El Plan Anual de Adquisiciones (PAA) es un instrumento de planificación y orientación de la contratación de las Entidades Estatales para identificar necesidades de bienes, obras y servicios a adquirir durante una vigencia, en forma estimativa. Su finalidad incluye servir como referente inicial para evaluar la ejecución de presupuesto y pronosticar la demanda de bienes y servicios. De acuerdo con el Decreto 1082 de 2015 y la Ley 1474 de 2011, el PAA corresponde al plan general de compras y al plan de compras de la planeación contractual que las entidades deben diligenciar, publicar y actualizar. Al ser estimativo, no restringe las decisiones de contratación de la anualidad: el valor incluido en el plan es “estimado” y, según el Consejo de Estado (concepto 1920 de 2008), equivale al valor total del proceso contractual con base en una aproximación inicial.
PLAN ANUAL DE ADQUISICIONES – Noción – Contenido
La Guía para elaborar el Plan Anual de Adquisiciones de esta Agencia, define al Plan Anual de Adquisiciones, en adelante PAA como “un instrumento de planificación y orientación de la contratación de las Entidades Estatales, diseñado para identificar las necesidades de contratación, en el que se incluyen, de manera estimativa, los bienes, obras y servicios que la Administración Pública está interesada en adquirir para determinada vigencia”. Sin perjuicio de lo anterior, el PAA no restringe las decisiones en la contratación que habrán de adoptarse dentro de la anualidad respectiva, por lo que se considera un documento de carácter estimativo que tiene entre otras finalidades, la de “servir como referente inicial para evaluar la ejecución de presupuesto y pronosticar la demanda de bienes y servicios de la entidad durante el año referido del plan”.
De acuerdo con el artículo 2.2.1.1.1.3.1 del Decreto 1082 de 2015, el PAA es el plan general de compras al que se refiere el artículo 74 de la Ley 1474 de 2011 y el plan de compras al que se refiere la Ley Anual de Presupuesto. Asimismo, el artículo 2.1.1.1.3.1 del Decreto 1082 de 2015 lo define como un instrumento de planeación contractual que las Entidades Estatales debe diligenciar, publicar y actualizar. En particular, el artículo 74 de la Ley 1474 de 2011 dispone que “todas las entidades del Estado” deben publicar, a más tardar el 31 de enero de cada año, en su respectiva página web, el plan de acción, en el cual se incluye el plan general de compras. Como ya se indicó, el plan general de compras para el ordenamiento vigente corresponde con el concepto de Plan Anual de Adquisiciones como lo establece el artículo 2.2.1.1.1.3.1. del Decreto 1082 de 2015.
PLAN ANUAL DE ADQUISICIONES – Carácter estimativo
[…] se considera que el PAA es un instrumento de planificación y orientación de las Entidades Estatales, establecido para identificar las necesidades de contratación, en el que se incluyen, de manera estimativa, los bienes, obras y servicios que la Administración está interesada en adquirir, pero que de ninguna manera restringe las decisiones en la contratación, que habrán de adoptarse dentro de la anualidad respectiva.
Lo anterior, explica por qué no tiene que existir necesariamente identidad entre el valor del contrato previsto en el plan y el de cada procedimiento de contratación, porque la norma señaló que el valor del contrato, señalado en el plan, es “estimado”. Al respecto, es preciso indicar que el Consejo de Estado, en el Concepto No. 1.920 del 2008, asimila el “valor inicial” del contrato, como aquel aproximado o estimado por el que se firmó el contrato. Esto significa que el valor estimado debe entenderse como la estimación inicial de todos los compromisos económicos que puedan derivar del contrato, sin importar si es una entidad la que realiza el aporte o varias. En conclusión, el valor estimado del contrato que las entidades incluyen en el PAA, es el valor total del proceso contractual.
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Preguntas frecuentes
¿Qué es el Plan Anual de Adquisiciones (PAA) según Colombia Compra Eficiente?
¿El PAA restringe las decisiones de contratación durante el año?
¿Para qué sirve el PAA además de planear compras?
¿Qué norma define que el PAA es el plan general de compras y el plan de compras?
¿El valor del contrato incluido en el PAA debe ser idéntico al valor de cada procedimiento de contratación?
Texto del concepto
PLAN ANUAL DE ADQUISICIONES - Noción – Contenido
La Guía para elaborar el Plan Anual de Adquisiciones de esta Agencia, define al Plan Anual de Adquisiciones, en adelante PAA como “un instrumento de planificación y orientación de la contratación de las Entidades Estatales, diseñado para identificar las necesidades de contratación, en el que se incluyen, de manera estimativa, los bienes, obras y servicios que la Administración Pública está interesada en adquirir para determinada vigencia”. Sin perjuicio de lo anterior, el PAA no restringe las decisiones en la contratación que habrán de adoptarse dentro de la anualidad respectiva, por lo que se considera un documento de carácter estimativo que tiene entre otras finalidades, la de “servir como referente inicial para evaluar la ejecución de presupuesto y pronosticar la demanda de bienes y servicios de la entidad durante el año referido del plan”.
