DOCUMENTOS TIPO, MATRIZ 1 EXPERIENCIA, ANEXO 1 ANEXO TÉCNICO

Texto del concepto

CCE-DES-FM-17

DOCUMENTOS TIPO – Acreditación de experiencia

De acuerdo con las condiciones fijadas en los documentos base, la acreditación del requisito habilitante de experiencia se aborda desde distintos criterios. En primer lugar, los contratos presentados por los proponentes deben corresponder a la actividad o actividades de experiencia general y específica que la entidad exija en el pliego de condiciones de acuerdo con los parámetros señalados en la Matriz 1 y teniendo en cuenta las especificaciones técnicas exigidas. En segundo lugar, los proponentes deben acreditar el cumplimiento de las condiciones fijadas con mínimo uno (1) y máximo seis (6) contratos, que debieron terminar antes de la fecha de cierre del proceso de contratación. Por último, el número de contratos aportados por el proponente debe certificar un valor mínimo correspondiente a un porcentaje del presupuesto oficial del proceso de obra expresado en SMMLV, cuya verificación se hará de acuerdo con la sumatoria de los valores totales ejecutados de los contratos que cumplan con los requisitos establecidos en el pliego de condiciones

MATRIZ 1 EXPERIENCIA – Agua potable y saneamiento básico – Actividad 6.1 – Experiencia general

[…] para acreditar la experiencia general establecida en el numeral 6.1 de la «Matriz 1 – Experiencia», el proponente podrá presentar contratos que comprendan actividades de obra relacionadas con la construcción y/o instalación de redes hidrosanitarias, baterías sanitarias o unidades sanitarias, sea que el contrato contemple dicho objeto o que, siendo un contrato de objeto múltiple, cualquiera de estas sea una actividad incluida en la ejecución del mismo. Por tanto, debe demostrar que ha ejecutado, al menos, alguna de las actividades enlistadas, sin que sea necesario acreditar todas las actividades establecidas.

MATRIZ 1 EXPERIENCIA – Actividad 6.1 – Experiencia específica – Construcción – Sistemas de tratamiento en sitio de origen

[…] En este contexto, la construcción de sistemas de tratamiento del que trata el numeral 6.1 de la «Matriz 1 Experiencia», aplica a toda obra de ingeniería nueva, que para el caso que nos ocupa corresponde a sistemas de tratamiento en el sitio de origen. Por ello, la experiencia a acreditar por parte del proponente debe dar cuenta de la actividad de construcción de dichos sistemas de tratamiento, indistintamente del material en el cual hayan sido construidos. Conforme a lo anterior, para analizar la experiencia específica señalada en el numeral 6.1 de la «Matriz 1 Experiencia» deberá tenerse en cuenta que, de acuerdo con los artículos 28 y 29 del Código Civil, las palabras allí contenidas se entenderán en su sentido natural y obvio, y las palabras técnicas se tomarán en el sentido que les de la ciencia que la utiliza.

ANEXO 1 ANEXO TÉCNICO – Alcance

El «Anexo 1 – Anexo Técnico» hace parte de los documentos tipo de obra de infraestructura de agua potable y saneamiento básico, que contienen parámetros obligatorios para las entidades estatales sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública que adelanten procesos contractuales regidos por aquellos. Este documento es inalterable y las entidades estatales no pueden incluir, modificar o exigir en ese anexo requisitos adicionales, condiciones habilitantes o factores técnicos y económicos, diferentes a los señalados en los documentos tipo, salvo cuando de forma expresa lo determine el documento, es decir, en los aspectos incluidos en corchetes y resaltados en gris.

Bogotá, 19 Enero 2022

Señor

Brayan Steven Velásquez

Bogotá D.C.

Concepto C ‒ 711 de 2022

Estimado señor Velásquez:

En ejercicio de la competencia otorgada por el numeral 8 del artículo 11 y el numeral 5 del artículo 3 del Decreto Ley 4170 de 2011, la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente, responde sus consultas del 6 y 7 de diciembre de 2021.

• Problema planteado

En relación con la «Matriz 1 - Experiencia» de los documentos tipo de agua potable y saneamiento básico usted formula las siguientes consultas:

i) «Se le solicita al observatorio oficial de contratación dar un alcance amplio y suficiente con respecto a que experiencia aplica a cada una de estas condiciones ejemplo quiero saber si cuando la MATRIZ 1 dice CONSTRUCCION Y/O INSTALACION DE REDES HIDROSANITARIAS quiere decir que la experiencia que cumple para esta condición son contratos ejecutados y liquidados que cuyo objeto o actividades hayan contemplado la construcción en un mismo contrato de un alcantarillado sanitario y la construcción de acueducto o de redes de acueducto; o si para esta experiencia general serviría un contrato que únicamente se haya ejecutado un alcantarillado sanitario o pluvial o si serviría un contrato que se haya ejecutado únicamente la construcción de redes de acueducto o la construcción de una bocatoma aclarar el alcance real que un oferente debe aportar para que pueda acreditar esta condición como experiencia general.»

