GARANTÍAS, GARANTÍA DE CUMPLIMIENTO, GARANTÍA DE PAGOS SALARIOS, PRESTACIONES SOCIALES E INDEMNIZACIONES LABORALES, GARANTÍA DE PAGO DE SALARIOS Y PRESTACIONES SOCIALES, MANUALES Y CIRCULARES EXTERNAS

Texto del concepto

GARANTÍAS – Contratación estatal – Constitución de garantías – Finalidad – Cumplimiento – Obligaciones contractuales ¶

El Estatuto General de Contratación de la Administración Pública exige, por regla general, en los procesos de contratación pública la constitución de garantías ya sea en la etapa precontractual, contractual o postcontractual, con el fin de evitar o mitigar posibles riesgos. En esa orientación, el artículo 7 de la Ley 1150 de 2007 dispone que los contratistas tienen la obligación de constituir garantías para el cumplimiento de las obligaciones surgidas del contrato, y los proponentes por el ofrecimiento realizado, pudiendo consistir en pólizas expedidas por compañías aseguradoras, garantías bancarias u otros mecanismos permitidos por la ley y el reglamento. ¶

Las condiciones para el cumplimiento de estas obligaciones fueron reglamentadas por el Decreto 1082 de 2015, el cual prescribe en los artículos 2.2.1.2.3.1.1. a 2.2.1.2.3.1.19 las clases de garantías permitidas; la indivisibilidad, por regla general, de las mismas; los riesgos objeto de cobertura; la vigencia y valores mínimos, entre otros aspectos que deben cumplir las garantías constituidas, ya sea mediante pólizas de seguro, garantías bancarias o patrimonios autónomos. Este último tipo de garantía fue establecida por el reglamento, previa autorización del artículo 7° de la Ley 1150 de 2007. ¶

De acuerdo a lo expresado anteriormente, los proponentes o contratistas, para garantizar el cumplimiento de sus obligaciones frente a entidades estatales en materia contractual, pueden otorgar, a su elección, las garantías mediante los siguientes mecanismos de cobertura de los riesgos: i) contratos de seguro, que por su esencia, es el medio más usado para amparar los riesgos contractuales; ii) fiducia mercantil de garantía, que es un contrato que suscribe el oferente, contratista o un tercero como fideicomitente con una sociedad fiduciaria para transferir la propiedad de uno o más bienes o derechos con los cuales se integra un patrimonio autónomo, con el fin de salvaguardar con ellos o con su producido las obligaciones del oferente o contratista con la entidad estatal beneficiaria; iii) garantías bancarias o cartas de crédito stand by, que consisten en compromisos irrevocables o incondicionales asumidos por una entidad financiera de pagar una suma determinada de dinero. La suficiencia y la vigencia de las garantías deben ser las reguladas en los artículos 2.2.1.2.3.1.9 a 2.2.1.2.3.1.16 del Decreto 1082 de 2015. ¶

GARANTÍA DE CUMPLIMIENTO – Amparos – Finalidad ¶

El artículo 2.2.1.2.3.1.7 del Decreto 1082 de 2015 prescribe que la garantía de cumplimiento debe cubrir: i) el buen manejo y correcta inversión del anticipo; ii) la devolución del pago anticipado; iii) el cumplimiento del contrato; iv) el pago de salarios, prestaciones sociales legales e indemnizaciones laborales; v) la estabilidad y calidad de la obra; vi) la calidad del servicio; vii) la calidad y correcto funcionamiento de los bienes; y viii) los demás incumplimientos de las obligaciones que la entidad estatal considere deben ser amparados. Esto además de la póliza de responsabilidad civil extracontractual en los contratos de obra, así en aquellos en que por su objeto o naturaleza se considere necesario con ocasión de los riesgos previstos en el negocio, de acuerdo con el artículo 2.2.1.2.3.1.8 ibidem. Dentro de estos amparos se incluye el pago de salarios, las prestaciones sociales de carácter legal y las indemnizaciones laborales, que deben analizarse en el marco de la garantía.¶

GARANTÍA DE PAGOS SALARIOS, PRESTACIONES SOCIALES E INDEMNIZACIONES LABORALES – Finalidad – Cobertura – Suficiencia ¶

Dentro de estos amparos, se encuentra el pago de salarios, prestaciones sociales e indemnizaciones laborales. Este amparo tiene como finalidad proteger a la entidad pública asegurada frente a los perjuicios que puedan derivarse del incumplimiento, por parte del contratista garantizado, de sus obligaciones laborales respecto al personal vinculado para la ejecución del contrato. La aseguradora, en este contexto, está obligada a indemnizar a la entidad en la medida en que dicho incumplimiento afecte directamente su patrimonio.¶

Esta solidaridad se configura en cabeza de las entidades estatales cuando se trate de relaciones laborales vinculadas con la ejecución del contrato estatal o con las funciones propias de la entidad. En contraste, la norma laboral excluye la solidaridad respecto de aquellas labores que resulten ajenas al giro ordinario de las actividades de la entidad, limitando así su alcance a las obligaciones laborales que estén relacionadas con el objeto contractual. De este modo, el amparo de salarios, prestaciones sociales e indemnizaciones laborales adquiere especial relevancia en la contratación estatal, pues garantiza la protección de los derechos de los trabajadores vinculados a la ejecución del contrato y, al mismo tiempo, asegura que la entidad estatal cumpla con su deber de vigilancia y control sobre el contratista, evitando que se generen contingencias jurídicas y patrimoniales derivadas del incumplimiento de obligaciones laborales.¶

En torno a la suficiencia de dicho amparo, el artículo 2.2.1.2.3.1.13. del Decreto 1082 de 2015 dispone: “[…] Esta garantía debe estar vigente por el plazo del contrato y tres (3) años más. El valor de la garantía no puede ser inferior al cinco por ciento (5%) del valor total del contrato”. Al respecto, PINO RICCI, expresó que en vigencia del Decreto 679 de 1994, este amparo “se exigirá en todos los contratos de prestación de servicios y de construcción de obra en los cuales, de acuerdo con el contrato, el contratista emplee terceras personas para el cumplimiento de sus obligaciones, así como en los demás en que la entidad estatal lo considere necesario en virtud del artículo 34 del Código Sustantivo del Trabajo”. ¶

GARANTÍA DE PAGOS DE SALARIOS, PRESTACIONES SOCIALES E INDEMNIZACIONES LABORALES – Oportunidad de reclamación – Circunstancias que evidencien el incumplimiento ¶

De esa formulación, consistente con el criterio adoptado en las versiones anteriores de la guía y en lo sostenido en el Concepto C-1493 de 21 de noviembre de 2025, podría inferirse que la responsabilidad solidaria de la entidad se circunscribe a los casos en que los empleados del contratista dirijan sus reclamaciones hacia la entidad pública. No obstante, esa expresión debe precisarse. La reclamación de los trabajadores no es la fuente ni la condición de la responsabilidad solidaria: el artículo 34 del Código Sustantivo del Trabajo la impone por ministerio de la ley desde que el contratista incumple las obligaciones laborales vinculadas a una actividad propia del giro ordinario de la entidad, de modo que la reclamación únicamente hace exigible una solidaridad que ya existe. El interés asegurado por este amparo es, justamente, esa solidaridad legal, la cual se configura con el incumplimiento y no con el requerimiento del trabajador. Por ello, la referencia de la Guía a la “reclamación” no puede leerse como la exigencia de una demanda o requerimiento formal de los trabajadores contra la entidad, ni de una decisión judicial previa que declare la solidaridad, sino como cualquier circunstancia por la cual la entidad adquiere conocimiento cierto del incumplimiento de las obligaciones laborales relacionadas con el contrato estatal. ¶

En torno a este tema que es objeto de consulta, sobre la “oportunidad en la reclamación” del amparo de pago de salarios, prestaciones sociales e indemnizaciones laborales, se plantea un asunto clave: determinar si la afectación del amparo de salarios, prestaciones sociales e indemnizaciones laborales debe nacer de un requerimiento directo de los trabajadores ante la entidad estatal con base en lo expuesto en la Guía, o si basta con el conocimiento cierto del incumplimiento por parte de la entidad, cualquiera sea la fuente de información. ¶

[…]

A lo anterior se suma que, tratándose específicamente del amparo de pago de salarios, prestaciones sociales e indemnizaciones laborales, la Sección Tercera del Consejo de Estado ha seguido idéntico criterio. Al examinar la efectividad de este amparo, precisó que la obligación de la aseguradora se sujeta al acaecimiento del siniestro, entendido como “el hecho externo de incumplimiento imputable al asegurado”, de suerte que el riesgo cubierto por la garantía es el incumplimiento de las obligaciones laborales del contratista frente al personal vinculado a la ejecución del contrato. Se confirma así que lo determinante para la afectación del amparo es la configuración del incumplimiento y no la existencia de un requerimiento formal de los trabajadores contra la entidad.¶

GARANTÍA DE PAGO DE SALARIOS Y PRESTACIONES SOCIALES – Declaratoria de siniestro – Procedimiento ¶

