El concepto C-385 de 2026 explica que la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente adopta documentos tipo que son de obligatorio cumplimiento para las entidades sometidas al Estatuto General de la Administración Pública, con base en la Ley 2022 de 2020. También señala que las resoluciones del sector de infraestructura social (539, 540 y 541 de 2025; 952 y 953 de 2025) aplican transversalmente a modalidades y proyectos de infraestructura, interventoría y consultoría del sector educativo, salud, cultura, recreación y deporte, institucional y vivienda, en procesos con aviso de convocatoria desde el 16 de febrero de 2026. Para saber si aplica un documento tipo, debe verificarse el encaje del objeto en los tipos y modalidades de las matrices de experiencia, usando la Matriz–Experiencia y el Anexo–Glosario.
DOCUMENTOS TIPO – Fundamento normativo – Obligatoriedad
El artículo 1 de la Ley 2022 de 2020 “Por la cual modifica el artículo 4 de la Ley 1882 de 2018 y se dictan otras disposiciones” otorga a la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente la competencia para adoptar los documentos tipo que serán de obligatorio cumplimiento en la actividad contractual de todas las entidades sometidas al Estatuto General de la Administración Pública.
SECTOR SOCIAL – Documentos tipo – Vigentes
Las Resoluciones 539, 540 y 541 del 21 de agosto de 2025, así como las Resoluciones 952 y 953 del 15 de diciembre de 2025, adoptadas en el sector de infraestructura social, aplican de forma transversal a las modalidades de selección indicadas y a los proyectos de infraestructura, interventoría y consultoría enmarcados dentro de los sectores educativo, de salud, cultura, recreación y deporte, institucional y vivienda, en los procesos de selección cuyo aviso de convocatoria se publique a partir del 16 de febrero de 2026.
DOCUMENTOS TIPO – Aplicación – Matriz de Experiencia
Para establecer si determinado objeto contractual se encuentra cobijado o no por los documentos tipo, es necesario determinar si el mismo se enmarca en los tipos de infraestructura, modalidades de selección y tipos de obra estandarizadas en las respectivas matrices de experiencia. De esta manera, solo resulta obligatoria la aplicación de un documento tipo en particular cuando se ha establecido que el objeto contractual y la modalidad en la que debe contratarse están dentro del ámbito de aplicación de las resoluciones expedidas por esta Agencia mediante las cuales se adoptan documentos tipo.
Uno de los elementos comunes a los diferentes documentos tipo es la “Matriz – Experiencia”. Esta consta de unas celdas en las que se describe la experiencia requerida en relación con el objeto a contratar, definiendo además qué tipo de actividades relacionadas con cada sector deben acogerse a los pliegos tipo. Por otro lado, encontramos el “Anexo – Glosario”, el cual contiene las definiciones de los términos usados en los documentos del proceso. Utilizando estos dos documentos, la entidad estatal puede definir si el objeto a contratarse debe emplear los documentos tipo adoptados por esta Agencia.
NSR10 – Subgrupo de ocupación institucional – Documentos tipo – Sector social – Aplicación
La nota general 1 de la Matriz 1– Experiencia del Sector Institucional en las distintas modalidades de los Documentos Tipo adoptados por esta Agencia indica que “(l)as definiciones contenidas en esta Matriz deben enmarcarse en la normativa vigente en la materia, así como en la NSR 10 o aquellas que los modifiquen, adicionen o sustituyan, así como a las definiciones contenidas en el «Anexo – Glosario del Sector Social»”.
La nota general 1 contenida en la Matriz 1 – Experiencia de los Documentos Tipo indicados, es congruente con el numeral 1.10 del documento base que dispone que “[p]ara los fines de este Pliego de Condiciones, a menos que expresamente se estipule de otra manera, los términos deben entenderse de acuerdo con la definición contenida en el artículo 2.2.1.1.1.3.1 del Decreto 1082 de 2015, el glosario aplicable a la obra pública de infraestructura social y demás normas, decretos reglamentarios y legislación aplicable en la materia”.
De esta forma, considerando que las actividades señaladas recaen sobre obras en proyectos de infraestructura de servicio público, para determinar qué abarca este tipo de infraestructura, debe indicarse que de conformidad con la norma NSR-10 en el Subgrupo de Ocupación Institucional de Servicio Público (I-5) “se clasifican las edificaciones o espacios destinados a funciones administrativas y prestación de servicios públicos necesarios para el buen funcionamiento de las ciudades”. Entre las edificaciones o espacios que pertenecen a este Subgrupo se encuentran las siguientes: “Centros de comunicación o administrativos o administrativos de servicios municipales, distritales o gubernamentales, juzgados y otros similares”.
TERMINALES DE TRANSPORTE TERRESTRE – Documentos tipo – Complementarios – Sector Institucional – Aplicación
Sobre la definición en comento, en Departamento Administrativo de la Función Pública, señaló que “(…) los terminales de transporte terrestre automotor son considerados como el conjunto de instalaciones que funcionan como una unidad de servicios permanentes, junto a los equipos, órganos de administración, servicios a los usuarios, a las empresas de transporte y a su parque automotor, donde se concentran las empresas autorizadas o habilitadas que cubren rutas que tienen como origen, destino o tránsito el respectivo municipio o localidad”.
Por su parte, el artículo 4 “prestación de este servicio público” del Decreto 2762 de 2001, señala que “(…) El servicio público a que se refiere este decreto será prestado por personas jurídicas que cumplan con los requisitos establecidos en el mismo y demás normas que lo complementen o adicionen”. Por lo anterior, “(…) las actividades que desarrollan en los terminales de transporte terrestre automotor se consideran como servicio público, entendiendo estas actividades como aquellas que se refieren a la operación en general a la actividad transportadora”.
