El concepto C-100 de 2026 explica cuándo una persona jurídica, persona natural o asociación/cooperativa se considera “emprendimiento o empresa de mujeres”, a partir de criterios como participación femenina mayor al 50% (y mínimo de un año) o que el 50% de los empleos del nivel directivo sean ejercidos por mujeres. También precisa que la acreditación se realiza con certificaciones y, para efectos del puntaje, exige el diligenciamiento del “Formato 12” (según la naturaleza del proponente) y la documentación requerida. Adicionalmente, el concepto desarrolla el puntaje por “apoyo a la industria nacional” (Decreto 680 de 2021 y reglas de Ley 816 de 2003), indicando que el 10% a 20% aplica a ofertas de bienes y servicios nacionales (o extranjeros con trato nacional) y que la metodología la define la entidad en el pliego. Finalmente, precisa que para puntaje por servicios nacionales o con trato nacional en ciertos documentos tipo se aporta el Formato 9A y documentos del listado, según la versión aplicable.
C-100 (3)DECRETO 1082 DE 2015 – Emprendimientos y empresas de mujeres –Acreditación
De acuerdo con el numeral 1, cuando más del cincuenta por ciento (50 %) de las acciones, partes de interés o cuotas de participación de la persona jurídica pertenezcan a mujeres y los derechos de propiedad hayan estado en cabeza de estas durante al menos el último año anterior a la fecha de cierre del proceso de selección, se considerará que se trata de emprendimientos o empresas de mujeres. Esta circunstancia deberá acreditarse mediante certificación expedida por el representante legal y el revisor fiscal, cuando exista de acuerdo con los requerimientos de ley, o por el contador, en la que conste la distribución de los derechos en la sociedad y el tiempo durante el cual las mujeres han mantenido su participación.
En relación con el numeral 2, una persona jurídica podrá ser considerada emprendimiento o empresa de mujeres cuando por lo menos el cincuenta por ciento (50 %) de los empleos del nivel directivo sean ejercidos por mujeres. Tales empleos corresponden a aquellos relacionados con la dirección de áreas misionales y la toma de decisiones a nivel estratégico de la respectiva empresa.
En consecuencia, los cargos directivos deben identificarse conforme a la definición establecida en el Decreto 1082 de 2015, adicionado por el Decreto 1860 de 2021. En ese sentido, independientemente de la denominación del cargo, su naturaleza será directiva bien sea porque se ubica en un nivel especial de mando o porque, de acuerdo con su jerarquía, implica la representación del empleador en los términos del artículo 32 del Código Sustantivo del Trabajo.
Ahora bien, en los casos que involucren personas naturales, la condición exige que se trate de mujeres que hayan ejercido actividades comerciales a través de un establecimiento de comercio durante al menos el último año anterior a la fecha de cierre del proceso de selección.
Por su parte, respecto de las asociaciones y cooperativas, la condición se cumple cuando más del cincuenta por ciento (50 %) de los asociados sean mujeres y dicha participación haya correspondido a estas durante al menos el último año anterior a la fecha de cierre del proceso de selección.
EMPRENDIMIENTOS Y EMPRESAS DE MUJERES – Formato 12 acreditación
En línea con lo anterior, frente al puntaje diferencial para emprendimientos y empresas de mujeres, debe indicarse que, en los procesos cobijados por los documentos tipo de licitación de obra pública de infraestructura transporte expedidos por la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente, mediante la Resolución 725 del 19 de diciembre de 2024, el numeral 4.6 “Emprendimiento y empresas de mujeres” señala que la entidad asignará un puntaje de cero punto veinticinco (0.25) puntos al proponente que acredite la calidad de emprendimientos y empresas de mujeres con domicilio en el territorio nacional de conformidad con lo previsto en el artículo 2.2.1.2.4.2.14. del Decreto 1082 de 2015 o la norma que lo modifique, sustituya o complemente. Asimismo, establece que para que el proponente obtenga ese puntaje, debe diligenciar el Formato 12– Acreditación de emprendimientos y empresas de mujeres y aportar la documentación requerida.
Tal como se establece en el numeral 4.6, el proponente debe diligenciar el “Formato 12” para obtener el puntaje por la acreditación de emprendimiento y empresa de mujer, es pertinente señalar que ese formato se divide dependiendo a la naturaleza del proponente en: Formato A (persona jurídica), formato B (persona natural) y formato C (asociaciones y cooperativas). En relación con las inquietudes que plantea en su solicitud, nos referiremos al “Formato 13 A – Acreditación de emprendimiento y empresas de mujeres”, que permite para acreditar las condiciones establecidas en los numerales 1 y 2 del artículo 2.2.1.2.4.2.14 del Decreto 1082 de 2015.
APOYO A LA INDUSTRIA NACIONAL – Decreto 680 de 2021
De acuerdo con esta norma, las ofertas de bienes y servicios nacionales —o extranjeros con derecho a trato nacional— deben beneficiarse de un puntaje entre el 10% y el 20% del total de los puntos, según lo haya definido la entidad estatal contratante en el pliego de condiciones o documento equivalente, con la finalidad de incentivar la industria nacional.
Conviene señalar que corresponde a la entidad pública fijar en el pliego de condiciones los criterios de asignación del puntaje o factores de evaluación. En consecuencia, la entidad cuenta con discrecionalidad administrativa para determinar los elementos o circunstancias que utilizará para la calificación de las propuestas. No obstante, dicha discrecionalidad no es absoluta, pues se encuentra limitada por las normas de orden público, incluidas las reglas imperativas para la elaboración del pliego de condiciones y el deber de selección objetiva.
Dentro de las reglas que restringen la discrecionalidad administrativa de las entidades estatales en la elaboración del pliego de condiciones se encuentra el artículo 2 de la Ley 816 de 2003. En efecto, este enunciado normativo establece que las entidades de la administración pública a las que se refiere el artículo 1 de la misma Ley deben incluir “[…] un puntaje comprendido entre el diez (10) y el veinte por ciento (20%)” para estimular la industria nacional, cuando se oferten bienes o servicios nacionales” –inciso primero o “Franja 1”–. Adicionalmente, la norma indica que si no se ofertan bienes o servicios nacionales, sino bienes o servicios extranjeros, “[…] la entidad contratante establecerá un puntaje comprendido entre el cinco (5) y el quince por ciento (15%), para incentivar la incorporación de componente colombiano de bienes y servicios profesionales, técnicos y operativos” –inciso segundo o “Franja 2”–.
APOYO A LA INDUSTRIA NACIONAL – Criterios – Acreditación – Requisitos – Capital extranjero
En aplicación de estos criterios, corresponde a la entidad estatal determinar en los pliegos de condiciones la metodología para asignar el puntaje por apoyo a la industria nacional. El puntaje solo debe concederse al proponente que acredite el cumplimiento de los requisitos normativos, ya sea mediante la incorporación de bienes nacionales relevantes o mediante la vinculación del personal colombiano exigido.
En consecuencia, la posibilidad de acceder al puntaje por apoyo a la industria nacional no depende exclusivamente de la composición del capital social, sino del cumplimiento de la regla de origen y de las condicones previstas en la Ley 816 de 2003 y su reglamentación, cuya verificación corresponde a la entidad estatal en cada proceso de contratación.
PUNTAJE POR SERVICIOS NACIONALES O CON TRATO NACIONAL – Documentos tipo – Otorgamiento puntaje
De acuerdo con lo señalado en el numeral, en los documentos tipo de licitación de obra pública de infraestructura de transporte – versión 4, el proponente nacional podrá obtener el puntaje por servicios nacionales o con trato nacional, si presenta el Formato 9A y alguno de los documentos enlistados en ese numeral. Estos documentos fueron establecidos por la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente en el proceso de estandarización del documento tipo, teniendo en cuenta que el inciso primero del artículo 1 del Decreto 680 de 2021 establece que:“En los contratos que deban cumplirse en Colombia, un servicio es colombiano si además de ser prestado por una persona natural colombiana o por un residente en Colombia, por una persona jurídica constituida de conformidad con la legislación colombiana o por un proponente plural conformado por estos o por estos y un extranjero con trato nacional, usa los bienes nacionales relevantes definidos por la Entidad Estatal para la prestación del servicio que será objeto del Proceso de Contratación o vinculen el porcentaje mínimo de personal colombiano según corresponda”.
Texto del concepto
DECRETO 1082 DE 2015 – Emprendimientos y empresas de mujeres –Acreditación
De acuerdo con el numeral 1, cuando más del cincuenta por ciento (50 %) de las acciones, partes de interés o cuotas de participación de la persona jurídica pertenezcan a mujeres y los derechos de propiedad hayan estado en cabeza de estas durante al menos el último año anterior a la fecha de cierre del proceso de selección, se considerará que se trata de emprendimientos o empresas de mujeres. Esta circunstancia deberá acreditarse mediante certificación expedida por el representante legal y el revisor fiscal, cuando exista de acuerdo con los requerimientos de ley, o por el contador, en la que conste la distribución de los derechos en la sociedad y el tiempo durante el cual las mujeres han mantenido su participación.
En relación con el numeral 2, una persona jurídica podrá ser considerada emprendimiento o empresa de mujeres cuando por lo menos el cincuenta por ciento (50 %) de los empleos del nivel directivo sean ejercidos por mujeres. Tales empleos corresponden a aquellos relacionados con la dirección de áreas misionales y la toma de decisiones a nivel estratégico de la respectiva empresa.