De acuerdo con el artículo 2.2.1.1.1.3.1 del Decreto 1082 de 2015, el PAA es el plan general de compras al que se refiere el artículo 74 de la Ley 1474 de 2011 y el plan de compras al que se refiere la Ley Anual de Presupuesto. Asimismo, el artículo 2.1.1.1.3.1 del Decreto 1082 de 2015 lo define como un instrumento de planeación contractual que las Entidades Estatales debe diligenciar, publicar y actualizar. En particular, el artículo 74 de la Ley 1474 de 2011 dispone que “todas las entidades del Estado” deben publicar, a más tardar el 31 de enero de cada año, en su respectiva página web, el plan de acción, en el cual se incluye el plan general de compras. Como ya se indicó, el plan general de compras para el ordenamiento vigente corresponde con el concepto de Plan Anual de Adquisiciones como lo establece el artículo 2.2.1.1.1.3.1. del Decreto 1082 de 2015.
PLAN ANUAL DE ADQUISICIONES – Carácter estimativo
[…] se considera que el PAA es un instrumento de planificación y orientación de las Entidades Estatales, establecido para identificar las necesidades de contratación, en el que se incluyen, de manera estimativa, los bienes, obras y servicios que la Administración está interesada en adquirir, pero que de ninguna manera restringe las decisiones en la contratación, que habrán de adoptarse dentro de la anualidad respectiva.
Lo anterior, explica por qué no tiene que existir necesariamente identidad entre el valor del contrato previsto en el plan y el de cada procedimiento de contratación, porque la norma señaló que el valor del contrato, señalado en el plan, es “estimado”. Al respecto, es preciso indicar que el Consejo de Estado, en el Concepto No. 1.920 del 2008, asimila el “valor inicial” del contrato, como aquel aproximado o estimado por el que se firmó el contrato. Esto significa que el valor estimado debe entenderse como la estimación inicial de todos los compromisos económicos que puedan derivar del contrato, sin importar si es una entidad la que realiza el aporte o varias. En conclusión, el valor estimado del contrato que las entidades incluyen en el PAA, es el valor total del proceso contractual.
Bogotá D.C., 28 Septiembre 2026
Oscar Dario Mallama Quetama
Ciudad
Concepto C-1379 de 2026
Temas: | PLAN ANUAL DE ADQUISICIONES / Noción – Contenido / PLAN ANUAL DE ADQUISICIONES – Carácter estimativo |
Radicación: | Respuesta a consultas con radicado No. 1_2026_09_01_011586 acumulada con el radicado No. 1_2026_09_01_011584 |
Estimado señor Mallama, cordial saludo:
En ejercicio de la competencia otorgada por los artículos 3, numeral 5º, y 11, numeral 8º, del Decreto Ley 4170 de 2011, así como lo establecido en el artículo 4 de la Resolución 1707 de 2018 expedida por esta Entidad, la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente responde su solicitud de concepto del 01 de septiembre de 2026, en la que manifiesta lo siguiente:
“(…)
En el marco del Decreto 1082 de 2015- “ARTÍCULO 2.2.1.1.1.4.4. Actualización del Plan Anual de Adquisiciones. La Entidad Estatal debe actualizar el Plan Anual de Adquisiciones por lo menos una vez durante su vigencia, en la forma y la oportunidad que para el efecto disponga Colombia Compra Eficiente.
Respetuosamente me permito solicitar se emita un concepto técnico a la siguiente pregunta.
Pregunta:
El objeto del Plan Anual de Adquisiciones que se publica en SECOP II, debe ser igual al nombre del certificado de disponibilidad presupuestal-CDP y al nombre del proceso de contratación pre y post contractual?, o en su defecto, ¿es la oficina de contratación quien en los estudios previos de acuerdo al objeto del PAA publicado, ajusta el nombre para iniciar el proceso pre y post contractual?.
(…)”
De manera preliminar, resulta necesario acotar que esta entidad solo tiene competencia para responder consultas sobre la aplicación de normas de carácter general en materia de compras y contratación pública. En ese sentido, resolver casos particulares desborda las atribuciones asignadas por el legislador extraordinario, que no concibió a Colombia Compra Eficiente como una autoridad para solucionar problemas jurídicos particulares de todos los partícipes del sistema de compra pública. La competencia de esta entidad se fija con límites claros, con el objeto de evitar que la Agencia actúe como una instancia de validación de las actuaciones de las entidades sujetas a la Ley 80 de 1993 o de los demás participantes de la contratación pública. Esta competencia de interpretación de normas generales, por definición, no puede extenderse a la resolución de controversias ni a brindar asesorías sobre casos puntuales.
Conforme lo expuesto, en aras de satisfacer el derecho fundamental de petición se resolverá su consulta dentro de los límites de la referida competencia consultiva, esto es, haciendo abstracción de las circunstancias particulares y concretas mencionadas en las preguntas de la petición, pero haciendo unas consideraciones sobre las normas generales relacionadas con los problemas jurídicos de su consulta.
