DOCUMENTOS TIPO

Texto del concepto

CCE-DES-FM-17

DOCUMENTOS TIPO – Licitación pública – Infraestructura de transporte

[…] la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente expidió las Resoluciones No. 240 y 241 del 27 de noviembre 2020, mediante las cuales se adoptan los documentos tipo de licitación de obra pública de infraestructura de transporte – versión 3 y de selección abreviada de menor cuantía de obra de infraestructura de transporte – versión 2. Estas versiones de los documentos tipo son obligatorias desde el 1º de enero de 2021. No obstante, con la expedición de la Ley de Emprendimiento, estos se modificaron parcialmente mediante la Resolución No. 161 del 17 de junio de 2021 «Por la cual se modifican los documentos tipo adoptados por la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente», la cual rige para los procedimientos de selección cuya invitación o aviso de convocatoria se publique a partir del 28 de junio de 2021.

Además, teniendo en cuenta que el Gobierno Nacional expidió el Decreto 680 del 22 de junio de 2021 «Por el cual se modifica parcialmente el artículo 2.2.1.1.1.3.1. y se adiciona el artículo 2.2.1.2.4.2.9. al Decreto 1082 de 2015, Único Reglamentario del Sector Administrativo de Planeación Nacional, en relación con la regla de origen de servicios en el Sistema de Compra Pública», esta Agencia expidió la Resolución 304 del 13 de octubre de 2021, mediante el cual se modifican los documentos tipo indicados. Esta modificación aplica a los procesos de contratación cuyo aviso de convocatoria se publique a partir del 2 de noviembre de 2021.

DOCUMENTOS TIPO – Matriz 1 – Experiencia – Aplicación

[…] la Matriz 1 está constituida por ocho (8) tipos de obras de infraestructura de transporte, identificadas con un número y su descripción, los cuales son: 1) obras en vías primarias o secundarias, 2) obras en vías terciarias, 3) obras marítimas y fluviales, 4) obras en vías primarias o secundarias o terciarias o urbanas para atención, prevención o mitigación de emergencias diferentes a contratación directa, 5) obras férreas, 6) obras de infraestructura vial urbana, 7) obras en puentes y 8) obras aeroportuarias. Estas determinan el marco para la aplicación de los documentos tipo, dado que comprenden todas aquellas actividades que constituyen obra pública de infraestructura de transporte y que han sido objeto de estandarización mediante la Resolución No. 240 del 27 de noviembre de 2020 para los procesos de licitación pública.

DOCUMENTOS TIPO ­– Versión 3 – Matriz 1 Experiencia – Complejidad alta, media o baja

[…] la complejidad técnica de un proyecto debe establecerse en concreto, debido a que, por ejemplo, las cuantías de los procesos de contratación, que sería un criterio transversal, no constituyen el único parámetro para señalar cuando un proyecto tiene una complejidad baja–media o alta, toda vez que depende en mayor medida de consideraciones técnicas. Por esta razón, la Agencia incluyó en el documento base los siguientes criterios enunciativos o ejemplificativos, desde el punto de vista técnico, con la finalidad de orientar a las entidades estatales, los cuales puede utilizar cada una de ellas para justificar cuando un proceso de contratación se considera de baja‒media o alta complejidad, dependiendo de cada proyecto a ejecutar: las condiciones geográficas, geológicas, hidrológicas, climáticas, así como el alcance físico del proyecto de infraestructura de transporte. En todo caso, la justificación corresponde elaborarla a cada entidad y debe quedar soportada en el «Numeral 3.5.1».

Ahora bien, debe destacarse que los interesados en el procedimiento de selección podrán presentar observaciones al proyecto de pliego de condiciones, indicándole a la entidad las razones por las cuales, eventualmente, consideran que la complejidad técnica del proyecto no es la adecuada, señalando la matriz de experiencia que consideran debe utilizarse. De este modo, los posibles interesados podrán solicitar el ajuste del pliego de condiciones en los casos en que consideren se requiere esa modificación.