En consecuencia, los cargos directivos deben identificarse conforme a la definición establecida en el Decreto 1082 de 2015, adicionado por el Decreto 1860 de 2021. En ese sentido, independientemente de la denominación del cargo, su naturaleza será directiva bien sea porque se ubica en un nivel especial de mando o porque, de acuerdo con su jerarquía, implica la representación del empleador en los términos del artículo 32 del Código Sustantivo del Trabajo.
Ahora bien, en los casos que involucren personas naturales, la condición exige que se trate de mujeres que hayan ejercido actividades comerciales a través de un establecimiento de comercio durante al menos el último año anterior a la fecha de cierre del proceso de selección.
Por su parte, respecto de las asociaciones y cooperativas, la condición se cumple cuando más del cincuenta por ciento (50 %) de los asociados sean mujeres y dicha participación haya correspondido a estas durante al menos el último año anterior a la fecha de cierre del proceso de selección.
EMPRENDIMIENTOS Y EMPRESAS DE MUJERES - Formato 12 acreditación
En línea con lo anterior, frente al puntaje diferencial para emprendimientos y empresas de mujeres, debe indicarse que, en los procesos cobijados por los documentos tipo de licitación de obra pública de infraestructura transporte expedidos por la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente, mediante la Resolución 725 del 19 de diciembre de 2024, el numeral 4.6 “Emprendimiento y empresas de mujeres” señala que la entidad asignará un puntaje de cero punto veinticinco (0.25) puntos al proponente que acredite la calidad de emprendimientos y empresas de mujeres con domicilio en el territorio nacional de conformidad con lo previsto en el artículo 2.2.1.2.4.2.14. del Decreto 1082 de 2015 o la norma que lo modifique, sustituya o complemente. Asimismo, establece que para que el proponente obtenga ese puntaje, debe diligenciar el Formato 12– Acreditación de emprendimientos y empresas de mujeres y aportar la documentación requerida.
Tal como se establece en el numeral 4.6, el proponente debe diligenciar el “Formato 12” para obtener el puntaje por la acreditación de emprendimiento y empresa de mujer, es pertinente señalar que ese formato se divide dependiendo a la naturaleza del proponente en: Formato A (persona jurídica), formato B (persona natural) y formato C (asociaciones y cooperativas). En relación con las inquietudes que plantea en su solicitud, nos referiremos al “Formato 13 A – Acreditación de emprendimiento y empresas de mujeres”, que permite para acreditar las condiciones establecidas en los numerales 1 y 2 del artículo 2.2.1.2.4.2.14 del Decreto 1082 de 2015.
APOYO A LA INDUSTRIA NACIONAL – Decreto 680 de 2021
De acuerdo con esta norma, las ofertas de bienes y servicios nacionales —o extranjeros con derecho a trato nacional— deben beneficiarse de un puntaje entre el 10% y el 20% del total de los puntos, según lo haya definido la entidad estatal contratante en el pliego de condiciones o documento equivalente, con la finalidad de incentivar la industria nacional.
Conviene señalar que corresponde a la entidad pública fijar en el pliego de condiciones los criterios de asignación del puntaje o factores de evaluación. En consecuencia, la entidad cuenta con discrecionalidad administrativa para determinar los elementos o circunstancias que utilizará para la calificación de las propuestas. No obstante, dicha discrecionalidad no es absoluta, pues se encuentra limitada por las normas de orden público, incluidas las reglas imperativas para la elaboración del pliego de condiciones y el deber de selección objetiva.
Dentro de las reglas que restringen la discrecionalidad administrativa de las entidades estatales en la elaboración del pliego de condiciones se encuentra el artículo 2 de la Ley 816 de 2003. En efecto, este enunciado normativo establece que las entidades de la administración pública a las que se refiere el artículo 1 de la misma Ley deben incluir “[…] un puntaje comprendido entre el diez (10) y el veinte por ciento (20%)” para estimular la industria nacional, cuando se oferten bienes o servicios nacionales” –inciso primero o “Franja 1”–. Adicionalmente, la norma indica que si no se ofertan bienes o servicios nacionales, sino bienes o servicios extranjeros, “[…] la entidad contratante establecerá un puntaje comprendido entre el cinco (5) y el quince por ciento (15%), para incentivar la incorporación de componente colombiano de bienes y servicios profesionales, técnicos y operativos” –inciso segundo o “Franja 2”–.
APOYO A LA INDUSTRIA NACIONAL – Criterios – Acreditación – Requisitos – Capital extranjero
En aplicación de estos criterios, corresponde a la entidad estatal determinar en los pliegos de condiciones la metodología para asignar el puntaje por apoyo a la industria nacional. El puntaje solo debe concederse al proponente que acredite el cumplimiento de los requisitos normativos, ya sea mediante la incorporación de bienes nacionales relevantes o mediante la vinculación del personal colombiano exigido.
En consecuencia, la posibilidad de acceder al puntaje por apoyo a la industria nacional no depende exclusivamente de la composición del capital social, sino del cumplimiento de la regla de origen y de las condicones previstas en la Ley 816 de 2003 y su reglamentación, cuya verificación corresponde a la entidad estatal en cada proceso de contratación.
PUNTAJE POR SERVICIOS NACIONALES O CON TRATO NACIONAL – Documentos tipo – Otorgamiento puntaje
De acuerdo con lo señalado en el numeral, en los documentos tipo de licitación de obra pública de infraestructura de transporte – versión 4, el proponente nacional podrá obtener el puntaje por servicios nacionales o con trato nacional, si presenta el Formato 9A y alguno de los documentos enlistados en ese numeral. Estos documentos fueron establecidos por la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente en el proceso de estandarización del documento tipo, teniendo en cuenta que el inciso primero del artículo 1 del Decreto 680 de 2021 establece que:“En los contratos que deban cumplirse en Colombia, un servicio es colombiano si además de ser prestado por una persona natural colombiana o por un residente en Colombia, por una persona jurídica constituida de conformidad con la legislación colombiana o por un proponente plural conformado por estos o por estos y un extranjero con trato nacional, usa los bienes nacionales relevantes definidos por la Entidad Estatal para la prestación del servicio que será objeto del Proceso de Contratación o vinculen el porcentaje mínimo de personal colombiano según corresponda”.
Señora
Nora Esperanza Alonso Nemocon
Bogotá D.C.
Concepto C- 100 de 2026 | |
Temas: | DECRETO 1082 DE 2015 – Emprendimientos y empresas de mujeres –Acreditación / EMPRENDIMIENTOS Y EMPRESAS DE MUJERES - Formato 12 acreditación / APOYO A LA INDUSTRIA NACIONAL – Decreto 680 de 2021 / APOYO A LA INDUSTRIA NACIONAL – Criterios – Acreditación – Requisitos – Capital extranjero / PUNTAJE POR SERVICIOS NACIONALES O CON TRATO NACIONAL – Documentos tipo – Otorgamiento puntaje |
Radicación: | Respuesta a consulta con radicado No. 1_2026_01_27_000872 |
Estimada señora Alonso Nemocón:
En ejercicio de la competencia otorgada por los artículos 3, numeral 5º, y 11, numeral 8º, del Decreto Ley 4170 de 2011, así como lo establecido en la Resolución 469 de 2025 expedida por esta Entidad, la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente– responde su solicitud de consulta de fecha 27 de enero 2026, en la cual manifiesta lo siguiente:
“(…) La consulta se formula a partir del siguiente escenario societario: Una Sociedad por Acciones Simplificada (S.A.S.) constituida en Colombia, cuya composición accionaria es la siguiente:
• 49 % del capital social pertenece a una empresa constituida en España. • 51 % del capital social pertenece a una ciudadana española (mujer), quien adicionalmente forma parte de la estructura accionaria de la empresa extranjera titular del 49 %.
Con fundamento en lo anterior, respetuosamente se solicita orientación sobre los siguientes aspectos:
1. Si una S.A.S. constituida en Colombia, con la composición accionaria descrita, puede ser considerada como beneficiaria del puntaje asociado Emprendimiento y Empresas de Mujeres en los procesos de contratación estatal.
2. Si dicha sociedad puede acceder al puntaje por emprendimiento y Empresa de Mujeres, aun cuando cuente con participación de capital extranjero.
3. Si la nacionalidad extranjera de la socia mayoritaria incide o limita el reconocimiento de los incentivos anteriormente mencionados.
4. Si la S.A.S. descrita tiene derecho a recibir el puntaje correspondiente al apoyo a la industria nacional, teniendo en cuenta que se trata de una persona jurídica constituida en Colombia, pero con participación accionaria extranjera.
5. Cuáles son los criterios que, conforme a los lineamientos de Colombia Compra Eficiente y los Documentos Tipo, deben observar las entidades estatales para la verificación y asignación de estos puntajes en casos de sociedades con capital mixto (nacional y extranjero).
(…)”.
De manera preliminar, resulta necesario acotar que esta entidad solo tiene competencia para responder consultas sobre la aplicación de normas de carácter general en materia de compras y contratación pública. En ese sentido, resolver casos particulares desborda las atribuciones asignadas por el legislador extraordinario que no concibió a la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente como una autoridad para solucionar problemas jurídicos particulares de todos los partícipes del Sistema de Compras y Contratación Pública. La competencia de esta entidad se fija con límites claros, con el objeto de evitar que la Agencia actúe como una instancia de validación de las actuaciones de las entidades sujetas a la Ley 80 de 1993 o de los demás participantes de la contratación pública. Esta competencia de interpretación de normas generales, por definición, no puede extenderse a la resolución de controversias, ni a brindar asesorías sobre casos puntuales.