- Problema planteado:
De acuerdo con el contenido de su solicitud, esta Agencia resolverá el siguiente problema jurídico: ¿ Existe una obligación de identidad literal entre la descripción de la adquisición incluida en el Plan Anual de Adquisiciones, la denominación consignada en el certificado de disponibilidad presupuestal y el objeto definido en los documentos del proceso de contratación, o puede la entidad precisar este último durante la estructuración del proceso, conservando la correspondencia material con la necesidad y adquisición previamente planeadas?
- Respuesta:
El Plan Anual de Adquisiciones –PAA– constituye un instrumento de planeación de carácter estimativo, mediante el cual las Entidades Estatales identifican las necesidades de bienes, obras y servicios que pretenden adquirir durante una determinada vigencia, así como algunos elementos asociados a su futura contratación. En este sentido, el artículo 2.2.1.1.1.4.1 del Decreto 1082 de 2015 dispone que el PAA debe contener la lista de bienes, obras y servicios que la entidad pretende adquirir durante el año y, adicionalmente, establece que en este instrumento debe señalarse la necesidad, identificar el bien, obra o servicio mediante el Clasificador de Bienes y Servicios cuando ello sea posible, e indicar el valor estimado del contrato, el tipo de recursos, la modalidad de selección y la fecha aproximada de inicio del proceso de contratación. A partir de la mencionada disposición, esta Agencia ha señalado que el PAA tiene un contenido esencialísimo[1], constituido por la lista de bienes, obras y servicios que la entidad pretende adquirir, y otro contenido que, aunque es de inclusión obligatoria, tiene un carácter complementario y descriptivo respecto de aquel, conformado, entre otros aspectos, por el valor estimado del contrato, la modalidad de selección, el tipo de recursos y la fecha aproximada de inicio del proceso. En este sentido, la sola precisión de la denominación del objeto durante la estructuración del proceso no implica necesariamente una modificación del PAA, siempre que se mantenga la correspondencia sustancial entre la necesidad y la adquisición previamente planeadas y no se configure alguno de los eventos de actualización previstos en el artículo 2.2.1.1.1.4.4 del Decreto 1082 de 2015. Esta conclusión corresponde a una interpretación derivada de la finalidad y alcance del PAA y no a una regla expresamente establecida en dicha disposición. En consecuencia, no se exige identidad literal entre la descripción de la adquisición contenida en el PAA, la denominación consignada en el CDP y el objeto definido en los documentos del proceso. Respecto del CDP, tampoco se advierte una exigencia normativa de coincidencia literal en su denominación, sin perjuicio de que exista correspondencia material entre el gasto respaldado presupuestalmente y la contratación que se pretende adelantar. Lo jurídicamente relevante es que exista coherencia sustancial entre la necesidad planeada, la apropiación presupuestal y el objeto del proceso contractual. En consecuencia, el PAA no constituye el instrumento en el que se define de manera definitiva el objeto contractual. Esta concreción corresponde a la etapa de estructuración del proceso de contratación, para lo cual los estudios y documentos previos sirven de soporte y deben contener, entre otros elementos, la descripción de la necesidad que la entidad pretende satisfacer y el objeto a contratar, con sus respectivas especificaciones. Por ello, durante la estructuración del proceso, la Entidad Estatal puede precisar la denominación y el alcance del objeto contractual, atendiendo a la necesidad que pretende satisfacer y a los análisis que sustentan la contratación, sin que exista, por ese solo hecho, una obligación de reproducir literalmente la denominación empleada en el PAA. No obstante, esta posibilidad de precisar el objeto contractual no significa que la Entidad Estatal pueda apartarse libremente de lo previsto en el PAA. Debe existir correspondencia entre la adquisición identificada en el instrumento de planeación y aquella que finalmente se pretende contratar, de manera que la contratación conserve coherencia con la necesidad que justificó su inclusión en el PAA. En este sentido, debe diferenciarse entre la simple precisión o concreción de la denominación del objeto y una modificación de la adquisición inicialmente planeada. En este sentido, la ausencia de identidad literal entre la denominación contenida en el PAA, el CDP y el objeto contractual no desvirtúa, por sí misma, la necesidad de que exista correspondencia material entre la adquisición inicialmente planeada, el respectivo respaldo presupuestal y el proceso de contratación finalmente estructurado. Así, lo relevante no es que las denominaciones empleadas en estos instrumentos sean necesariamente idénticas, sino que permitan establecer una relación coherente entre la necesidad identificada y planeada por la entidad, la apropiación presupuestal que respalda su atención y el objeto del proceso contractual que finalmente se adelanta. Bajo esta interpretación, la sola precisión o ajuste en la denominación del objeto contractual no comportaría, por sí misma, la necesidad de modificar o actualizar el PAA, siempre que dicha precisión no implique una modificación sustancial de la adquisición inicialmente prevista y no se configure alguno de los supuestos que, de conformidad con el artículo 2.2.1.1.1.4.4 del Decreto 1082 de 2015, hacen procedente su actualización. Esta consideración corresponde a una conclusión interpretativa derivada de la finalidad y alcance de la planeación contractual y de la regulación del PAA, y no