ii) «Se le solicita al observatorio oficial de contratación dar un alcance amplio y suficiente con respecto a que experiencia aplica a cada una de estas condiciones ejemplo quiero saber si cuando la MATRIZ 1 dice ACREDITAR EXPERIENCIA EN CONSTRUCCION DE SISTEMAS DE TRATAMIENTOS EN EL SITIO DE ORIGEN (TANQUE O POZO SEPTICO) 1. Quiere decir que la experiencia especifica que cumple para esta condición son contratos ejecutados y liquidados que cuyo objeto o actividades hayan contemplado únicamente la palabra construcción de tanques o pozos sépticos de manera convencional quiero decir tanques sépticos o pozos sépticos en concreto o en mampostería. 2. O SI PARA ESTA EXPERIENCIA ESPECIFICA SERVIRIA UN CONTRATO DE OBRA DONDE DENTRO DE SUS ACTIVIDADES EJECUTADAS MUESTRE EN UN ITEM EL SUMINISTRO DE SISTEMAS SEPTICOS (TANQUE O POZO SEPTICO) Y EN OTRO ITEM MUESTRE LA INSTALACION DE SISTEMA, TENIENDO EN CUENTA QUE EL CONJUNTO DE UN SUMINISTRO Y UNA INSTALACION CONSTITUYE LA CONSTRUCCION DE UN SISTEMA DE TRATAMIENTO EN EL SITIO DE ORIGEN»

iii) «SI PARA ACREDITAR ESTA EXPERIENCIA ESPECIFICA ES NECESARIO DEMOSTAR QUE EL PROPONENTE EJECUTO LA MISMA CANTIDAD EN SISTEMAS DE TRATAMIENTOS EN EL SITIO DE ORIGEN (TANQUE O POZO SEPTICO) QUE EN UNIDADES SANITARIAS O SIMPLEMENTE CUMPLIRIA ASI HAYA UNICAMENTE EJECUTADO UN SOLO (1) SISTEMAS DE TRATAMIENTOS EN EL SITIO DE ORIGEN (TANQUE O POZO SEPTICO) aclarar el alcance real que un oferente debe aportar para que pueda acreditar esta condición como experiencia especifica».

iv) «[…] Conforme a lo anterior se le solicita aclarar si el ANEXO 1 – ANEXO TECNICO debe ser entregado como parte integral de la propuesta si este documento tiene una connotación de requisito habilitante; o si la entrega de este ANEXO 1 – ANEXO TECNICO Es únicamente cuando hay un adjudicatario el cual debe ser presentado con las hojas de vidas del personal profesional.»

• Consideraciones

En ejercicio de las competencias establecidas en los artículos 3.5 y 11.8 del Decreto 4170 de 2011, la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente resuelve las consultas sobre los asuntos de su competencia, esto es, sobre las temáticas de la contratación estatal y compras públicas relacionadas en los artículos citados.

Es necesario tener en cuenta que esta entidad solo tiene competencia para responder solicitudes sobre la aplicación de normas de carácter general en materia de compras y contratación pública. En ese sentido, resolver casos particulares desborda las atribuciones asignadas por el legislador extraordinario, que no concibió a Colombia Compra Eficiente como una autoridad para solucionar problemas jurídicos particulares de todos los partícipes de la contratación estatal.

La competencia de esta entidad se fija con límites claros, con el objeto de evitar que la Agencia actúe como una instancia de validación de las actuaciones de las entidades sujetas a la Ley 80 de 1993 o de los demás participantes de la contratación pública. Esta competencia de interpretación de normas generales, por definición, no puede extenderse a la resolución de controversias, ni a brindar asesorías sobre casos puntuales. Esto en la medida en que para resolver una consulta de carácter particular, además de conocer un sinnúmero de detalles de la actuación administrativa, es necesario acceder al expediente y a los documentos del procedimiento contractual donde surge la inquietud. Por lo anterior, previo concepto de sus órganos asesores, la solución de estos temas corresponde a la entidad que adelanta el procedimiento de selección y, en caso de conflicto, a las autoridades judiciales, fiscales y disciplinarias.

Sin perjuicio de lo anterior, la Subdirección –dentro de los límites de sus atribuciones, esto es, haciendo abstracción del caso particular expuesto por el peticionario– resolverá la consulta conforme a las normas generales en materia de contratación estatal. Con este objetivo se analizarán los siguientes temas: i) la experiencia en los Documentos tipo de licitación pública para obra de infraestructura de agua potable y saneamiento básico, ii) la actividad 6.1 proyectos de construcción de unidades sanitarias para vivienda rural dispersa contemplada en la «Matriz 1 - Experiencia» y iii) el alcance del Anexo 1 – Anexo Técnico.

La Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente se ha pronunciado en diferentes conceptos sobre la forma de establecer y acreditar la experiencia exigible en procesos de contratación adelantados con documentos tipo de agua potable y saneamiento básico, en los Conceptos C-018 del 23 de febrero de 2021, C-111 del 23 de marzo de 2021, C- 224 del 20 de mayo de 2021, C-233 del 24 de mayo de 2021, C-251 del 2 de junio de 2021 C-273 del 11 de junio de 2021, C-243 del 22 de junio de 2021, C-355 del 19 de julio de 2021, C-452 del 31 de agosto de 2021, C-454 del 31 de agosto de 2021, C-502 del 21 de septiembre de 2021, C-514 del 23 de septiembre de 2021, C-526 del 27 de septiembre de 2021 y C-605 del 2 de noviembre de 2021. En lo pertinente, las tesis expuestas en estos conceptos se reiteran a continuación.

2.1 La experiencia en los Documentos tipo de licitación pública para obra de infraestructura de agua potable y saneamiento básico

El artículo 1 de la Ley 2022 de 2020 otorgó a la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente la competencia para adoptar los documentos tipo. Asimismo, reiteró la obligatoriedad del uso de los documentos tipo para todas las entidades públicas sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública ‒EGCAP‒. Esto implica que las autoridades deben implementar los documentos tipo que tengan por objeto las actividades contempladas en la «Matriz 1 ‒ Experiencia», sin perjuicio de su «inalterabilidad». Lo anterior significa que las entidades públicas carecen de la facultad para modificarlos, con excepción de aquellos aspectos que pueden diligenciar, es decir, las descripciones que están incluidas entre corchetes y resaltadas en gris o cuya modificación sea permitida por los mismos documentos tipo.

Así, en desarrollo del artículo 1 de la Ley 2022 de 2020, esta Agencia expidió las Resoluciones 248 y 249 del 1 de diciembre de 2020, modificadas por las Resoluciones 161 del 17 de junio de 2021, 173 del 30 de junio de 2021 y 304 del 13 de octubre de 2021. Mediante estos actos administrativos se adoptaron los documentos tipo para licitación de obras públicas de infraestructura de agua potable y saneamiento básico y los documentos tipo para licitación de obras públicas de infraestructura de agua potable y saneamiento básico, en modalidad llave en mano, respectivamente.