Con respecto al amparo del pago de salarios, prestaciones sociales legales e indemnizaciones laborales, es pertinente señalar que sus amparos pueden vincularse al incumplimiento de cláusulas del contrato, lo cual implica determinar que el procedimiento administrativo aplicable es el regulado en el artículo 86 de la Ley 1474 de 2011. Esto significa que no se limita únicamente a los casos de caducidad, imposición de multas o ejecución de cláusulas penales, sino que su interpretación incluye el incumplimiento contractual. Esto, sin perjuicio de que se impongan multas si hay lugar a ello por incumplimiento de las obligaciones del contrato, en especial de la falta de acreditación del pago de aportes a seguridad social por parte del contratista.¶

En efecto, este procedimiento se convierte en una herramienta transversal para las entidades estatales, permitiéndoles hacer efectivas las garantías cuando se presenten incumplimientos de cualquier naturaleza. Así, se refuerza la responsabilidad del contratista y se protege el interés público, asegurando que los recursos del Estado sean utilizados de manera eficiente y conforme a lo pactado contractualmente.¶

MANUALES Y CIRCULARES EXTERNAS – Obligatoriedad – Verificación de aplicación – Decreto 1600 de 2024 ¶

De otra parte, resulta pertinente aclarar, que en caso de que la directrices o lineamientos expedidos por esta Agencia resulten de obligatoria observancia para las Entidades Estatales, esta situación no acarrea el deber de verificación por parte de Colombia Compra Eficiente, pues de acuerdo con lo dispuesto en el literal b) del artículo 2.1.4.3.2.1 del Decreto 1081 de 2015 modificado por el artículo 2 del Decreto 1600 de 2024, las entidades deben dejar constancia en sus respectivos documentos del proceso, que “en la estructuración se tuvieron en cuenta las prácticas recomendadas por Colombia Compra Eficiente”.¶

En este sentido se ha pronunciado de manera uniforme esta Agencia, que ha reiterado que sus manuales y guías no constituyen normas de obligatorio cumplimiento, sino instrumentos de orientación, y que su fuerza vinculante solo surge cuando la ley o el reglamento la atribuyen de forma expresa, como ocurre con los documentos tipo. Esta postura encuentra respaldo en la jurisprudencia del Consejo de Estado, que declaró la nulidad parcial del artículo 159 del Decreto 1510 de 2013 al estimar que la Agencia carecía de competencia para imponer modelos contractuales de obligatoria adopción, en cuanto ello desconocía la autonomía de la voluntad reconocida en la Ley 80 de 1993. De esa decisión se desprende que los instrumentos expedidos por Colombia Compra Eficiente operan como documentos orientadores y que su obligatoriedad depende de que una norma de rango legal o reglamentario se la confiera.¶

Lo anterior no significa que la Guía carezca de alcance. Constituye una manifestación de derecho indicativo o soft law, entendido instrumentos que se emiten “con la vocación de persuadir, desprovista de la finalidad de obligar o constreñir” y que, sin ser fuente formal vinculante, orientan la actuación administrativa y producen efectos jurídicos verificables. En esa medida, la Guía conserva valor persuasivo y sirve de criterio técnico cualificado para estructurar y hacer efectivas las garantías, pero su observancia se justifica por la corrección jurídica de su contenido y no por una fuerza obligatoria propia¶

Bogotá D.C., 7 de octubre de 2026

Señor

Francisco Javier Gil Gómez

naranjoarango@gmail.com

Medellín, Antioquia

Concepto C-1347 de 2026

Estimado Señor Gil:

La Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente –, en ejercicio de las competencias otorgadas por los Decretos 4170 de 2011 y 1822 de 2019 y de conformidad con las modalidades del derecho de petición contempladas en la Ley 1755 de 2015, así como lo establecido en la Resolución N° 469 del 2025 expedida por esta Agencia, responde la solicitud de consulta del 27 de agosto de 2026, en la cual manifiesta: ¶

1. Aclarar cuál es el alcance que la Guía de Garantías G-GPC-01 atribuye al término “reclamación”, particularmente en lo relacionado con el requisito para la afectación del amparo de salarios, prestaciones sociales e indemnizaciones laborales, precisando si dicha expresión hace referencia a la reclamación directa formulada por los trabajadores afectados ante la Entidad Estatal, o si, por el contrario, la afectación del amparo requiere que exista previamente una decisión judicial que declare la responsabilidad solidaria de la Entidad Estatal respecto de las obligaciones laborales del contratista. ¶
2. Informar si la entidad mantiene su postura de requerir una reclamación previa de los empleados contra la Entidad Estatal, o si, a raíz de la sentencia citada, ha modificado su criterio para permitir (o exigir) la declaratoria del siniestro ante el simple conocimiento del incumplimiento laboral del contratista. ¶
3. En lo relacionado al trámite procesal de la afectación del amparo, aclare si es necesario que la entidad primero haga el pago de la obligaciones que se encuentren incumplidas, y de manera posterior afectar el amparo, o si por el contrario, se puede hacer afectar el amparo sin necesidad de dicho pago. ¶
4. Indicar si la Guía de Garantías G-GPC-01 es vinculante o constituye únicamente una orientación administrativa ¶

De manera preliminar, resulta necesario acotar que esta entidad solo tiene competencia para responder consultas sobre la aplicación de normas de carácter general en materia de compras y contratación pública. En ese sentido, resolver casos particulares desborda las atribuciones asignadas por el legislador extraordinario, que no concibió a Colombia Compra Eficiente como una autoridad para solucionar problemas jurídicos particulares de todos los partícipes del sistema de compra pública. La competencia de esta entidad se fija con límites claros, con el objeto de evitar que la Agencia actúe como una instancia de validación de las actuaciones de las entidades sujetas a la Ley 80 de 1993 o de los demás participantes de la contratación pública. Esta competencia de interpretación de normas generales, por definición, no puede extenderse a la resolución de controversias, ni a brindar asesorías sobre casos puntuales, ni a determinar grados de responsabilidad por las actuaciones de los diferentes participes del sistema de compra pública.¶

Conforme lo expuesto, en aras de satisfacer el derecho fundamental de petición se resolverá su consulta dentro de los límites de la referida competencia consultiva, esto es, haciendo abstracción de las circunstancias particulares y concretas mencionadas en su petición, pero haciendo unas consideraciones sobre las normas generales relacionadas con los problemas jurídicos de su consulta. ¶

1. Problema planteado:

De acuerdo con el contenido de sus solicitudes, esta Agencia procede a resolver los siguientes problemas jurídicos: i) ¿Cuál es el alcance que la Guía de Garantías atribuye al término “reclamación” en relación con la afectación del amparo de salarios, prestaciones sociales e indemnizaciones laborales, y cuál es el criterio de la entidad respecto de la necesidad de una reclamación previa de los trabajadores o de una decisión judicial para proceder a la declaratoria del siniestro?; ii) En el trámite procesal de la afectación del amparo, se requiere que la entidad primero pague las obligaciones incumplidas para luego afectar la garantía, o puede hacerlo directamente sin dicho pago?; y iii) ¿la Guía para la Exigencia y Constitución de Garantías en los Procesos de Contratación tiene carácter vinculante o constituye un instrumento de orientación administrativa?¶

1. Respuesta:

1. Razones de la respuesta:

Lo anterior se sustenta en las siguientes consideraciones:¶

i. El Estatuto General de Contratación de la Administración Pública exige, por regla general, en los procesos de contratación pública la constitución de garantías ya sea en la etapa precontractual, contractual o postcontractual, con el fin de evitar o mitigar posibles riesgos. En esa orientación, el artículo 7 de la Ley 1150 de 2007 dispone que los contratistas tienen la obligación de constituir garantías para el cumplimiento de las obligaciones surgidas del contrato, y los proponentes por el ofrecimiento realizado, pudiendo consistir en pólizas expedidas por compañías aseguradoras, garantías bancarias u otros mecanismos permitidos por la ley y el reglamento. La precitada norma dispone:¶

Los contratistas prestarán garantía única para el cumplimiento de las obligaciones surgidas del contrato. Los proponentes prestarán garantía de seriedad de los ofrecimientos hechos. ¶

Las garantías consistirán en pólizas expedidas por compañías de seguros legalmente autorizadas para funcionar en Colombia, en garantías bancarias y en general, en los demás mecanismos de cobertura del riesgo autorizados por el reglamento para el efecto. Tratándose de pólizas, las mismas no expirarán por falta de pago de la prima o por revocatoria unilateral. El Gobierno Nacional señalará las condiciones generales que deberán ser incluidas en las pólizas de cumplimiento de los contratos estatales. ¶

El Gobierno Nacional señalará los criterios que seguirán las entidades para la exigencia de garantías, las clases y niveles de amparo de los riesgos de los contratos, así como los casos en que por las características y complejidad del contrato a celebrar, la garantía pueda ser dividida teniendo en cuenta las etapas o riesgos relativos a la ejecución del respectivo contrato. ¶

El acaecimiento del siniestro que amparan las garantías será comunicado por la entidad pública al respectivo asegurador mediante la notificación del acto administrativo que así lo declare.¶

