Las resoluciones de Colombia Compra Eficiente que adoptan documentos tipo establecen la regla de inalterabilidad: las entidades no pueden incluir ni modificar, en los Documentos del Proceso, las condiciones habilitantes, los factores técnicos y económicos de escogencia ni los sistemas de ponderación distintos a los señalados en los documentos tipo. Las entidades solo pueden ajustar los aspectos en los que los documentos tipo lo permitan, para preservar las ventajas de la estandarización. No obstante, la inalterabilidad debe armonizarse con la prevalencia del derecho sustancial (art. 228 de la Constitución): no se extiende a aspectos meramente formales como tamaño y tipo de letra o márgenes, ni a expresiones de comprensión del documento, porque no afectan el contenido esencial ni las obligaciones. Además, el texto introductorio de los documentos tipo permite diligenciar por la entidad los apartes en corchetes y resaltados en gris; excepcionalmente, algunos pueden ser diligenciados por el proponente (por ejemplo, formatos con firma). En el glosario (anexo) se advierte que pueden incluirse definiciones propias, amplias, claras y suficientes, sin generar ambigüedades ni contradecir definiciones técnicas y jurídicas utilizadas.
DOCUMENTOS TIPO – Inalterabilidad – Alcance
Todas las resoluciones expedidas por la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente, mediante las cuales se adoptaron los documentos tipo, consagran la regla de la inalterabilidad. Esta prohibición consiste en que las entidades estatales no pueden incluir o modificar en los Documentos del Proceso las condiciones habilitantes, los factores técnicos y económicos de escogencia y los sistemas de ponderación distintos a los señalados en los documentos tipo. En consecuencia, las condiciones establecidas en los documentos tipo son de obligatorio cumplimiento para las entidades sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública que adelanten procesos que deban regirse por su contenido, y no pueden variarse los requisitos fijados en ellos. Por lo tanto, las entidades estatales, al realizar sus procedimientos de selección, solo podrán modificarlos en los aspectos en que los documentos tipo lo permitan.
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Otro aspecto sobre el principio que inalterabilidad que debe destacarse es que, sin mínimos inalterables, los documentos tipo, estándar o normalizados, sencillamente, perderían sus características. Bajo riesgo de señalar una obviedad, se debe decir que la definición del término estándar es “Que sirve como tipo, modelo, norma, patrón o referencia”. Si las autoridades pudiesen agregar, eliminar o modificar todos y cada uno de los aspectos contenidos en los pliegos tipo, estos documentos, llanamente, no podrían ser llamados pliegos tipo.
De otra parte, a la luz de los objetivos perseguidos, si la normativa permitiera la alteración de todo el documento tipo, sería imposible verificar en la práctica las ventajas perseguidas por el legislador. Así, por ejemplo, si cada autoridad pudiese rediseñar por completo el documento, la transparencia del sistema de compras públicas no sería mayor con la introducción de la estandarización de documentos. De similar manera, bajo la hipótesis de trabajo referida, las entidades podrían modificar todo el contenido del pliego, retornando a una de las prácticas que se buscó eliminar: la elaboración de “pliegos sastre”, que eliminan la competencia. En ese orden, si se permite ilimitadamente introducir ajustes, las entidades estatales podrían reintroducir los sesgos interpretativos incorrectos que se buscó erradicar con la introducción de la herramienta analizada.
[…]
No obstante, la parte introductoria de los documentos base de los documentos tipo disponen que los aspectos incluidos en corchetes y resaltados en gris –[texto de ejemplo]– deben ser diligenciados por la entidad. Excepcionalmente le corresponde al proponente consignar la información incluida en corchetes y resaltada en gris, como, por ejemplo, los formatos que requieren de la firma del proponente o su representante legal. De todos modos, en cada acápite que esté resaltado en gris la entidad tendrá la libertad de determinar la información que se diligenciará en los documentos tipo, de acuerdo con su necesidad y las instrucciones de los mismos documentos tipo.
INALTERABILIDAD – Documentos Tipo – Prevalencia del derecho sustancial – Aspectos meramente formales
Con todo, la regla de inalterabilidad de los documentos tipo debe armonizarse con principios de orden constitucional, especialmente con el de prevalencia del derecho sustancial, consagrado en el artículo 228 de la Constitución Política. La interpretación armónica de tales principios, a juicio de la Agencia Nacional de Contratación Pública, impide que la entidad que adelanta el proceso contractual le rinda culto a las “formas”, pues, en últimas, el deber que le asiste es el de tener en cuenta y aplicar los aspectos sustanciales de los documentos tipo, sin distingo de la formalidad de la que se sirva para ello los actores de la contratación pública.
En relación con el principio constitucional sub examine, la Corte Constitucional explica que “(…) por disposición del artículo 228 Superior, las formas no deben convertirse en un obstáculo para la efectividad del derecho sustancial, sino que deben propender por su realización. Es decir, que las normas procesales son un medio para lograr la efectividad de los derechos subjetivos y no fines en sí mismas”.
El carácter inalterable de los documentos tipo no puede, por tanto, hacerse extensivo a los aspectos meramente formales de tales documentos, esto es, el tamaño y tipo de letra, las márgenes o las expresiones que pretenden hacer más comprensible el documento, como es el caso de aquellas que informan que una expresión larga será referida con otra similar pero más corta. Lo anterior considerando que estos aspectos en nada afectan la aplicación y alcance de los documentos tipos, es decir, no afectan su contenido esencial y, mucho menos, las obligaciones, deberes y derechos que se derivan para las partes contratantes.