a una regla expresamente establecida en el citado artículo. Esta distinción también encuentra respaldo en el artículo 2.2.1.1.1.4.4 del Decreto 1082 de 2015, que establece el deber de actualizar el PAA, entre otros eventos, cuando se produzcan ajustes en los cronogramas de adquisición, valores, modalidad de selección u origen de los recursos; cuando se incluyan o excluyan bienes, obras o servicios, o cuando se modifique el presupuesto anual de adquisiciones. De esta manera, En ese sentido, la sola precisión de la denominación del objeto durante la estructuración del proceso no implica necesariamente una modificación del PAA, siempre que se mantenga la identidad sustancial de la necesidad y de la adquisición previamente planeada y no se configure alguno de los eventos de actualización previstos en el artículo 2.2.1.1.1.4.4 del Decreto 1082 de 2015.En consecuencia, no se exige identidad literal entre el objeto registrado en el PAA, respecto del CDP, tampoco se advierte una exigencia normativa de identidad literal en la denominación, sin perjuicio de que exista correspondencia material entre el gasto respaldado presupuestalmente y la contratación que se pretende adelantar. lo jurídicamente relevante es que exista coherencia sustancial entre estos instrumentos respecto de la necesidad que se pretende satisfacer y de la adquisición que se proyecta realizar, sin perjuicio de que la denominación y el alcance concreto del objeto puedan precisarse durante la estructuración del proceso contractual. Finalmente, es pertinente señalar que Colombia Compra Eficiente, en ejercicio de su función consultiva, no está llamada a definir criterios universales y absolutos, sino a suministrar elementos hermenéuticos de carácter general que orienten a los partícipes del Sistema de Compras y Contratación Pública en la adopción de sus decisiones, en consonancia con el principio de juridicidad. En consecuencia, corresponde a las entidades estatales, en cada caso concreto, determinar los criterios aplicables, con sujeción a los principios y normas que rigen el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública (EGCAP). |
- Razones de la respuesta:
Lo anterior se sustenta en las siguientes consideraciones:
La Guía para elaborar el Plan Anual de Adquisiciones[2] de esta Agencia, define al Plan Anual de Adquisiciones, en adelante PAA como “un instrumento de planificación y orientación de la contratación de las Entidades Estatales, diseñado para identificar las necesidades de contratación, en el que se incluyen, de manera estimativa, los bienes, obras y servicios que la Administración Pública está interesada en adquirir para determinada vigencia”. Sin perjuicio de lo anterior, el PAA no restringe las decisiones en la contratación que habrán de adoptarse dentro de la anualidad respectiva, por lo que se considera un documento de carácter estimativo que tiene entre otras finalidades, la de “servir como referente inicial para evaluar la ejecución de presupuesto y pronosticar la demanda de bienes y servicios de la entidad durante el año referido del plan”[3].
De acuerdo con el artículo 2.2.1.1.1.3.1 del Decreto 1082 de 2015, el PAA es el plan general de compras al que se refiere el artículo 74 de la Ley 1474 de 2011 y el plan de compras al que se refiere la Ley Anual de Presupuesto. Asimismo, el artículo 2.1.1.1.3.1 del Decreto 1082 de 2015 lo define como un instrumento de planeación contractual que las Entidades Estatales debe diligenciar, publicar y actualizar. En particular, el artículo 74 de la Ley 1474 de 2011 dispone que “todas las entidades del Estado” deben publicar, a más tardar el 31 de enero de cada año, en su respectiva página web, el plan de acción, en el cual se incluye el plan general de compras[4]. Como ya se indicó, el plan general de compras para el ordenamiento vigente corresponde con el concepto de Plan Anual de Adquisiciones como lo establece el artículo 2.2.1.1.1.3.1. del Decreto 1082 de 2015[5].
Además, de acuerdo con el artículo 2.2.1.1.1.4.3 ibidem, el PAA también debe publicarse en el SECOP[6]. Se trata de una obligación que involucra a todas las Entidades del Estado sin importar la rama a la cual pertenecen, o si se trata de entidades descentralizadas territorialmente o por servicios; las empresas del Estado y las sociedades en las que el Estado tenga participación, sin que importe su monto.
Ahora bien, teniendo en cuenta que el artículo 2.1.1.2.1.10 del Decreto 1082 de 2015 dispone que los sujetos obligados que contraten con cargo a recursos públicos tienen la obligación de publicar el PAA en el SECOP, se sugiere consultar los lineamientos dispuestos por esta Agencia en el documento denominado “Plan Anual de Adquisiciones en SECOP II – Creación y publicación del PAA” disponible aquí
Adicionalmente se aclara, que los sujetos que no contratan con cargo a recursos públicos no están obligados a publicarlo, mientras que aquellos que contratan tanto con cargo a recursos públicos como con aquellos que no tienen esta naturaleza, solamente están obligados a publicar el PAA para los recursos de carácter público que se ejecutarán duranta la vigencia fiscal.
Teniendo en claro lo anterior, el artículo 2.2.1.1.1.4.1 del Decreto 1082 de 2015 establece el deber de elaborar el PAA, que debe contener un listado de lo que la entidad adquirirá durante el año, para satisfacer su necesidad de bienes, obras o servicios, y que debe tener la información desagregada, principalmente en los siguientes aspectos: i) identificación con el clasificador de bienes y servicios, ii) valor estimado del contrato, iii) tipo de recursos, iv) modalidad de selección y v) fecha de inicio del proceso contractual[7].