Conforme lo expuesto, en aras de garantizar el derecho fundamental de petición, se resolverá su petición dentro de los límites de la referida competencia consultiva, esto es, haciendo abstracción del caso particular y concreto señalado en su petición, pero señalando algunas consideraciones sobre las normas generales relacionadas con el problema jurídico de su consulta.
- Problema planteado:
De acuerdo con el contenido de su solicitud, esta Agencia resolverá los siguientes problemas jurídicos: I). ¿Quiénes pueden ser beneficiarios del puntaje adicional asociado a emprendimientos y empresas de mujeres en los procesos de contratación?, II). ¿Una S.A.S. constituida en Colombia que tiene participación extranjera tiene derecho a recibir el puntaje correspondiente a la industria nacional? III). ¿Qué criterios deben observar las entidades estatales para la verificación y asignación de puntajes diferenciales conforme a los lineamientos aplicables en los procesos de contratación?
2. Respuesta:
En el sistema de compras públicas, la asignación de puntajes diferenciales exige articular las medidas a El puntaje diferencial por emprendimientos y empresas de mujeres constituye una medida de acción afirmativa orientada a incentivar la participación efectiva de las mujeres en el sistema de compras públicas. En ese sentido, su reconocimiento no opera de manera discrecional sino condicionada al cumplimiento estricto de las hipótesis previstas en el artículo 2.2.1.2.4.2.14 del Decreto 1082 de 2015. Así, de acuerdo con el numeral primero ibidem pueden ser beneficiarios las personas jurídicas en las que exista participación accionaria mayoritaria femenina mantenida durante al menos el último año, o aquellas en las que por lo menos el cincuenta por ciento (50%) de los cargos del nivel directivo sea ejercido por mujeres vinculadas durante ese mismo periodo. Igualmente, de acuerdo con el numeral segundo, pueden acceder las personas naturales que sean mujeres comerciantes con una actividad mínima de un año y las asociaciones o cooperativas con mayoría de asociadas mujeres por igual término. En todos los casos, la procedencia del puntaje exige acreditación formal bajo la gravedad de juramento y la presentación de los soportes documentales exigidos, de manera que la entidad estatal pueda verificar materialmente el cumplimiento de la medida afirmativa. Como se puede observar, la norma exige un porcentaje mínimo de mujeres – bien sea como accionarias o en los cargos directivos – independientemente de la nacionalidad de los socios. Respecto al evento en su consulta, es necesario distinguir entre la persona jurídica y los socios que hacen parte de ella. Por ello, en el marco de un proceso de contratación deberá determinarse la calidad de la persona que funge como proponente, pues si el oferente es persona jurídica se deberá determinar si esta, como persona distinta de sus socios individualmente considerados, cumple con los requisitos exigidos no solo para participar en el proceso sino también para ser acreedor de los criterios establecidos. En sentido, independientemente de la nacionalidad de los socios, accionistas o constituyentes, tratándose de un oferente que sea una persona jurídica, para determinar si puede o no ser beneficiario de los criterios diferenciales a favor de las empresas y emprendimientos de mujeres, debe determinarse que la persona jurídica cumpla con los requisitos antes expuestos. Nótese que el numeral primero del artículo 2.2.1.2.4.2.14. del Decreto 1082 de 2015 no hace ninguna distinción en la calidad de los socios, diferente a que el porcentaje de participación de mujeres y donde no distingue el legislador, no le es dado hacerlo al intérprete. En línea con lo expuesto, y teniendo en consideración que una de las finalidades de Ley de Emprendimiento se centra en propiciar el crecimiento, consolidación y sostenibilidad de los emprendimientos y empresas de mujeres, en aras en aumentar el bienestar social y generar equidad, es viable acreditar la condición de emprendimientos y empresas de mujeres conforme al numeral primero del artículo 2.2.1.2.4.2.14 del Decreto 1082 de 2015, cuando una o algunas de las accionistas sean mujeres de una nacionalidad distinta a la colombiana, pues donde la norma no hace distinción no le corresponde al interprete hacerlo. Lo anterior, siempre que se cumplan con los supuestos previstos en la mencionada norma, estos son: i) que la participación de más del cincuenta por ciento (50%) de las acciones, partes de interés o cuotas de participación pertenezcan a mujeres; ii) y que los derechos de propiedad hayan pertenecido a estas por lo menos el último año anterior a la fecha del cierre del proceso de selección. En cuanto al puntaje por apoyo a la industria nacional, la normativa no establece una exclusión automática para sociedades constituidas en Colombia con capital extranjero, pero sí fija una limitación material derivada de la regla de origen. Conforme a la Ley 816 de 2003 y al Decreto 680 de 2021, el acceso al puntaje depende de que el proponente ofrezca servicios nacionales —o extranjeros con trato nacional— en los términos definidos por la regulación. Esto implica que, aun cuando una sociedad esté válidamente constituida bajo la legislación colombiana, solo obtendrá el puntaje si acredita el uso de bienes nacionales relevantes definidos por la entidad estatal o, cuando corresponda, el compromiso de vincular el porcentaje mínimo de personal colombiano. En consecuencia, la nacionalidad del capital no es el factor decisivo; la verdadera limitación radica en el cumplimiento de la regla de origen y en la verificación objetiva que debe efectuar la entidad dentro del proceso de selección. Finalmente, la Agencia Nacional de Contratación Pública, ha fomentado la aplicación de estos puntajes en casos puntuales como en procesos adelantados con documentos tipo que se encuentra sujetos al principio de inalterabilidad de dichos instrumentos y a la obligación de las entidades de aplicarlos de manera uniforme. Los documentos tipo, establecen de forma taxativa los formatos, soportes y condiciones para acceder tanto al puntaje por emprendimientos y empresas de mujeres como al de apoyo a la industria nacional. Por ello, las entidades deben verificar que el proponente diligencie correctamente los formatos correspondientes (por ejemplo, Formato 12 para empresa de mujeres y Formato 9A para servicios nacionales) y aporte los documentos idóneos que acrediten su situación jurídica. No obstante, el uso de documentos tipo no exonera a la entidad del deber de aplicar la normativa vigente ni de realizar una verificación material de los requisitos. Así mismo, se han expedido guías y manuales que brindan lineamientos para la así como en las guías y manuales expedidos por Colombia Compra Eficiente, en los cuales se precisan orientaciones operativas para la adecuada implementación de estos factores de evaluación, en armonía con los principios de transparencia, igualdad y selección objetiva. En suma, la asignación de estos puntajes exige una actuación reglada, motivada y coherente con el marco legal; que es realizada por la entidad contratante. |
3. Razones de la respuesta:
Lo anterior se sustenta en las siguientes consideraciones:
i). El artículo 32 de la Ley 2069 de 2021 introduce el deber de las Entidades Estatales de incluir en los procesos de licitación pública, selección abreviada de menor cuantía y concurso de méritos, así como en los procesos competitivos que adelanten las Entidades Estatales exceptuadas de aplicar el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública – en adelante EGCAP, requisitos diferenciales y puntajes adicionales para emprendimientos y empresas de mujeres. Esto, a título de medidas de acción afirmativa para incentivar la participación de emprendimientos y empresas de mujeres en el sistema de compras públicas, sin perjuicio de los compromisos adquiridos por Colombia en los acuerdos comerciales en vigor.
El artículo 2.2.1.2.4.2.14 del Decreto 1082 de 2015 establece las condiciones y requisitos en atención a los cuales se definen los emprendimientos y empresas de mujeres, a las que les aplican los criterios diferenciales. Para estos efectos, cada uno de los cuatro numerales de la norma establecen unas condiciones alternativas que definen los emprendimientos y empresas de mujeres, a efectos de aplicar los criterios diferenciales, en los siguientes términos:
“Artículo 2.2.1.2.4.2.14. Definición de emprendimientos y empresas de mujeres. Con el propósito de adoptar medidas afirmativas que incentiven la participación de las mujeres en el sistema de compras públicas, se entenderán como emprendimientos y empresas de mujeres aquellas que cumplan con alguna de las siguientes condiciones:
1. Cuando más del cincuenta por ciento (50%) de las acciones, partes de interés o cuotas de participación de la persona jurídica pertenezcan a mujeres y los derechos de propiedad hayan pertenecido a estas durante al menos el último año anterior a la fecha de cierre del Proceso de Selección. Esta circunstancia se acreditará mediante certificación expedida por el representante legal y el revisor fiscal, cuando exista de acuerdo con los requerimientos de ley, o el contador, donde conste la distribución de los derechos en la sociedad y el tiempo en el que las mujeres han mantenido su participación.
2. Cuando por lo menos el cincuenta por ciento (50%) de los empleos del nivel directivo de la persona jurídica sean ejercidos por mujeres y éstas hayan estado vinculadas laboralmente a la empresa durante al menos el último año anterior a la fecha de cierre del Proceso de Selección en el mismo cargo u otro del mismo nivel.
Se entenderá como empleos del nivel directivo aquellos cuyas funciones están relacionadas con la dirección de áreas misionales de la empresa y la toma de decisiones a nivel estratégico. En este sentido, serán cargos de nivel directivo los que dentro de la organización de la empresa se encuentran ubicados en un nivel de mando o los que por su jerarquía desempeñan cargos encaminados al cumplimiento de funciones orientadas a representar al empleador.