De acuerdo con lo anterior, y considerando que el tipo de obra 2, “Proyectos de infraestructura institucional de servicios públicos”, recae sobre el Subgrupo de Ocupación Institucional —con el alcance señalado previamente—, y que la actividad transportadora de un terminal de transporte se considera una actividad de servicio público, es viable concluir que los terminales de transporte prestan un servicio público. Por lo tanto, este tipo de edificaciones debe clasificarse dentro del Subgrupo de Ocupación Institucional de Servicio Público.
Texto del concepto
DOCUMENTOS TIPO – Fundamento normativo – Obligatoriedad
El artículo 1 de la Ley 2022 de 2020 “Por la cual modifica el artículo 4 de la Ley 1882 de 2018 y se dictan otras disposiciones” otorga a la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente la competencia para adoptar los documentos tipo que serán de obligatorio cumplimiento en la actividad contractual de todas las entidades sometidas al Estatuto General de la Administración Pública.
SECTOR SOCIAL – Documentos tipo – Vigentes
Las Resoluciones 539, 540 y 541 del 21 de agosto de 2025, así como las Resoluciones 952 y 953 del 15 de diciembre de 2025, adoptadas en el sector de infraestructura social, aplican de forma transversal a las modalidades de selección indicadas y a los proyectos de infraestructura, interventoría y consultoría enmarcados dentro de los sectores educativo, de salud, cultura, recreación y deporte, institucional y vivienda, en los procesos de selección cuyo aviso de convocatoria se publique a partir del 16 de febrero de 2026.
DOCUMENTOS TIPO – Aplicación – Matriz de Experiencia
Para establecer si determinado objeto contractual se encuentra cobijado o no por los documentos tipo, es necesario determinar si el mismo se enmarca en los tipos de infraestructura, modalidades de selección y tipos de obra estandarizadas en las respectivas matrices de experiencia. De esta manera, solo resulta obligatoria la aplicación de un documento tipo en particular cuando se ha establecido que el objeto contractual y la modalidad en la que debe contratarse están dentro del ámbito de aplicación de las resoluciones expedidas por esta Agencia mediante las cuales se adoptan documentos tipo.
Uno de los elementos comunes a los diferentes documentos tipo es la “Matriz – Experiencia”. Esta consta de unas celdas en las que se describe la experiencia requerida en relación con el objeto a contratar, definiendo además qué tipo de actividades relacionadas con cada sector deben acogerse a los pliegos tipo. Por otro lado, encontramos el “Anexo – Glosario”, el cual contiene las definiciones de los términos usados en los documentos del proceso. Utilizando estos dos documentos, la entidad estatal puede definir si el objeto a contratarse debe emplear los documentos tipo adoptados por esta Agencia.
NSR10 – Subgrupo de ocupación institucional – Documentos tipo – Sector social – Aplicación
La nota general 1 de la Matriz 1– Experiencia del Sector Institucional en las distintas modalidades de los Documentos Tipo adoptados por esta Agencia indica que “(l)as definiciones contenidas en esta Matriz deben enmarcarse en la normativa vigente en la materia, así como en la NSR 10 o aquellas que los modifiquen, adicionen o sustituyan, así como a las definiciones contenidas en el "Anexo - Glosario del Sector Social"”.
La nota general 1 contenida en la Matriz 1 – Experiencia de los Documentos Tipo indicados, es congruente con el numeral 1.10 del documento base que dispone que “[p]ara los fines de este Pliego de Condiciones, a menos que expresamente se estipule de otra manera, los términos deben entenderse de acuerdo con la definición contenida en el artículo 2.2.1.1.1.3.1 del Decreto 1082 de 2015, el glosario aplicable a la obra pública de infraestructura social y demás normas, decretos reglamentarios y legislación aplicable en la materia”.
De esta forma, considerando que las actividades señaladas recaen sobre obras en proyectos de infraestructura de servicio público, para determinar qué abarca este tipo de infraestructura, debe indicarse que de conformidad con la norma NSR-10 en el Subgrupo de Ocupación Institucional de Servicio Público (I-5) “se clasifican las edificaciones o espacios destinados a funciones administrativas y prestación de servicios públicos necesarios para el buen funcionamiento de las ciudades”. Entre las edificaciones o espacios que pertenecen a este Subgrupo se encuentran las siguientes: “Centros de comunicación o administrativos o administrativos de servicios municipales, distritales o gubernamentales, juzgados y otros similares”.
TERMINALES DE TRANSPORTE TERRESTRE – Documentos tipo – Complementarios – Sector Institucional – Aplicación
Sobre la definición en comento, en Departamento Administrativo de la Función Pública, señaló que “(…) los terminales de transporte terrestre automotor son considerados como el conjunto de instalaciones que funcionan como una unidad de servicios permanentes, junto a los equipos, órganos de administración, servicios a los usuarios, a las empresas de transporte y a su parque automotor, donde se concentran las empresas autorizadas o habilitadas que cubren rutas que tienen como origen, destino o tránsito el respectivo municipio o localidad”.
Por su parte, el artículo 4 “prestación de este servicio público” del Decreto 2762 de 2001, señala que “(…) El servicio público a que se refiere este decreto será prestado por personas jurídicas que cumplan con los requisitos establecidos en el mismo y demás normas que lo complementen o adicionen”. Por lo anterior, “(…) las actividades que desarrollan en los terminales de transporte terrestre automotor se consideran como servicio público, entendiendo estas actividades como aquellas que se refieren a la operación en general a la actividad transportadora”.