Con relación a la configuración de dicho listado, en primer lugar, es necesario resaltar que el objetivo del PAA es indicar los bienes, obras y servicios que la entidad pretende adquirir, sin consideración a la forma en que estos se obtendrán, pues es el criterio de necesidad de aquellos el que fundamenta la inclusión o no en la lista del plan y no el carácter pecuniario de este ni su modalidad de contratación. Por tanto, bastará con que la entidad identifique la necesidad contractual para que deba incluirlo en el listado.
Un interrogante surge de lo anterior: ¿cómo puede la entidad definir si debe o no incluir un bien, obra o servicio en el plan? Basta consultar el artículo 2.2.1.1.1.4.1. del Decreto 1082 de 2015, donde señala que “[…] las entidades deben elaborar un plan anual de adquisiciones, el cual debe contener la lista de bienes, obras y servicios que pretenden adquirir durante el año”. Este aparte permite extraer el contenido esencialísimo del mismo, pues los enlista como requisitos mínimos del plan. Luego, la norma establece el deber de incluir otra información: “[…] la Entidad Estatal debe señalar la necesidad y cuando conoce el bien, obra o servicio que satisface esa necesidad debe identificarlo utilizando el Clasificador de Bienes y Servicios, e indicar el valor estimado del contrato, el tipo de recursos con cargo a los cuales la Entidad Estatal pagará el bien, obra o servicio, la modalidad de selección del contratista, y la fecha aproximada en la cual la Entidad Estatal iniciará el Proceso de Contratación”, que no siendo menos importante es complementaria y descriptiva de la información esencialísima del plan, como se explicará a continuación.
La norma citada en el párrafo precedente dispone que el PAA tiene un contenido esencial –la lista de bienes, obras y servicios que la entidad pretenda adquirir– y otro que es obligatorio incluirlo pero que es complementario y descriptivo de lo esencial –valor del contrato, modalidad de selección, tipo de recursos, etc.–. A partir de esta clasificación se infiere su finalidad y el criterio rector para que, en cada caso, la entidad resuelva cómo se define si un bien, obra o servicio se incluye o no en el plan.
Del primer aparte de la norma, se observa que su finalidad es clara: todos los bienes, obras o servicios que la entidad tenga intención de adquirir deben incluirse en el plan. Es decir, la obligación de incluir un contenido específico en el plan, se fundamenta únicamente en que se trate de un bien, obra o servicio que la entidad pretenda adquirir. Adicionalmente, cuando el primer aparte señala que el plan “[…] deberá contener la lista de bienes, obras y servicios que pretenden adquirir durante un año”, es claro que adquirir es el elemento determinante para concluir que se debe enlistar un bien, obra o servicio en el plan. Esto, a pesar de que la misma disposición establezca otra información adicional que debe incluir este documento –modalidad, valor estimado–, pero que resulta ser complementaria o descriptiva a la señalada como información mínima o esencialísima del plan.
Esta Agencia, con el fin de orientar a las Entidades Estatales en la elaboración y actualización del PAA, incorporó en la guía sobre el tema, el “Anexo 2 – Adquisiciones Planeadas” en el que de manera ilustrativa se relaciona la información mínima y obligatoria que debe contener dicho plan. Parte de este anexo se inserta a continuación:
Por otra parte, debe precisarse que el inciso primero (1) del artículo 2.2.1.1.1.4.4 del Decreto 1082 de 2015[8], fijó el alcance de la facultad otorgada a las Entidades Estatales para actualizar el PAA. Por ello es pertinente consultar el significado natural del verbo rector de la disposición y luego establecer los límites establecidos en la norma.
En ese sentido, se tiene que el Diccionario de la Lengua Española define “actualizar” como “hacer actual algo, darle actualidad” o “poner al día datos, normas, precios rentas, salarios”. Es decir, “actualizar” se puede asociar con la acción de traer al presente un dato establecido en el pasado. Aplicada esta definición a la norma citada, se tendría que el reglamento facultó a las Entidades Estatales para poner al día la información contenida en el documento del PAA.
Así pues, y con el deber de actualizar el PAA, una vez al año cuando menos, implícitamente se señala que el contenido inicial no es rígido ni inmodificable y, en consecuencia, por la misma dinámica de la actividad contractual de la Administración, estos datos necesariamente tendrán que modificarse. Además, la norma no limita la actualización del plan a un tope máximo, pero estableció un número mínimo, pues indicó que debían actualizarlo por lo menos una vez durante su vigencia.
El inciso 2 del artículo citado estableció cuatro (4) eventos en los que es factible actualizar el PAA, estos son: i) ajustes en los cronogramas de adquisición, valores, modalidad de selección y origen de los recursos; ii) para incluir nuevas obras, bienes o servicios; iii) excluir obras, bienes o servicios y iv) modificar el presupuesto anual de adquisiciones. El inciso de la referencia solo estableció los eventos en los que tiene que actualizarse, sin limitar la modificación a ciertos topes, como, por ejemplo, aumentar o disminuir valores. La norma no enfatizó en este punto, por lo cual, en principio, podrá modificarse.