Las garantías no serán obligatorias en los contratos de empréstito, en los interadministrativos, en los de seguro y en los contratos cuyo valor sea inferior al 10% de la menor cuantía a que se refiere esta ley, caso en el cual corresponderá a la entidad determinar la necesidad de exigirla, atendiendo a la naturaleza del objeto del contrato y a la forma de pago, así como en los demás que señale el reglamento.¶

Las condiciones para el cumplimiento de estas obligaciones fueron reglamentadas por el Decreto 1082 de 2015, el cual prescribe en los artículos 2.2.1.2.3.1.1. a 2.2.1.2.3.1.19 las clases de garantías permitidas; la indivisibilidad, por regla general, de las mismas; los riesgos objeto de cobertura; la vigencia y valores mínimos, entre otros aspectos que deben cumplir las garantías constituidas, ya sea mediante pólizas de seguro, garantías bancarias o patrimonios autónomos. Este último tipo de garantía fue establecida por el reglamento, previa autorización del artículo 7° de la Ley 1150 de 2007. ¶

De acuerdo a lo expresado anteriormente, los proponentes o contratistas, para garantizar el cumplimiento de sus obligaciones frente a entidades estatales en materia contractual, pueden otorgar, a su elección, las garantías mediante los siguientes mecanismos de cobertura de los riesgos: i) contratos de seguro, que por su esencia, es el medio más usado para amparar los riesgos contractuales; ii) fiducia mercantil de garantía, que es un contrato que suscribe el oferente, contratista o un tercero como fideicomitente con una sociedad fiduciaria para transferir la propiedad de uno o más bienes o derechos con los cuales se integra un patrimonio autónomo, con el fin de salvaguardar con ellos o con su producido las obligaciones del oferente o contratista con la entidad estatal beneficiaria; iii) garantías bancarias o cartas de crédito stand by, que consisten en compromisos irrevocables o incondicionales asumidos por una entidad financiera de pagar una suma determinada de dinero. La suficiencia y la vigencia de las garantías deben ser las reguladas en los artículos 2.2.1.2.3.1.9 a 2.2.1.2.3.1.16 del Decreto 1082 de 2015. ¶

Ahora bien, las garantías cubren ciertos riesgos identificados por las entidades estatales. Por ejemplo, en las modalidades de selección de contratación directa y mínima cuantía, así como en la contratación de seguros, la entidad estatal debe justificar la necesidad de exigir la constitución de garantías. Con respecto a las demás modalidades de selección, en principio, son obligatorias las garantías de seriedad de la oferta y de cumplimiento, y la garantía de responsabilidad civil extracontractual es obligatoria en los contratos de obra y en aquellos en que por su objeto o naturaleza la entidad estatal lo considere necesario.¶

En particular, mediante la garantía única de cumplimiento, el contratista debe amparar los perjuicios que le pueda generar a la entidad el incumplimiento de las obligaciones derivadas del contrato por conductas que le sean atribuibles^[1]. Para estos efectos es única, ya que “[…] La prioridad […] es que no haya garantías separadas para los diferentes riesgos, aunque existan varias garantías para diferentes proporciones del interés asegurado […]”^[2]. ¶

El artículo 2.2.1.2.3.1.7 del Decreto 1082 de 2015 prescribe que la garantía de cumplimiento debe cubrir: i) el buen manejo y correcta inversión del anticipo; ii) la devolución del pago anticipado; iii) el cumplimiento del contrato; iv) el pago de salarios, prestaciones sociales legales e indemnizaciones laborales; v) la estabilidad y calidad de la obra; vi) la calidad del servicio; vii) la calidad y correcto funcionamiento de los bienes; y viii) los demás incumplimientos de las obligaciones que la entidad estatal considere deben ser amparados^[3]. Esto además de la póliza de responsabilidad civil extracontractual en los contratos de obra, así en aquellos en que por su objeto o naturaleza se considere necesario con ocasión de los riesgos previstos en el negocio, de acuerdo con el artículo 2.2.1.2.3.1.8 ibidem. Dentro de estos amparos se incluye el pago de salarios, las prestaciones sociales de carácter legal y las indemnizaciones laborales, que deben analizarse en el marco de la garantía.¶

ii. Dentro de estos amparos, se encuentra el pago de salarios, prestaciones sociales e indemnizaciones laborales. Este amparo tiene como finalidad proteger a la entidad pública asegurada frente a los perjuicios que puedan derivarse del incumplimiento, por parte del contratista garantizado, de sus obligaciones laborales respecto al personal vinculado para la ejecución del contrato. La aseguradora, en este contexto, está obligada a indemnizar a la entidad en la medida en que dicho incumplimiento afecte directamente su patrimonio.¶

Para comprender este amparo, la “Guía para la exigencia y constitución de garantías en la contratación estatal” expedida por esta Agencia ha expresado que es necesario señalar que, para la ejecución de un contrato estatal, los contratistas suelen vincular trabajadores —técnicos, operarios, profesionales especializados, entre otros— quienes tienen derecho al pago oportuno de sus salarios, a las prestaciones sociales legales y, en caso de despido sin justa causa, a las indemnizaciones laborales correspondientes^[4]. La responsabilidad de cumplir con estas obligaciones recae directamente sobre el contratista en su calidad de empleador; sin embargo, el Código Sustantivo del Trabajo en su artículo 34 prevé que la entidad estatal beneficiaria de la labor contratada puede ser considerada solidariamente responsable del pago de dichas obligaciones. Al respecto, el precitado artículo prescribe: ¶

ARTÍCULO 34. CONTRATISTAS Y SUBCONTRATISTAS. <Artículo modificado por el artículo 44 de la Ley 2466 de 2025. El nuevo texto es el siguiente:>¶

1. Son contratistas y subcontratistas, personas naturales o jurídicas quienes contraten en beneficio de terceros, cualquiera que sea el acto que le dé origen, la ejecución de obras, trabajos o la prestación de servicios, por un precio determinado, asumiendo todos los riesgos, para realizarlos con sus propios medios y con libertad y autonomía técnica y directiva.¶

2. Las personas naturales o jurídicas que contraten o subcontraten la realización de obras o servicios, serán solidariamente responsables con el contratista por el valor de los salarios y de las prestaciones e indemnizaciones a que tengan derecho los trabajadores, a menos que se trate de labores extrañas a las actividades normales de su empresa o negocio. Solidaridad que no obsta para que el beneficiario estipule con el contratista las garantías del caso o para que repita contra él lo pagado a esos trabajadores.¶

Esta solidaridad se configura en cabeza de las entidades estatales cuando se trate de relaciones laborales vinculadas con la ejecución del contrato estatal o con las funciones propias de la entidad. En contraste, la norma laboral excluye la solidaridad respecto de aquellas labores que resulten ajenas al giro ordinario de las actividades de la entidad, limitando así su alcance a las obligaciones laborales que estén relacionadas con el objeto contractual. De este modo, el amparo de salarios, prestaciones sociales e indemnizaciones laborales adquiere especial relevancia en la contratación estatal, pues garantiza la protección de los derechos de los trabajadores vinculados a la ejecución del contrato y, al mismo tiempo, asegura que la entidad estatal cumpla con su deber de vigilancia y control sobre el contratista, evitando que se generen contingencias jurídicas y patrimoniales derivadas del incumplimiento de obligaciones laborales.¶

En torno a la suficiencia de dicho amparo, el artículo 2.2.1.2.3.1.13. del Decreto 1082 de 2015 dispone: “[…] Esta garantía debe estar vigente por el plazo del contrato y tres (3) años más. El valor de la garantía no puede ser inferior al cinco por ciento (5%) del valor total del contrato”. Al respecto, PINO RICCI, expresó que en vigencia del Decreto 679 de 1994^[5], este amparo “se exigirá en todos los contratos de prestación de servicios y de construcción de obra en los cuales, de acuerdo con el contrato, el contratista emplee terceras personas para el cumplimiento de sus obligaciones, así como en los demás en que la entidad estatal lo considere necesario en virtud del artículo 34 del Código Sustantivo del Trabajo”^[6], ¶

La última versión de la Guía para la Exigencia y Constitución de Garantías en los Procesos de Contratación, publicada el 30 de junio de 2026, al desarrollar este amparo, condiciona su afectación a la reclamación de los trabajadores ante la entidad, al señalar que: ¶

“[E]ste amparo cubre a la Entidad Estatal asegurada de los perjuicios que se le ocasionen como consecuencia del incumplimiento de las obligaciones laborales del contratista garantizado, frente al personal requerido para la ejecución del contrato amparado. ¶

En el mismo sentido se aclara que este amparo no puede utilizarse para cubrir las obligaciones laborales incumplidas por el contratista si los trabajadores afectados no presentan reclamaciones contra la administración pública. Esto se debe a lo establecido en el artículo 34 del Código Sustantivo del Trabajo, que limita la responsabilidad solidaria del contratante estatal únicamente a los casos en que los empleados del contratista efectivamente dirijan sus reclamaciones hacia la Entidad Estatal” ^[7].¶