De acuerdo con lo anterior, y considerando que el tipo de obra 2, “Proyectos de infraestructura institucional de servicios públicos”, recae sobre el Subgrupo de Ocupación Institucional —con el alcance señalado previamente—, y que la actividad transportadora de un terminal de transporte se considera una actividad de servicio público, es viable concluir que los terminales de transporte prestan un servicio público. Por lo tanto, este tipo de edificaciones debe clasificarse dentro del Subgrupo de Ocupación Institucional de Servicio Público.
Bogotá D.C., 15 de abril de 2026
Señora
Viviana Marcela Cuadros Valbuena
Bucaramanga, Santander
Temas: | DOCUMENTOS TIPO – Fundamento normativo – Obligatoriedad / SECTOR SOCIAL – Documentos tipo – Vigentes / DOCUMENTOS TIPO – Aplicación – Matriz de Experiencia / NSR10 – Subgrupo de ocupación institucional – Documentos tipo – Sector social – Aplicación / TERMINALES DE TRANSPORTE TERRESTRE – Documentos tipo – Complementarios – Sector Institucional – Aplicación |
Radicación: | Respuesta a consulta con radicado No. 1_2026_03_09_003272 |
Estimada señora Cuadros Valbuena:
En ejercicio de la competencia otorgada por los artículos 3, numeral 5º, y 11, numeral 8º, del Decreto Ley 4170 de 2011, así como lo establecido por la Resolución 469 de 2025 expedida por esta Entidad, la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente– responde su solicitud de consulta del 9 de marzo de 2026, en la cual manifiesta lo siguiente:
“Con base en este análisis, nuestra conclusión preliminar es que la construcción de un terminal de transporte terrestre, dadas sus características, no se encuentra cobijada ni por los Documentos Tipo de Infraestructura de Transporte ni por los Documentos Tipo de Infraestructura Social. Ante esta situación, solicitamos a Colombia Compra Eficiente su concepto oficial para determinar:
1. ¿Confirman que la construcción de un terminal de transporte terrestre, con las características descritas, está excluida del ámbito de aplicación obligatorio de los Documentos Tipo de Infraestructura de Transporte y de Infraestructura Social?
2. En caso negativo, ¿Indicar cuál es el sector de Documento Tipo aplicable, señalando dentro de la Matriz 1 de Experiencia, el tipo de infraestructura correspondiente y la actividad a contratar?”.
De manera preliminar, resulta necesario acotar que esta entidad sólo tiene competencia para responder consultas sobre la aplicación de normas de carácter general en materia de compras y contratación pública. En ese sentido, resolver casos particulares desborda las atribuciones asignadas por el legislador extraordinario, que no concibió a Colombia Compra Eficiente como una autoridad para solucionar problemas jurídicos particulares de todos los partícipes del sistema de compra pública. La competencia de esta entidad se fija con límites claros, con el objeto de evitar que la Agencia actúe como una instancia de validación de las actuaciones de las entidades sujetas a la Ley 80 de 1993 o de los demás participantes de la contratación pública. Esta competencia de interpretación de normas generales, por definición, no puede extenderse a la resolución de controversias ni a brindar asesorías sobre casos puntuales.
Conforme lo expuesto, en aras de satisfacer el derecho fundamental de petición se resolverá su consulta dentro de los límites de la referida competencia consultiva, esto es, haciendo abstracción de las circunstancias particulares y concretas que menciona en las preguntas de la solicitud, pero haciendo unas consideraciones sobre las normas generales relacionadas con el problema jurídico de su consulta.
- Problema planteado:
De acuerdo con el contenido de su solicitud, esta Agencia resolverá el siguiente problema jurídico: ¿La construcción de un terminal de transporte terrestre debe adelantarse utilizando los documentos tipo expedidos por esta Agencia?
2. Respuestas:
i) Sí, particularmente los documentos tipo del Sector social en su subsector Institucional, teniendo en cuenta las siguientes consideraciones: El artículo 17 de la Resolución 539 de 2025 y el artículo 16 de las Resoluciones 540 y 541 de 2025, adoptan los Documentos Tipo complementarios para los procesos de infraestructura social relacionados con el Sector Institucional -según la modalidad que corresponda-. De acuerdo con el parágrafo segundo del artículo 17 y 16 de las citadas resoluciones, estos documentos aplican a los procesos contractuales que correspondan a las actividades definidas en la Matriz 1 – Experiencia del Sector Institucional. Los documentos tipo complementarios del Sector Institucional, en la modalidad de licitación pública, selección abreviada de menor cuantía y mínima cuantía, en la Matriz 1- Experiencia contienen los siguientes tipos de infraestructura: “1) OBRAS EN PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA INSTITUCIONAL DE SEGURIDAD PUBLICA, 2) OBRAS EN PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA INSTITUCIONAL DE SERVICIO PÚBLICO, 3) OBRAS EN PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA INSTITUCIONAL - SITIOS DE RECLUSIÓN, 4) OBRAS EN VÍAS DE ACCESO O PARQUEADEROS O ZONAS DE CIRCULACIÓN (VEHICULAR O PEATONAL) O PLAZUELAS O PLAZAS O PLAZUELAS EN EDIFICACIONES INSTITUCIONALES, y 5) OBRAS PARA ATENCIÓN, PREVENCIÓN O MITIGACIÓN DE EMERGENCIAS DIFERENTES A CONTRATACIÓN DIRECTA PARA EL SECTOR INSTITUCIONAL”. Particularmente, en relación el problema jurídico planteado en este concepto, en el Capítulo dos (2) “Obras en proyectos de infraestructura institucional de servicio público”, se incluye la siguiente actividad que recae el proyecto por el que indaga en su solicitud: “2.1. PROYECTOS DE CONSTRUCCIÓN Y/O AMPLIACIÓN Y/O RECONSTRUCCIÓN DE INFRAESTRUCTURA DE SERVICIO PUBLICO”. La actividad señala, contenida en la Matriz 1 – Experiencia de los documentos tipo del sector Institucional, de manera general corresponde a proyectos de construcción y/o ampliación y/o reconstrucción sobre infraestructura de servicio público. Esto es importante para precisar el ámbito de aplicación de los Documentos Tipo de este sector adoptados en de las