En ese orden, se considera que el PAA es un instrumento de planificación y orientación de las Entidades Estatales, establecido para identificar las necesidades de contratación, en el que se incluyen, de manera estimativa, los bienes, obras y servicios que la Administración está interesada en adquirir, pero que de ninguna manera restringe las decisiones en la contratación, que habrán de adoptarse dentro de la anualidad respectiva.
Lo anterior, explica por qué no tiene que existir necesariamente identidad entre el valor del contrato previsto en el plan y el de cada procedimiento de contratación, porque la norma señaló que el valor del contrato, señalado en el plan, es “estimado”. Al respecto, es preciso indicar que el Consejo de Estado, en el Concepto No. 1.920 del 2008, asimila el “valor inicial” del contrato, como aquel aproximado o estimado por el que se firmó el contrato. Esto significa que el valor estimado debe entenderse como la estimación inicial de todos los compromisos económicos que puedan derivar del contrato, sin importar si es una entidad la que realiza el aporte o varias. En conclusión, el valor estimado del contrato que las entidades incluyen en el PAA, es el valor total del proceso contractual.
Adicionalmente, vale la pena aclarar que pese a que el PAA es un instrumento de planeación, no es el único documento a través del cual se materializa la planeación en un proceso de contratación, el cual también debe atender a los demás instrumentos generales de planeación que obligan a la entidad contratante –por ejemplo, planes de desarrollo nacionales, presupuestos plurianuales, planes territoriales, etc.–, además de requerir la expedición de los estudios técnicos, jurídicos y/o financieros necesarios, según el caso, para determinar la conveniencia y la legalidad de la contratación–art. 25 de la Ley 80 de 1993– , los estudios previos y el análisis del sector relativo a la contratación que se pretende adelantar –2.2.1.1.2.1.1 y 2.2.1.1.1.6.1 del Decreto 1082 de 2015–.
Finalmente, debe advertirse que el análisis requerido para resolver problemas específicos en torno a la elaboración del PAA, debe ser realizado por quienes tengan interés en ello. De esta manera, las afirmaciones aquí realizadas no pueden ser interpretadas como juicios de valor sobre circunstancias concretas relacionadas con los hechos que motivan la consulta. Por lo anterior, previo concepto de sus asesores, la solución de situaciones particulares corresponde a los interesados de adoptar la decisión y, en caso de conflicto, a las autoridades judiciales, fiscales y disciplinarias.
Dentro de este marco, la entidad contratante definirá en cada caso concreto lo relacionado con el tema objeto de consulta. Al tratarse de un análisis que debe realizarse en el procedimiento contractual específico, la Agencia no puede definir un criterio universal y absoluto por vía consultiva, sino que brinda elementos de carácter general para que los partícipes del sistema de compras y contratación pública adopten la decisión que corresponda, lo cual es acorde con el principio de juridicidad. Así, cada entidad definirá la forma de adelantar su gestión contractual, sin que sea atribución de Colombia Compra Eficiente validar sus actuaciones. Esto significa que, fuera de la orientación del presente oficio, la ANCP – CCE carece de atribuciones normativas para desarrollar las actuaciones contractuales objeto de la solicitud[9].
- Referencias normativas y jurisprudenciales:
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- Doctrina de la Agencia Nacional de Contratación Pública:
La Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente se ha pronunciado sobre el marco jurídico y el alcance del PAA en los conceptos C-257 de 3 de junio de 2021, C-258 de 3 de junio de 2021, C-345 de 13 de julio de 2021, C-376 de 26 de julio de 2021, C-489 de 13 de septiembre de 2021, C-637 del 7 de diciembre de 2021, C-733 del 13 de enero de 2022, C-026 del 18 de febrero de 2022, C-027 del 25 de febrero de 2022, C-047 del 2 de marzo de 2022, C-087 del 17 de marzo de 2022, C-408 del 23 de junio de 2022, C-622 de 28 de septiembre de 2022, C-754 de 9 de noviembre de 2022 , C-763 de 15 de noviembre de 2022, C-889 de 26 de diciembre de 2022, C-062 del 18 de abril de 2023, C-142 de 30 de mayo de 2023, C-196 de 15 de junio de 2023, C-122 de 21 de junio de 2023, C-364 de 6 de septiembre de 2023, C-438 del 24 de octubre 2023, C-887 del 20 de diciembre de 2024, C-934 del 30 de diciembre de 2024, C-1015 del 30 de diciembre de 2024, C-023 del 29 de enero de 2025, C-327 del 10 de abril de 2026, C-424 del 22 de mayo de 2026, entre otros. Estos y otros se encuentran disponibles para consulta en el Sistema de relatoría de la Agencia, al cual se puede acceder a través del siguiente enlace: https://relatoria.colombiacompra.gov.co/busqueda/conceptos.