GLOSARIO – Anexo – Documentos Tipo – Definiciones propias de la entidad – Alcance
[…] conviene señalar que la parte inicial del Anexo 5 – Glosario de los documentos tipo de licitación de obra pública de infraestructura social dispone lo siguiente:
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Como puede apreciarse, el Anexo en mención permite que las entidades contratantes incluyan definiciones propias o que no se encuentren definidas en una ley o normativa de mayor jerarquía al pliego de condiciones, siempre y cuando se trate de definiciones amplias, claras y suficientes, que no generen ambigüedades o contraríen las definiciones técnicas y jurídicas comúnmente utilizadas.
[…]
Al margen de la explicación precedente, debe advertirse que el análisis requerido para resolver problemas específicos en torno a la gestión contractual de las entidades públicas debe ser realizado por quienes tengan interés en ello. De esta manera, las afirmaciones aquí realizadas no pueden ser interpretadas como juicios de valor sobre circunstancias concretas relacionadas con los hechos que motivan la consulta. Por lo anterior, previo concepto de sus asesores, la solución de situaciones particulares corresponde a los interesados en adoptar la decisión correspondiente y, en caso de conflicto, a las autoridades judiciales, fiscales y disciplinarias.
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Preguntas frecuentes
¿Qué significa la inalterabilidad de los documentos tipo adoptados por Colombia Compra Eficiente?
¿Las entidades pueden modificar los requisitos fijados en los documentos tipo?
¿La inalterabilidad también aplica a aspectos meramente formales de los documentos tipo?
¿Qué debe hacer la entidad con los textos en corchetes y resaltados en gris dentro de los documentos tipo?
¿Qué permite el glosario (anexo) de documentos tipo respecto a definiciones?
Texto del concepto
DOCUMENTOS TIPO – Inalterabilidad – Alcance
Todas las resoluciones expedidas por la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente, mediante las cuales se adoptaron los documentos tipo, consagran la regla de la inalterabilidad. Esta prohibición consiste en que las entidades estatales no pueden incluir o modificar en los Documentos del Proceso las condiciones habilitantes, los factores técnicos y económicos de escogencia y los sistemas de ponderación distintos a los señalados en los documentos tipo. En consecuencia, las condiciones establecidas en los documentos tipo son de obligatorio cumplimiento para las entidades sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública que adelanten procesos que deban regirse por su contenido, y no pueden variarse los requisitos fijados en ellos. Por lo tanto, las entidades estatales, al realizar sus procedimientos de selección, solo podrán modificarlos en los aspectos en que los documentos tipo lo permitan.
[…]
Otro aspecto sobre el principio que inalterabilidad que debe destacarse es que, sin mínimos inalterables, los documentos tipo, estándar o normalizados, sencillamente, perderían sus características. Bajo riesgo de señalar una obviedad, se debe decir que la definición del término estándar es “Que sirve como tipo, modelo, norma, patrón o referencia”. Si las autoridades pudiesen agregar, eliminar o modificar todos y cada uno de los aspectos contenidos en los pliegos tipo, estos documentos, llanamente, no podrían ser llamados pliegos tipo.
De otra parte, a la luz de los objetivos perseguidos, si la normativa permitiera la alteración de todo el documento tipo, sería imposible verificar en la práctica las ventajas perseguidas por el legislador. Así, por ejemplo, si cada autoridad pudiese rediseñar por completo el documento, la transparencia del sistema de compras públicas no sería mayor con la introducción de la estandarización de documentos. De similar manera, bajo la hipótesis de trabajo referida, las entidades podrían modificar todo el contenido del pliego, retornando a una de las prácticas que se buscó eliminar: la elaboración de “pliegos sastre”, que eliminan la competencia. En ese orden, si se permite ilimitadamente introducir ajustes, las entidades estatales podrían reintroducir los sesgos interpretativos incorrectos que se buscó erradicar con la introducción de la herramienta analizada.
[…]
No obstante, la parte introductoria de los documentos base de los documentos tipo disponen que los aspectos incluidos en corchetes y resaltados en gris –[texto de ejemplo]– deben ser diligenciados por la entidad. Excepcionalmente le corresponde al proponente consignar la información incluida en corchetes y resaltada en gris, como, por ejemplo, los formatos que requieren de la firma del proponente o su representante legal. De todos modos, en cada acápite que esté resaltado en gris la entidad tendrá la libertad de determinar la información que se diligenciará en los documentos tipo, de acuerdo con su necesidad y las instrucciones de los mismos documentos tipo.
INALTERABILIDAD – Documentos Tipo – Prevalencia del derecho sustancial – Aspectos meramente formales
Con todo, la regla de inalterabilidad de los documentos tipo debe armonizarse con principios de orden constitucional, especialmente con el de prevalencia del derecho sustancial, consagrado en el artículo 228 de la Constitución Política. La interpretación armónica de tales principios, a juicio de la Agencia Nacional de Contratación Pública, impide que la entidad que adelanta el proceso contractual le rinda culto a las “formas”, pues, en últimas, el deber que le asiste es el de tener en cuenta y aplicar los aspectos sustanciales de los documentos tipo, sin distingo de la formalidad de la que se sirva para ello los actores de la contratación pública.