De esa formulación, consistente con el criterio adoptado en las versiones anteriores de la guía^[8] y en lo sostenido en el Concepto C-1493 de 21 de noviembre de 2025^[9], podría inferirse que la responsabilidad solidaria de la entidad se circunscribe a los casos en que los empleados del contratista dirijan sus reclamaciones hacia la entidad pública. No obstante, esa expresión debe precisarse. La reclamación de los trabajadores no es la fuente ni la condición de la responsabilidad solidaria: el artículo 34 del Código Sustantivo del Trabajo la impone por ministerio de la ley desde que el contratista incumple las obligaciones laborales vinculadas a una actividad propia del giro ordinario de la entidad, de modo que la reclamación únicamente hace exigible una solidaridad que ya existe. El interés asegurado por este amparo es, justamente, esa solidaridad legal,^[10] la cual se configura con el incumplimiento y no con el requerimiento del trabajador. Por ello, la referencia de la Guía a la “reclamación” no puede leerse como la exigencia de una demanda o requerimiento formal de los trabajadores contra la entidad, ni de una decisión judicial previa que declare la solidaridad, sino como cualquier circunstancia por la cual la entidad adquiere conocimiento cierto del incumplimiento de las obligaciones laborales relacionadas con el contrato estatal. En ese sentido, el presente concepto precisa el alcance de la Guía sobre la materia. ¶

En torno a este tema que es objeto de consulta, sobre la “oportunidad en la reclamación” del amparo de pago de salarios, prestaciones sociales e indemnizaciones laborales, se plantea un asunto clave: determinar si la afectación del amparo de salarios, prestaciones sociales e indemnizaciones laborales debe nacer de un requerimiento directo de los trabajadores ante la entidad estatal con base en lo expuesto en la Guía, o si basta con el conocimiento cierto del incumplimiento por parte de la entidad, cualquiera sea la fuente de información. En este aspecto, el Consejo de Estado en torno a una acción de repetición por una omisión de un empleado del nivel directivo sobre el no pago de prestaciones sociales por parte de un contratista de obra expresó:¶

Así, “la oportunidad en la reclamación” de la garantía aludida por la recurrente para justificar la conducta omisiva presentada frente al oficio del personal vinculado por el contratista que informaba del incumplimiento de las obligaciones —radicado ante la Secretaría de Infraestructura el 3 de octubre de 2005 y remitido a la aseguradora el 23 de diciembre de 2005— carece de sustento jurídico y probatorio, en primer lugar, porque la consideración expuesta en precedencia da cuenta de que el contratista desatendió el cumplimiento de sus obligaciones antes del 9 de febrero de 2005 y, a pesar de ello, la recurrente no ejerció los mecanismos legales y contractuales para cubrir el riesgo de impago de salarios y prestaciones sociales. En segundo lugar, porque la demandada no adelantó las gestiones necesarias para el cobro de la garantía inmediatamente después de conocer el incumplimiento reportado por el personal vinculado por el contratista, pues omitió la declaración del siniestro con el argumento infundado de que no existía certeza del hecho^[11]. ¶

A lo anterior se suma que, tratándose específicamente del amparo de pago de salarios, prestaciones sociales e indemnizaciones laborales, la Sección Tercera del Consejo de Estado ha seguido idéntico criterio. Al examinar la efectividad de este amparo, precisó que la obligación de la aseguradora se sujeta al acaecimiento del siniestro, entendido como “el hecho externo de incumplimiento imputable al asegurado”^[12], de suerte que el riesgo cubierto por la garantía es el incumplimiento de las obligaciones laborales del contratista frente al personal vinculado a la ejecución del contrato. Se confirma así que lo determinante para la afectación del amparo es la configuración del incumplimiento y no la existencia de un requerimiento formal de los trabajadores contra la entidad.¶

En el supuesto planteado, debe entenderse que la declaratoria del siniestro puede y debe originarse en el conocimiento del incumplimiento de las obligaciones laborales por parte del contratista, sin que sea necesario acudir previamente a instancias judiciales, en el marco del deber de dirección y vigilancia de la entidad pública. Dicho conocimiento puede provenir tanto de una reclamación directa formulada por los trabajadores vinculados con el contratista, así como de otros hechos que evidencien el incumplimiento, cuando no se acredita el pago de la seguridad social o cualquier otro tipo de situación que evidencie el incumplimiento de estas obligaciones laborales por parte del contratista. ¶

En este sentido, la entidad estatal debe valorar todas las circunstancias que permitan inferir un presunto incumplimiento en el pago de salarios, prestaciones sociales o aportes de seguridad social, y proceder conforme a su deber de dirección y vigilancia del contrato estatal, previsto en el artículo 14 de la Ley 80 de 1993. Ello implica que la declaratoria del siniestro debe adelantarse garantizando el debido proceso, pero sin que la ausencia de una reclamación de los trabajadores o de una decisión judicial constituya un obstáculo para la protección de los trabajadores y la activación de la cobertura de la póliza.¶

En todo caso, para la declaratoria de siniestro hay que señalar que no se ejerce una potestad sancionadora^[13]. En esta medida, no se trata de una pena de carácter legal o convencional, porque no pretende terminar anormalmente el contrato –caducidad–, ni estima anticipadamente los perjuicios derivados del incumplimiento –cláusula penal–, como tampoco son medios coercitivos de apremio –multas–. Todo lo contrario, su función es salvaguardar el interés público y proteger patrimonialmente a la Administración frente a los eventuales incumplimientos imputables al contratista. ¶

Por ello, impuesta cualquier sanción contractual –multa, cláusula penal o caducidad o declaratoria de incumplimiento–, la entidad –previa citación de la aseguradora– está facultada para afectar el amparo de cumplimiento, siniestrando la póliza conforme al procedimiento del artículo 86 de la Ley 1474 de 2011. Dicho trámite se establece para declarar el incumplimiento, cuantificando los perjuicios de este, imponer las multas y sanciones pactadas en el contrato, y hacer efectiva la cláusula penal. ¶

Con respecto al amparo del pago de salarios, prestaciones sociales legales e indemnizaciones laborales, es pertinente señalar que sus amparos pueden vincularse al incumplimiento de cláusulas del contrato, lo cual implica determinar que el procedimiento administrativo aplicable es el regulado en el artículo 86 de la Ley 1474 de 2011. Esto significa que no se limita únicamente a los casos de caducidad, imposición de multas o ejecución de cláusulas penales, sino que su interpretación incluye el incumplimiento contractual. Esto, sin perjuicio de que se impongan multas si hay lugar a ello por incumplimiento de las obligaciones del contrato, en especial de la falta de acreditación del pago de aportes a seguridad social por parte del contratista^[14]. ¶

En efecto, este procedimiento se convierte en una herramienta transversal para las entidades estatales, permitiéndoles hacer efectivas las garantías cuando se presenten incumplimientos de cualquier naturaleza. Así, se refuerza la responsabilidad del contratista y se protege el interés público, asegurando que los recursos del Estado sean utilizados de manera eficiente y conforme a lo pactado contractualmente.¶

Esto debe enmarcarse en el artículo 29 de la Constitución Política de 1991, la cual dispone que el debido proceso rige en todas las actuaciones judiciales y administrativas. En concordancia, el numeral 1 del artículo 3 de la Ley 1437 prescribe que “En virtud del principio del debido proceso, las actuaciones administrativas se adelantarán de conformidad con las normas de procedimiento y competencia establecidas en la Constitución y la ley, con plena garantía de los derechos de representación, defensa y contradicción […]”. Por tanto, sin perjuicio de los recursos y los medios de control procedentes, este derecho fundamental permite que tanto el contratista como la aseguradora conozcan la actuación, ejerciendo el derecho de audiencia y defensa antes de que la Administración afecte la póliza. ¶

Así pues, la declaratoria del siniestro en el marco del amparo de pago de salarios y prestaciones sociales permite que la entidad estatal haga efectiva la póliza sin necesidad de realizar previamente el pago de las obligaciones incumplidas por el contratista. En efecto, el propósito de este amparo es garantizar que los derechos laborales de los trabajadores vinculados a la ejecución del contrato estatal estén protegidos frente al incumplimiento del empleador, de manera que la aseguradora asuma directamente el riesgo cubierto. Así, la entidad no debe comprometer recursos propios para cubrir dichas obligaciones, sino que debe activar el mecanismo de la garantía mediante la declaratoria del siniestro, lo cual constituye el acto administrativo que habilita la reclamación ante la aseguradora. En efecto, en el seguro de cumplimiento estatal la reclamación ante la aseguradora se suple con el acto administrativo mediante el cual la entidad, de manera unilateral, declara ocurrido el siniestro y cuantifica el perjuicio, conforme al inciso cuarto del artículo 7 de la Ley 1150 de 2007. De este modo, la indemnización a cargo de la aseguradora —destinada a cubrir las obligaciones laborales amparadas— no presupone que la entidad haya desembolsado antes sus propios recursos, sino la constatación del incumplimiento y la ocurrencia del riesgo asegurado.^[15]¶