Para la determinación de los requisitos mínimos de experiencia, según la «Matriz 1 – Experiencia», el numeral 3.5.1 del documento base de las resoluciones citadas prescribe que la entidad debe indicar la forma de análisis y establecimiento de las condiciones de experiencia, tanto general como específica. Además, deberá indicar el número de la actividad a contratar, y transcribir textualmente lo señalado en la Matriz.

Esta experiencia, conforme al numeral 3.5 del documento base, se acredita mediante: i) la información consignada en el RUP para aquellos que estén obligados a tenerlo, ii) la presentación el «Formato 3 – Experiencia» para todos los proponentes y iii) alguno de los documentos válidos para la acreditación de la experiencia señalados en el numeral 3.5.6 cuando se requiera la verificación de información del proponente adicional a la contenida en el RUP.

De acuerdo con las condiciones fijadas en los documentos base, la acreditación del requisito habilitante de experiencia se aborda desde distintos criterios. En primer lugar, los contratos presentados por los proponentes deben corresponder a la actividad o actividades de experiencia general y específica que la entidad exija en el pliego de condiciones de acuerdo con los parámetros señalados en la Matriz 1 y teniendo en cuenta las especificaciones técnicas exigidas. En segundo lugar, los proponentes deben acreditar el cumplimiento de las condiciones fijadas con mínimo uno (1) y máximo seis (6) contratos, que debieron terminar antes de la fecha de cierre del proceso de contratación. Por último, el número de contratos aportados por el proponente debe certificar un valor mínimo correspondiente a un porcentaje del presupuesto oficial del proceso de obra expresado en SMMLV, cuya verificación se hará de acuerdo con la sumatoria de los valores totales ejecutados de los contratos que cumplan con los requisitos establecidos en el pliego de condiciones.

Para fijar las condiciones que deben cumplir los contratos aportados, en términos de actividades ejecutadas, las entidades deben emplear la «Matriz 1 – Experiencia». Este documento estandariza las condiciones de experiencia general y/o experiencia específica que deben requerir las entidades estatales a los proponentes para acreditar el requisito habilitante de experiencia, de acuerdo con: i) el tipo de obra de infraestructura de agua potable y saneamiento, ii) la actividad a contratar y iii) la cuantía del proceso de contratación.

En relación con el primer aspecto, la Matriz 1 –con los cambios de la Resolución 173 del 30 de junio de 2021– está constituida por seis (6) tipos de obras de infraestructura de agua potable y saneamiento básico, a saber: 1) obras de acueductos, 2) obras de alcantarillado –sanitarios y/o pluviales y/o combinados–, 3) obras de aseo y/o manejo de residuos, 4) obras para PTAP –planta de tratamiento de agua potable– y/o PTAR –planta de tratamiento de aguas residuales–, 5) estudios y diseños –en el caso de proyectos que requieran labores de estudios, diseños y construcción bajo la modalidad de llave en mano– y 6) unidades sanitarias para vivienda rural dispersa.

Con respecto a la actividad a contratar, la Matriz 1 establece cuáles son las que corresponden a cada uno de los tipos de infraestructura mencionados, con el fin de que la entidad identifique aquellas en las cuales se encuadre de mejor forma el objeto que pretende ejecutar y determinar los requisitos de experiencia exigibles. Por último, el documento establece los rangos dentro de los cuales se debe identificar el presupuesto del proceso de contratación.

Conforme con lo expuesto, para definir la experiencia exigible en un proceso de contratación de licitación de obra pública de agua potable y saneamiento básico se deben seguir los siguientes pasos:

• Identificar en la «Matriz 1 – Experiencia» el tipo de infraestructura sobre el cual recae la obra a ejecutar.
• Una vez definido el tipo de infraestructura, identificar la «actividad a contratar» acorde con la «Matriz 1 - Experiencia». Esta actividad corresponde a la obra que pretenda ejecutar la entidad estatal de acuerdo con el objeto y su alcance. En este sentido, la entidad debe identificar cuál o cuáles de las actividades a contratar definidas en la «Matriz 1 – Experiencia» corresponden a las obras que ejecutará y de esta manera solicitar la experiencia que corresponde.
• Identificar el rango de cuantía en el cual se encuentra el proceso de contratación de acuerdo con el presupuesto oficial.
• Identificar la «Experiencia general» exigible acorde con la «Matriz 1 - Experiencia», teniendo en cuenta la actividad a contratar y el rango de la cuantía del proceso de contratación.
• Identificar la «Experiencia específica» exigible, el porcentaje de dimensionamiento, que se puede solicitar acorde con las magnitudes a ejecutar de acuerdo con la cuantía del proceso de contratación y las especificaciones técnicas que determina cada actividad.

Así las cosas, en la etapa de planeación, la entidad estatal debe identificar el tipo de obra de infraestructura y las actividades definidas en la «Matriz 1 – Experiencia» atendiendo el alcance del objeto a contratar. De esta manera, la «experiencia general» y la «experiencia específica» se solicitará de acuerdo con la actividad a contratar, con la cuantía del procedimiento y teniendo en cuenta las condiciones técnicas requeridas por la entidad, aspecto que deberá acreditarse de acuerdo con las instrucciones establecidas en dicha matriz para cada actividad.