En relación con el principio constitucional sub examine, la Corte Constitucional explica que “(…) por disposición del artículo 228 Superior, las formas no deben convertirse en un obstáculo para la efectividad del derecho sustancial, sino que deben propender por su realización. Es decir, que las normas procesales son un medio para lograr la efectividad de los derechos subjetivos y no fines en sí mismas”.
El carácter inalterable de los documentos tipo no puede, por tanto, hacerse extensivo a los aspectos meramente formales de tales documentos, esto es, el tamaño y tipo de letra, las márgenes o las expresiones que pretenden hacer más comprensible el documento, como es el caso de aquellas que informan que una expresión larga será referida con otra similar pero más corta. Lo anterior considerando que estos aspectos en nada afectan la aplicación y alcance de los documentos tipos, es decir, no afectan su contenido esencial y, mucho menos, las obligaciones, deberes y derechos que se derivan para las partes contratantes.
GLOSARIO – Anexo – Documentos Tipo – Definiciones propias de la entidad – Alcance
[…] conviene señalar que la parte inicial del Anexo 5 – Glosario de los documentos tipo de licitación de obra pública de infraestructura social dispone lo siguiente:
[…]
Como puede apreciarse, el Anexo en mención permite que las entidades contratantes incluyan definiciones propias o que no se encuentren definidas en una ley o normativa de mayor jerarquía al pliego de condiciones, siempre y cuando se trate de definiciones amplias, claras y suficientes, que no generen ambigüedades o contraríen las definiciones técnicas y jurídicas comúnmente utilizadas.
[…]
Al margen de la explicación precedente, debe advertirse que el análisis requerido para resolver problemas específicos en torno a la gestión contractual de las entidades públicas debe ser realizado por quienes tengan interés en ello. De esta manera, las afirmaciones aquí realizadas no pueden ser interpretadas como juicios de valor sobre circunstancias concretas relacionadas con los hechos que motivan la consulta. Por lo anterior, previo concepto de sus asesores, la solución de situaciones particulares corresponde a los interesados en adoptar la decisión correspondiente y, en caso de conflicto, a las autoridades judiciales, fiscales y disciplinarias.
Bogotá D.C., 05 Octubre 2026
Señor
Alejandro Díaz Castro
Bogotá, D.C.
Concepto C – 1374 de 2026 | |
Temas: | DOCUMENTOS TIPO – Inalterabilidad – Alcance / INALTERABILIDAD – Documentos Tipo – Prevalencia del derecho sustancial – Aspectos meramente formales / GLOSARIO – Anexo – Documentos Tipo – Definiciones propias de la entidad – Alcance |
Radicación: | Respuesta a consultas acumuladas con radicados No. 1_2026_09_02_011648, 1_2026_09_02_011649 y 1_2026_09_02_011666 |
Estimado señor Díaz Castro:
En ejercicio de la competencia otorgada por los artículos 3, numeral 5º, y 11, numeral 8º, del Decreto Ley 4170 de 2011, así como lo establecido en la Resolución No. 469 del 2025 expedida por esta Entidad, la Agencia Nacional de Contratación Pública –Colombia Compra Eficiente– responde sus solicitudes de consultas acumuladas del 1 y 2 de septiembre de 2026, respectivamente. En relación con los documentos tipo, usted manifiesta lo siguiente:
“- ¿Las entidades pueden incluir en el GLOSARIO ciertas definiciones que van en contrasentido de algunos conceptos ya emitidos por Colombia compra eficiente?
- ¿Puede una entidad crear en el glosario oficial la definición de FIRMA SUPERPUESTA, e ir dicha definición en sentido contrario a lo establecido por Colombia compra eficiente respecto del uso de la firmas escaneadas, digitales y superpuestas en documentos usados a través del SECOP II? pues es claro que el carácter transaccional del SECOP II, y la inclusión de un nombre de usuario y una contraseña terminan por validar el empleo de firmas escaneadas en los documentos que se entregan a la entidad a través de esta plataforma”.
De manera preliminar, resulta necesario acotar que esta entidad sólo tiene competencia para responder consultas sobre la aplicación de normas de carácter general en materia de compras y contratación pública. En ese sentido, resolver casos particulares desborda las atribuciones asignadas por el legislador extraordinario, que no concibió a Colombia Compra Eficiente como una autoridad para solucionar problemas jurídicos particulares de todos los partícipes del sistema de compra pública. La competencia de esta entidad se fija con límites claros, con el objeto de evitar que la Agencia actúe como una instancia de validación de las actuaciones de las entidades sujetas a la Ley 80 de 1993 o de los demás participantes de la contratación pública. Esta competencia de interpretación de normas generales, por definición, no puede extenderse a la resolución de controversias ni a brindar asesorías sobre casos puntuales.
Conforme lo expuesto, en aras de satisfacer el derecho fundamental de petición se resolverá su consulta dentro de los límites de la referida competencia consultiva, esto es, haciendo abstracción de las circunstancias particulares y concretas que menciona en las preguntas de la solicitud, pero haciendo unas consideraciones sobre las normas generales relacionadas con el problema jurídico de su consulta.