Esta circunstancia se acreditará mediante certificación expedida por el representante legal y el revisor fiscal, cuando exista de acuerdo con los requerimientos de ley, o el contador, donde se señale de manera detallada todas las personas que conforman los cargos de nivel directivo del proponente, el número de mujeres y el tiempo de vinculación.
La certificación deberá relacionar el nombre completo y el número de documento de identidad de cada una de las personas que conforman el nivel directivo del proponente. Como soporte, se anexará copia de los respectivos documentos de identidad, copia de los contratos de trabajo o certificación laboral con las funciones, así como el certificado de aportes a seguridad social del último año en el que se demuestren los pagos realizados por el empleador.
3. Cuando la persona natural sea una mujer y haya ejercido actividades comerciales a través de un establecimiento de comercio durante al menos el último año anterior a la fecha de cierre del proceso de selección. Esta circunstancia se acreditará mediante la copia de cédula de ciudadanía, la cédula de extranjería o el pasaporte, así como la copia del registro mercantil.
4. Para las asociaciones y cooperativas, cuando más del cincuenta por ciento (50%) de los asociados sean mujeres y la participación haya correspondido a estas durante al menos el último año anterior a la fecha de cierre del Proceso de Selección. Esta circunstancia se acreditará mediante certificación expedida por el representante legal.
Parágrafo. Respecto a los incentivos contractuales para los emprendimientos y empresas de mujeres, las certificaciones de trata el presente artículo deben expedirse bajo la gravedad de juramento con una fecha de máximo treinta (30) días calendario anteriores a la prevista para el cierre del procedimiento de selección” [Énfasis fuera de texto].
Teniendo en cuenta el objeto de la consulta, es necesario analizar cada una de las condiciones dispuestas por la norma ibídem, a efectos de determinar su alcance.
De acuerdo con el numeral 1, cuando más del cincuenta por ciento (50 %) de las acciones, partes de interés o cuotas de participación de la persona jurídica pertenezcan a mujeres y los derechos de propiedad hayan estado en cabeza de estas durante al menos el último año anterior a la fecha de cierre del proceso de selección, se considerará que se trata de emprendimientos o empresas de mujeres. Esta circunstancia deberá acreditarse mediante certificación expedida por el representante legal y el revisor fiscal, cuando exista de acuerdo con los requerimientos de ley, o por el contador, en la que conste la distribución de los derechos en la sociedad y el tiempo durante el cual las mujeres han mantenido su participación.
En relación con el numeral 2, una persona jurídica podrá ser considerada emprendimiento o empresa de mujeres cuando por lo menos el cincuenta por ciento (50 %) de los empleos del nivel directivo sean ejercidos por mujeres. Tales empleos corresponden a aquellos relacionados con la dirección de áreas misionales y la toma de decisiones a nivel estratégico de la respectiva empresa.
En consecuencia, los cargos directivos deben identificarse conforme a la definición establecida en el Decreto 1082 de 2015, adicionado por el Decreto 1860 de 2021. En ese sentido, independientemente de la denominación del cargo, su naturaleza será directiva bien sea porque se ubica en un nivel especial de mando o porque, de acuerdo con su jerarquía, implica la representación del empleador en los términos del artículo 32 del Código Sustantivo del Trabajo.
Ahora bien, en los casos que involucren personas naturales, la condición exige que se trate de mujeres que hayan ejercido actividades comerciales a través de un establecimiento de comercio durante al menos el último año anterior a la fecha de cierre del proceso de selección.
Por su parte, respecto de las asociaciones y cooperativas, la condición se cumple cuando más del cincuenta por ciento (50 %) de los asociados sean mujeres y dicha participación haya correspondido a estas durante al menos el último año anterior a la fecha de cierre del proceso de selección.
Como se puede observar, la norma exige un porcentaje mínimo de mujeres – bien sea como accionarias o en los cargos directivos – independientemente de la nacionalidad de los socios. Respecto al evento en su consulta, es necesario distinguir entre la persona jurídica y los socios que hacen parte de ella. Por ello, en el marco de un proceso de contratación deberá determinarse la calidad de la persona que funge como proponente, pues si el oferente es persona jurídica se deberá determinar si esta, como persona distinta de sus socios individualmente considerados, cumple con los requisitos exigidos no solo para participar en el proceso sino también para ser acreedor de los criterios establecidos.
En sentido, independientemente de la nacionalidad de los socios, accionistas o constituyentes, tratándose de un oferente que sea una persona jurídica, para determinar si puede o no ser beneficiario de los criterios diferenciales a favor de las empresas y emprendimientos de mujeres, debe determinarse que la persona jurídica cumpla con los requisitos antes expuestos. Nótese que el numeral primero del artículo 2.2.1.2.4.2.14. del Decreto 1082 de 2015 no hace ninguna distinción en la calidad de los socios, diferente a que el porcentaje de participación de mujeres y donde no distingue el legislador, no le es dado hacerlo al intérprete.
En línea con lo expuesto, y teniendo en consideración que una de las finalidades de Ley de Emprendimiento se centra en propiciar el crecimiento, consolidación y sostenibilidad de los emprendimientos y empresas de mujeres, en aras en aumentar el bienestar social y generar equidad, es viable acreditar la condición de emprendimientos y empresas de mujeres conforme al numeral primero del artículo 2.2.1.2.4.2.14 del Decreto 1082 de 2015, cuando una o algunas de las accionistas sean mujeres de una nacionalidad distinta a la colombiana, pues donde la norma no hace distinción no le corresponde al interprete hacerlo. Lo anterior, siempre que se cumplan con los supuestos previstos en la mencionada norma, estos son: i) que la participación de más del cincuenta por ciento (50%) de las acciones, partes de interés o cuotas de participación pertenezcan a mujeres; ii) y que los derechos de propiedad hayan pertenecido a estas por lo menos el último año anterior a la fecha del cierre del proceso de selección.
II). En relación con la asignación de puntaje por industria nacional a empresas constituidas en Colombia con capital extranjero, es pertinente realizar las siguientes precisiones.
La Ley 816 de 2003, “por medio de la cual se apoya a la industria nacional a través de la contratación pública”, tiene como objetivo promover una mayor participación de los proveedores de bienes y servicios de origen colombiano en las compras de las entidades públicas. Asimismo, fue adoptada con el propósito de crear un factor de preferencia para las propuestas que ofrezcan productos o servicios nacionales.
Para ello, el artículo 1 dispone que las entidades estatales, en los procedimientos de selección que realicen e independientemente del régimen contractual que les sea aplicable, deben adoptar criterios que apoyen la industria nacional. En consonancia con lo anterior, el parágrafo de dicho artículo indica que:
“Se otorgará tratamiento de bienes y servicios nacionales a aquellos bienes y servicios originarios de los países con los que Colombia ha negociado trato nacional en materia de compras estatales y de aquellos países en los cuales a las ofertas de bienes y servicios colombianos se les conceda el mismo tratamiento otorgado a sus bienes y servicios nacionales. La acreditación o demostración de tal circunstancia se hará en los términos que señale el reglamento”.
En materia de contratación pública, dicho trato nacional es aplicable a los proponentes que ofrezcan bienes y servicios nacionales, de conformidad con las definiciones del artículo 2.2.1.1.1.3.1 del Decreto 1082 de 2015, así como a los extranjeros que cumplan con los criterios que se encuentran regulados en el artículo 2.2.1.2.4.1.3. del mismo Decreto[1], en el que se establece la forma como se debe acreditar la existencia de trato nacional para extranjeros, dependiendo del fundamento de este y exigiendo el certificado expedido por el Ministerio de Relaciones Exteriores, cuando no exista tratado, ni regulación andina aplicable.
Por otra parte, las entidades estatales deben aplicar en sus procedimientos de selección lo previsto en el artículo 2 de la Ley 816 de 2003, que establece un criterio de calificación diferencial, en los siguientes términos:
“Las entidades de que trata el artículo 1o asignarán, dentro de los criterios de calificación de las propuestas, un puntaje comprendido entre el diez (10) y el veinte por ciento (20%), para estimular la industria colombiana cuando los proponentes oferten bienes o servicios nacionales.
Tratándose de bienes o servicios extranjeros, la entidad contratante establecerá un puntaje comprendido entre el cinco (5) y el quince por ciento (15%), para incentivar la incorporación de componente colombiano de bienes y servicios profesionales, técnicos y operativos.
Si una vez efectuada la calificación correspondiente, la oferta de un proponente extranjero se encuentra en igualdad de condiciones con la de un proponente nacional, se adjudicará al nacional”.
De acuerdo con esta norma, las ofertas de bienes y servicios nacionales —o extranjeros con derecho a trato nacional— deben beneficiarse de un puntaje entre el 10% y el 20% del total de los puntos, según lo haya definido la entidad estatal contratante en el pliego de condiciones o documento equivalente, con la finalidad de incentivar la industria nacional.
Conviene señalar que corresponde a la entidad pública fijar en el pliego de condiciones los criterios de asignación del puntaje o factores de evaluación. En consecuencia, la entidad cuenta con discrecionalidad administrativa para determinar los elementos o circunstancias que utilizará para la calificación de las propuestas. No obstante, dicha discrecionalidad no es absoluta, pues se encuentra limitada por las normas de orden público, incluidas las reglas imperativas para la elaboración del pliego de condiciones y el deber de selección objetiva.