Resoluciones 539, 540 y 541 de 2025. La nota general 1 de la Matriz 1– Experiencia del Sector Institucional en las distintas modalidades de los Documentos Tipo adoptados por esta Agencia indica que “(l)as definiciones contenidas en esta Matriz deben enmarcarse en la normativa vigente en la materia, así como en la NSR 10 o aquellas que los modifiquen, adicionen o sustituyan, así como a las definiciones contenidas en el "Anexo - Glosario del Sector Social"”. La nota general 1 contenida en la Matriz 1 – Experiencia de los Documentos Tipo indicados, es congruente con el numeral 1.10 del documento base que dispone que “[p]ara los fines de este Pliego de Condiciones, a menos que expresamente se estipule de otra manera, los términos deben entenderse de acuerdo con la definición contenida en el artículo 2.2.1.1.1.3.1 del Decreto 1082 de 2015, el glosario aplicable a la obra pública de infraestructura social y demás normas, decretos reglamentarios y legislación aplicable en la materia”. De esta forma, considerando que las actividades señaladas recaen sobre obras en proyectos de infraestructura de servicio público, para determinar qué abarca este tipo de infraestructura, debe indicarse que de conformidad con la norma NSR-10 en el Subgrupo de Ocupación Institucional de Servicio Público (I-5) “se clasifican las edificaciones o espacios destinados a funciones administrativas y prestación de servicios públicos necesarios para el buen funcionamiento de las ciudades”[1]. Entre las edificaciones o espacios que pertenecen a este Subgrupo se encuentran las siguientes: “Centros de comunicación o administrativos o administrativos de servicios municipales, distritales o gubernamentales, juzgados y otros similares”[2]. En este sentido, el Subgrupo de Ocupación Institucional de Servicio Público corresponde a una categoría de clasificación establecida por la NSR-10 que agrupa a aquellas edificaciones o espacios destinados al ejercicio de funciones administrativas y a la prestación de servicios públicos esenciales para el adecuado funcionamiento de las ciudades. Este subgrupo comprende centros de comunicación, administrativos y sedes de servicios en distintos niveles, juzgados y otros similares. La expresión “Otros similares” evidencia que la enumeración no es taxativa, sino enunciativa, por lo incluye todas aquellas edificaciones que por su naturaleza y finalidad, están orientadas a la prestación de servicios públicos y al desarrollo de funciones institucionales del Estado. De acuerdo con la definición del Subgrupo de Ocupación Institucional y las edificaciones que este comprende, para efectos de atender el problema jurídico planteado en este concepto, en el que se indaga sí ¿la construcción de un terminal de transporte terrestre debe adelantarse utilizando los documentos tipo expedidos por esta Agencia? Sobre el particular le informamos que, de acuerdo con el Decreto 2762 de 2001 adicionado por el Decreto 2028 de 2006, “(…) los terminales de transporte terrestre automotor son considerados como el conjunto de instalaciones que funcionan como una unidad de servicios permanentes, junto a los equipos, órganos de administración, servicios a los usuarios, a las empresas de transporte y a su parque automotor, donde se concentran las empresas autorizadas o habilitadas que cubren rutas que tienen como origen, destino o tránsito el respectivo municipio o localidad”. Por su parte, el artículo 4 “prestación de este servicio público” del Decreto 2762 de 2001, señala que “(…) El servicio público a que se refiere este decreto será prestado por personas jurídicas que cumplan con los requisitos establecidos en el mismo y demás normas que lo complementen o adicionen”. Por lo anterior, “(…) las actividades que desarrollan en los terminales de transporte terrestre automotor se consideran como servicio público, entendiendo estas actividades como aquellas que se refieren a la operación en general a la actividad transportadora”. De acuerdo con lo anterior, y considerando que el tipo de obra 2, “Proyectos de infraestructura institucional de servicios públicos”, recae sobre el Subgrupo de Ocupación Institucional —con el alcance señalado previamente—, y que la actividad transportadora de un terminal de transporte se considera una actividad de servicio público, es viable concluir que los terminales de transporte prestan un servicio público. Por lo tanto, este tipo de edificaciones debe clasificarse dentro del Subgrupo de Ocupación Institucional de Servicio Público. Por lo anterior, la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente le informa que a partir del 16 de febrero de 2026, si una entidad de aquellas obligadas a utilizar los documentos tipo expedidos por esta Entidad adelanta un proceso que tenga por objeto la(s) actividad(es) de construcción y/o ampliación y/o reconstrucción sobre infraestructura de servicio público – terminales de transporte terrestre, deberá implementar los documentos tipo del Sector Institucional. Sin perjuicio de las aclaraciones anteriores, debe advertirse que es la entidad contratante, al momento de adelantar sus actividades de planeación de cada proceso contractual, quien debe determinar si de acuerdo con las particularidades del contrato a ejecutar, este encaja o no dentro de alguna de las actividades de la matriz 1 de cada documento tipo, y si en consecuencia deben aplicarse o no determinados documentos tipo, conforme a los parámetros indicados en este concepto. Lo anterior sin que pueda apartarse de su aplicación cuando materialmente el objeto a contratar corresponde con alguna actividad de contemplada en dicha matriz. |
3. Razones de la respuesta:
Lo anterior se sustenta en las siguientes consideraciones:
i. El artículo 1 de la Ley 2022 de 2020 “Por la cual modifica el artículo 4 de la Ley 1882 de 2018 y se dictan otras disposiciones” otorga a la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente la competencia para adoptar los documentos tipo que serán de obligatorio cumplimiento en la actividad contractual de todas las entidades sometidas al Estatuto General de la Administración Pública.