1. Problema planteado:
De acuerdo con el contenido de su solicitud, esta Agencia resolverá el siguiente problema jurídico: ¿cuál es el alcance de la regla de inalterabilidad de los documentos tipo en relación con la posibilidad de que las Entidades Estatales incluyan definiciones adicionales en el Anexo – Glosario?
2. Respuesta:
Todas las resoluciones expedidas por la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente, mediante las cuales se adoptaron los documentos tipo, consagran la regla de la inalterabilidad. Esta prohibición consiste en que las entidades estatales no pueden incluir o modificar en los Documentos del Proceso las condiciones habilitantes, los factores técnicos y económicos de escogencia y los sistemas de ponderación distintos a los señalados en los documentos tipo. En consecuencia, las condiciones establecidas en los documentos tipo son de obligatorio cumplimiento para las entidades sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública que adelanten procesos que deban regirse por su contenido, y no pueden variarse los requisitos fijados en ellos. Por lo tanto, las entidades estatales, al realizar sus procedimientos de selección, solo podrán modificarlos en los aspectos en que los documentos tipo lo permitan. El fundamento legal vigente de la regla de la inalterabilidad está en el artículo 1 de la Ley 2022 de 2020, según el cual “(…) serán de obligatorio cumplimiento en la actividad contractual de todas las entidades sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública”. En esta línea, las entidades públicas deberán sujetarse de forma irrestricta a las reglas establecidas en los documentos tipo, dispuestas en las diferentes resoluciones expedidas por la Agencia, por lo que no pueden hacer excepciones bajo una supuesta discrecionalidad a estas reglas que son obligatorias. La parte introductoria de los documentos base de los documentos tipo disponen que los aspectos incluidos en corchetes y resaltados en gris –[texto de ejemplo]– deben ser diligenciados por la entidad. Excepcionalmente le corresponde al proponente consignar la información incluida en corchetes y resaltada en gris, como, por ejemplo, los formatos que requieren de la firma del proponente o su representante legal. De todos modos, en cada acápite que esté resaltado en gris la entidad tendrá la libertad de determinar la información que se diligenciará en los documentos tipo, de acuerdo con su necesidad y las instrucciones de los mismos documentos tipo. En suma, la regla general frente la aplicación de los documentos tipo es su inalterabilidad, y no podrán incluirse o modificarse en los documentos del proceso las condiciones habilitantes, los factores técnicos y económicos de escogencia y los sistemas de ponderación distintos a los señalados en los documentos tipo. En tal sentido, estos solo se podrán modificar respecto a aquellos contenidos que el mismo documento tipo lo permita. Ahora bien, teniendo en cuenta su consulta, a modo de ejemplo, conviene señalar que la parte inicial del Anexo 5 – Glosario de los documentos tipo de licitación de obra pública de infraestructura social dispone lo siguiente: “Para efectos de interpretación del pliego de condiciones: [La Entidad deberá incluir en orden alfabético los conceptos y/o definiciones adicionales que apliquen al Proceso de Contratación que no estén incorporados en el presente anexo y se definan en una ley o normativa que en orden de jerarquía esté por encima del pliego de condiciones, siendo estos obligatorios con independencia de que se encuentren detallados, o no. En caso de definiciones propias de la entidad o que no se encuentren definidas en una ley o normativa de mayor jerarquía al pliego de condiciones, la Entidad podrá incluir en orden alfabético los conceptos y/o definiciones adicionales para lo cual deberá definir de manera amplia, clara y suficiente cada uno de ellos, sin que se preste a ambigüedades o sea contraria a la definición técnica y jurídica comúnmente utilizada. La entidad podrá hacer uso de las definiciones establecidas en cualquiera de los glosarios que hagan parte de los Documentos Tipo vigentes expedidos por parte de la ANCP-CCE en caso de ser requerido]” Como puede apreciarse, el Anexo en mención permite que las entidades contratantes incluyan definiciones propias o que no se encuentren definidas en una ley o normativa de mayor jerarquía al pliego de condiciones, siempre y cuando se trate de definiciones amplias, claras y suficientes, que no generen ambigüedades o contraríen las definiciones técnicas y jurídicas comúnmente utilizadas. En ese sentido, las definiciones que incluyan las Entidades Estatales no pueden ser restrictivas y deben encontrarse en armonía con los significados técnicos y jurídicos comúnmente utilizados. Además, teniendo en cuenta que la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente es el ente encargado de la adopción e implementación de los documentos tipo, las interpretaciones que esta entidad realice y que tengan incidencia en la aplicación de estos, deberían ser, en principio, tenidas en cuenta por las Entidades y demás partícipes del sistema de compras públicas, con el propósito de realizar una adecuada y correcta aplicación de los pliegos tipo. Lo anterior, sin perjuicio que la Entidad considere algo distinto en virtud de las particularidades de su proceso de contratación, lo cual debe quedar sustentado en ese sentido. Al margen de la explicación precedente, debe advertirse que el análisis requerido para resolver problemas específicos en torno a la gestión contractual de las entidades públicas debe ser realizado por quienes tengan interés en ello. De esta manera, las afirmaciones aquí realizadas no pueden ser interpretadas como juicios de valor