Dentro de las reglas que restringen la discrecionalidad administrativa de las entidades estatales en la elaboración del pliego de condiciones se encuentra el artículo 2 de la Ley 816 de 2003. En efecto, este enunciado normativo establece que las entidades de la administración pública a las que se refiere el artículo 1 de la misma Ley deben incluir “[…] un puntaje comprendido entre el diez (10) y el veinte por ciento (20%)” para estimular la industria nacional, cuando se oferten bienes o servicios nacionales” –inciso primero o “Franja 1”–. Adicionalmente, la norma indica que si no se ofertan bienes o servicios nacionales, sino bienes o servicios extranjeros, “[…] la entidad contratante establecerá un puntaje comprendido entre el cinco (5) y el quince por ciento (15%), para incentivar la incorporación de componente colombiano de bienes y servicios profesionales, técnicos y operativos” –inciso segundo o “Franja 2”–.
Aclarado el alcance de la norma que promueve el factor de evaluación de apoyo a la industria nacional en las compras públicas, es importante señalar que la aplicación del puntaje al que se refiere el artículo 2 de la Ley 816 de 2003 fue reglamentado mediante el Decreto 680 de 2021. Por lo tanto, ha de tenerse en cuenta la nueva regulación de la regla de origen contemplada en este Decreto. En primer lugar, el artículo 1 del mencionado Decreto modificó parcialmente el artículo 2.2.1.1.1.3.1. del Decreto 1082 de 2015 para definir los Servicios Nacionales en los siguientes términos:
“En los contratos que deban cumplirse en Colombia, un servicio es colombiano si además de ser prestado por una persona natural colombiana o por un residente en Colombia, por una persona jurídica constituida de conformidad con la legislación colombiana o por un proponente plural conformado por estos o por estos y un extranjero con trato nacional, usa los bienes nacionales relevantes definidos por la Entidad Estatal para la prestación del servicio que será objeto del Proceso de Contratación o vinculen el porcentaje mínimo de personal colombiano según corresponda.
En los contratos que no deban cumplirse en Colombia, que sean prestados en el extranjero y estén sometidos a la legislación colombiana, un servicio es colombiano si es prestado por una persona natural colombiana o por un residente en Colombia, por una persona jurídica constituida de conformidad con la legislación colombiana o un proponente plural conformado por estos, sin que sea necesario el uso de bienes colombianos o la vinculación de personal colombiano.
Los extranjeros con trato nacional que participen en el Proceso de Contratación de manera singular o mediante la conformación de un proponente plural, podrán definir en su oferta si aplican la regla de origen aquí prevista, o cualquiera de las reglas de origen aplicables según el Acuerdo Comercial o la normativa comunitaria que corresponda. En aquellos casos en que no se indique en la oferta la regla de origen a aplicar, la Entidad Estatal deberá evaluar la oferta de acuerdo con la regla de origen aquí prevista”.
De acuerdo con lo anterior, y respecto del factor de evaluación de apoyo a la industria nacional previsto en la Ley 816 de 2003, la regulación vigente refuerza la relevancia de la constitución jurídica del prestador del servicio como criterio central para determinar su carácter nacional. Esta exigencia no es meramente formal, pues implica que la sociedad haya sido creada bajo el ordenamiento jurídico colombiano y se encuentre sometida al régimen societario, tributario y de control estatal del país.
En virtud del principio de reciprocidad, mediante el cual Colombia otorga a los bienes y servicios provenientes de Estados con los que exista un acuerdo vigente un trato no menos favorable que el otorgado a los nacionales —siempre que se cumplan las condiciones del respectivo instrumento internacional—, una persona jurídica extranjera puede recibir trato nacional. No obstante, ello no implica que dicha persona jurídica se transforme en colombiana ni que se equipare formalmente a una sociedad constituida bajo la legislación nacional; la equivalencia se limita al tratamiento dentro del proceso de selección.
Ahora bien, la noción de servicios nacionales no depende exclusivamente de la naturaleza jurídica del prestador. En principio, también se requiere que la propuesta contemple la utilización de bienes nacionales relevantes. Estos corresponden a los bienes definidos como nacionales en el Registro de Productores de Bienes Nacionales, conforme al Decreto 2680 de 2009.
En consecuencia, cuando el contrato deba ejecutarse en Colombia, la entidad estatal debe definir los bienes nacionales relevantes, pues su uso permite establecer si el servicio puede calificarse como nacional. Si no existen bienes nacionales relevantes o no hay oferta nacional registrada, el puntaje podrá otorgarse al proponente que se comprometa a vincular el porcentaje mínimo de personal colombiano que defina la entidad estatal, el cual no podrá ser inferior al cuarenta por ciento (40%) del total requerido para la ejecución del contrato.
En aplicación de estos criterios, corresponde a la entidad estatal determinar en los pliegos de condiciones la metodología para asignar el puntaje por apoyo a la industria nacional. El puntaje solo debe concederse al proponente que acredite el cumplimiento de los requisitos normativos, ya sea mediante la incorporación de bienes nacionales relevantes o mediante la vinculación del personal colombiano exigido.
En consecuencia, la posibilidad de acceder al puntaje por apoyo a la industria nacional no depende exclusivamente de la composición del capital social, sino del cumplimiento de la regla de origen y de las condiciones previstas en la Ley 816 de 2003 y su reglamentación, cuya verificación corresponde a la entidad estatal en cada proceso de contratación.
En este contexto, la constitución de una persona jurídica conforme a la legislación colombiana adquiere especial relevancia como criterio autónomo para acceder a la condición de servicio nacional bajo la regla interna; sin embargo, no excluye la posibilidad de que una persona jurídica extranjera —no constituida bajo la ley colombiana— pueda recibir un tratamiento equivalente, si proviene de un país con el cual Colombia haya suscrito un Acuerdo Comercial que incluya compromisos en materia de contratación pública y le reconozca trato nacional.
Es importante precisar que el trato nacional derivado de los acuerdos no implica que la persona jurídica extranjera se transforme en “colombiana” ni que se equipare formalmente a una sociedad constituida bajo la legislación nacional. Lo que opera es una equiparación en el tratamiento jurídico dentro del proceso de selección, en virtud del principio de reciprocidad internacional. Es decir, la equivalencia surge del compromiso internacional y no de la naturaleza jurídica del proponente.
Respecto de la noción de Servicios Nacionales, cabe señalar que no está determinada únicamente por la naturaleza jurídica de su prestador, ya que además de tratarse de una persona natural colombiana o jurídica conformada según la ley colombiana, se requiere que la propuesta, en principio, incluya en la ejecución del contrato la utilización de los bienes nacionales relevantes. En ese sentido, la definición de Servicios Nacionales remite a la noción de Bienes Nacionales establecida en el mismo artículo 2.2.1.1.1.3.1. del Decreto 1082 de 2015, que dispone que son aquellos “Bienes definidos como nacionales en el Registro de Productores de Bienes Nacionales, de conformidad con el Decreto 2680 de 2009 o las normas que lo modifiquen, aclaren, adicionen o sustituyan”.
El artículo 1 del Decreto 2680 de 2009 dispone que “Se entiende como bienes nacionales, aquellos bienes totalmente obtenidos, bienes elaborados con materiales nacionales o productos que sufran una transformación sustancial de conformidad con lo previsto en el presente decreto”. Asimismo, conforme al artículo 19.1 del Decreto Ley 210 de 2003 y artículo 1 de la Resolución del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo 331 del 25 de junio de 2010, el Registro de Productores de Bienes Nacionales es administrado por la Subdirección de Diseño y Administración de Operaciones de la Dirección de Comercio Exterior, además de que puede consultarse en la ventanilla única de la dependencia mencionada.
En consecuencia, si el contrato debe cumplirse en Colombia, la entidad estatal debe definir los bienes nacionales relevantes, pues el uso de estos por parte del proponente es uno de los criterios que permiten establecer si el servicio puede calificarse como nacional. Si el contrato no debe cumplirse en Colombia, para que el servicio sea nacional, no es necesario que se usen bienes o personal colombianos, sino que basta con que sea prestado “por una persona natural colombiana o por un residente en Colombia, por una persona jurídica constituida de conformidad con la legislación colombiana o un proponente plural conformado por estos”. Lo anterior en consonancia con el artículo 1 del Decreto 680 de 2021.
De otra parte, el artículo 2 del Decreto 680 de 2021 consagra unos lineamientos que deben seguir las entidades estatales para definir los bienes colombianos relevantes y otorgar el puntaje de que trata el inciso 1 del artículo 2 de la Ley 816 de 2003. En efecto, el artículo 2 del Decreto en comento dispone lo siguiente:
“Adiciónese el artículo 2.2.1.2.4.2.9. a la Subsección 2 de la Sección 4 del Capítulo 2 del Título 1 de la Parte 2 del Libro 2 del Decreto 1082 de 2015, Único Reglamentario del Sector Administrativo de Planeación Nacional, cuyo texto será el siguiente:
“ARTÍCULO 2.2.1.2.4.2.9. Puntaje para la promoción de la industria nacional en los Procesos de Contratación de servicios. La Entidad Estatal en los Procesos de Contratación de servicios, otorgará el puntaje de que trata el inciso primero del artículo 2 de la Ley 816 de 2003 al proponente que oferte Servicios Nacionales o servicios extranjeros con trato nacional de acuerdo con la regla de origen aplicable.