2.2. «Matriz 1 – Experiencia»: Actividad 6.1 proyectos de construcción de unidades sanitarias para vivienda rural dispersa

El numeral 6 de la «Matriz 1 – Experiencia», contempla las obras de infraestructura de «Unidades Sanitarias para Vivienda Rural Dispersa». La unidad sanitaria está conformada de manera general por «un sanitario, una ducha, un lavamanos y un lavadero. Esta unidad contará con sus respectivas cajas de inspección, un filtro anaerobio de flujo ascendente FAFA y un campo de infiltración». Esto significa que la unidad sanitaria es un conjunto de elementos sanitarios que serán destinados a viviendas rurales. En este sentido, esta actividad es aplicable cuando se requieran proyectos que incluyan, en su conjunto, unidades sanitarias para vivienda rural dispersa, sea para su construcción o para su optimización y/o mejoramiento y/o adecuación y/o ampliación y/o reforzamiento y/o rehabilitación y/o mantenimiento.

Particularmente, el numeral 6.1 de la «Matriz 1 – Experiencia» contempla los proyectos de construcción de unidades sanitarias para vivienda rural dispersa. Esta actividad es aplicable cuando la entidad pública requiera ejecutar proyectos cuyo objeto sea la construcción –obra nueva– de unidades sanitarias destinadas exclusivamente a vivienda rural dispersa. Como experiencia general para esta actividad se solicita «proyectos que hayan contemplado actividades de: construcción y/o instalación de redes hidrosanitarias o baterías sanitarias o unidades sanitarias».

Sobre este punto, es importante señalar que, conforme se establece en el «Anexo 3 – Glosario» de los documentos tipo de agua potable y saneamiento básico, la palabra proyecto es definida como «toda obra o conjunto de obras que hayan permitido la ejecución de al menos uno de los componentes que integran el sistema acueducto o un sistema de alcantarillado y que cumplan con las condiciones señaladas en los documentos de la convocatoria». De este modo, la experiencia general solicitada en el numeral 6.1 se refiere a proyectos de obra cuya ejecución haya contemplado cualquiera de los componentes mencionados: i) construcción de redes hidrosanitarias o de baterías sanitarias o de unidades sanitarias, y/o ii) instalación de redes hidrosanitarias o de baterías sanitarias o de unidades sanitarias, más no que su alcance se limite exclusivamente a uno de estos.

Así, para acreditar la experiencia general establecida en el numeral 6.1 de la «Matriz 1 – Experiencia», el proponente podrá presentar contratos que comprendan actividades de obra relacionadas con la construcción y/o instalación de redes hidrosanitarias, baterías sanitarias o unidades sanitarias, sea que el contrato contemple dicho objeto o que, siendo un contrato de objeto múltiple, cualquiera de estas sea una actividad incluida en la ejecución del mismo. Por tanto, debe demostrar que ha ejecutado, al menos, alguna de las actividades enlistadas, sin que sea necesario acreditar todas las actividades establecidas. Esta experiencia, conforme se expuso, debe ser acreditada en mínimo 1 y máximo 6 contratos, teniendo en cuenta que la cantidad de contratos que aporte para acreditar dicha experiencia determinará el porcentaje del valor del presupuesto oficial que la sumatoria de dichos contratos debe alcanzar para poder cumplir con el requisito habilitante. Además, el proponente deberá tener en cuenta las condiciones de acreditación de experiencia establecidas en el numeral 3.5. del documento base.

De otro lado, en cuanto a la experiencia específica, el numeral 6.1 de la «Matriz 1 – Experiencia» establece lo siguiente:

Por lo menos uno (1) de los contratos válidos aportados como experiencia general debe acreditar experiencia en CONSTRUCCIÓN DE SISTEMAS DE TRATAMIENTOS EN EL SITIO DE ORIGEN (TANQUES O POZOS SÉPTICOS)

Y

Por lo menos uno (1) de los contratos válidos aportados deberá corresponder a la CONSTRUCCIÓN DE UNA CANTIDAD CORRESPONDIENTE AL (F%) DE LAS UNIDADES SANITARIAS a contratar por el presente proceso de selección. Para este aspecto, las unidades a construir corresponden a [la entidad debe indicar la cantidad de unidades sanitarias a construir].

Lo anterior significa que el proponente, además de acreditar la experiencia general en contratos cuyas actividades contemplen la construcción y/o instalación de redes hidrosanitarias o baterías sanitarias o unidades sanitarias, deberá acreditar la experiencia específica en dos aspectos: i) la construcción de sistemas de tratamiento en el sitio de origen (tanques o pozos sépticos) y ii) la construcción de una cantidad correspondiente a un porcentaje determinado de las unidades sanitarias a contratar. Este porcentaje se establece con base en la cuantía del proceso de contratación y deberá ser redondeado a un valor entero de acuerdo con las nociones de la matemática aplicables en la materia.

En relación con el primer aspecto, es preciso traer a colación la Resolución No. 330 del 8 de junio de 2017 expedida por el Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio, «Por la cual se adopta el Reglamento Técnico Para el Sector de Agua Potable y Saneamiento Básico (RAS)». El artículo 256 de dicha Resolución define, entre otros conceptos, el tratamiento en el sitio de origen. Para tales efectos, indica que los sistemas de tratamiento en el sitio «son aquellos que se utilizan en lugares aislados, donde no existen redes de alcantarillado o no es posible construir un sistema integrado de alcantarillado, o donde se requiere remover la cantidad de sólidos suspendidos antes de verter el agua residual al sistema de alcantarillado».

Con base en lo anterior, se aclara que cuando la «Matriz 1 – Experiencia» establece que por lo menos uno (1) de los contratos válidos aportados como experiencia general debe acreditar experiencia específica en construcción de sistemas de tratamientos en el «sitio de origen», se refiere a que el proponente debe acreditar la experiencia en la construcción de sistemas de tratamiento, como tanques o pozos sépticos, que se construyen en lugares aislados como sistemas de tratamiento primario de las aguas residuales originadas en el sitio de generación, esto es, donde no existen redes de alcantarillado o no es posible construir redes de alcantarillado, como es el caso de la vivienda rural dispersa. Además, según se evidencia, para esta experiencia específica no se exige un número determinado de construcción de sistemas de tratamiento o el material del mismo, sino únicamente que el proponente acredite, en por lo menos 1 de los contratos válidos aportados, que cuenta con la experiencia allí contemplada.