sobre circunstancias concretas relacionadas con los hechos que motivan la consulta. Por lo anterior, previo concepto de sus asesores, la solución de situaciones particulares corresponde a los interesados en adoptar la decisión correspondiente y, en caso de conflicto, a las autoridades judiciales, fiscales y disciplinarias. Dentro de este marco, la entidad contratante definirá en cada caso concreto lo relacionado con el tema objeto de consulta. Al tratarse de un análisis que debe realizarse en el procedimiento contractual específico, la Agencia no puede definir un criterio universal y absoluto por vía consultiva, sino que brinda elementos de carácter general para que los partícipes del sistema de compras y contratación pública adopten la decisión que corresponda, lo cual es acorde con el principio de juridicidad. Así, cada entidad definirá la forma de adelantar su gestión contractual, sin que sea atribución de Colombia Compra Eficiente validar sus actuaciones. |
3. Razones de la respuesta:
Lo anterior se sustenta en las siguientes consideraciones:
Todas las resoluciones[1] expedidas por la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente, mediante las cuales se adoptaron los documentos tipo, consagran la regla de la inalterabilidad. Esta prohibición consiste en que las entidades estatales no pueden incluir o modificar en los Documentos del Proceso las condiciones habilitantes, los factores técnicos y económicos de escogencia y los sistemas de ponderación distintos a los señalados en los documentos tipo. En consecuencia, las condiciones establecidas en los documentos tipo son de obligatorio cumplimiento para las entidades sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública que adelanten procesos que deban regirse por su contenido, y no pueden variarse los requisitos fijados en ellos. Por lo tanto, las entidades estatales, al realizar sus procedimientos de selección, solo podrán modificarlos en los aspectos en que los documentos tipo lo permitan.
El fundamento legal vigente de la regla de la inalterabilidad está en el artículo 1 de la Ley 2022 de 2020, según el cual “(…) serán de obligatorio cumplimiento en la actividad contractual de todas las entidades sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública”. Pero eso no significa que antes no rigiera, pues así también lo disponía el artículo 4 de la Ley 1882 de 2018. Por vía reglamentaria, también quedó consignado en su momento el carácter inmodificable de los pliegos tipo en el artículo 1 de los Decretos 342 de 2019, Decreto 2096 de 2019 y 594 de 2020, que adicionaron, respectivamente, los artículos 2.2.1.2.6.1.4, 2.2.1.2.6.2.3 y 2.2.1.2.6.3.4 al Decreto 1082 de 2015. En esta línea, las entidades públicas deberán sujetarse de forma irrestricta a las reglas establecidas en los documentos tipo, dispuestas en las diferentes resoluciones expedidas por la Agencia, por lo que no pueden hacer excepciones bajo una supuesta discrecionalidad a estas reglas que son obligatorias.
La inalterabilidad de los documentos tipo es una manifestación en mayor grado de las potestades regladas, lo cual implica una reducción de la discrecionalidad de la Administración en el momento de tomar una decisión en el proceso de contratación[2]. Cada entidad pública sujeta a los documentos tipo deberá hacer una aplicación o constatación irrestricta de las reglas y condiciones dispuestas en estos, salvo que las mismas posibilitan la discrecionalidad en determinados aspectos.
Además, las entidades estatales deben garantizar el principio de economía, del cual se desprende que no pueden exigir documentos o requisitos más allá de los que permitan la Constitución, la ley y los reglamentos. Este postulado ha sido recogido no solo en la contratación estatal[3] sino además en la normativa antitrámites[4]; pues se inscribe dentro de la tendencia de simplificación y racionalización de los procedimientos administrativos. De ahí que cuando las autoridades solicitan la entrega de documentación innecesaria, desconocen el principio de economía.
Otro aspecto sobre el principio que inalterabilidad que debe destacarse es que, sin mínimos inalterables, los documentos tipo, estándar o normalizados, sencillamente, perderían sus características. Bajo riesgo de señalar una obviedad, se debe decir que la definición del término estándar es “Que sirve como tipo, modelo, norma, patrón o referencia”[5]. Si las autoridades pudiesen agregar, eliminar o modificar todos y cada uno de los aspectos contenidos en los pliegos tipo, estos documentos, llanamente, no podrían ser llamados pliegos tipo.
De otra parte, a la luz de los objetivos perseguidos, si la normativa permitiera la alteración de todo el documento tipo, sería imposible verificar en la práctica las ventajas perseguidas por el legislador. Así, por ejemplo, si cada autoridad pudiese rediseñar por completo el documento, la transparencia del sistema de compras públicas no sería mayor con la introducción de la estandarización de documentos. De similar manera, bajo la hipótesis de trabajo referida, las entidades podrían modificar todo el contenido del pliego, retornando a una de las prácticas que se buscó eliminar: la elaboración de “pliegos sastre”, que eliminan la competencia. En ese orden, si se permite ilimitadamente introducir ajustes, las entidades estatales podrían reintroducir los sesgos interpretativos incorrectos que se buscó erradicar con la introducción de la herramienta analizada.
Con base en lo dicho, se observa con toda claridad la necesidad de que existan unos mínimos inalterables que permitan, de un lado, que los pliegos tipo sean propiamente tales y, del otro, que se garanticen los fines expresamente perseguidos por el legislador con su introducción al ordenamiento nacional.