De esta forma, se asegura que el patrimonio público no se vea afectado por el incumplimiento del contratista, pues la póliza opera como un instrumento de protección que traslada el riesgo a la compañía aseguradora. La entidad estatal cumple con su deber de vigilancia y control al declarar oportunamente el siniestro, garantizando tanto la satisfacción de los derechos de los trabajadores como la preservación de los recursos públicos. En esta línea, la afectación del amparo no depende de que la entidad realice pagos previos, sino de que se constate el incumplimiento y se active la cobertura de la garantía, en armonía con los principios de eficacia y responsabilidad que rigen la contratación estatal. En todo caso, se harán los ajustes pertinentes a la Guía, con el fin de armonizar su contenido respecto del amparo analizado, de conformidad con las consideraciones jurídicas expuestas en el presente concepto. ¶

iii. En cuanto al carácter de las guías y los manuales, debe precisarse que la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente de acuerdo con lo establecido en el artículo 3.2 del Decreto Ley 4170 de 2011, tiene como una de sus funciones, “desarrollar, implementar y difundir las políticas públicas, planes, programas, normas, instrumentos y herramientas que faciliten las compras y contratación pública del Estado y promuevan las mejores prácticas, la eficiencia, transparencia y competitividad del mismo, a fin de que se cumplan los principios y procesos generales que deben gobernar la actividad contractual de las entidades públicas”. De igual forma, el artículo 3.5 ibidem, le otorga la facultad de expedir circulares externas en materia de compras y contratación pública.¶

En ejercicio de estas competencias, la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente ha expedido guías, manuales y circulares que pueden clasificarse como herramientas de apoyo a los partícipes del Sistema de Compras y Contratación Pública. A pesar de que el Decreto Ley 4170 de 2011 no contiene de manera expresa los vocablos guía o manual, esta Agencia a partir del año 2013 los ha expedido como instrumentos y herramientas que faciliten las compras y la contratación pública, así como el que promuevan las mejores prácticas, la eficiencia, la transparencia y competitividad.¶

Por su parte, el Decreto 1510 de 2013 por medio del cual se reglamentó el Sistema de Compras y Contratación Pública, compilado por el Decreto 1082 de 2015, pese a que se refiere de forma expresa a los manuales y guías, no distingue o precisa el concepto de cada uno. Bajo las denominaciones de guías, manuales, instructivos y protocolos muchas entidades del Estado han adoptado herramientas e instrumentos para definir criterios técnicos, fijar procedimientos, estandarizar procesos y establecer metodologías, y no existe un significado unívoco que defina cada herramienta^[16].¶

Dentro del funcionamiento interno de esta Agencia, los manuales han sido entendidos como documentos que tratan de manera general aspectos fundamentales y elementales de un tema. Su contenido tiende a ser teórico y su finalidad es aclarar los puntos más importantes del asunto abordado. Por ejemplo, la entidad ha elaborado manuales para determinar y verificar los requisitos habilitantes o para el manejo de los acuerdos comerciales en los procesos de contratación. Las guías por su parte, se han entendido como documentos técnicos que indican generalmente un procedimiento sobre cómo deben operarse ciertos temas por parte de los partícipes del Sistema de Compra Pública. Así, por ejemplo, se han expedido guías de compras públicas socialmente responsables o la guía para la liquidación de los contratos estatales, la cual fija un procedimiento para el efecto.¶

Ahora bien, y con el fin de desarrollar el problema jurídico, se aclara que para el año 2016 frente a los documentos bajo estudio, se sostuvo que los manuales y guías, como instrumentos o herramientas de buenas prácticas y facilitadores de la comprensión normativa del Sistema de Compra y Contratación Pública, solo resultaban obligatorios cuando se acogían a través de una circular, de manera que si las Entidades Estatales se apartaban de esas buenas prácticas tenían una carga de argumentación que debía quedar consignada en los documentos del proceso. Sin embargo, respecto de las circulares externas, al ser actos administrativos generales, eran obligatorias siempre y cuando se hubieran publicado en el Diario Oficial. En este sentido, las directrices, manuales, guías o lineamientos que se adoptaran por circular o cualquier otro acto administrativo vinculante, eran obligatorias para los partícipes del Sistema de Compra y Contratación Pública.¶

En ese sentido, el enfoque que se sostuvo respecto de la obligatoriedad o vinculatoriedad de los instrumentos proferidos por la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente en ejercicio de sus funciones, estaba orientado a la forma mediante la cual se adoptara un lineamiento o directriz. Es decir, si se trataba de circulares externas, se estaba en presencia de una norma de obligatorio cumplimiento, mientras que, si el lineamiento se adoptaba a través de una guía o manual, su vinculatoriedad era facultativa y, por tanto, su rango normativo no pasaba de ser una recomendación o buena práctica administrativa.¶

Sin embargo, para el año 2017 Colombia Compra Eficiente acogió un enfoque sustantivo sobre el carácter obligatorio de los actos que expida, esto significa que con independencia de la forma en la que adopte una directriz o lineamiento, su carácter de obligatorio o no, se determinará por la existencia de una competencia legal o reglamentaria que de manera previa se le otorgue para un asunto en concreto. En síntesis, lo que definirá la obligatoria observancia de un documento expedido por esta Agencia no será que se adopte mediante una circular externa, sino que su contenido devenga de aquellos cuya regulación haya sido encargada por el Legislador o el Presidente de la República. ¶

Además, para que un acto expedido por esta Agencia sea obligatorio, debe reunir todos los demás elementos de un acto administrativo, entendido este, desde su concepción clásica, como la manifestación unilateral de la voluntad de la Administración, en ejercicio de la función administrativa, con el potencial de producir efectos jurídicos. Los llamados elementos del acto administrativo son: i) la competencia; ii) el objeto; iii) la forma; iv) la causa; y, v) la finalidad. Sobre lo anterior, el Consejo de Estado ha indicado:¶

“Los elementos de validez a los que hace alusión la jurisprudencia cuyo desconocimiento acarrea la nulidad del acto administrativo son: i) los sujetos, diferenciados entre activo o quien expide el acto y quien debe gozar de competencia y voluntad para emitirlo, y el pasivo, esto es, sobre quien recaen sus efectos, ii) el objeto o contenido del acto que determina la situación jurídica que se va a afectar con este, que en todo caso debe ser lícito, posible y existente, iii) los motivos o razón de hecho o de derecho determinantes que impulsaron la emisión del acto, iv) los fines o lo que la administración pretende alcanzar con la expedición del acto administrativo, que debe ser el interés general, y v) la formalidad, concepto que encierra indistintamente los de procedimiento, forma y formalidad. Así, el primero indica que para expedir el acto debe seguirse un trámite determinado, el segundo señala que debe ser expedido de acuerdo con su contenido y alcance ya sea mediante leyes, resoluciones, acuerdos, etc., y el tercero advierte los requisitos que debe acatarse para la expedición”^[17].¶

Dentro del concepto de validez de los actos administrativos, se encuentra el de su eficacia, que se refiere no a los elementos que componen el acto sino, a la producción de efectos jurídicos. Así, los requisitos de eficacia buscan dar a conocer el contenido del mismo a los destinatarios de la norma, de forma que les sea oponible a través de la publicación, la comunicación o notificación, según corresponda. Por ello, el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo determina que los actos administrativos de carácter general, no será obligatorios mientras no hayan sido publicados en el Diario Oficial o en las gacetas territoriales, según el caso^[18]. Por su parte el Alto Tribunal Administrativo, ha puntualizado que:¶

“La publicidad de los actos administrativos no es un requisito para su existencia ni para su validez sino para aquellos que puedan producir los efectos a que están destinados. Con otras palabras, los vicios en la publicidad de los actos administrativos, por no generarse en su producción sino en su comunicación, solo impactan en su eficacia final y por ello tales hechos jamás pueden aducirse como circunstancias de inexistencia del acto o como causal de invalidez del mismo”^[19].¶

Este enfoque sustantivo o material en relación con la obligatoriedad de las circulares externas, guías y manuales que expida Colombia Compra Eficiente corresponde a la interpretación que la jurisprudencia del Consejo de Estado ha tenido al momento de determinar si se está ante un acto de la Administración sujeto a control por la Jurisdicción Contencioso Administrativa, esto es, si se está en presencia de un acto administrativo. Sobre el particular, la Sección Tercera del Consejo de Estado ha señalado:¶

“Como lo ha expresado esta Sala, para efectos de determinar la posibilidad de impugnación ante el juez contencioso administrativo, debe tenerse en cuenta aquella definición de acto administrativo según la cual éste se presenta cuando el Estado administrador produce una decisión con consecuencias jurídicas, vale decir, que implican cambios en el mundo de las regulaciones del derecho, bien para crear, modificar o extinguir situaciones jurídicas, sean éstas generales o particulares. No basta, entonces, que se produzca una simple manifestación, que se exprese una opinión o se formule un concepto por parte de la autoridad pública; el acto administrativo siempre contiene una decisión, cuyo fundamento se encuentra directamente en el ejercicio de las potestades propias del poder público, de las que carecen los particulares”^[20].¶

La doctrina a su vez, ha entendido que el criterio de identificación de los actos administrativos es de carácter material y no formal, esto es, con independencia de la forma o el nombre bajo el cual se adopte la decisión, pues lo fundamental es que se trate de una manifestación de la voluntad unilateral de la Administración tendiente a modificar la realidad jurídica, es decir, introducir en el ordenamiento jurídico prescripciones de carácter imperativo. Así lo sostiene la doctrina: ¶