Nótese que la experiencia específica solicitada se refiere concretamente a la «construcción». Según su significado literal, construcción es «la acción y efecto de construir» y este es definido como «Hacer de nueva planta una obra de arquitectura o ingeniería, un monumento o en general cualquier obra pública». En este contexto, la construcción de sistema de tratamiento del que trata el numeral 6.1 de la «Matriz 1 Experiencia», aplica a toda obra de ingeniería nueva, que para el caso que nos ocupa corresponde a sistemas de tratamiento en el sitio de origen. Por ello, la experiencia a acreditar por parte del proponente debe dar cuenta de la actividad de construcción de dichos sistemas de tratamiento, indistintamente del material en el cual hayan sido construidos.

Sobre este punto, es necesario tener en cuenta que el artículo 28 del Código Civil dispone que «Las palabras de la ley se entenderán en su sentido natural y obvio, según el uso general de las mismas palabras; pero cuando el legislador las haya definido expresamente para ciertas materias, se les dará en éstas su significado legal». Igualmente, en el artículo 29 ibidem, también prescribe que «Las palabras técnicas de toda ciencia o arte se tomarán en el sentido que les den los que profesan la misma ciencia o arte; a menos que aparezca claramente que se han formado en sentido diverso». Conforme a lo anterior, para analizar la experiencia específica señalada en el numeral 6.1 de la «Matriz 1 Experiencia» deberán aplicarse estas pautas hermenéuticas, de manera que las palabras allí contenidas se entenderán en su sentido natural y obvio, y las palabras técnicas se tomarán en el sentido que les de la ciencia que la utiliza.

Así las cosas, es deber de la entidad verificar que las actividades ejecutadas por el proponente se enmarquen en los proyectos de obra referidos en el numeral 6.1 de la «Matriz 1 - Experiencia», teniendo en cuenta los conceptos técnicos de ingeniería en materia de infraestructura de agua potable y saneamiento básico. Por esta razón, es la entidad contratante, haciendo uso de la información técnica con la que cuenta, y de acuerdo con las valoraciones concretas, la que debe determinar si las actividades acreditadas se ubican en la noción de infraestructura de agua potable y saneamiento básico y los conceptos técnicos de la ingeniería aplicables.

En relación con el segundo aspecto de la experiencia específica, resulta pertinente señalar que la entidad deberá diligenciar dos aspectos teniendo en cuenta el proceso de contratación que se llevará a cabo. En primer lugar, deberá establecer el porcentaje de dimensionamiento, el cual se determina de acuerdo con la cuantía del proceso de contratación y, en segundo lugar, deberá indicar la cantidad de unidades sanitarias que se construirán, de acuerdo con el estudio de planeación realizado.

Bajo este contexto, la entidad deberá establecer el porcentaje de dimensionamiento acorde con la cuantía del proceso de contratación determinada en la «Matriz 1 – Experiencia». Por ejemplo, si el valor del presupuesto oficial se encuentra entre 100 y 1000 SMMLV y la cantidad de unidades a construir corresponda a 20, el porcentaje de dimensionamiento sería del 35%. Esto significa que el proponente deberá acreditar, en uno de los contratos válidos aportados, que cuenta con experiencia en la construcción del 35% de las unidades sanitarias a construir (20), esto es, experiencia específica en la construcción de, por lo menos, 7 unidades sanitarias.

Así las cosas, para efectos del numeral 6.1 de la «Matriz 1 – Experiencia», el proponente deberá acreditar la experiencia general requerida, además de la experiencia específica en relación con la construcción de sistemas de tratamiento en sitio de origen, así como en la construcción de una cantidad correspondiente a un porcentaje determinado de las unidades sanitarias a contratar, indistintamente del material en el cual se acredite.

2.3 Alcance del «Anexo 1 – Anexo Técnico»

El «Anexo 1 – Anexo Técnico» hace parte de los documentos tipo de obra de infraestructura de agua potable y saneamiento básico, que contienen parámetros obligatorios para las entidades estatales sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública que adelanten procesos contractuales regidos por aquellos. Este documento es inalterable y las entidades estatales no pueden incluir, modificar o exigir en ese anexo requisitos adicionales, condiciones habilitantes o factores técnicos y económicos, diferentes a los señalados en los documentos tipo, salvo cuando de forma expresa lo determine el documento, es decir, en los aspectos incluidos en corchetes y resaltados en gris.

Este anexo es el documento mediante el cual las entidades estatales indicarán los aspectos técnicos propios y particulares del proyecto que se pretende materializar mediante el proceso de selección. Según el numeral 1.1 del documento base, el «Anexo 1 – Anexo Técnico» contiene las especificaciones técnicas, ubicación del proyecto, personal requerido, y todos aquellos aspectos que serán objeto de cumplimiento por parte del futuro contratista de obra. Por tanto, las entidades deberán definir, en detalle, los aspectos que debe cumplir el futuro contratista frente a cada uno de los insumos requeridos para la obra, modificando los aspectos que contengan espacios en corchete y resaltado en gris, los cuales deben ser diligenciados por la entidad.

En su contenido se contemplan los siguiente elementos: i) descripción del proyecto –alcance, sitio de trabajo, ubicación rural o urbana y distancia, entre otros–, ii) descripción obra actual o zona a intervenir –estado del lugar–, iii) principales actividades por ejecutar y alcance –expectativas de la entidad respecto de la contratación y principales ítems de pago–, iv) plazo para la ejecución del contrato –etapas y su inicio, si aplica–, v) forma de pago –anticipos y la justificación de su inclusión o exclusión–, vi) condiciones particulares del proyecto, vii) información sobre el personal profesional viii) posibles fuentes de materiales para el proyecto, ix) obras provisionales, x) señalización, xi) permisos, servidumbres, licencias y autorización –los que sean necesarios para la ejecución de la obra–, xii) notas técnicas específicas para el proyecto, y xiii) documentos técnicos adicionales –los que la entidad considere como manuales, guías, apéndices, anexos o similares, requeridos para la ejecución del contrato–.

