interpretación extensiva o de otra índole, mediante la cual se pretenda ampliar su alcance.
• Ahora bien, los documentos tipo contienen parámetros obligatorios para las entidades estatales sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública que adelanten la tipología contractual que estos se encarguen de desarrollar. En los documentos tipo de licitación de obra pública de infraestructura social, se incluyeron las causales de rechazo de las ofertas, entre ellas, la relacionada con la presente consulta –causal N–, la cual se transcribe en los siguientes términos:

“N. Que el proponente adicione, suprima, cambie, o modifique los ítems, la descripción, las especificaciones, el detalle, las unidades o cantidades señaladas en el Formulario 1 – Formulario de Presupuesto Oficial, de acuerdo con lo exigido por la entidad”.

• Respecto del alcance de esta causal, esta Agencia estableció que su análisis implica desagregar cada uno de los verbos ̶ adicionar, suprimir, cambiar y modificar ̶ y de los elementos que la componen ̶ ítem, descripción, cantidad y unidad ̶ .
• De acuerdo con el Diccionario de la Lengua Española^[2], adicionar es “hacer o poner adiciones” y adición es “1. f. Acción y efecto de añadir (‖ agregar) 2. f. Añadidura que se hace, o parte que se aumenta en alguna obra o escrito”. En el contexto de la causal de rechazo, implicaría añadir o agregar ítems, descripciones, especificaciones, detalles, unidades o cantidades a las descritas en el “Formulario 1– Formulario de Presupuesto Oficial”. Suprimir está definido como “1. tr. Hacer cesar, hacer desaparecer”; cambiar es “1. tr. Dejar una cosa o situación para tomar otra. 2. tr. Convertir o mudar algo en otra cosa, frecuentemente su contraria” y modificar es “1. tr. Transformar o cambiar algo mudando alguna de sus características”.
• Por su parte, ítem está definido como “1. adv. U. para hacer distinción de artículos o capítulos en una escritura u otro instrumento, o como señal de adición”. En el contexto de los Documentos Tipo, y específicamente del “Formulario 1– Formulario de Presupuesto Oficial” es el número, código o referencia que permite identificar cada uno de los elementos que componen el presupuesto oficial de la entidad estatal, relacionados con las actividades, bienes o servicios que componen el alcance de la obra.
• La descripción implica detallar el ítem, es decir, señalar o definir el ítem, ejemplo: ítem: 200.2; descripción: “Desmonte y limpieza en zonas no boscosas”. La cantidad se refiere al número de unidades que requiere cada uno de los ítems. La unidad se refiere a la unidad de medida en la que se expresa el ítem. A título de ejemplo, la letra “C” se refiere a grados Celsius, las letras “cm” a centímetros y la letra “l” al litro^[3].
• En relación con el problema planteado en este concepto, debe indicarse que la configuración de la causal de rechazo es objetiva, en el sentido en que la entidad estatal debe comparar que la propuesta económica del oferente no haya sido adicionada, suprimida, cambiada o modificada en los ítems, especificaciones, el detalle, descripciones, unidades o cantidades definidas en el “Formulario 1– Formulario de Presupuesto Oficial” con las implicaciones enunciadas.
• En este sentido debe indicarse que, tal como se señala en la pestaña de “Propuesta Económica” contenida en el “Formulario 1– Formulario de Presupuesto Oficial” “Los proponentes emplearán el Formulario establecido por la Entidad para determinar su propuesta económica conforme con el Formulario 1 (…) publicado por la Entidad”. Así, la comparación que debe realizar la entidad supone verificar que la adición, supresión, cambio o modificación de la propuesta no se trate de un mero error formal o de digitación, determinado además si ello afectó la descripción, especificaciones, detalles o cantidades de los ítems solicitados.
• Sin perjuicio de lo anterior, debe indicarse que, tal como se dispuso con anterioridad, las causales de rechazo aplicables a los procesos de contratación que se adelanten mediante documentos tipo son únicamente las establecidas directamente en la ley y las contenidas en el numeral 1.15 “Causales de rechazo” del documento base”. En este sentido, la entidad estatal deberá verificar cuál de los supuestos previstos se configura durante la evaluación del “Formulario 1 – Presupuesto Oficial”.

1. Referencias normativas, jurisprudenciales y otras fuentes:

4. Referencias normativas, jurisprudenciales y otras fuentes:

5.Doctrina de la Agencia Nacional de Contratación Pública:

La Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente se pronunció sobre las causales de rechazo incorporadas en los pliegos de condiciones, en los conceptos 2201913000007117 del 25 de septiembre de 2019, 2201913000009538 del 23 de diciembre de 2019, C- 716 del 30 de octubre de 2020, C-096 del 24 de marzo de 2021, C-056 del 20 de abril de 2021, C-078 del 15 de marzo de 2022, C-321 del 17 de mayo de 2022, C-113 del 22 de marzo de 2022, C-178, C-186 del 12 de abril de 2022, C-406 del 2 de octubre de 2023, C-128 del 2 de agosto de 2024, C-047 del 28 de febrero de 2025 y C-326 del 25 de abril de 2025, entre otros.

Estos y otros conceptos se encuentran disponibles para consulta en el Sistema de Relatoría de la Agencia, en el cual también podrás encontrar jurisprudencia del Consejo de Estado, laudos arbitrales y la normativa de la contratación concordada con la doctrina de la Subdirección de Gestión Contractual. Accede a través del siguiente enlace: https://relatoria.colombiacompra.gov.co/ .

La Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente le informa que ya se encuentra disponible la Guía de lineamientos de transparencia y selección objetiva para el departamento de La Guajira – Objetivo sexto constitucional de la Sentencia T-302 del 2017. Esta Guía se expedide en el marco del cumplimiento de la orden proferida por la Honorable Corte Constitucional en la Sentencia T-302 del 2017. Con su implementación se busca contribuir a la superación del Estado de Cosas Inconstitucional declarado por la situación de vulneración masiva y recurrente de los derechos fundamentales de los niños y de las niñas del Pueblo Wayúu. Puede consultar la guía en el siguiente enlace: Guía de lineamientos de transparencia y selección objetiva para el departamento de La Guajira – Objetivo sexto constitucional de la Sentencia T-302 del 2017"

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Este concepto tiene el alcance previsto en el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

Atentamente,

1. Estos Documentos Tipo pueden ser consultados en la página web de Colombia Compra Eficiente, a través del siguiente enlace: https://www.colombiacompra.gov.co/documentos-tipo/documentos-tipo ↑

2. https://dle.rae.es ↑

3. Tomado de “Especificaciones generales de construcción de carreteras y normas de ensayo para materiales de carreteras” del Instituto Nacional de Vías – INVIAS, disponible en https://www.invias.gov.co/index.php/documentos-tecnicos-izq/139-documento-tecnicos/1988-especificaciones-generales-de-construccion-de-carreteras-y-normas-de-ensayo-para-materiales-decarreteras. ↑