Bogotá D.C., 02 de septiembre 2022

Señor

Gustavo Adolfo Patarroyo Cubides

Bucaramanga, Santander

Concepto C – 561 de 2022

Estimado señor Patarroyo Cubides:

En ejercicio de la competencia otorgada por los artículos 11, numeral 8º, y 3º, numeral 5º, del Decreto Ley 4170 de 2011, la Agencia Nacional de Contratación Pública ― Colombia Compra Eficiente responde su consulta del 26 de julio de 2022.

1. Problemas planteados

En relación con los documentos tipo adoptados por esta Agencia, usted pregunta lo siguiente: i) «[…] COMO (sic) SE APLICA LA EXPERIENCIA» y ii) «[…] CUAL (sic) ES CRITERIO PARA APLICAR DE BAJA O MEDIA COMPLEJIDAD O ALTA COMPLEJIDAD».

1. Consideraciones

Teniendo en cuenta que su consulta se dirige a determinar la forma de aplicar la experiencia y los criterios para aplicar la Matriz 1 – Experiencia, en cuanto a la complejidad alta, media o baja, esta dependencia responderá su solicitud, haciendo alusión a los documentos tipo de licitación de obra pública de infraestructura de transporte − Versión 3, sin perjuicio de que estos criterios se apliquen a otros documentos tipo. En efecto, se precisa que la Matriz 1 – Experiencia en cuanto a la complejidad alta, media o baja, también se encuentra en los siguientes documentos tipo: i) de selección abreviada de menor cuantía de infraestructura de transporte y ii) de interventoría de obra pública de infraestructura de transporte.

Conforme con lo anterior, para absolver los interrogantes formulados, se analizarán los siguientes temas: i) expedición de los documentos tipo de licitación de obra pública de infraestructura de transporte; ii) aplicación de los documentos tipo de infraestructura de transporte a partir de la Matriz 1 – Experiencia; y iii) Matriz 1 – Experiencia para proyectos de baja‒media o alta complejidad en los documentos tipo de licitación pública de obra de infraestructura de transporte.

La Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente se ha pronunciado en diferentes conceptos sobre la forma de establecer y acreditar la experiencia exigible en procesos de contratación adelantados con documentos tipo, en los Conceptos C-056 del 8 de enero de 2020, C-069 del 24 de enero de 2020, C-097 del 5 de febrero de 2020, C-198 del 17 de abril de 2020, C 325 del 26 de mayo de 2020, C-444 del 13 de julio de 2020, C-466 del 24 de julio de 2020, C-485 del 29 de julio de 2020, C-501 del 29 de julio de 2020, C-478 del 30 de julio de 2020, C-450 de 3 de agosto de 2020, C-497 del 6 de agosto de 2020, C-528 del 18 de agosto de 2020, C-531 del 21 de agosto de 2020, C-546 del 26 de agosto de 2020, C-597 del 14 de septiembre de 2020, C-618 del 17 de septiembre de 2020, C-630 del 21 de octubre de 2020, C-633 del 2 de octubre de 2020, C-643 del 26 de octubre de 2020, C-635 del 29 de octubre de 2020, C-716 del 30 de octubre de 2020, C-653 del 9 de noviembre de 2020, C-665 del 11 de noviembre de 2020, C-698 del 19 de noviembre de 2020, C-713 del 2 de diciembre de 2020, C-105 del 26 de marzo de 2021 y C-152 del 12 de abril de 2021, C-403 del 10 de agosto de 2021, C-507 del 19 de septiembre de 2021, C-541 del 27 de septiembre de 2021, C-649 del 17 de noviembre de 2021, C-690 del 27 de diciembre de 2021, C-006 del 7 de marzo de 2022, C-130 del 22 de marzo de 2022, C-218 de 22 de abril de 2022, C-242 del 3 de mayo de 2022, C-400 del 05 de julio de 2022 y C-448 del 11 de julio de 2022. En lo pertinente, la tesis expuesta en estos conceptos se reitera y complementan a continuación:

2.1. Expedición de los documentos tipo de licitación de obra pública de infraestructura de transporte

La figura de los pliegos tipo surge a partir del año 2007, durante el cual el legislador facultó al Gobierno Nacional para adoptarla en la compra o suministro de bienes de características técnicas uniformes^[1]. La orientación inicial del proyecto que se convirtió en la Ley 1150 de 2007 era facultar al Gobierno Nacional para adoptar los pliegos tipo en todos los contratos estatales, pues en el proyecto el parágrafo 3º disponía que: «El Gobierno Nacional tendrá la facultad de estandarizar los pliegos de condiciones o términos de referencia y los contratos de las entidades estatales»^[2]. 