Por consiguiente, la entidad, durante la etapa de planeación, como resultado del estudio del sector y del análisis de riesgo, debe establecer las condiciones necesarias para garantizar la ejecución del contrato, teniendo en cuenta la necesidad que pretende satisfacer, el objeto, alcance, especificaciones técnicas, forma de pago y demás aspectos inherentes al proyecto. De allí que estas condiciones, al ser fijadas por la entidad, pueden implicar modificaciones en el «Anexo 1», las cuales deben ser adecuadas, proporcionales y consecuentes con el contenido de los documentos tipo y el proyecto a ejecutar.

En este sentido, el «Anexo 1 – Anexo Técnico» contiene las especificaciones técnicas del proyecto que incluye la descripción de las obras e información sobre la ejecución del contrato, con las cuales se compromete el proponente a cumplir si resulta adjudicatario. De este modo, no se trata de un requisito habilitante o de un documento que deba entregar el proponente como parte de la oferta para su evaluación, puesto que los criterios definidos en este anexo son un parámetro para el cumplimiento de las obligaciones en la etapa de ejecución contractual, así como de las especificaciones técnicas que sean inherentes al proyecto. En esta medida, teniendo en cuenta que las ofertas presentadas por los proponentes los vinculan y son obligatorias, ellos tienen la carga de revisar los documentos del proceso, para determinar si están en la capacidad de ejecutar el contrato en las condiciones exigidas por la entidad estatal, de manera que no podrían alegar el desconocimiento del contenido de dichos documentos como fundamento para exonerarse de su cumplimiento. Así, las condiciones establecidas en este anexo técnico se vinculan con el acuerdo de voluntades emanado del contrato, como un documento anexo al pliego de condiciones y cuyo cumplimiento asume el proponente desde el momento mismo de la presentación de la oferta.

En relación con las condiciones requeridas en dicho anexo, como, por ejemplo, el personal vinculado al proyecto, se precisa que no es posible exigir al proponente la acreditación de estos requisitos durante el procedimiento de selección, sino que la verificación del cumplimiento de los perfiles establecidos por la entidad se realizará durante la ejecución del contrato. En efecto, conforme al numeral 7 del «Anexo 1 – Anexo Técnico», la entidad detallará, en los espacios en corchete y resaltado en gris si se requiere algún título profesional, los años de experiencia general y específica o si se necesita algún título de posgrado y determinará el nombre del cargo del especialista o profesional requerido de acuerdo con la tabla del literal a. Estos perfiles pueden ser objeto de observación en las instancias establecidas de acuerdo con el procedimiento de selección. Sin embargo, el numeral 7 es claro al señalar que la información del personal no será determinada como un requisito habilitante, ni podrá ser evaluada durante el proceso de contratación. A este respecto, dispone lo siguiente: «la entidad no podrá realizar la evaluación de los perfiles profesionales durante la etapa de selección correspondiente a la modalidad de licitación pública, por tal motivo, serán verificados posterior al desarrollo del mismo. […]». Lo anterior resulta concordante con el literal a de dicho numeral, que establece que «Las hojas de vida y soportes del personal vinculado al proyecto serán verificadas una vez se adjudique el contrato y no podrán ser pedidas durante la selección del contratista para efectos de otorgar puntaje o como criterio habilitante».

De lo expuesto, se concluye que, aunque el personal profesional requerido para ejecutar el proyecto de obra debe definirse en el «Anexo 1 – Anexo Técnico» del proceso de contratación, su evaluación no podrá realizarse durante esta etapa, ni mucho menos establecerse como un requisito habilitante de participación o como criterio para otorgar puntaje, toda vez que se incurriría en una alteración a los documentos tipo. Tal y como lo establece el numeral 7, la verificación de esta información se realizará una vez sea adjudicado el contrato.

Finalmente, lo explicado en los párrafos anteriores delimita la aplicación de las causales de rechazo del numeral 1.15, literal BB y CC, del documento base, que disponen el rechazo de la oferta por «BB. Ofrecer un plazo superior al señalado por la Entidad en el Anexo 1 – Anexo Técnico» y «CC. Ofrecer condiciones particulares del proyecto de inferior calidad, personal profesional sin los requisitos mínimos; actividades por ejecutar y su alcance, forma de pago, obras provisionales, permisos, licencias y autorizaciones, notas técnicas específicas, y documentos técnicos adicionales, en condiciones diferentes a las establecidas por la Entidad en el Anexo 1 – Anexo Técnico». De hecho, pese a que la entidad puede definir los requisitos del personal, sin que esté facultada para solicitar al proponente la acreditación de este durante el procedimiento, mal puede concluirse que esta omisión descalifique la oferta, especialmente, cuando esta circunstancia no guarda relación con el supuesto planteado en el pliego tipo.

En efecto, como puede observarse, las causales de rechazo anteriormente citadas se configuran por una acción –no una omisión– del proponente. Esta se concreta cuando ofrece condiciones diferentes a las previstas en el anexo técnico establecido por la entidad estatal. Dado que –conforme al artículo 30.6 de la Ley 80 de 1993– «Las propuestas deben referirse y sujetarse a todos y cada uno de los puntos contenidos en el pliego de condiciones […]», si el proponente manifiesta la intención de cumplir con especificaciones distintas a las exigidas por la entidad, el rechazo se justifica porque la propuesta no es congruente con lo exigido en el pliego de condiciones, de manera que, como se indicó, ello implica que el proponente en algún documento de su oferta exprese que ejecutará el contrato en condiciones particulares diferentes a las establecidas por la entidad en el Anexo Técnico.