En los contratos que deban cumplirse en Colombia, la Entidad Estatal definirá de manera razonable y proporcionada los bienes colombianos relevantes teniendo en cuenta:
1. El análisis del sector económico y de los oferentes, y, toda aquella información adicional con la que cuente la Entidad Estatal en la etapa de planeación del Proceso de Contratación;
2. El porcentaje de participación de los bienes en el presupuesto del Proceso de Contratación; y
3. La existencia de los bienes en el Registro de Productores de Bienes Nacionales, en los términos del Decreto 2680 de 2009 o las normas que lo modifiquen, aclaren, adicionen o sustituyan.
En aquellos casos en que, de acuerdo con el objeto contractual, no existan bienes colombianos relevantes o no exista oferta nacional de los mismos en el Registro de Productores de Bienes Nacionales, la Entidad Estatal otorgará el puntaje de que trata el inciso primero del artículo 2 de la Ley 816 de 2003 al proponente que vincule el porcentaje mínimo establecido por la Entidad Estatal de empleados o contratistas por prestación de servicios colombianos, que no podrá ser inferior al 40% del total de empleados y contratistas asociados al cumplimiento del contrato.
La Entidad Estatal documentará este análisis y dejará constancia en los Documentos del Proceso”.
Según el artículo 2.2.1.2.4.2.9 del Decreto 1082 de 2015, adicionado por el Decreto 680 de 2021, que desarrolla lo establecido en la Ley 816 de 2003, para definir los bienes colombianos relevantes, la entidad estatal debe tener en cuenta tres criterios, a saber: i) “el análisis del sector económico y de los oferentes, y, toda aquella información adicional con la que cuente la entidad estatal en la etapa de planeación del Proceso de Contratación”, ii) el porcentaje de participación de los bienes en el presupuesto del Proceso de Contratación y iii) la existencia de los bienes en el Registro de Productores de Bienes Nacionales, en los términos del Decreto 2680 de 2009.
En aplicación de estos criterios, corresponde a la entidad estatal determinar en los respectivos pliegos de condiciones o documentos equivalentes, la metodología conforme con la cual se asignará el puntaje correspondiente por apoyo a la industria nacional. Así, los puntos para la promoción de la industria nacional sólo deben concederse al proponente si éste cuenta con el respectivo Registro de Productores de Bienes Nacionales para los bienes relevantes que ofrece para la prestación del servicio. El proponente es autónomo para definir si se presenta o no al proceso acreditando este factor de evaluación; sin embargo, la asignación del puntaje está sujeta al cumplimiento de los requisitos previstos en las normas citadas.
Sin perjuicio de lo anterior, el penúltimo inciso del artículo 2.2.1.2.4.2.9 del Decreto 1082 de 2015, modificado por el Decreto 680 de 2021, prevén el supuesto de hecho de que no existan unos Bienes Nacionales relevantes para la ejecución del objeto contractual, estableciendo la posibilidad de que, en estos casos, el puntaje se otorgue a los proponentes que se comprometan vincular un porcentaje determinado de personal colombiano a la ejecución del contrato. Este porcentaje, si debe ser determinado por las Entidades Estatales en los pliegos de condiciones, no puede ser inferior al 40% del total de personas requeridas para ejecutar el objeto del contrato.
Lo anterior implica que, las Entidades Estatales, al regular el puntaje dentro de los pliegos de condiciones, deban establecer si el puntaje se otorgará por la utilización de Bienes Nacionales relevantes para la ejecución del objeto contractual o por la vinculación de un porcentaje determinado de personal colombiano durante la ejecución del contrato, el cual, según el penúltimo inciso del artículo 2.2.1.2.4.2.9 del Decreto 1082 de 2015, no podrá ser inferior al 40%. En todo caso, la Entidad Estatal tienen la obligación de justificar las razones por las que opta por una u otra opción, de acuerdo el último inciso de la referida norma reglamentaria.
Este puntaje resulta aplicable tanto a proponentes singulares como plurales, ya sea por el compromiso de incorporar el Bien Nacional relevante o de vincular el personal colombiano en el porcentaje determinado por la Entidad Estatal. Con todo, es importante tener en consideración, que en medida en que se tratan de supuestos de hecho que se proyectan a la ejecución del contrato, los bienes a incorporar o el porcentaje de personal a vincular, en últimas debe ser el mismo, independientemente de si se trata de un proponente singular o plural. Esto sin perjuicio de las determinaciones o acuerdos que se realicen por parte de los proponentes plurales de cara a la ejecución del contrato en el marco de la independencia técnica y autonomía que les asiste, de cara al compromiso que de manera solidaria asumen al optar al puntaje antes explicado.
III). Con el fin de garantizar la correcta aplicación de los puntajes diferenciales en los procesos de contratación con personas jurídicas, resulta pertinente señalar que las entidades deben dar aplicación a los requerimientos legales identificar los criterios que deben observar las entidades estatales en su verificación y asignación. En este análisis adquieren especial relevancia los desarrollos contenidos en los Documentos Tipo, así como en las guías y manuales expedidos por Colombia Compra Eficiente, en los cuales se precisan orientaciones operativas para la adecuada implementación de estos factores de evaluación, en armonía con los principios de transparencia, igualdad y selección objetiva.
En relación con su solicitud, debe indicarse que, mediante la Resolución 725 del 19 de diciembre de 2024, esta Agencia expidió los documentos tipo para los procesos de contratación que se adelanten bajo la modalidad de concurso de méritos para contratar la interventoría de obra pública de infraestructura de transporte.
En línea con lo anterior, frente al puntaje diferencial para emprendimientos y empresas de mujeres, debe indicarse que, en los procesos cobijados por los documentos tipo de licitación de obra pública de infraestructura transporte expedidos por la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente, mediante la Resolución 725 del 19 de diciembre de 2024, el numeral 4.6 “Emprendimiento y empresas de mujeres” señala que la entidad asignará un puntaje de cero punto veinticinco (0.25) puntos al proponente que acredite la calidad de emprendimientos y empresas de mujeres con domicilio en el territorio nacional de conformidad con lo previsto en el artículo 2.2.1.2.4.2.14. del Decreto 1082 de 2015 o la norma que lo modifique, sustituya o complemente. Asimismo, establece que para que el proponente obtenga ese puntaje, debe diligenciar el Formato 12– Acreditación de emprendimientos y empresas de mujeres y aportar la documentación requerida.
Tal como se establece en el numeral 4.6, el proponente debe diligenciar el “Formato 12” para obtener el puntaje por la acreditación de emprendimiento y empresa de mujer, es pertinente señalar que ese formato se divide dependiendo a la naturaleza del proponente en: Formato A (persona jurídica), formato B (persona natural) y formato C (asociaciones y cooperativas). En relación con las inquietudes que plantea en su solicitud, nos referiremos al “Formato 13 A – Acreditación de emprendimiento y empresas de mujeres”, que permite para acreditar las condiciones establecidas en los numerales 1 y 2 del artículo 2.2.1.2.4.2.14 del Decreto 1082 de 2015.
Así las cosas, la parte introductoria del “Formato 12 A” señala entre corchetes y resaltado en gris, que debe diligenciarse por los Proponentes personas jurídicas o los integrantes que sean personas jurídicas del Proponente Plural cuyo porcentaje de participación sea al menos del diez por ciento (10 %) y acrediten la condición de emprendimientos y empresas de mujeres. Posteriormente, el formato establece que el proponente escogerá una (1) entre dos (2) opciones para acreditar la condición de emprendimiento y empresa de mujeres en los términos del artículo 2.2.1.2.4.2.14 del Decreto 1082 de 2015.
La primera opción del formato debe diligenciarse si la participación accionaria de la persona jurídica en su mayoría son mujeres y los derechos de propiedad han pertenecido a éstas durante el último año.
[Opción 1. Incorporar si la participación accionaria de la persona jurídica en su mayoría son mujeres y los derechos de propiedad han pertenecido a éstas durante el último año.]
Manifestamos bajo la gravedad del juramento que más del cincuenta por ciento (50 %) de las acciones, partes de interés o cuotas de participación de la persona jurídica pertenecen a mujeres y los derechos de propiedad han pertenecido a estas durante al menos el último año anterior a la fecha de cierre del Proceso de Contratación. En el siguiente cuadro señalamos la identificación de las mujeres en la persona jurídica y la distribución de los derechos en la sociedad durante el último año:
Nombre completo y número de identificación de la (s) mujeres (s) que tienen o tuvieron participación durante el último año en la persona jurídica | Número de acciones, partes de interés o cuotas de participación de la persona jurídica, o el alcance o condición de su participación en el caso de las personas jurídicas sin ánimo de lucro |
De igual manera, manifestamos bajo la gravedad del juramento que más del cincuenta por ciento (50 %) de las acciones, partes de interés o cuotas de participación de la persona jurídica ha pertenecido a mujeres, y dicha participación mayoritaria se ha mantenido a partir de: [Indicar la fecha (día/mes/año) desde que se cumple con dicha condición].