No obstante, la parte introductoria de los documentos base de los documentos tipo disponen que los aspectos incluidos en corchetes y resaltados en gris –[texto de ejemplo]– deben ser diligenciados por la entidad. Excepcionalmente le corresponde al proponente consignar la información incluida en corchetes y resaltada en gris, como, por ejemplo, los formatos que requieren de la firma del proponente o su representante legal. De todos modos, en cada acápite que esté resaltado en gris la entidad tendrá la libertad de determinar la información que se diligenciará en los documentos tipo, de acuerdo con su necesidad y las instrucciones de los mismos documentos tipo.
Debe indicarse que, la regla de inalterabilidad que recae sobre los documentos tipo, también se encuentra consagrada de forma expresa en el documento base. Así, en el aparte sobre las normas de interpretación del pliego de condiciones, el literal I del numeral 1.17 del pliego tipo de los documentos tipo de licitación de obra pública de infraestructura de transporte dispone lo siguiente: “Los Documentos Tipo son inalterables y no se podrán incluir o modificar los Anexos, Formatos y Formularios, ni exigir soportes o requisitos adicionales; salvo cuando se permita en forma expresa, es decir, en los aspectos incluidos en corchetes y resaltados en gris”[6].
En suma, la regla general frente la aplicación de los documentos tipo es su inalterabilidad, y no podrán incluirse o modificarse en los documentos del proceso las condiciones habilitantes, los factores técnicos y económicos de escogencia y los sistemas de ponderación distintos a los señalados en los documentos tipo. En tal sentido, estos solo se podrán modificar respecto a aquellos contenidos que el mismo documento tipo lo permita.
Esta regla de inalterabilidad también aplica a los formatos, formularios, anexos y matrices implementados junto con el “Documento Base”, los cuales deben usarse en el procedimiento de contratación. Estos, al igual que el “Documento Base”, contienen apartes entre corchetes y resaltados en gris, los cuales deben ser diligenciados por la entidad, al igual que otros aspectos relativos a información que debe ser completada por los oferentes al hacer uso del formato.
Con todo, la regla de inalterabilidad de los documentos tipo debe armonizarse con principios de orden constitucional, especialmente con el de prevalencia del derecho sustancial, consagrado en el artículo 228 de la Constitución Política. La interpretación armónica de tales principios, a juicio de la Agencia Nacional de Contratación Pública, impide que la entidad que adelanta el proceso contractual le rinda culto a las “formas”, pues, en últimas, el deber que le asiste es el de tener en cuenta y aplicar los aspectos sustanciales de los documentos tipo, sin distingo de la formalidad de la que se sirva para ello los actores de la contratación pública.
En relación con el principio constitucional sub examine, la Corte Constitucional explica que “(…) por disposición del artículo 228 Superior, las formas no deben convertirse en un obstáculo para la efectividad del derecho sustancial, sino que deben propender por su realización. Es decir, que las normas procesales son un medio para lograr la efectividad de los derechos subjetivos y no fines en sí mismas”[7].
El carácter inalterable de los documentos tipo no puede, por tanto, hacerse extensivo a los aspectos meramente formales de tales documentos, esto es, el tamaño y tipo de letra, las márgenes o las expresiones que pretenden hacer más comprensible el documento, como es el caso de aquellas que informan que una expresión larga será referida con otra similar pero más corta. Lo anterior considerando que estos aspectos en nada afectan la aplicación y alcance de los documentos tipos, es decir, no afectan su contenido esencial y, mucho menos, las obligaciones, deberes y derechos que se derivan para las partes contratantes.
Ahora bien, teniendo en cuenta su consulta, a modo de ejemplo, conviene señalar que la parte inicial del Anexo 5 – Glosario de los documentos tipo de licitación de obra pública de infraestructura social dispone lo siguiente:
“Para efectos de interpretación del pliego de condiciones: [La Entidad deberá incluir en orden alfabético los conceptos y/o definiciones adicionales que apliquen al Proceso de Contratación que no estén incorporados en el presente anexo y se definan en una ley o normativa que en orden de jerarquía esté por encima del pliego de condiciones, siendo estos obligatorios con independencia de que se encuentren detallados, o no.
En caso de definiciones propias de la entidad o que no se encuentren definidas en una ley o normativa de mayor jerarquía al pliego de condiciones, la Entidad podrá incluir en orden alfabético los conceptos y/o definiciones adicionales para lo cual deberá definir de manera amplia, clara y suficiente cada uno de ellos, sin que se preste a ambigüedades o sea contraria a la definición técnica y jurídica comúnmente utilizada.
La entidad podrá hacer uso de las definiciones establecidas en cualquiera de los glosarios que hagan parte de los Documentos Tipo vigentes expedidos por parte de la ANCP-CCE en caso de ser requerido]”
Como puede apreciarse, el Anexo en mención permite que las entidades contratantes incluyan definiciones propias o que no se encuentren definidas en una ley o normativa de mayor jerarquía al pliego de condiciones, siempre y cuando se trate de definiciones amplias, claras y suficientes, que no generen ambigüedades o contraríen las definiciones técnicas y jurídicas comúnmente utilizadas.