En cierta manera, lo anterior puede implicar un condicionamiento de la oferta para la adjudicación del contrato, pues el proponente manifiesta que ejecutará el objeto bajo la alternativa técnica presentada, mas no sobre la prevista en el pliego. Si bien tanto el artículo 30.6 del Estatuto General de Contratación de la Administración Pública como el numeral 2.8 del pliego tipo permiten presentar propuestas alternativas, estas no pueden condicionar la ejecución del contrato y la valoración de una propuesta básica que se adecúe a las exigencias del pliego. Aunque la oferta condicionada puede rechazarse con fundamento en el numeral 1.15, literal T, del documento base, las previstas en el literal BB y CC ibidem establecen como un parámetro objetivo el ofrecimiento realizado en términos diferentes a los del anexo 1. Esto facilita el rechazo de la propuesta cuando existe controversia sobre si la oferta está condicionada o no.

De esta manera, la falta de acreditación del personal solicitado no estructura la causal del numeral 1.15, literal DD, del documento base, pues –además de que la regla de inalterabilidad impide exigir requisitos habilitantes diferentes a los del pliego– esta omisión no implica una intención positiva de ofrecer un personal que no cumplan con las condiciones exigidas en «Anexo 1 Anexo Técnico». Por el contrario, dado que la presentación de la oferta presupone el conocimiento de todos los documentos del procedimiento de selección, el silencio manifiesta la adhesión absoluta al contenido de los mismos, razón por la que –en caso de resultar adjudicatario– deberá cumplir con todos los requerimientos establecidos en dicho anexo.

3. Respuesta

i) «Se le solicita al observatorio oficial de contratación dar un alcance amplio y suficiente con respecto a que experiencia aplica a cada una de estas condiciones ejemplo quiero saber si cuando la MATRIZ 1 dice CONSTRUCCION Y/O INSTALACION DE REDES HIDROSANITARIAS quiere decir que la experiencia que cumple para esta condición son contratos ejecutados y liquidados que cuyo objeto o actividades hayan contemplado la construcción en un mismo contrato de un alcantarillado sanitario y la construcción de acueducto o de redes de acueducto; o si para esta experiencia general serviría un contrato que únicamente se haya ejecutado un alcantarillado sanitario o pluvial o si serviría un contrato que se haya ejecutado únicamente la construcción de redes de acueducto o la construcción de una bocatoma aclarar el alcance real que un oferente debe aportar para que pueda acreditar esta condición como experiencia general.»

Por las razones expuestas en la parte considerativa de este concepto, haciendo abstracción del caso particular señalado en la consulta, se precisa que la experiencia general solicitada en el numeral 6.1 de la «Matriz 1 - Experiencia» de los documentos tipo de agua potable y saneamiento básico se refiere a proyectos de obra cuya ejecución haya contemplado cualquiera de los componentes mencionados: i) construcción de redes hidrosanitarias o de baterías sanitarias o de unidades sanitarias, y/o ii) instalación de redes hidrosanitarias o de baterías sanitarias o de unidades sanitarias, más no que su alcance se limite exclusivamente a uno de estos.

Así, para acreditar la experiencia general establecida en el numeral 6.1 de la «Matriz 1 – Experiencia», el proponente podrá presentar contratos que comprendan actividades de obra relacionadas con la construcción y/o instalación de redes hidrosanitarias, baterías sanitarias o unidades sanitarias, sea que el contrato contemple dicho objeto o que, siendo un contrato de objeto múltiple, cualquiera de estas sea una actividad incluida en la ejecución del mismo. Por tanto, debe demostrar que ha ejecutado, al menos, alguna de las actividades enlistadas, sin que sea necesario acreditar todas las actividades establecidas. Esta experiencia, conforme se expuso, debe ser acreditada en mínimo 1 y máximo 6 contratos, teniendo en cuenta que la cantidad de contratos que aporte para acreditar dicha experiencia determinará el porcentaje del valor del presupuesto oficial que la sumatoria de dichos contratos debe alcanzar para cumplir con el requisito habilitante. Además, el proponente deberá tener en cuenta las condiciones de acreditación de experiencia establecidas en el numeral 3.5. del documento base.

ii) «Se le solicita al observatorio oficial de contratación dar un alcance amplio y suficiente con respecto a que experiencia aplica a cada una de estas condiciones ejemplo quiero saber si cuando la MATRIZ 1 dice ACREDITAR EXPERIENCIA EN CONSTRUCCION DE SISTEMAS DE TRATAMIENTOS EN EL SITIO DE ORIGEN (TANQUE O POZO SEPTICO) 1. Quiere decir que la experiencia especifica que cumple para esta condición son contratos ejecutados y liquidados que cuyo objeto o actividades hayan contemplado únicamente la palabra construcción de tanques o pozos sépticos de manera convencional quiero decir tanques sépticos o pozos sépticos en concreto o en mampostería. 2. O SI PARA ESTA EXPERIENCIA ESPECIFICA SERVIRIA UN CONTRATO DE OBRA DONDE DENTRO DE SUS ACTIVIDADES EJECUTADAS MUESTRE EN UN ITEM EL SUMINISTRO DE SISTEMAS SEPTICOS (TANQUE O POZO SEPTICO) Y EN OTRO ITEM MUESTRE LA INSTALACION DE SISTEMA, TENIENDO EN CUENTA QUE EL CONJUNTO DE UN SUMINISTRO Y UNA INSTALACION CONSTITUYE LA CONSTRUCCION DE UN SISTEMA DE TRATAMIENTO EN EL SITIO DE ORIGEN»

iii) «SI PARA ACREDITAR ESTA EXPERIENCIA ESPECIFICA ES NECESARIO DEMOSTAR QUE EL PROPONENTE EJECUTO LA MISMA CANTIDAD EN SISTEMAS DE TRATAMIENTOS EN EL SITIO DE ORIGEN (TANQUE O POZO SEPTICO) QUE EN UNIDADES SANITARIAS O SIMPLEMENTE CUMPLIRIA ASI HAYA UNICAMENTE EJECUTADO UN SOLO (1) SISTEMAS DE TRATAMIENTOS EN EL SITIO DE ORIGEN (TANQUE O POZO SEPTICO) aclarar el alcance real que un oferente debe aportar para que pueda acreditar esta condición como experiencia especifica».