Como se aprecia, mediante el diligenciamiento de la opción 2 del “Formato 12 A” el proponente −persona jurídica o los integrantes que sean personas jurídicas del Proponente Plural cuyo porcentaje de participación sea al menos del diez por ciento (10 %)−, manifiesta bajo la gravedad de juramento, “(…) que por lo menos el cincuenta por ciento (50 %) de los empleos del nivel directivo de la persona jurídica han sido ejercidos por mujeres y estas han estado vinculadas laboralmente a la empresa durante al menos el último año anterior a la fecha de cierre del Proceso de Contratación en el mismo cargo u otro del mismo nivel”.
En este sentido, cuando el proponente diligencia la opción 2 del “Formato 13 A” para acreditar su condición de emprendimiento y empresa de mujer, en los procesos cobijados por los documentos tipo expedidos por la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente, el diligenciamiento de esta opción “bajo la gravedad de juramento” hace las veces de la certificación a la que se refiere el numeral 2 del artículo 2.2.1.2.4.2.14 del Decreto 1082 de 2015.
Por lo demás, el formato también señala que “Como soporte de esta declaración se anexa copia de (i) los respectivos documentos de identidad, (ii) los contratos de trabajo o certificación laboral con las funciones y (iii) el certificado de aportes al Sistema de Seguridad Social del último año en el que se demuestren los pagos realizados por el empleador, en relación con cada una de las personas que conforman el nivel directivo del Proponente”.
Ahora bien, respecto de la regulación del puntaje por apoyo a la industria nacional en procesos adelantados con documentos tipo.
Sobre el particular, el numeral 4.3 “Apoyo a la Industria Nacional” del documento base de los documentos tipo de licitación de obra pública de infraestructura de transporte - Versión 4 indica que, “los proponentes pueden obtener puntaje de apoyo a la industria nacional por: i) Servicios Nacionales o con Trato Nacional o por ii) la incorporación de componente nacional en servicios extranjeros […]”, es decir, que el proponente deberá verificar en primer lugar si accederá al referido puntaje mediante alguno de los dos conceptos mencionados que se relacionan así en la siguiente tabla:
Concepto | Puntaje |
|---|---|
Promoción de Servicios Nacionales o con Trato Nacional | 20 |
Incorporación de componente nacional en servicios extranjeros | 5 |
Asimismo, el numeral 4.3.1 ibidem “Promoción de Servicios Nacionales o con Trato Nacional” explica cómo el proponente se hace acreedor para el otorgamiento de puntaje, las reglas que las entidades deben tener en cuenta para definir los Bienes Nacionales Relevantes y el porcentaje de empleados o contratistas por prestación de servicios colombianos al que deberán comprometerse los proponentes en caso de que ninguno de los bienes relevantes están incluidos en el Registro de Productores de Bienes Nacionales, con el fin de que la entidad estatal otorgue el puntaje. De igual forma, para la “Acreditación del Puntaje por Servicios Nacionales o Con Trato Nacional” el numeral 4.3.2 prevé lo siguiente:
“La Entidad asignará hasta veinte (20) puntos a la oferta de: i) Servicios Nacionales o ii) con Trato Nacional.
Para que el Proponente nacional obtenga puntaje por Servicios Nacionales debe presentar, además del Formato 9 A – Promoción de Servicios Nacionales o con Trato Nacional, alguno de los siguientes documentos, según corresponda:
A. Persona natural colombiana: La cédula de ciudadanía del Proponente.
B. Persona natural extranjera residente en Colombia: La visa de residencia que le permita la ejecución del objeto contractual de conformidad con la ley.
C. Persona jurídica constituida en Colombia: El certificado de existencia y representación legal emitido por alguna de las cámaras de comercio del país.
(…)”
De acuerdo con lo señalado en el numeral, en los documentos tipo de licitación de obra pública de infraestructura de transporte – versión 4, el proponente nacional podrá obtener el puntaje por servicios nacionales o con trato nacional, si presenta el Formato 9A y alguno de los documentos enlistados en ese numeral. Estos documentos fueron establecidos por la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente en el proceso de estandarización del documento tipo, teniendo en cuenta que el inciso primero del artículo 1 del Decreto 680 de 2021 establece que:
“En los contratos que deban cumplirse en Colombia, un servicio es colombiano si además de ser prestado por una persona natural colombiana o por un residente en Colombia, por una persona jurídica constituida de conformidad con la legislación colombiana o por un proponente plural conformado por estos o por estos y un extranjero con trato nacional, usa los bienes nacionales relevantes definidos por la Entidad Estatal para la prestación del servicio que será objeto del Proceso de Contratación o vinculen el porcentaje mínimo de personal colombiano según corresponda”.
El fragmento citado del artículo 1 del Decreto 680 de 2021 se relaciona con los documentos exigidos en el numeral 4.3.2 del documento base, considerando que, para obtener el puntaje por servicios nacionales: i) las personas naturales colombianas deben presentar la cédula de ciudadanía, ii) las personas naturales residentes en colombian deben presentar la visa de residencia, y iii) las personas jurídicas constituidas en Colombia deben presentar el certificado de existencia y representación legal expedido por una Cámara de Comercio. Este último supuesto es el que origina el problema jurídico analizado en este concepto, y se estableció en coherencia con el inciso primero del artículo 1 del Decreto 680 de 2021, que indica que un servicio es colombiano si, además de ser prestado por una persona jurídica constituida conforme a la legislación nacional utiliza los bienes nacionales relevantes definidos por la Entidad Estatal.
Para interpretar el alcance del antecitado literal C del numeral 4.3.2 del pliego de condiciones, el artículo 117 del Código de Comercio establece que la existencia de la sociedad y las cláusulas del contrato se probarán mediante “certificación de la cámara de comercio del domicilio principal en la que constará el número, fecha y notaría de la escritura de constitución y de las reformas del contrato, si las hubiere”. Dicho certificado también tiene la función de probar la representación de la sociedad, por lo que además deberá señalar los nombres de los representantes, las facultades conferidas a cada uno de ellos y las limitaciones acordadas a dichas facultades[2].
Así, el certificado de existencia y representación legal que expiden las cámaras de comercio, es el documento idóneo que prueba la existencia de la persona jurídica, su representación legal y de sus circunstancias particulares, su documento de constitución, sus reformas, su representación legal, etc., con efectos jurídicos oponibles frente a la sociedad, a los socios y a terceros.
En consecuencia, esta Agencia consideró que dicho certificado correspondía al documento que acreditaba la constitución de la persona jurídica, de conformidad con la legislación colombiana. No obstante, no todas las personas jurídicas deben estar inscritas en el registro mercantil y, por ende, no están obligadas a contar con el certificado de existencia y representación legal expedido por las cámaras de comercio[3].
En este sentido, las personas jurídicas reguladas por leyes especiales, que no están obligadas a inscribirse en las cámaras de comercio y, por tanto, no requieren un certificado de existencia y representación legal, deben aportar, para efectos de la aplicación del numeral 4.3.2 del documento base de los documentos tipo de licitación de obra pública de infraestructura de transporte, el documento idóneo o certificado equivalente que acredite su existencia conforme a la legislación nacional. Esto deberá ser requerido por la entidad que adelante el proceso de selección, de acuerdo con el tipo de persona jurídica que participe y pretenda obtener el puntaje por servicios nacionales.
Teniendo en cuenta la inalterabilidad predicada de los documentos tipo, para que el proponente obtenga puntaje por servicios nacionales debe presentar el Formato 9A y alguno de los documentos enlistados de forma taxativa en el numeral 4.3.2, mencionados previamente. No obstante, considerando que en la “Introducción” del documento base de los documentos tipo de licitación de obra pública de infraestructura de transporte – versión 4, se incluye una disposición que impone a las entidades la obligación de aplicar la normativa vigente, al indicar que “El uso de los Documentos Tipo no exime a la Entidad Estatal de la obligación que le asiste de aplicar la normativa y la jurisprudencia aplicable al Proceso de Contratación”. Para estos efectos, en el supuesto previsto en el literal C del numeral 4.3.2, el proponente persona jurídica constituida en Colombia que aspire a obtener el puntaje por servicios nacionales debe presentar el Formato 9A – Promoción de Servicios Nacionales o con Trato Nacional, junto con el certificado de existencia y representación legal expedido por la autoridad competente, o el documento que acredite su existencia conforme a la legislación colombiana.
Finalmente debe advertirse, que el análisis para resolver problemas específicos en torno a los procesos de contratación debe ser realizado por quienes tengan interés en ello. De esta forma, las afirmaciones aquí realizadas no pueden ser interpretadas como juicios de valor sobre circunstancias concretas relacionadas con los hechos que motivan la consulta. Por lo anterior, previo concepto de sus asesores, la solución de situaciones particulares corresponderá a los interesados de adoptar la decisión y, en caso de conflicto, a las autoridades judiciales, fiscales y disciplinarias.
En ese sentido, al tratarse de un análisis que debe realizarse en un procedimiento contractual específico, esta Agencia no puede definir un criterio universal y absoluto por vía consultiva, sino que brinda elementos de carácter general para que los partícipes del Sistema de Compras y Contratación Pública adopten la decisión que corresponda, lo cual es acorde con el principio de juridicidad. Así cada entidad definirá la forma de adelantar su gestión contractual, sin que sea atribución de la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente, validar sus actuaciones.