Con sustento en esta competencia, esta Agencia expidió diversos grupos de documentos tipo aplicables principalmente a la contratación de obras públicas de infraestructura de transporte, de agua potable y saneamiento básico y social, para interventoría y consultoría de estudios de ingeniería, pero también, para la celebración de convenios solidarios con Juntas de Acción Comunal y para los procesos de gestión catastral con enfoque multipropósito. De conformidad con las modalidades de selección establecidas en el artículo 2 de la Ley 1150 de 2007, estos documentos tipo se han expedido para las modalidades de selección de licitación pública, selección abreviada de menor cuantía, mínima cuantía, concurso de méritos y contratación directa.
En el sector social, la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente en el segundo semestre del año 2025 adoptó las siguientes Resoluciones para contratar obra pública y concurso de méritos:
i) Resolución 539 del 21 de agosto de 2015 "Por la cual se adopta la versión -2- de los documentos tipo para los procesos de selección de licitación de obra pública del sector de infraestructura social y se deroga la Resolución 219 de 2021; se adoptan los documentos tipo complementarios para los procesos de licitación de obra pública de infraestructura social relacionados con los sectores de educación, salud, cultura, recreación y deporte - versión 2 y se derogan las Resoluciones 220, 392 у 454 de 2021; y se adoptan los documentos tipo complementarios para los procesos de licitación de obra pública de infraestructura social relacionados con los sectores institucional y vivienda".
ii) Resolución 540 del 21 de agosto de 2025 "Por la cual se adoptan los Documentos Tipo para los procesos de selección abreviada de menor cuantía de obra pública de infraestructura social; y los Documentos Tipo complementarios para los procesos de selección abreviada de menor cuantía de obra pública de infraestructura social relacionados con los sectores educación, salud, cultura, recreación y deporte, institucional y vivienda".
iii) Resolución 541 del 21 de agosto de 2025 “Por la cual se adoptan los documentos tipo para los procesos de mínima cuantía de obra pública de infraestructura social; y los documentos tipo complementarios para los procesos de mínima cuantía de obra pública de infraestructura social relacionados con los sectores educación, salud, cultura, recreación y deporte, institucional y vivienda”.
iv) Resolución 952 del 15 de diciembre de 2025 “Por la cual se adoptan los documentos tipo para los procesos de selección de concurso de méritos, para contratar la consultoría de estudios de ingeniería de infraestructura social; que agrupa los sectores de educación, salud, cultura, recreación y deporte, institucional y vivienda”.
v) Resolución 953 del 15 de diciembre de 2025 “Por la cual se adopta la versión - 2 de los documentos tipo transversales para los procesos de concurso de méritos para contratar la interventoría de obras públicas de infraestructura social, los documentos tipo complementarios para los procesos de concurso de méritos para contratar la interventoría de obras públicas de infraestructura social relacionados con el sector educación, salud, cultura, recreación y deporte, institucional y vivienda y se deroga la Resolución 798 del 29 de diciembre de 2023".
Las Resoluciones 539, 540 y 541 del 21 de agosto de 2025, así como las Resoluciones 952 y 953 del 15 de diciembre de 2025, adoptadas en el sector de infraestructura social, aplican de forma transversal a las modalidades de selección indicadas y a los proyectos de infraestructura, interventoría y consultoría enmarcados dentro de los sectores educativo, salud, cultura, recreación y deporte, institucional y vivienda, en los procesos de selección cuyo aviso de convocatoria se publique a partir del 16 de febrero de 2026[3].
De acuerdo con el artículo tercero de las Resoluciones 539, 540 y 541 del 21 de agosto de 2025, los Documentos Tipo que estas adoptan son de carácter obligatorio en la actividad contractual de las Entidades Estatales sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública. Asimismo, su aplicación es exigible a los patrimonios autónomos y a las personas naturales o jurídicas de derecho público que, por mandato legal, estén obligadas a su implementación.
En consecuencia, los obligados a su aplicación, al adelantar sus procedimientos de selección, solo podrán modificarlos en los aspectos que los Documentos Tipo lo permitan. Esto corresponde a aquellos aspectos que se encuentran entre corchetes y resaltados en gris –[texto]–, para lo cual deberán observarse las instrucciones contenidas en los mismos para su diligenciamiento.
Por lo tanto, la entidad solo podrá modificar aspectos de los Documentos Tipo cuando así esté permitido, en los términos expuestos. Lo anterior implica que, en los apartes en que los Documentos Tipo no lo permitan, la entidad deberá integrar el contenido de estos a su proceso de contratación sin ningún tipo de alteración.
Para establecer si determinado objeto contractual se encuentra cobijado o no por los Documentos Tipo, es necesario determinar si el mismo se enmarca en los tipos de infraestructura, modalidades de selección y tipos de obra estandarizadas en las respectivas matrices de experiencia. De esta manera, solo resulta obligatoria la aplicación de un Documento Tipo en particular cuando se ha establecido que el objeto contractual y la modalidad en la que debe contratarse están dentro del ámbito de aplicación de las resoluciones expedidas por esta Agencia mediante las cuales se adoptan Documentos Tipo.