La intención del legislador fue agilizar y dar mayor transparencia a los procedimientos de selección, así como evitar el direccionamiento, razón por la cual –conforme a lo explicado en la exposición de motivos– «[…] se asigna al Gobierno Nacional la facultad de estandarizar los pliegos de condiciones y términos de referencia de los contratos, medida que redundará en la agilidad y claridad de los procedimientos»^[3]. Sin embargo, en el texto aprobado, los pliegos tipo se limitaron a la adquisición o suministro de bienes de características técnicas uniformes^[4]. No obstante, dicha facultad no fue ejercida.

Posteriormente, el artículo 2, parágrafo 7º, de la Ley 1150 de 2007, adicionado por el artículo 4 de la Ley 1882 de 2018, estableció la obligatoriedad de adoptar los documentos tipo para algunos contratos, en los siguientes términos: 

Parágrafo 7°. El Gobierno nacional adoptará documentos tipo para los pliegos de condiciones de los procesos de selección de obras públicas, interventoría para las obras públicas, interventoría para consultoría de estudios y diseños para obras públicas, consultoría en ingeniería para obras, los cuales deberán ser utilizados por todas las entidades sometidas al Estatuto General de la Contratación de la Administración Pública en los procesos de selección que adelanten. Dentro de los documentos tipo el Gobierno adoptará de manera general y con alcance obligatorio para todas las entidades sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, las condiciones habilitantes, así como los factores técnicos y económicos de escogencia […] teniendo en cuenta la naturaleza y cuantía de los contratos […]. (Énfasis fuera de texto) 

Con posterioridad, el 22 de julio de 2020, el Gobierno Nacional sancionó la Ley 2022, que rige a partir de su publicación, cuyo artículo 1 modifica el artículo 4 de la Ley 1882 de 2018 en relación con los siguientes aspectos: i) el sujeto encargado de la adopción de los documentos tipo, ya que antes se señalaba al Gobierno Nacional y ahora la entidad encargada directamente por la Ley es la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente o quien haga sus veces; ii) la inclusión de buenas prácticas contractuales y los principios de la contratación pública para establecer los requisitos habilitantes, factores técnicos, económicos y otros factores de escogencia en los documentos tipo; iii) la implementación de procesos de capacitación en los municipios para la utilización de los documentos tipo, buscando el desarrollo de la economía local, y iv) las responsabilidades para Colombia Compra Eficiente en la definición del desarrollo e implementación de los documentos tipo mediante cronogramas, coordinación con otras entidades especializadas, recepción de comentarios de los interesados y revisión de los documentos tipo expedidos^[5].  

Con fundamento en las disposiciones anteriores, la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente expidió las Resoluciones No. 240 y 241 del 27 de noviembre 2020, mediante las cuales se adoptan los documentos tipo de licitación de obra pública de infraestructura de transporte – versión 3 y de selección abreviada de menor cuantía de obra de infraestructura de transporte – versión 2. Estas versiones de los documentos tipo son obligatorias desde el 1º de enero de 2021. No obstante, con la expedición de la Ley de Emprendimiento, estos se modificaron parcialmente mediante la Resolución No. 161 del 17 de junio de 2021 «Por la cual se modifican los documentos tipo adoptados por la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente», la cual rige para los procedimientos de selección cuya invitación o aviso de convocatoria se publique a partir del 28 de junio de 2021.