Las garantías no son un requisito formal: son el instrumento con el que se protege el patrimonio público frente a los riesgos del contrato. Por ello, la Agencia Nacional de Contratación Pública –Colombia Compra Eficiente– te invita a consultar la nueva versión de la Guía para la Exigencia y Constitución de Garantías en los Procesos de Contratación, dirigida a las entidades sometidas al EGCAP y a las de regímenes exceptuados, así como a proveedores y órganos de control. Encontrarás orientaciones sobre las clases de garantías admisibles, la correspondencia entre riesgos asignados y amparos exigidos, su suficiencia y vigencia, y el procedimiento para hacerlas efectivas. Consúltala aquí: https://www.colombiacompra.gov.co/archivos/manual/guia-de-garantias-en-procesos-de-contratacion
De otro lado, te contamos que el Decreto 287 del 19 de marzo de 2026 sustituyó los artículos 2.2.1.2.4.2.6., 2.2.1.2.4.2.7. y 2.2.1.2.4.2.8. del Decreto 1082 de 2015 y estructuró el Sistema Integral de Preferencias en favor de las personas con discapacidad, en cumplimiento del artículo 13 de la Ley Estatutaria 1618 de 2013. Para orientar su aplicación, esta Agencia expidió la Circular Externa 003 del 12 de mayo de 2026, en la que precisa quiénes son los beneficiarios, las cinco medidas que integran el sistema y su obligatoriedad según la modalidad de selección, y el régimen de transición aplicable a los procesos en curso. Consúltala aquí: https://www.colombiacompra.gov.co/archivos/circular/circular-externa-003-de-2026
Recuerda también que la información sobre sanciones e inhabilidades solo cumple su función preventiva si llega oportunamente a los registros públicos. Sobre este deber, esta Agencia expidió la Circular Externa 002 del 5 de mayo de 2026, dirigida a todas las entidades del Estado sin distinción de su régimen contractual, en la que reitera la obligatoriedad de reportar caducidades, multas, sanciones, declaratorias de incumplimiento e inhabilidades ante las Cámaras de Comercio, la Procuraduría General de la Nación y el SECOP, e indica los responsables, los portales dispuestos para el efecto y las consecuencias disciplinarias de omitir este deber. Consúltala aquí: https://www.colombiacompra.gov.co/archivos/circular/circular-externa-002-de-2026
Finalmente, si quieres seguir de cerca la actividad de la Agencia, la tercera edición de 2026 del Radar de la Compra Pública reúne, entre otros contenidos, la Circular Externa 003 de 2026, el Decreto 552 de 2026, un estudio sobre inteligencia artificial en la compra pública, los avances de la Relatoría, análisis jurisprudencial, conceptos jurídicos destacados y la oferta de la Escuela Virtual ANCP-CCE. Descárgalo aquí: https://www.colombiacompra.gov.co/archivos/boletin/boletin-edicion-n-3-de-2026-radar-de-la-compra-publica"
Aprovechamos la oportunidad de manifestar la entera disposición de la Agencia Nacional de Contratación Pública –Colombia Compra Eficiente– para atender las peticiones o solicitudes, así como para brindar el apoyo que se requiera en el marco de nuestras funciones a través de nuestros diferentes canales de atención:
- Línea nacional gratuita o servicio a la ciudadanía (Mesa de servicio): 01800 0520808
- Línea en Bogotá (Mesa de servicio): +57 601 7456788
- Correo de radicación de correspondencia: ventanilladeradicacion@colombiacompra.gov.co
- Formulario web para PQRSD: https://www.colombiacompra.gov.co/pqrsd/informacion-importante-antes-de-formular-una-pqrsd
Evalúa el servicio que ofrece la Agencia por el canal de atención de PQRSD en el siguiente enlace: https://forms.office.com/r/pPHyWVs2SZ. ¡Ayúdanos a mejorar porque el compromiso es de todos!
Por último, lo invitamos a seguirnos en las redes sociales en las cuales se difunde información institucional:
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Instagram: @colombiacompraeficiente_cce
Este concepto tiene el alcance previsto en el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y las expresiones utilizadas con mayúscula inicial deben ser entendidas con el significado que les otorga el artículo 2.2.1.1.1.3.1 del Decreto 1082 de 2015.
Atentamente,
Elaboró: | Ángela María Olmos Andrade Analista T2 - 02 de la Subdirección de Gestión Contractual |
Revisó: | Adriana Katherine López Rodríguez Contratista de la Subdirección de Gestión Contractual |
Aprobó: | Carolina Quintero Gacharná Subdirectora de Gestión Contractual ANCP – CCE |
Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente. Concepto C-403 de 2024, 16 de octubre de 2024. ↑
Disponible en este enlace:
https://www.colombiacompra.gov.co/sites/cce_public/files/cce_documents/guia_para_elaborar_el_plan_anual_de_adquisiciones_0.pdf ↑
Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente Guía para elaborar el Plan Anual de Adquisiciones. Página 4. ↑
El artículo 74 de la Ley 1474 prescribe: “A partir de la vigencia de la presente ley, todas las entidades del Estado a más tardar el 31 de enero de cada año deberán publicar en su respectiva página web el Plan de Acción para el año siguiente, en el cual se especificarán los objetivos, las estrategias, los proyectos, las metas, los responsables, los planes generales de compras y la distribución presupuestal de sus proyectos de inversión junto a los indicadores de gestión.