En ese sentido, las definiciones que incluyan las Entidades Estatales no pueden ser restrictivas y deben encontrarse en armonía con los significados técnicos y jurídicos comúnmente utilizados. Además, teniendo en cuenta que la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente es el ente encargado de la adopción e implementación de los documentos tipo, las interpretaciones que esta entidad realice y que tengan incidencia en la aplicación de estos, deberían ser, en principio, tenidas en cuenta por las Entidades y demás partícipes del sistema de compras públicas, con el propósito de realizar una adecuada y correcta aplicación de los pliegos tipo. Lo anterior, sin perjuicio que la Entidad considere algo distinto en virtud de las particularidades de su proceso de contratación, lo cual debe quedar sustentado en ese sentido.
Al margen de la explicación precedente, debe advertirse que el análisis requerido para resolver problemas específicos en torno a la gestión contractual de las entidades públicas debe ser realizado por quienes tengan interés en ello. De esta manera, las afirmaciones aquí realizadas no pueden ser interpretadas como juicios de valor sobre circunstancias concretas relacionadas con los hechos que motivan la consulta. Por lo anterior, previo concepto de sus asesores, la solución de situaciones particulares corresponde a los interesados en adoptar la decisión correspondiente y, en caso de conflicto, a las autoridades judiciales, fiscales y disciplinarias.
Dentro de este marco, la entidad contratante definirá en cada caso concreto lo relacionado con el tema objeto de consulta. Al tratarse de un análisis que debe realizarse en el procedimiento contractual específico, la Agencia no puede definir un criterio universal y absoluto por vía consultiva, sino que brinda elementos de carácter general para que los partícipes del sistema de compras y contratación pública adopten la decisión que corresponda, lo cual es acorde con el principio de juridicidad. Así, cada entidad definirá la forma de adelantar su gestión contractual, sin que sea atribución de Colombia Compra Eficiente validar sus actuaciones.
4. Referencias normativas, jurisprudenciales y otras fuentes:
4. Referencias normativas, jurisprudenciales y otras fuentes:
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5. Doctrina de la Agencia Nacional de Contratación Pública:
La Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente, se ha pronunciado sobre la regla de la inalterabilidad de los documentos tipo en los siguiente conceptos: C-058 del 8 de marzo de 2022, C-657 del 11 de octubre de 2022, C-051 del 28 de abril de 2023, C-513 del 7 de octubre de 2024, C-730 del 27 de noviembre de 2024, C-870 del 15 de diciembre de 2024, C-092 del 4 de marzo de 2025, C-110 del 7 de marzo de 2025, C-133 del 10 de marzo de 2025, C-241 del 14 de marzo de 2025, C-283 del 14 de abril de 2025, C-302 del 21 de abril de 2025, C-386 del 22 de abril de 2025, C-322 del 25 de abril de 2025, C-325 del 25 de abril de 2025, C-342 del 25 de abril de 2025, C-365 del 2 de mayo de 2025, C-382 del 6 de mayo de 2025, C497 del 5 de junio de 2025, C-522 del 9 de junio de 2025, C-562 del 19 de junio de 2025, C-582 del 25 de junio de 2025, C-043 del 13 de febrero de 2026, C-246 del 12 de marzo de 2026, C-467 del 21 de abril de 2026, C-483 del 7 de mayo de 2026, C-1313 del 20 de septiembre de 2026, entre otros.
Estos y otros conceptos se encuentran disponibles para consulta en el Sistema de Relatoría de la Agencia, en el cual también podrá encontrar jurisprudencia del Consejo de Estado, laudos arbitrales y la normativa de la contratación concordada con la doctrina de la Subdirección de Gestión Contractual. Acceda a través del siguiente enlace: https://relatoria.colombiacompra.gov.co/busqueda/conceptos.
La Agencia Nacional de Contratación Pública - Colombia Compra Eficiente recomienda a todas las entidades públicas, independientemente de su naturaleza, que gestionan recursos públicos, la aplicación de los Documentos Tipo. Esta recomendación es válida tanto para su uso obligatorio, cuando así lo establezca la normatividad vigente, como para su implementación como una buena práctica. El objetivo es garantizar la transparencia y promover un proceso de selección objetiva en la contratación pública, contribuyendo así a mejorar la eficiencia, la competencia y la confianza en el manejo de los recursos del Estado.