Además, teniendo en cuenta que el Gobierno Nacional expidió el Decreto 680 del 22 de junio de 2021 «Por el cual se modifica parcialmente el artículo 2.2.1.1.1.3.1. y se adiciona el artículo 2.2.1.2.4.2.9. al Decreto 1082 de 2015, Único Reglamentario del Sector Administrativo de Planeación Nacional, en relación con la regla de origen de servicios en el Sistema de Compra Pública», esta Agencia expidió la Resolución 304 del 13 de octubre de 2021, mediante el cual se modifican los documentos tipo indicados. Esta modificación aplica a los procesos de contratación cuyo aviso de convocatoria se publique a partir del 2 de noviembre de 2021.

Finalmente, teniendo en cuenta la expedición del Decreto 1860 del 24 de diciembre de 2021, que modificó el Decreto 1082 de 2015, la Agencia modificó los diferentes documentos tipo que había expedido hasta ese momento, con la finalidad de hacerlos compatibles con la nueva regulación, por lo que se expidió la Resolución 275 del 24 de junio de 2022, «Por la cual se modifican los documentos tipo adoptados por la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente». De esta resolución es importante resaltar que, el artículo 1 modifica el numeral 3.5.1 «Determinación de los requisitos mínimos de experiencia según la Matriz 1 – Experiencia, de los documentos tipo de obra pública de infraestructura de transporte adelantados bajo la modalidad de licitación pública – Versión 3 y de los documentos tipo de obra pública de infraestructura de transporte desarrollados bajo la modalidad de selección abreviada de menor cuantía – Versión 2.

Esta última modificación a los documentos tipo, aplicará a los procesos cuyo aviso fueron publicados a partir del 29 de agosto de 2022. De esta forma, las consideraciones se realizarán teniendo en cuenta las modificaciones de esta Resolución, esto es, teniendo en cuenta el contenido actual, a esta fecha, de los documentos tipo. En todo caso, se precisa que esta Agencia ha publicado el contenido actualizado de los documentos tipo, de acuerdo con las modificaciones que se realizan a los mismos, en el siguiente enlace: https://www.colombiacompra.gov.co/documentos-tipo/documentos-tipo.

2.2. Aplicación de los documentos tipo de infraestructura de transporte a partir de la Matriz 1 – Experiencia

De conformidad con el marco normativo expuesto anteriormente y de acuerdo con las condiciones fijadas en el «Documento Base» de la Resolución No. 240 del 27 de noviembre de 2020, la acreditación del requisito habilitante de experiencia se aborda desde distintos criterios. En primer lugar, los contratos presentados por los proponentes deben corresponder a la actividad o actividades de experiencia general y específica que la entidad exija en el pliego de condiciones, de acuerdo con los parámetros señalados en la Matriz 1. En segundo lugar, los proponentes deben acreditar el cumplimiento de las condiciones fijadas con mínimo uno (1) y máximo seis (5) contratos, que debieron terminar antes de la fecha de cierre del proceso de contratación^[6]. Por último, el número de contratos aportados por el proponente debe certificar un valor mínimo correspondiente a un porcentaje del presupuesto oficial del proceso de obra expresado en SMMLV, cuya verificación se hará de acuerdo con la sumatoria de los valores totales ejecutados de los contratos que cumplan con los requisitos establecidos en el pliego de condiciones.

Para fijar las condiciones que deben cumplir los contratos aportados, en términos de actividades ejecutadas, las entidades deberán emplear la Matriz 1, documento que estandariza las condiciones de experiencia general y/o experiencia específica que deben requerir las entidades estatales de acuerdo con: i) el tipo de obra de infraestructura de transporte; ii) la actividad a contratar, y iii) la cuantía del proceso de contratación.

En relación con el primer aspecto, la Matriz 1 está constituida por ocho (8) tipos de obras de infraestructura de transporte, identificadas con un número y su descripción, los cuales son: 1) obras en vías primarias o secundarias, 2) obras en vías terciarias, 3) obras marítimas y fluviales, 4) obras en vías primarias o secundarias o terciarias o urbanas para atención, prevención o mitigación de emergencias diferentes a contratación directa, 5) obras férreas, 6) obras de infraestructura vial urbana, 7) obras en puentes y 8) obras aeroportuarias. Estas determinan el marco para la aplicación de los documentos tipo, dado que comprenden todas aquellas actividades que constituyen obra pública de infraestructura de transporte y que han sido objeto de estandarización mediante la Resolución No. 240 del 27 de noviembre de 2020 para los procesos de licitación pública.