Uno de los elementos comunes a los diferentes Documentos Tipo es la “Matriz – Experiencia”. Esta consta de unas celdas en las que se describe la experiencia requerida en relación con el objeto a contratar, definiendo además qué tipo de actividades relacionadas con cada sector deben acogerse a los pliegos tipo. Por otro lado, encontramos el “Anexo – Glosario”, el cual contiene las definiciones de los términos usados en los documentos del proceso. Utilizando estos dos documentos, la entidad estatal puede definir si el objeto a contratarse debe emplear los documentos tipo adoptados por esta Agencia.
La Matriz – Experiencia, cumple una doble función: Por un lado, sirve para estandarizar las condiciones de experiencia, conforme al parágrafo 7 del artículo 2 de la Ley 1150 de 2007. De otro lado, dicha matriz permite determinar el ámbito de aplicación de los Documentos Tipo respecto de objetos contractuales asociados, ya que son las actividades descritas en esta las que, obligatoriamente, deben contratarse aplicando Documentos Tipo.
De esta manera, para saber a qué actividades deben aplicarse los Documentos Tipo de licitación de obra pública de infraestructura social expedidos por esta Agencia, la entidad debe verificar que estos apliquen para la modalidad de selección en la que debe celebrarse el proceso, subsumiendo el objeto a contratar en los tipos de proyectos de infraestructura a contratarse. Por tanto, si el objeto contractual a ejecutar se encuadra materialmente dentro de alguno de los tipos actividades concretas señaladas en cada una de las matrices de experiencia, se tendrán que aplicar estos Documentos Tipo para los mencionados sectores −según corresponda−, mientras que en el caso contrario no será forzosa su aplicación.
ii. El artículo 17 de la Resolución 539 de 2025 y el artículo 16 de las Resoluciones 540 y 541 de 2025, adoptan los Documentos Tipo complementarios para los procesos de infraestructura social relacionados con el Sector Institucional -según la modalidad que corresponda-. De acuerdo con el parágrafo segundo del artículo 17 y 16 de las citadas resoluciones, estos documentos aplican a los procesos contractuales que correspondan a las actividades definidas en la Matriz 1 – Experiencia del Sector Institucional.
Los Documentos Tipo complementarios del Sector Institucional, en la modalidad de licitación pública, selección abreviada de menor cuantía y mínima cuantía, en la Matriz 1 contienen los siguientes tipos de infraestructura: “1) OBRAS EN PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA INSTITUCIONAL DE SEGURIDAD PUBLICA, 2) OBRAS EN PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA INSTITUCIONAL DE SERVICIO PÚBLICO, 3) OBRAS EN PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA INSTITUCIONAL - SITIOS DE RECLUSIÓN, 4) OBRAS EN VÍAS DE ACCESO O PARQUEADEROS O ZONAS DE CIRCULACIÓN (VEHICULAR O PEATONAL) O PLAZUELAS O PLAZAS O PLAZUELAS EN EDIFICACIONES INSTITUCIONALES, y 5) OBRAS PARA ATENCIÓN, PREVENCIÓN O MITIGACIÓN DE EMERGENCIAS DIFERENTES A CONTRATACIÓN DIRECTA PARA EL SECTOR INSTITUCIONAL”. Particularmente, en relación el problema jurídico planteado en este concepto, en el Capítulo dos (2) “Obras en proyectos de infraestructura institucional de servicio público”, se incluye la siguiente actividad que recae el proyecto por el que indaga en su solicitud:
“2.1. PROYECTOS DE CONSTRUCCIÓN Y/O AMPLIACIÓN Y/O RECONSTRUCCIÓN DE INFRAESTRUCTURA DE SERVICIO PUBLICO”.
La actividad señala, contenida en la Matriz 1 – Experiencia de los Documentos Tipo del sector Institucional, de manera general corresponde a proyectos de construcción y/o ampliación y/o reconstrucción sobre infraestructura de servicio público. Esto es importante para precisar el ámbito de aplicación de los Documentos Tipo de este sector adoptados en de las Resoluciones 539, 540 y 541 de 2025.
La nota general 1 de la Matriz 1– Experiencia del Sector Institucional en las distintas modalidades de los Documentos Tipo adoptados por esta Agencia indica que “(l)as definiciones contenidas en esta Matriz deben enmarcarse en la normativa vigente en la materia, así como en la NSR 10 o aquellas que los modifiquen, adicionen o sustituyan, así como a las definiciones contenidas en el "Anexo - Glosario del Sector Social"”.
La nota general 1 contenida en la Matriz 1 – Experiencia de los Documentos Tipo indicados, es congruente con el numeral 1.10 del documento base que dispone que “[p]ara los fines de este Pliego de Condiciones, a menos que expresamente se estipule de otra manera, los términos deben entenderse de acuerdo con la definición contenida en el artículo 2.2.1.1.1.3.1 del Decreto 1082 de 2015, el glosario aplicable a la obra pública de infraestructura social y demás normas, decretos reglamentarios y legislación aplicable en la materia”.
De esta forma, considerando que las actividades señaladas recaen sobre obras en proyectos de infraestructura de servicio público, para determinar qué abarca este tipo de infraestructura, debe indicarse que de conformidad con la norma NSR-10 en el Subgrupo de Ocupación Institucional de Servicio Público (I-5) “se clasifican las edificaciones o espacios destinados a funciones administrativas y prestación de servicios públicos necesarios para el buen funcionamiento de las ciudades”[4]. Entre las edificaciones o espacios que pertenecen a este Subgrupo se encuentran las siguientes: “Centros de comunicación o administrativos o administrativos de servicios municipales, distritales o gubernamentales, juzgados y otros similares”[5].