Cuando la «Matriz 1 – Experiencia» establece que por lo menos uno (1) de los contratos válidos aportados como experiencia general debe acreditar experiencia específica en construcción de sistemas de tratamientos en el «sitio de origen», se refiere a que el proponente debe acreditar la experiencia en la construcción de sistemas de tratamiento, como tanques o pozos sépticos, que se construyen en lugares aislados como sistemas de tratamiento primario de las aguas residuales originadas en el sitio de generación, esto es, donde no existen redes de alcantarillado o no es posible construir redes de alcantarillado, como es el caso de la vivienda rural dispersa. Además, según se evidencia, para esta experiencia específica no se exige un número determinado de construcción de sistemas de tratamiento o el material del mismo, sino únicamente que el proponente acredite, en por lo menos uno (1) de los contratos válidos aportados, que cuenta con la experiencia allí contemplada.

Nótese que la experiencia específica solicitada se refiere concretamente a la «construcción». Según su significado literal, construcción es «la acción y efecto de construir» y este es definido como «Hacer de nueva planta una obra de arquitectura o ingeniería, un monumento o en general cualquier obra pública». En este contexto, la construcción de sistemas de tratamiento de que trata el numeral 6.1 de la «Matriz 1 Experiencia», aplica a toda obra de ingeniería nueva, que para el caso que nos ocupa corresponde a sistemas de tratamiento en el sitio de origen. Por ello, la experiencia a acreditar por parte del proponente debe dar cuenta de la actividad de construcción de dichos sistemas de tratamiento, indistintamente del material en el cual hayan sido construidos.

Conforme a lo anterior, para analizar la experiencia específica señalada en el numeral 6.1 de la «Matriz 1 Experiencia» deberá tenerse en cuenta que, de acuerdo con los artículos 28 y 29 del Código Civil, las palabras allí contenidas se entenderán en su sentido natural y obvio, y las palabras técnicas se tomarán en el sentido que les de la ciencia que la utiliza. Así las cosas, es deber de la entidad verificar que las actividades ejecutadas por el proponente se enmarquen en los proyectos de obra referidos en el numeral 6.1 de la «Matriz 1 - Experiencia», teniendo en cuenta los conceptos técnicos de ingeniería en materia de infraestructura de agua potable y saneamiento básico. Por esta razón, es la entidad contratante, haciendo uso de la información técnica con la que cuenta y de acuerdo con las valoraciones concretas, la que debe determinar si las actividades acreditadas se ubican en la noción de infraestructura de agua potable y saneamiento básico y los conceptos técnicos de la ingeniería aplicables.

iv) «[…] Conforme a lo anterior se le solicita aclarar si el ANEXO 1 – ANEXO TECNICO debe ser entregado como parte integral de la propuesta si este documento tiene una connotación de requisito habilitante; o si la entrega de este ANEXO 1 – ANEXO TECNICO Es únicamente cuando hay un adjudicatario el cual debe ser presentado con las hojas de vidas del personal profesional.»

El «Anexo 1 – Anexo Técnico» contiene las especificaciones técnicas del proyecto que incluye la descripción de las obras e información sobre la ejecución del contrato, con las cuales se compromete el proponente a cumplir si resulta adjudicatario. De este modo, no se trata de un requisito habilitante o de un documento que deba entregar el proponente como parte de la oferta para su evaluación, puesto que los criterios definidos en este anexo son un parámetro para el cumplimiento de las obligaciones en la etapa de ejecución contractual, así como de las especificaciones técnicas que sean inherentes al proyecto. En esta medida, teniendo en cuenta que las ofertas presentadas por los proponentes los vinculan y son obligatorias, ellos tienen la carga de revisar los documentos del proceso, para determinar si están en la capacidad de ejecutar el contrato en las condiciones exigidas por la entidad estatal, de manera que no podrían alegar el desconocimiento del contenido de dichos documentos como fundamento para exonerarse de su cumplimiento. Así, las condiciones establecidas en este anexo técnico se vinculan al acuerdo de voluntades emanado del contrato, como un documento anexo al pliego de condiciones y cuyo cumplimiento asume el proponente con la presentación de la oferta.

En relación con las condiciones requeridas en dicho anexo, como, por ejemplo, el personal vinculado al proyecto, se precisa que no es posible exigir al proponente la acreditación de estos requisitos durante el procedimiento de selección, sino que la verificación del cumplimiento de los perfiles establecidos por la entidad se realizará durante la ejecución del contrato. Estos perfiles pueden ser objeto de observación en las instancias establecidas de acuerdo con el procedimiento de selección. Por tanto, aunque el personal profesional requerido para ejecutar el proyecto de obra debe definirse por parte de la entidad en el «Anexo 1 – Anexo Técnico» del proceso de contratación, su evaluación no podrá realizarse durante esta etapa, ni mucho menos establecerse como un requisito habilitante de participación o como criterio para otorgar puntaje.

Finalmente, es necesario señalar que las causales de rechazo contempladas en los numerales BB y CC del documento base, se concretan cuando el proponente ofrece condiciones diferentes a las previstas en el anexo técnico establecido por la entidad estatal. En estos casos, el rechazo se justifica porque la propuesta no es congruente con lo exigido en el pliego de condiciones, de manera que, como se indicó en las consideraciones de este concepto, ello implica que el proponente en algún documento de su oferta exprese que ejecutará el contrato en condiciones particulares diferentes a las establecidas por la entidad en el Anexo Técnico.

Este concepto tiene el alcance previsto en el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

Atentamente,