“Los actos de la administración pública, cuando son manifestaciones de voluntad de carácter unilateral, creadoras de situaciones jurídicas, pueden ser de dos clases: generales o individuales. Los primeros, como los hemos venido indicando, caracterizados por ser fuente de normatividad reguladora general. Los segundos, por crear situaciones subjetivas o personales. De aquí que no hagamos énfasis en la nominación particular que adquiera el respectivo acto administrativo. Esto es, que para efectos de nuestro estudio no nos interesa si la manifestación se denomina resolución, decreto, directiva o circular; lo importante es si es creadora de situaciones generales, abstractas e impersonales, caso en el cual le daremos el tratamiento de potestad normativa o reglamentaria. Si, por el contrario, es creadora de situaciones individuales, para todos los efectos será considerada como un simple acto administrativo individual”^[21]. ¶

De lo anterior se desprende, que para identificar un acto administrativo es indiferente la forma bajo la cual se adopte – resolución, decreto, directiva, guía o circular–, pues lo determinante es su contenido y su potencial para generar efectos jurídicos. Mutatis mutandis, para la determinación de la obligatoriedad o no de las documentos o instrumentos que expide Colombia Compra Eficiente, con independencia de la forma en que se adopten, es necesario verificar frente al caso concreto de la guía, el manual y la circular, si estos reúnen los elementos de un acto administrativo y, por tanto, si tienen la capacidad de producir efectos jurídicos^[22].¶

De otra parte, resulta pertinente aclarar, que en caso de que la directrices o lineamientos expedidos por esta Agencia resulten de obligatoria observancia para las Entidades Estatales, esta situación no acarrea el deber de verificación por parte de Colombia Compra Eficiente, pues de acuerdo con lo dispuesto en el literal b) del artículo 2.1.4.3.2.1 del Decreto 1081 de 2015 modificado por el artículo 2 del Decreto 1600 de 2024, las entidades deben dejar constancia en sus respectivos documentos del proceso, que “en la estructuración se tuvieron en cuenta las prácticas recomendadas por Colombia Compra Eficiente”.¶

En este sentido se ha pronunciado de manera uniforme esta Agencia, que ha reiterado que sus manuales y guías no constituyen normas de obligatorio cumplimiento, sino instrumentos de orientación, y que su fuerza vinculante solo surge cuando la ley o el reglamento la atribuyen de forma expresa, como ocurre con los documentos tipo^[23]. Esta postura encuentra respaldo en la jurisprudencia del Consejo de Estado, que declaró la nulidad parcial del artículo 159 del Decreto 1510 de 2013 al estimar que la Agencia carecía de competencia para imponer modelos contractuales de obligatoria adopción, en cuanto ello desconocía la autonomía de la voluntad reconocida en la Ley 80 de 1993^[24]. De esa decisión se desprende que los instrumentos expedidos por Colombia Compra Eficiente operan como documentos orientadores y que su obligatoriedad depende de que una norma de rango legal o reglamentario se la confiera.¶

Lo anterior no significa que la Guía carezca de alcance. Constituye una manifestación de derecho indicativo o soft law, entendido instrumentos que se emiten «con la vocación de persuadir, desprovista de la finalidad de obligar o constreñir»^[25] y que, sin ser fuente formal vinculante, orientan la actuación administrativa y producen efectos jurídicos verificables. En esa medida, la Guía conserva valor persuasivo y sirve de criterio técnico cualificado para estructurar y hacer efectivas las garantías, pero su observancia se justifica por la corrección jurídica de su contenido y no por una fuerza obligatoria propia^[26].¶

iv. Al margen de la explicación precedente debe advertirse que el análisis requerido para resolver problemas específicos en torno al amparo del pago de salarios, prestaciones sociales e indemnizaciones debe realizarse por quienes tengan interés en ello, de acuerdo con lo explicado en la aclaración preliminar del presente oficio. De esta manera, las afirmaciones aquí realizadas no pueden ser interpretadas como juicios de valor sobre circunstancias concretas relacionadas con los hechos que motivan la consulta. Por lo anterior, previo concepto de sus asesores, la solución de situaciones particulares corresponde a los interesados adoptar la decisión correspondiente y, en caso de conflicto, a las autoridades judiciales, fiscales y disciplinarias.¶

Dentro de este marco, la entidad pública definirá en cada caso concreto lo relacionado con el tema objeto de consulta. Al tratarse de un análisis que debe realizarse en el procedimiento contractual específico, la Agencia no puede definir un criterio universal y absoluto por vía consultiva, sino que brinda elementos de carácter general para que los partícipes del sistema de compras y contratación pública adopten la decisión que corresponda, lo cual es acorde con el principio de juridicidad. Así, cada entidad definirá la forma de adelantar su gestión contractual, sin que sea atribución de Colombia Compra Eficiente validar sus actuaciones.¶

1. Referencias normativas:

1. Doctrina de la Agencia Nacional de Contratación Pública:¶

La Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente se ha pronunciado sobre el régimen de garantías en los Conceptos 2201913000009075 del 9 de diciembre de 2019, C-080 del 8 de abril de 2021, C-525 del 27 de septiembre de 2021, C-567 del 08 de octubre del 2021, C-036 del 28 de febrero del 2022, C-126 de 25 de marzo de 2022, C-583 del 19 de octubre de 2022, C-584 del 26 de septiembre de 2022, C-712 del 13 de octubre de 2022 y C-845 del 7 de diciembre de 2022, C-036 del 31 de marzo de 2023, C-386 del 31 de enero de 2024, C-306 del 12 de agosto de 2024, C-055 del 30 de enero de 2025, C-099 del 21 de febrero de 2025, C-1282 del 26 de septiembre de 2025, C-1470 del 20 de noviembre de 2025, C-1493 del 21 de noviembre de 2025, C-1102 del 26 de agosto de 2026, entre otros. De otra parte, sobre la fuerza vinculante de los instrumentos expedidos por esta Agencia se han expedido los conceptos C-124 del 4 de abril de 2021, C-294 del 10 de septiembre de 2021, C-451 del 31 de agosto de 2021, C-505 del 27 de septiembre de 2021, C-519 del 23 de septiembre de 2021, C-615 del 22 de diciembre de 2021, C-682 del 21 de enero de 2022, C-117 del 24 de marzo de 2022, C-149 del 11 de abril de 2022, C-191 del 12 de abril de 2022, C-383 del 15 de junio de 2022, C-427 del 6 de julio de 2022, C-511 del 3 de agosto de 2022, C-219 del 5 de julio de 2023, C-039 del 11 de febrero de 2025, C-606 de 19 de mayo de 2026, C-877 del 6 de julio de 2026, entre otros. Estos y otros conceptos se encuentran disponibles para consulta en el Sistema de Relatoría de la Agencia, en el cual también podrás encontrar jurisprudencia del Consejo de Estado, laudos arbitrales y la normativa de la contratación concordada con la doctrina de la Subdirección de Gestión Contractual, accede a través del siguiente enlace:https://relatoria.colombiacompra.gov.co/busqueda/conceptos. ¶

Las garantías no son un requisito formal: son el instrumento con el que se protege el patrimonio público frente a los riesgos del contrato. Por ello, la Agencia Nacional de Contratación Pública –Colombia Compra Eficiente– te invita a consultar la nueva versión de la Guía para la Exigencia y Constitución de Garantías en los Procesos de Contratación, dirigida a las entidades sometidas al EGCAP y a las de regímenes exceptuados, así como a proveedores y órganos de control. Encontrarás orientaciones sobre las clases de garantías admisibles, la correspondencia entre riesgos asignados y amparos exigidos, su suficiencia y vigencia, y el procedimiento para hacerlas efectivas. Consúltala aquí: https://www.colombiacompra.gov.co/archivos/manual/guia-de-garantias-en-procesos-de-contratacion¶

De otro lado, te contamos que el Decreto 287 del 19 de marzo de 2026 sustituyó los artículos 2.2.1.2.4.2.6., 2.2.1.2.4.2.7. y 2.2.1.2.4.2.8. del Decreto 1082 de 2015 y estructuró el Sistema Integral de Preferencias en favor de las personas con discapacidad, en cumplimiento del artículo 13 de la Ley Estatutaria 1618 de 2013. Para orientar su aplicación, esta Agencia expidió la Circular Externa 003 del 12 de mayo de 2026, en la que precisa quiénes son los beneficiarios, las cinco medidas que integran el sistema y su obligatoriedad según la modalidad de selección, y el régimen de transición aplicable a los procesos en curso. Consúltala aquí: https://www.colombiacompra.gov.co/archivos/circular/circular-externa-003-de-2026¶