En este sentido, el Subgrupo de Ocupación Institucional de Servicio Público corresponde a una categoría de clasificación establecida por la NSR-10 que agrupa a aquellas edificaciones o espacios destinados al ejercicio de funciones administrativas y a la prestación de servicios públicos esenciales para el adecuado funcionamiento de las ciudades. Este subgrupo comprende centros de comunicación, administrativos y sedes de servicios en distintos niveles, juzgados y otros similares. La expresión “Otros similares” evidencia que la enumeración no es taxativa, sino enunciativa, por lo incluye todas aquellas edificaciones que por su naturaleza y finalidad, están orientadas a la prestación de servicios públicos y al desarrollo de funciones institucionales del Estado.
De acuerdo con la definición del Subgrupo de Ocupación Institucional y las edificaciones que este comprende, para efectos de atender el problema jurídico planteado en este concepto, en el que se indaga sí ¿la construcción de un terminal de transporte terrestre debe adelantarse utilizando los Documentos Tipo expedidos por esta Agencia? Sobre el particular le informamos que, el Decreto 2762 de 2001[6] adicionado por el Decreto 2028 de 2006, definen los terminales de transportes en los siguientes términos:
“ARTÍCULO 5.- Definición. Son consideradas terminales de transporte terrestre automotor de pasajeros por carretera el conjunto de instalaciones que funcionan como una unidad de servicios permanentes, junto a los equipos, órganos de administración, servicios a los usuarios, a las empresas de transporte y a su parque automotor, donde se concentran las empresas autorizadas o habilitadas que cubren rutas que tienen como origen, destino o tránsito el respectivo municipio o localidad.
PARÁGRAFO 1º.- Las terminales de transporte público de pasajeros por carretera legalmente habilitadas podrán poner en funcionamiento, previa autorización del Ministerio de Transporte, Terminales de Operación Satélite, Periférica.
PARÁGRAFO 2º.- Se entiende como Terminal de Operación Satélite, Periférica, toda unidad complementaria de servicios de la terminal de transporte principal, que depende económica, administrativa, financiera y operativamente de la persona jurídica que administre la misma, de la cual deben hacer uso las empresas de transporte terrestre automotor de pasajeros por carretera que cubren rutas autorizadas con origen, destino o tránsito el respectivo distrito o municipio.”
Sobre la definición en comento, en Departamento Administrativo de la Función Pública, señaló que “(…) los terminales de transporte terrestre automotor son considerados como el conjunto de instalaciones que funcionan como una unidad de servicios permanentes, junto a los equipos, órganos de administración, servicios a los usuarios, a las empresas de transporte y a su parque automotor, donde se concentran las empresas autorizadas o habilitadas que cubren rutas que tienen como origen, destino o tránsito el respectivo municipio o localidad”[7].
Por su parte, el artículo 4 “prestación de este servicio público” del Decreto 2762 de 2001, señala que “(…) El servicio público a que se refiere este decreto será prestado por personas jurídicas que cumplan con los requisitos establecidos en el mismo y demás normas que lo complementen o adicionen”. Por lo anterior, “(…) las actividades que desarrollan en los terminales de transporte terrestre automotor se consideran como servicio público, entendiendo estas actividades como aquellas que se refieren a la operación en general a la actividad transportadora”[8].
De acuerdo con lo anterior, y considerando que el tipo de obra 2, “Proyectos de infraestructura institucional de servicios públicos”, recae sobre el Subgrupo de Ocupación Institucional —con el alcance señalado previamente—, y que la actividad transportadora de un terminal de transporte se considera una actividad de servicio público, es viable concluir que los terminales de transporte prestan un servicio público. Por lo tanto, este tipo de edificaciones debe clasificarse dentro del Subgrupo de Ocupación Institucional de Servicio Público.
Por lo anterior, la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente le informa que a partir del 16 de febrero de 2026, si una entidad de aquellas obligadas a utilizar los Documentos Tipo expedidos por esta Entidad adelanta un proceso que tenga por objeto la(s) actividad(es) de construcción y/o ampliación y/o reconstrucción sobre infraestructura de servicio público – terminales de transporte terrestre, deberá implementar los Documentos Tipo del Sector Institucional.
Sin perjuicio de las aclaraciones anteriores, debe advertirse que es la entidad contratante, al momento de adelantar sus actividades de planeación de cada proceso contractual, quien debe determinar si de acuerdo con las particularidades del contrato a ejecutar, este encaja o no dentro de alguna de las actividades de la matriz 1 de cada Documento Tipo, y si en consecuencia deben aplicarse o no determinados Documentos Tipo, conforme a los parámetros indicados en este concepto. Lo anterior sin que pueda apartarse de su aplicación cuando materialmente el objeto a contratar corresponde con alguna actividad de contemplada en dicha matriz.
4. Referencias normativas, jurisprudenciales y otras fuentes:
4. Referencias normativas, jurisprudenciales y otras fuentes:
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5.Doctrina de la Agencia Nacional de Contratación Pública:
La Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente se pronunció sobre el ámbito de aplicación de los documentos tipo de infraestructura social, en los conceptos C-375 del 27 de septiembre de 2021, C-536 del 29 de septiembre de 2021, P20210826007696 del 6 de octubre de 2021, C-729 del 24 de enero de 2022, C-090 del 16 de marzo de 2022, C-287 del 11 de mayo de 2022, C-334 del 25 de mayo de 2022, C-344 del 9 de junio de 2022, C-436 del 6 de julio de 2022, C-951 del 18 enero de 2023,C-231 del 30 de junio de 2023, C-587 del 23 de octubre de 2024, C-636 del 1 de noviembre de 2024, C-777 del 9 de diciembre de 2024, C-971 del 21 de enero de 2025, C-1813 del 31 de diciembre de 2025, C-182 del 19 de marzo de 2026, C-246 del 12 de marzo de 2026, y C-258 del 19 de marzo de 2026, entre otros.