Con respecto a la actividad a contratar, la Matriz 1 establece cuáles son las que corresponden a cada uno de los tipos de infraestructura mencionados, con el fin de que la entidad identifique aquellas en las cuales puede encuadrarse, de mejor forma, el objeto que pretende ejecutar y determinar los requisitos de experiencia exigibles. Por ejemplo, para el tipo de infraestructura «6. OBRAS DE INFRAESTRUCTURA VIAL URBANA», la entidad podrá verificar la experiencia requerida en su proceso, de acuerdo con las 18 actividades identificadas en la matriz 1^[7], entre las cuales se encuentra la definida en el numeral «6.16. PROYECTOS DE SEÑALIZACIÓN Y/O DEMARCACIÓN DE VÍAS URBANAS».

Por último, el documento establece los rangos dentro de los cuales se debe identificar el presupuesto del proceso de contratación. Estos abarcan las cuantías mínimas y máximas que son frecuentes en los procesos de contratación de obra pública de infraestructura de transporte, y son resultado de las exigencias señaladas en el inciso 3 del parágrafo 7 del artículo 2 de la Ley 1150 de 2007 –modificado por el artículo 1 de la Ley 2022 de 2020–, conforme al cual las condiciones fijadas en los documentos tipo deben tener en cuenta la cuantía, la naturaleza y la especialidad de la contratación.

Estos tres factores determinan el requisito de experiencia establecido en los documentos tipo desarrollados por la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente, e incluido en la Matriz 1, que es resultado del mandato establecido en la Ley 2022 de 2020, por lo que son de obligatorio cumplimiento. Igualmente, se encuentran sometidos a la regulación prevista en la Resolución No. 240 del 27 de noviembre de 2020 y, por tanto, la regla general es que no pueden ser alterados, modificados o adicionados en su contenido.

2.3 Matriz 1 – Experiencia para proyectos de baja‒media o alta complejidad

En los documentos tipo de licitación de obra pública de infraestructura de transporte – Versión 3 se creó el numeral «3.5.1 Determinación de los requisitos mínimos de experiencia según la Matriz 1 – Experiencia»^[8], mediante el cual la entidad justifica expresa y suficientemente la selección de la Matriz 1 – Experiencia para un proyecto de baja–media, o alta complejidad técnica. En otras palabras, a partir de la actualización de los documentos tipo de licitación de obra pública de infraestructura de transporte – Versión 3 se crean dos Matrices de experiencia: i) una para proyectos de baja o media complejidad y ii) otra para proyectos de alta complejidad.

Es pertinente mencionar que la implementación de la Matriz 1 – Experiencia complejidad alta, media o baja, en los documentos tipo de licitación y selección abreviada de menor cuantía de obra pública de infraestructura de transporte, se dio mediante la Resolución 240 de 2020. De esta manera, en relación con el cambio adoptado referente a las matrices de experiencia surge el siguiente interrogante: ¿por qué adoptar una nueva matriz de experiencia si en las versiones anteriores solo se tenía una? De acuerdo con las mesas de trabajo adelantadas con el Instituto Nacional de Vías –Invias–, esta entidad informó a la Agencia que si bien debido a la expedición de los documentos tipo aumentó el número de oferentes que participaban en los procedimientos de selección, eventualmente también podría generarse el riesgo de que se incrementaran los incumplimientos de los contratistas, especialmente en los proyectos de alta complejidad técnica, debiéndose solicitar una experiencia más exigente para ciertos proyectos. La anterior consideración trajo consigo la necesidad de revisar la Matriz 1 – Experiencia, puesto que con la adopción de los documentos tipo no solo se busca garantizar transparencia y pluralidad de oferentes en los procedimientos de selección, sino, además, verificar la idoneidad de los proponentes para ejecutar los proyectos de infraestructura de transporte.