Recuerda también que la información sobre sanciones e inhabilidades solo cumple su función preventiva si llega oportunamente a los registros públicos. Sobre este deber, esta Agencia expidió la Circular Externa 002 del 5 de mayo de 2026, dirigida a todas las entidades del Estado sin distinción de su régimen contractual, en la que reitera la obligatoriedad de reportar caducidades, multas, sanciones, declaratorias de incumplimiento e inhabilidades ante las Cámaras de Comercio, la Procuraduría General de la Nación y el SECOP, e indica los responsables, los portales dispuestos para el efecto y las consecuencias disciplinarias de omitir este deber. Consúltala aquí: https://www.colombiacompra.gov.co/archivos/circular/circular-externa-002-de-2026¶

Finalmente, si quieres seguir de cerca la actividad de la Agencia, la tercera edición de 2026 del Radar de la Compra Pública reúne, entre otros contenidos, la Circular Externa 003 de 2026, el Decreto 552 de 2026, un estudio sobre inteligencia artificial en la compra pública, los avances de la Relatoría, análisis jurisprudencial, conceptos jurídicos destacados y la oferta de la Escuela Virtual ANCP-CCE. Descárgalo aquí: https://www.colombiacompra.gov.co/archivos/boletin/boletin-edicion-n-3-de-2026-radar-de-la-compra-publica¶

Por último, aprovechamos la oportunidad de manifestar la entera disposición de la Agencia Nacional de Contratación Pública –Colombia Compra Eficiente– para atender las peticiones o solicitudes, así como para brindar el apoyo que se requiera en el marco de nuestras funciones a través de nuestros diferentes canales de atención: ¶

• Línea nacional gratuita o servicio a la ciudadanía (Mesa de servicio): 01800 0520808¶
• Línea en Bogotá (Mesa de servicio):+57 601 7456788¶
• Correo de radicación de correspondencia: ventanilladeradicacion@colombiacompra.gov.co¶
• Formulario web para PQRSD: https://www.colombiacompra.gov.co/pqrsd/informacion-importante-antes-de-formular-una-pqrsd¶

Evalúa el servicio que ofrece la Agencia por el canal de atención de PQRSD en el siguiente enlace :https://forms.office.com/r/pPHyWVs2SZ .¡Ayúdanos a mejorar porque el compromiso es de todos!¶

Por último, lo invitamos a seguirnos en las redes sociales en las cuales se difunde información institucional: ¶

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Este concepto tiene el alcance previsto en el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y las expresiones utilizadas con mayúscula inicial deben ser entendidas con el significado que les otorga el artículo 2.2.1.1.1.3.1 del Decreto 1082 de 2015.¶

Atentamente,

1. Para la jurisprudencia, “[…] los seguros de cumplimiento, específicamente, el de contratos estatales, son aquellos que garantizan al acreedor (entidad estatal) que serán resarcidos los daños que pueda provocar el incumplimiento de las obligaciones del deudor (contratista) dentro del marco de una relación contractual. Así, pues, el riesgo asegurado en esta categoría de seguros, visto de manera general, lo constituye el incumplimiento de las obligaciones contractuales a cargo del deudor (contratista), quien a su vez es el tomador de la póliza, de modo que el objeto de las obligaciones garantizadas es lo que determina o particulariza el riesgo asegurado” (Consejo de Estado. Sección Tercera. Subsección A. Sentencia del 12 de febrero de 2015. Exp. 28278. C.P. Carlos Alberto Zambrano Barrera). ↑¶

2. ORDÓÑEZ ORDÓÑEZ, Andrés E. Seguro de cumplimiento de los contratos estatales en Colombia. Bogotá: Universidad Externado de Colombia, 2011. p. 44. ↑¶

3. “Artículo 2.2.1.2.3.1.7. Garantía de cumplimiento. La garantía de cumplimiento del contrato debe cubrir: ¶

   1. Buen manejo y correcta inversión del anticipo. Este amparo cubre los perjuicios sufridos por la Entidad Estatal con ocasión de: (i) la no inversión del anticipo; (ii) el uso indebido del anticipo; y (iii) la apropiación indebida de los recursos recibidos en calidad de anticipo¶

   2. Devolución del pago anticipado. Este amparo cubre los perjuicios sufridos por la Entidad Estatal por la no devolución total o parcial del dinero entregado al contratista a título de pago anticipado, cuando a ello hubiere lugar. ¶

   3. Cumplimiento del contrato. Este amparo cubre a la Entidad Estatal de los perjuicios derivados de: ¶

   3.1. El incumplimiento total o parcial del contrato, cuando el incumplimiento es imputable al contratista; ¶

   3.2. El cumplimiento tardío o defectuoso del contrato, cuando el incumplimiento es imputable al contratista; ¶

   3.3. Los daños imputables al contratista por entregas parciales de la obra, cuando el contrato no prevé entregas parciales; y ¶

   3.4. El pago del valor de las multas y de la cláusula penal pecuniaria. ¶

   4. Pago de salarios, prestaciones sociales legales e indemnizaciones laborales. Este amparo debe cubrir a la Entidad Estatal de los perjuicios ocasionados por el incumplimiento de las obligaciones laborales del contratista derivadas de la contratación del personal utilizado en el territorio nacional para la ejecución del contrato amparado. ¶

   La Entidad Estatal no debe exigir una garantía para cubrir este Riesgo en los contratos que se ejecuten fuera del territorio nacional con personal contratado bajo un régimen jurídico distinto al colombiano. ¶

   5. Estabilidad y calidad de la obra. Este amparo cubre a la Entidad Estatal de los perjuicios ocasionados por cualquier tipo de daño o deterioro, imputable al contratista, sufrido por la obra entregada a satisfacción. ¶

   6. Calidad del servicio. Este amparo cubre a la Entidad Estatal por los perjuicios derivados de la deficiente calidad del servicio prestado. ¶

   7. Calidad y correcto funcionamiento de los bienes. Este amparo debe cubrir la calidad y el correcto funcionamiento de los bienes que recibe la Entidad Estatal en cumplimiento de un contrato. ¶

   8. Los demás incumplimientos de obligaciones que la Entidad Estatal considere deben ser amparados de manera proporcional y acorde a la naturaleza del contrato”. ↑¶

4. Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente. Guía para la Exigencia y Constitución de Garantías en los Procesos de Contratación. Disponible en línea: https://www.colombiacompra.gov.co/normativa-y-relatoria/guias-y-manuales. p. 53. ↑¶

5. Derogado por el Decreto 734 de 2012, que a su vez lo fue por el 1510 de 2013 y este por el 1082 de 2015. ↑¶

6. PINO RICCI, Jorge. El régimen jurídico de los contratos estatales. Bogotá: Universidad Externado de Colombia, 2005, pp. 387-388. En doctrina más reciente, RICO PUERTA llega a la misma conclusión; esto es, a que es una garantía mediante la cual la entidad se blinda contra la posibilidad de que el contratista no cumpla con las obligaciones contraídas con el personal que emplea para ejecutar el objeto contractual; y a que es una garantía que, además de los lineamientos respecto del empleo de terceras personas en la ejecución contractual, debe tener en cuenta las relaciones derivadas, en particular, del artículo 34 del Código Sustantivo del Trabajo. (Cfr. RICO PUERTA, Luis Alonso. Teoría general y práctica de la contratación estatal conforme con la Ley 1150 de 2007. 5 ed. Bogotá: Leyer, 2007.pp. 708-709.) ↑¶

7. Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente. Guía para la Exigencia y Constitución de Garantías en los Procesos de Contratación, acápite del amparo de pago de salarios, prestaciones sociales legales e indemnizaciones laborales: «En el caso del amparo de pago de obligaciones laborales, el garante está obligado a pagar la indemnización de estos perjuicios en la medida que se afecte el patrimonio de la Entidad Estatal asegurada, es decir, el amparo no se puede afectar para pagar las obligaciones laborales que ha incumplido el contratista si los empleados del contratista no han acudido a reclamar a la Entidad Estatal». ↑¶

8. Sobre el particular la primera versión de la guía que data del 15 de diciembre de 2014, establecía “En el caso del amparo de pago de obligaciones laborales, el garante está obligado a pagar la indemnización de estos perjuicios en la medida que se afecte el patrimonio de la Entidad Estatal asegurada, es decir, el amparo no se puede afectar para pagar las obligaciones laborales que ha incumplido el contratista si los empleados del contratista no han acudido a reclamar a la Entidad Estatal”. En igual sentido, la segunda versión de la guía, publicada el 30 de septiembre de 2016 establecía: “En el caso del amparo de pago de obligaciones laborales, el garante está obligado a pagar la Menú indemnización de estos perjuicios en la medida que se afecte el patrimonio de la Entidad Estatal asegurada, es decir, el amparo no se puede afectar para pagar las obligaciones laborales que ha incumplido el contratista si los empleados del contratista no han acudido a reclamar a la Entidad Estatal”. ↑¶

9. En dicho concepto, la Subdirección de Gestión Contractual, interpretando el artículo 34 de l Código Sustantivo del Trabajo, sostuvo: “[…] el amparo no puede utilizarse para cubrir las obligaciones laborales incumplidas por el contratista si los trabajadores afectados no presentan reclamaciones contra la administración pública. Esto se debe a lo establecido en el artículo 34 del Código Sustantivo del Trabajo, que limita la responsabilidad solidaria del contratante estatal únicamente a los casos en que los empleados del contratista efectivamente dirijan sus reclamaciones hacia la entidad pública”. ↑¶