Las garantías no son un requisito formal: son el instrumento con el que se protege el patrimonio público frente a los riesgos del contrato. Por ello, la Agencia Nacional de Contratación Pública –Colombia Compra Eficiente– le invita a consultar la nueva versión de la Guía para la Exigencia y Constitución de Garantías en los Procesos de Contratación, dirigida a las entidades sometidas al EGCAP y a las de regímenes exceptuados, así como a proveedores y órganos de control. Encontrará orientaciones sobre las clases de garantías admisibles, la correspondencia entre riesgos asignados y amparos exigidos, su suficiencia y vigencia, y el procedimiento para hacerlas efectivas. Consúltela aquí: https://www.colombiacompra.gov.co/archivos/manual/guia-de-garantias-en-procesos-de-contratacion
De otro lado, le contamos que el Decreto 287 del 19 de marzo de 2026 sustituyó los artículos 2.2.1.2.4.2.6., 2.2.1.2.4.2.7. y 2.2.1.2.4.2.8. del Decreto 1082 de 2015 y estructuró el Sistema Integral de Preferencias en favor de las personas con discapacidad, en cumplimiento del artículo 13 de la Ley Estatutaria 1618 de 2013. Para orientar su aplicación, esta Agencia expidió la Circular Externa 003 del 12 de mayo de 2026, en la que precisa quiénes son los beneficiarios, las cinco medidas que integran el sistema y su obligatoriedad según la modalidad de selección, y el régimen de transición aplicable a los procesos en curso. Consúltela aquí: https://www.colombiacompra.gov.co/archivos/circular/circular-externa-003-de-2026
Recuerde también que la información sobre sanciones e inhabilidades solo cumple su función preventiva si llega oportunamente a los registros públicos. Sobre este deber, esta Agencia expidió la Circular Externa 002 del 5 de mayo de 2026, dirigida a todas las entidades del Estado sin distinción de su régimen contractual, en la que reitera la obligatoriedad de reportar caducidades, multas, sanciones, declaratorias de incumplimiento e inhabilidades ante las Cámaras de Comercio, la Procuraduría General de la Nación y el SECOP, e indica los responsables, los portales dispuestos para el efecto y las consecuencias disciplinarias de omitir este deber. Consúltala aquí: https://www.colombiacompra.gov.co/archivos/circular/circular-externa-002-de-2026
Si quiere seguir de cerca la actividad de la Agencia, la tercera edición de 2026 del Radar de la Compra Pública reúne, entre otros contenidos, la Circular Externa 003 de 2026, el Decreto 552 de 2026, un estudio sobre inteligencia artificial en la compra pública, los avances de la Relatoría, análisis jurisprudencial, conceptos jurídicos destacados y la oferta de la Escuela Virtual ANCP-CCE. Descárguelo aquí: https://www.colombiacompra.gov.co/archivos/boletin/boletin-edicion-n-3-de-2026-radar-de-la-compra-publica
Por último, los invitamos a seguirnos en las redes sociales, en las cuales se difunde información institucional:
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Este concepto tiene el alcance previsto en el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y las expresiones utilizadas con mayúscula inicial deben ser entendidas con el significado que les otorga el artículo 2.2.1.1.1.3.1 del Decreto 1082 de 2015.
Atentamente,
Elaboró: | Kevin Arlid Herrera Santa Contratista de la Subdirección de Gestión Contractual |
Revisó: | Juan David Cárdenas Cabeza Contratista de la Subdirección de Gestión Contractual |
Aprobó: | Carolina Quintero Gacharná Subdirectora de Gestión Contractual ANCP – CCE |
En cuanto a las resoluciones vigentes, dicha regla se observa en el artículo 3 de las Resoluciones 248 de 2020, 249 de 2020, 269 de 2020, 219 de 2021, 220 de 2021, 392 de 2021, 454 de 2021, 333 de 2022, 358 de 2023, 798 de 2023, 456 de 2024, 463 de 2024, 464 de 2024, 725 de 2024, 726 de 2024, entre otras. ↑
En torno a las potestades regladas, García de Enterría y Ramón Fernández manifiestan: “El ejercicio de las potestades regladas reduce a la Administración a la constatación (accertamento, en el expresivo concepto italiano) del supuesto de hecho legalmente definido de manera completa y aplicar en presencia del mismo lo que la propia Ley ha determinado también agotadoramente […] La decisión en que consista el ejercicio de la potestad es obligatoria en presencia de dicho supuesto y su contenido no puede ser configurado libremente por la Administración, sino que ha de limitarse a lo que la propia Ley ha previsto sobre ese contenido de modo preciso y completo” (GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo; y RAMÓN FERNÁNDEZ, Tomas. Curso de derecho administrativo. Tomo I. Madrid: Civitas, 1997. pp. 444-445). ↑
El artículo 25, numeral 1º de la Ley 80 de 1993 establece que “En las normas de selección y en los pliegos de condiciones para la escogencia de contratistas, se cumplirán y establecerán los procedimientos y etapas estrictamente necesarios para asegurar la selección objetiva de la propuesta más favorable. Para este propósito, se señalarán términos preclusivos y perentorios para las diferentes etapas de la selección y las autoridades darán impulso oficioso a las actuaciones”. ↑
En efecto, el artículo 5 del Decreto 019 de 2012 prevé lo siguiente: “Las normas de procedimiento administrativo deben ser utilizadas para agilizar las decisiones; los procedimientos se deben adelantar en el menor tiempo y con la menor cantidad de gastos de quienes intervienen en ellos; las autoridades administrativas y los particulares que cumplen funciones administrativas no deben exigir más documentos y copias que los estrictamente necesarios, ni autenticaciones ni notas de presentación personal sino cuando la ley lo ordene en forma expresa, o tratándose de poderes especiales. En tal virtud, las autoridades deberán proceder con austeridad y eficiencia, optimizar el uso del tiempo y de los demás recursos, procurando el más alto nivel de calidad en sus actuaciones y la protección de los derechos de las personas”. ↑
Diccionario de la Real Academia Española, versión online disponible en: https://dle.rae.es/est%C3%A1ndar, consultado el 23 de abril de 2026. ↑
Esto también puede observarse en los demás documentos tipo adoptados por la Agencia Nacional de Contratación Pública. ↑
Cita tomada de la providencia del 20 de febrero de 2020, dictada por el Consejo de Estado. Sección Tercera. Subsección A, dentro del expediente 47001-23-33-000-2018-00035-01 (63.854), cuya ponente fue Marta Nubia Velásquez Rico. ↑