A partir del año siguiente, el Plan de Acción deberá estar acompañado del informe de gestión del año inmediatamente anterior.
Igualmente publicarán por dicho medio su presupuesto debidamente desagregado, así como las modificaciones a este o a su desagregación.
Parágrafo. Las empresas industriales y comerciales del Estado y las Sociedades de Economía Mixta estarán exentas de publicar la información relacionada con sus proyectos de inversión”. ↑
“Artículo 2.2.1.1.1.3.1. Definiciones. Los términos no definidos en el Título I de la Parte 2 del presente decreto y utilizados frecuentemente deben entenderse de acuerdo con su significado natural y obvio. Para la interpretación del presente Título I, las expresiones aquí utilizadas con mayúscula inicial deben ser entendidas con el significado que a continuación se indica. Los términos definidos son utilizados en singular y en plural de acuerdo como lo requiera el contexto en el cual son utilizados.
[…]
Plan Anual de Adquisiciones: Plan general de compras al que se refiere el artículo 74 de la Ley 1474 de 2011 y el plan de compras al que se refiere la Ley Anual de Presupuesto. Es un instrumento de planeación contractual que las Entidades Estatales deben diligenciar, publicar y actualizar en los términos del presente título”. ↑
Decreto 1082 de 2015: “Artículo 2.2.1.1.1.4.3. Publicación del Plan Anual de Adquisiciones. La Entidad Estatal debe publicar su Plan Anual de Adquisiciones y las actualizaciones del mismo en su página web y en el SECOP, en la forma que para el efecto disponga Colombia Compra Eficiente”. ↑
Decreto 1082 de 2015, modificado por artículo 2 del Decreto 142 de 2023: “Artículo 2.2.1.1.1.4.1. Plan Anual de Adquisiciones. Las entidades estatales deben elaborar un Plan Anual de Adquisiciones, el cual debe contener la lista de bienes, obras y servicios que pretenden adquirir durante el año. En el Plan Anual de Adquisiciones, la Entidad Estatal debe señalar como mínimo la necesidad y cuando conoce el bien, obra o servicio que satisface esa necesidad debe identificarlo utilizando el Clasificador de Bienes y Servicios, e indicar el valor estimado del contrato, el tipo de recursos con cargo a los cuales la· entidad estatal pagará el bien, obra o servicio, la modalidad de selección del contratista, y la fecha aproximada en la cual la entidad estatal iniciará el Proceso de Contratación.
Las entidades estatales deberán planear su contratación de manera que se promueva la división de Procesos de Contratación en lotes o segmentos en los que se facilite la participación de las Mipymes.
Dentro de estas Mipymes se encuentran entre otras, las cooperativas de acuerdo con los requisitos del artículo 23 de la Ley 2069 de 2020 o las que se constituyan como entidades de economía solidaria de acuerdo con los requisitos del artículo 6 de la Ley 454 de 1998 o la norma que las modifique o sustituya.
Las asociaciones conformadas por sujetos de especial protección constitucional, asociaciones de pequeños productores locales y productores locales agropecuarios cuyos sistemas productivos pertenezcan a la Agricultura Campesina, Familiar y Comunitaria podrán ser clasificadas como Mipymes en los términos previstos en el artículo 23 de la Ley 2069 de 2020, el artículo 2 de la Ley 590 de 2000 y por el Decreto 957 de 2019 o las normas que los modifiquen”. ↑
Decreto 1082 de 2015:” Artículo 2.2.1.1.1.4.4. Actualización del Plan Anual de Adquisiciones. La Entidad Estatal debe actualizar el Plan Anual de Adquisiciones por lo menos una vez durante su vigencia, en la forma y la oportunidad que para el efecto disponga Colombia Compra Eficiente.
“La Entidad Estatal debe actualizar el Plan Anual de Adquisiciones cuando: (i) haya ajustes en los cronogramas de adquisición, valores, modalidad de selección, origen de los recursos; (ii) para incluir nuevas obras, bienes y/o servicios; (iii) excluir obras, bienes y/o servicios; o (iv) modificar el presupuesto anual de adquisiciones”. ↑
Para la doctrina, “[…] ni el objeto (art. 2.º) ni las funciones (art. 3.º) que la ley de creación confió a la Agencia (Dcto.-Ley 4170/11) comprenden competencias normativas sobre la contratación. Aunque el numeral 2.º del artículo 3.º le confiere las funciones de ‘desarrollar, implementar […] normas […] que faciliten las compras y contratación pública del Estado y promuevan las mejores prácticas’, ello no puede concebirse como una competencia específicamente normativa. Su misión de carácter técnico es promover las mejores condiciones de contratación, lo que comprende la realización de estudios y diagnósticos (num. 4.º), la difusión de normas, reglas y procedimientos (num. 10), el brindar apoyo a entidades territoriales (num. 11) y la promoción de políticas y normas ante el Gobierno Nacional (num. 1.º). Estas labores de apoyo, tanto a las entidades contratantes como al Gobierno Nacional, no comportan una función normativa propia […]” (Cfr. BENAVIDES, José Luis. Contratos públicos. Estudios. Bogotá: Universidad Externado de Colombia, 2014. p. 166). ↑