10. ÁLVAREZ CASALLAS, Leonardo. El seguro de cumplimiento estatal y su singular naturaleza jurídica. En: PALACIO JARAMILLO, María Teresa (ed. acad.). Contratos estatales. Tomo II. Bogotá: Grupo Editorial Ibáñez, 2022: “[E]l interés asegurado, en el caso del amparo del pago de salarios y prestaciones sociales a la entidad del Estado, es la solidaridad legal impuesta por el artículo 34 del C.S.T.”. ↑¶

11. Consejo de Estado. Sección Tercera. Subsección C. Sentencia del 19 de febrero de 2024. Exp. 62.145. C.P. Jaime Enrique Rodríguez Navas. ↑¶

12. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C. Sentencia del 10 de marzo de 2023, Rad. 73001-23-33-005-2014-00191-01 (57101), C.P. Jaime Enrique Rodríguez Navas, proferida con ocasión de la efectividad de la garantía de pago de salarios, prestaciones sociales e indemnizaciones laborales de un contrato estatal. En ella la Sala señaló que «la obligación de la aseguradora está sujeta a la condición suspensiva que se configura con el acaecimiento del siniestro, consistente en el hecho externo de incumplimiento imputable al asegurado» (artículo 1054 del Código de Comercio). ↑¶

13. Cfr. Consejo de Estado. Sección Tercera. Subsección B. Sentencia del 30 de noviembre de 2016. Exp. 29.368. C.P. Ramiro Pazos Guerrero; Subsección B. Sentencia del 5 de diciembre de 2016. Exp. 35.057. C.P. Ramiro Pazos Guerrero; Subsección A. Sentencia del 27 de noviembre de 2013. Exp. 25.742. C.P. Mauricio Fajardo Gómez; Subsección C. Sentencia del 7 de junio de 2012. Exp. 22.899. C.P. Olga Melida Valle de De La Hoz, entre otras. ↑¶

14. Al respecto, el Consejo de Estado expresó en torno a una acción de repetición por una omisión de un empleado del nivel directivo sobre el no pago de prestaciones sociales por parte de un contratista de obra: “En síntesis, el comportamiento omisivo desplegado por la accionada Margarita María Ángel Bernal, en condición de secretaria de infraestructura del departamento de Antioquia, durante la ejecución y liquidación del contrato de obra, está directamente relacionado con el hecho origen de la condena, pues la negligencia en el ejercicio de las funciones de control y vigilancia del acuerdo contractual incidieron en la estructuración del hecho que dio lugar a la condena laboral, porque: (i) dictó el acto de liquidación unilateral en el que ordenó el pago al cesionario del crédito sin hacer mención a la autorización expresa que requería para su procedencia (cláusula séptima del contrato); (ii) desatendió las herramientas legales y contractuales para la imposición de multas ante la falta de acreditación del pago de aportes a seguridad social por parte del contratista (cláusula 12 del contrato); (iii) omitió hacer efectiva la garantía de salarios y prestaciones (cláusula novena del contrato), para cesar el impago y, con ello, evitar la condena solidaria en contra del ente territorial como “beneficiario o dueño de la obra”, agravada por la persistencia del incumplimiento” (Consejo de Estado. Sección Tercera. Subsección C. Sentencia del 19 de febrero de 2024. Exp. 62.145. C.P. Jaime Enrique Rodríguez Navas). ↑¶

15. ÁLVAREZ CASALLAS, Leonardo. Op. cit.: “[T]al reclamación se suple a través de la expedición de un acto administrativo mediante el cual la Administración unilateralmente declara ocurrido el siniestro y ordena la efectividad de las garantías sin la aquiescencia del asegurador”. En concordancia, el inciso cuarto del artículo 7 de la Ley 1150 de 2007. ↑¶

16. Por ejemplo, para Colciencias los manuales “son instrumentos administrativos que se elaboran para determinar en forma explícita, ordenada y sistemática información sobre objetivos, políticas, atribuciones, organización y procedimientos de los órganos de una institución. Se caracterizan por desarrollar criterios generales sobre un tema estratégico y en su mayoría, referencian procedimientos, guías, instructivos, modelos y formatos”. Mientras que las guías son “documentos que contienen orientaciones acerca de la forma como se desarrolla una metodología relacionada con los procedimientos de la entidad”: https://www.colciencias.gov.co/sites/default/files/ckeditor_files/G102PR01-procedimiento-elaboracion- control.pdf. ¶

    Para la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales los manuales y guías “son documentos técnicos a través de los cuales se estandarizan y se definen criterios y procedimientos de una actividad específica. A través de ellos se indican enfoques, lineamientos, se definen instructivos y se detallan los pasos que deben seguir quienes desarrollan una actividad determinada. El propósito de esta herramienta es el de permitir que las autoridades o a cualquier otro organismo equivalente haga más efectiva su gestión y documente sistemáticamente los criterios considerados durante los procesos de toma de decisiones”: http://portal.anla.gov.co/manuales-y-guias. ↑¶

17. Consejo de Estado, Sección Segunda, Sentencia del 17 de mayo de 2018, Radicado N.º 110010325000201601071, C.P. Rafael Francisco Suárez Vargas ↑¶

18. Ley 1437 de 2011, artículo 65. Frente a la notificación de los actos administrativos de carácter particular y concreto ver el artículo 66 de la misma ley. ↑¶

19. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia del 8 de agosto de 2012, radicado N.º 54001-23-31-000-1999-0111-01 (23358), C.P: Jaime Orlando Santofimio Gamboa. ↑¶

20. Consejo de Estado. Sección Tercera. Sentencia del 11 de abril de 2002, C.P. Alier Hernández Enríquez, Rad. 2001-0058-01 (21652). ↑¶

21. SANTOFIMIO GAMBOA, Jaime Orlando. Tratado de Derecho Administrativo. Introducción a los conceptos de la administración pública y el derecho administrativo. Universidad Externado de Colombia, Bogotá, 2003, 3ra Ed. p. 440. ↑¶

22. Dentro de la verificación de estos elementos, uno fundamental es la existencia de una norma legal o reglamentaria que otorgue la competencia a Colombia Compra Eficiente para regular un aspecto concreto de la contratación pública, con carácter vinculante. Esta sujeción del poder normativo de la Administración al principio de legalidad fue expuesta por Santofimio Gamboa en los siguientes términos: “La potestad normativa está en directa relación con los poderes de orientación política, dirección, estructuración, regulación, diseño y fijación de directrices para el cometido de los fines estatales asignados a la administración; todo esto, como es obvio, dentro del contexto de los principios y parámetros constitucionales y legales respectivos. Es decir, la potestad normativa de la administración o de hacer normas rectoras de la actividad estatal, en cuanto privilegio funcional, es de naturaleza subordinada y dependiente de las normas de carácter superior. Sería absurdo pensar en la posibilidad de una potestad normativa de la administración ausente o inmune al principio de legalidad”. [Énfasis fuera de texto]. ↑¶

23. Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente. Síntesis de la relatoría «Obligatoriedad de manuales y guías emitidas por Colombia Compra Eficiente», en la que la Entidad consolida el criterio según el cual sus manuales y guías no son de obligatorio cumplimiento y operan como documentos orientadores, salvo que la ley o el reglamento dispongan su obligatoriedad. En igual sentido, en el prólogo de Juan Carlos Expósito Vélez a la obra de SILVA TENORIO, John Fredy. La arquitectura invisible del contrato estatal. Una mirada desde el soft law. Bogotá: Tirant lo Blanch, 2026, p. 15, se destaca, a propósito de las guías y manuales de la Agencia, que «si bien estos documentos no son reglamentos imperativos, operan como criterios de orientación y estandarización que fortalecen la coherencia y la calidad del proceso de planificación. Estamos, pues, ante una vinculatoriedad que no nace de la jerarquía normativa, sino de la presión sistémica». ↑¶

24. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A. Sentencia del 11 de abril de 2019, Rad. 11001-03-26-000-2014-00135-00 (52055), C.P. María Adriana Marín. En dicha providencia se declaró la nulidad parcial del artículo 159 (literal a, numerales 2.º, 3.º y 4.º) del Decreto 1510 de 2013, al considerar que excedía las competencias de la Agencia la definición de modelos de contratos de obligatoria utilización. ↑¶

25. La doctrina caracteriza el soft law o derecho indicativo como el conjunto de instrumentos que se emiten «con la vocación de persuadir, desprovista de la finalidad de obligar o constreñir». Cfr. MARTÍNEZ JURADO, Dionisio. El soft law en el derecho administrativo y su control judicial en Colombia. ↑¶

26. En la doctrina nacional, SILVA TENORIO, John Fredy. La arquitectura invisible del contrato estatal. Una mirada desde el soft law. Bogotá: Tirant lo Blanch, 2026, p. 59. El autor, siguiendo a Papayanis, caracteriza el derecho indicativo como el conjunto de «guías, recomendaciones, consejos, exhortaciones, planes, programas de actuación o aspiraciones que pretenden orientar la conducta de los Estados o de los particulares sin imponer obligaciones». ↑¶