Estos y otros conceptos se encuentran disponibles para consulta en el Sistema de Relatoría de la Agencia, en el cual también podrás encontrar jurisprudencia del Consejo de Estado, laudos arbitrales y la normativa de la contratación concordada con la doctrina de la Subdirección de Gestión Contractual. Accede a través del siguiente enlace: https://relatoria.colombiacompra.gov.co/ .
La sostenibilidad no es una opción, es una obligación. Por ello, la Agencia Nacional de Contratación Pública –Colombia Compra Eficiente– te invita a realizar el Curso de Contratación Pública Sostenible y Socialmente Responsable, una herramienta clave para fortalecer las capacidades de todos los compradores públicos, proveedores, servidores públicos y para generar mayor valor público. Accede al curso y aprende como implementar criterios sociales y ambientales en las diferentes etapas del proceso de contratación:
https://formacionvirtual.colombiacompra.gov.co/mod/page/view.php?id=3718
De otro lado, te contamos que esta Agencia ha da un paso decisivo en la estandarización y modernización del sector social con la expedición de las Resoluciones 539, 540, 541, 952 y 953 de 2025, mediante las cuales adoptó Documentos Tipo para las modalidades de selección de licitación pública (versión 2), selección abreviada de menor cuantía, mínima cuantía, consultoría e interventoría, promoviendo procesos más transparentes, eficientes competitivos y sostenibles en sectores estratégicos como educación, salud, cultura, recreación, deporte, institucional y vivienda. Consulta y descarga los documentos aquí: https://www.colombiacompra.gov.co/normativa-y-relatoria/documentos-tipo
Si quieres conocer más sobre la aplicación de Documentos Tipo puedes consultar la última versión de la Guía para la comprensión e implementación de los Documentos Tipo de obra pública de infraestructura de transporte. En esta actualización se incorporaron orientaciones prácticas dirigidas a entidades públicas, proveedores, organismos de control y demás interesados, con el propósito de facilitar la adecuada implementación de estos instrumentos en los procesos contractuales. Además se incluyeron lineamientos que orientan la implementación de los criterios ambientales y sociales incluidos en los documentos tipo: Consulta la guía aquí:
https://www.colombiacompra.gov.co/archivos/manual/guia-para-la-comprension-e-implementacion-de-los-documentos-tipo-de-obra-publica-de-infraestructura-de-transporte-bajo-las-diferentes-modalidades-de-contratacion-vigentes
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Este concepto tiene el alcance previsto en el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y las expresiones utilizadas con mayúscula inicial deben ser entendidas con el significado que les otorga el artículo 2.2.1.1.1.3.1 del Decreto 1082 de 2015.
Atentamente,
Elaboró: | Carlos Mario Castrillón Endo Contratista de la Subdirección de Gestión Contractual |
Revisó: | Lida Milena Guanumen Pacheco Contratista de la Subdirección de Gestión Contractual Martha Alicia Romero Vargas Gestor T1-15 de la Subdirección de Gestión Contractual |
Aprobó: | Carolina Quintero Gacharná Subdirectora de Gestión Contractual ANCP – CCE |
Reglamento Colombiano de Construcción Sismo Resistente NSR-10 ↑
Ibidem ↑
Resolución 539 del 21 de agosto de 2025, artículo 23. “Vigencia. La presente resolución rige a partir de su publicación y aplicará a los procedimientos de selección de licitación de obra pública de infraestructura social en los sectores educación, salud, cultura, recreación y deporte, institucional y vivienda, cuyo aviso de convocatoria sea publicado a partir del 16 de febrero de 2026”.
Resolución 540 del 21 de agosto de 2025, artículo 22. Vigencia. La presente resolución rige a partir de su publicación y aplicará a los procedimientos de selección abreviada de menor cuantía de obra pública de infraestructura social de los sectores educación, salud, cultura, recreación y deporte, institucional y vivienda, cuyo aviso de convocatoria sea publicado a partir del 16 de febrero de 2026.
Resolución 541 del 21 de agosto de 2025, artículo 22. Vigencia. La presente resolución rige a partir de su publicación y aplicará a los procedimientos de mínima cuantía de obra pública de infraestructura de los sectores educación, salud, cultura, recreación y deporte, institucional y vivienda, cuyo aviso de convocatoria sea publicado a partir del 16 de febrero de 2026.
Resolución 952 del 15 de diciembre de 2025, artículo 22. Vigencia. La presente resolución rige a partir de su publicación, y aplicará para los procesos de selección de concurso de méritos para contratar la consultoría de estudios de ingeniería de infraestructura social en los sectores educación, salud, cultura, recreación y deporte, institucional y vivienda, cuyo aviso de convocatoria se publique a partir del 16 de febrero de 2026.
Resolución 953 del 15 de diciembre de 2025, artículo 22. Vigencia y derogatorias. La presente resolución rige a partir de su publicación, deroga la Resolución 798 del 29 de diciembre de 2023 y sus modificaciones posteriores, y aplicará para los procesos de selección de concurso de méritos para contratar la interventoría de obras públicas de infraestructura social en los sectores educación, salud, cultura, recreación y deporte, institucional y vivienda, cuyo aviso de convocatoria se publique a partir del 16 de febrero de 2026. ↑
Reglamento Colombiano de Construcción Sismo Resistente NSR-10 ↑
Ibidem ↑
"Por el cual se reglamenta la creación, habilitación, homologación y operación de los terminales de transporte terrestre automotor de pasajeros por carretera". ↑
Departamento Administrativo de la Función Pública, Radicado No.: 20156000042201, del 13 de marzo de 2015. ↑
Ibidem. ↑