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5. Doctrina de la Agencia Nacional de Contratación Pública:
Sobre la definición de los emprendimientos y empresas de mujeres, esta Subdirección se ha manifestado en los conceptos C-037 del 26 de febrero de 2021, C-141 del 8 de abril de 2021, C-114 del 13 de abril de 2015, C-031 del 1 de marzo de 2022, C-476 del 21 de junio de 2022, C-429 del 18 de julio de 2022, C-438 del 11 de julio de 2022, C-454 del 13 de julio de 2022, C-476 del 21 de junio de 2022, C-479 del 26 de julio de 2022, C-504 del 8 de agosto de 2022, C-522 del 16 de agosto de 2022, C-533 de 25 de agosto de 2022, C-540 del 29 de agosto de 2022, C-587 del 21 de septiembre de 2022, C-715 del 4 de noviembre de 2022, C-089 del 28 de abril de 2023, C-152 del 01 de junio de 2023, C-409 del 20 de noviembre de 2023, C-414 del 10 de octubre de 2023, C-436 del 24 de octubre de 2023, C-440 del 04 de diciembre de 2023, C-001 de 2024, C-202 de 2024, C-121 del 6 de marzo de 2025, C-232 del 1 de abril de 2025, C-379 del 05 de mayo de 2025, C–612 del 01 de julio de 2025, entre otros.
Respecto de la aplicación del Decreto 680 de 2021 y el otorgamiento del puntaje por apoyo a la industria nacional en los procedimientos de selección en los conceptos C-442 del 26 de agosto de 2021, C-542 del 20 de octubre de 2021, C-549 del 5 de noviembre de 2021, C-020 del 22 de febrero de 2022, C-219 del 21 de abril de 2022, C-265 del 4 de abril de 2022. Asimismo, la Agencia explicó la aplicación de la Resolución 304 de 2021 “Por la cual se modifican los Documentos Tipo adoptados por la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente” en los conceptos C-549 del 5 de noviembre de 2021, C-647 del 22 de noviembre de 2021, C-688 del 4 de enero de 2022, C-166 del 5 de abril de 2022, C-196 del 13 de abril de 2022, C-201 del 13 de abril de 2022, C-327 del 23 de mayo de 2022, C-352 del 2 de junio de 2022, C-396 del 15 de junio de 2022 y C-571 del 14 de septiembre de 2023, C-543 del 11 de octubre de 2024, Concepto C- 1032 del 04 de febrero de 2025 entre otros.
Estos y otros conceptos se encuentran disponibles para consulta en el Sistema de relatoría de la Agencia, al cual se puede acceder a través del siguiente enlace: https://relatoria.colombiacompra.gov.co/busqueda/conceptos.
La sostenibilidad no es una opción, es una obligación. Por ello, la Agencia Nacional de Contratación Pública –Colombia Compra Eficiente– te invita a realizar el Curso de Contratación Pública Sostenible y Socialmente Responsable, una herramienta clave para fortalecer las capacidades de todos los compradores públicos, proveedores, servidores públicos v para generar mayor valor público. Accede al curso y aprende como implementar criterios sociales y ambientales en las diferentes etapas del proceso de contratación:
https://formacionvirtual.colombiacompra.gov.co/mod/page/view.php?id=3718
De otro lado, te contamos que esta Agencia ha da un paso decisivo en la estandarización y modernización del sector social con la expedición de las Resoluciones 539, 540, 541, 952 y 953 de 2025, mediante las cuales adoptó Documentos Tipo para las modalidades de selección de licitación pública (versión 2), selección abreviada de menor cuantía, mínima cuantía, consultoría e interventoría, promoviendo procesos más transparentes, eficientes competitivos y sostenibles en sectores estratégicos como educación, salud, cultura, recreación, deporte, institucional y vivienda. Consulta y descarga los documentos aquí: https://www.colombiacompra.gov.co/normativa-y-relatoria/documentos-tipo
Si quieres conocer más sobre la aplicación de Documentos Tipo puedes consultar la última versión de la Guía para la comprensión e implementación de los Documentos Tipo de obra pública de infraestructura de transporte. En esta actualización se incorporaron orientaciones prácticas dirigidas a entidades públicas, proveedores, organismos de control y demás interesados, con el propósito de facilitar la adecuada implementación de estos instrumentos en los procesos contractuales. Además se incluyeron lineamientos que orientan la implementación de los criterios ambientales y sociales incluidos en los documentos tipo: Consulta la guía aquí:
https://www.colombiacompra.gov.co/archivos/manual/guia-para-la-comprension-e-implementacion-de-los-documentos-tipo-de-obra-publica-de-infraestructura-de-transporte-bajo-las-diferentes-modalidades-de-contratacion-vigentes
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Este concepto tiene el alcance previsto en el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y las expresiones utilizadas con mayúscula inicial deben ser entendidas con el significado que les otorga el artículo 2.2.1.1.1.3.1 del Decreto 1082 de 2015.
Atentamente,
Elaboró: | Denis Andrea Cárdenas Hernández Analista T2 ‒ 1 de la Subdirección de Gestión Contractual |
Revisó: | Diana Lucia Saavedra Castañeda Contratista de la Subdirección de Gestión Contractual |
Aprobó: | Carolina Quintero Gacharná Subdirectora de Gestión Contractual ANCP – CCE |
Decreto 1082 de 2015: “Artículo 2.2.1.2.4.1.3. La Entidad Estatal debe conceder trato nacional a: (a) los oferentes, bienes y servicios provenientes de Estados con los cuales Colombia tenga Acuerdos Comerciales, en los términos establecidos en tales Acuerdos Comerciales; (b) a los bienes y servicios provenientes de Estados con los cuales no exista un Acuerdo Comercial pero respecto de los cuales el Gobierno Nacional haya certificado que los oferentes de Bienes y Servicios Nacionales gozan de trato nacional, con base en la revisión y comparación de la normativa en materia de compras y contratación pública de dicho Estado; y (e) a los servicios prestados por oferentes miembros de la Comunidad Andina de Naciones teniendo en cuenta la regulación andina aplicable a la materia.
“El Ministerio de Relaciones Exteriores debe expedir el certificado por medio del cual se acredite la situación mencionada en el literal (b) anterior en relación con un Estado en particular, lo cual no es requerido para acreditar las situaciones a las que se refieren los literales (a) y (c) anteriores. Para constatar que los oferentes de Bienes y Servicios Nacionales gozan de trato nacional en un Estado, el Ministerio de Relaciones Exteriores debe revisar y comparar la normativa en materia de compras y contratación pública del respectivo Estado para lo cual puede solicitar el apoyo técnico del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo y de Colombia Compra Eficiente, dentro de sus competencias legales.
“Los certificados para acreditar la condición a la que se refiere el literal (b) anterior deben ser publicados en la forma y oportunidad que para el efecto disponga Colombia Compra Eficiente. La vigencia de los certificados será de dos años contados a partir de la fecha de su expedición, sin perjuicio de que el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo o Colombia Compra Eficiente soliciten al Ministerio de Relaciones Exteriores su revisión con ocasión de la expedición de nueva normativa en el Estado sobre el cual se expide el certificado. Colombia Compra Eficiente puede determinar vía circular la forma como el Ministerio de Relaciones Exteriores debe constatar que los oferentes de Bienes y Servicios Nacionales gozan de trato nacional y de revisar y comparar la normativa en materia de compras y contratación pública para la expedición del certificado”. ↑
“Artículo 117. La existencia de la sociedad y las cláusulas del contrato se probarán con certificación de la cámara de comercio del domicilio principal, en la que constará el número, fecha y notaría de la escritura de constitución y de las reformas del contrato, si las hubiere; el certificado expresará, además, la fecha y el número de la providencia por la cual se le concedió permiso de funcionamiento y, en todo caso, la constancia de que la sociedad no se halla disuelta.
Para probar la representación de una sociedad bastará la certificación de la cámara respectiva, con indicación del nombre de los representantes, de las facultades conferidas a cada uno de ellos en el contrato y de las limitaciones acordadas a dichas facultades, en su caso”. ↑
De conformidad con el artículo 45 del Decreto 2150 de 1995 (modificado por el artículo 1 Ley 537 de 1999), artículo 3 del Decreto 427 de 1995, se exceptúan del registro antes las cámaras de comercio, las siguientes entidades: i) Instituciones de educación superior, ii) Instituciones de educación formal y no formal (Ley 115 de 1994), iii) Personas Jurídicas que presten servicios de vigilancia privada, iv) Iglesias, confesiones y denominaciones religiosas, sus federaciones,
confederaciones, asociaciones de ministros, v) Entidades reguladas por la ley 100 de 1993 (Seguridad social), v) Sindicatos y asociaciones de trabajadores y empleadores, vii) Partidos y movimientos políticos, viii) Cámaras de Comercio, ix) Organizaciones comunitarias de primero, segundo, tercero y cuarto grados, x) Las sociedades de gestión colectiva de derechos de autor y derechos conexos de que trata la ley 44 de 1993, x) Establecimientos de beneficencia y de instrucción pública de carácter
oficial y corporaciones y fundaciones creadas por leyes, ordenanzas,
acuerdos y decretos, regulados por el decreto 3130 de 1968 y demás
disposiciones pertinentes, xi) Las propiedades regidas por las leyes de propiedad horizontal, reguladas por las leyes 182 de 1948 y 16 de 1985, xii) Cajas de compensación familiar reguladas por la ley 21 de 1982, xiii) Cabildos indígenas regulados por la ley 89 de 1890, etc. Consultado en: https://www.cchuila.org/servicios-registrales/entidades-no-obligadas-a-registrarse/?utm_source=chatgpt.com ↑