Por tanto, la actualización de la «Matriz 1 – Experiencia» atendió a la necesidad de especializar aún más su contenido y requerir una experiencia más rigurosa en proyectos que presenten una mayor complejidad técnica, con la finalidad de evitar potenciales incumplimientos, y de esta forma garantizar la selección de contratistas con una experiencia más cualificada en la ejecución de contratos de una complejidad técnica mayor. En este sentido, se advirtió la necesidad de actualizar y complementar el contenido de la Matriz indicada, con la finalidad de que resultara adecuada y proporcional con la exigencia técnica que presentan algunos contratos que involucran proyectos de mayor complejidad.

Ahora bien, mediante la Resolución 275 del 24 de junio de 2022, teniendo en cuenta las sugerencias presentadas por la Subdirección de Estudios de Mercado y Abastecimiento Estratégico de la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente, se consideró pertinente modificar el numeral «3.5.1 Determinación de los requisitos mínimos de experiencia según la Matriz 1 – Experiencia», de los documentos tipo de infraestructura de transporte adelantados bajo la modalidad de licitación pública y selección abreviada de menor cuantía, con la finalidad de adicionar un cuadro que la entidad deberá diligenciar para justificar la complejidad técnica del proyecto en concordancia con lo previsto en la Matriz 1 – Experiencia.

Conviene resaltar que este ajuste se realizó debido a que de la revisión a los procesos de contratación obligados a utilizar los documentos tipo de infraestructura de transporte, se evidenció que las entidades estatales omiten la justificación de la complejidad técnica de la Matriz 1 – Experiencia y, en consecuencia, no identifican las razones por las cuáles solicitan las condiciones de experiencia de la Matriz 1 – Experiencia complejidad alta, media o baja.

En este sentido, aunque este último cambio no varió sustancialmente el contenido anterior, garantiza que las entidades justifiquen en el pliego de condiciones, en la casilla dispuesta para el efecto, las razones que determinan la complejidad técnica del proyecto de acuerdo con las condiciones establecidas en la Matriz 1 – Experiencia, de manera que los interesados en el proceso puedan conocer los argumentos que llevan a la entidad a determinar la complejidad del proyecto y los requisitos de experiencia a exigir.

Explicada la necesidad y las razones que llevaron a ajustar la «Matriz 1 – Experiencia», surge el siguiente interrogante: ¿qué criterios deben servir de parámetros a las entidades contratantes para determinar cuál de las dos matrices deben aplicar? Al respecto, la Agencia consideró que no era adecuado definir la complejidad en abstracto o limitarla simplemente por la cuantía de un proyecto, sino por otras circunstancias netamente técnicas que suelen ser particulares de cada proyecto, tales como, las condiciones geográficas, geológicas, hidrológicas, climáticas, entre otros, ya que son inherentes a cada proyecto de infraestructura de transporte y su alcance, por lo que estas circunstancias tan variables deben valorarse en cada proyecto por la entidad respectiva, siendo los elementos más determinantes para definir la complejidad técnica de un proyecto y exigir una mayor idoneidad o experiencia para afrontar la ejecución de estos contratos.

Dicho de otra forma, la complejidad técnica de un proyecto debe establecerse en concreto, debido a que, por ejemplo, las cuantías de los procesos de contratación, que sería un criterio transversal, no constituyen el único parámetro para señalar cuando un proyecto tiene una complejidad baja–media o alta, toda vez que depende en mayor medida de consideraciones técnicas. Por esta razón, la Agencia incluyó en el documento base los siguientes criterios enunciativos o ejemplificativos, desde el punto de vista técnico, con la finalidad de orientar a las entidades estatales, los cuales puede utilizar cada una de ellas para justificar cuando un proceso de contratación se considera de baja‒media o alta complejidad, dependiendo de cada proyecto a ejecutar: las condiciones geográficas, geológicas, hidrológicas, climáticas, así como el alcance físico del proyecto de infraestructura de transporte. En todo caso, la justificación corresponde elaborarla a cada entidad y debe quedar soportada en el «Numeral 3.5.1». Así se estableció en el documento tipo:

3.5.1 DETERMINACIÓN DE LOS REQUISITOS MÍNIMOS DE EXPERIENCIA SEGÚN LA MATRIZ 1 – EXPERIENCIA

La complejidad técnica del proyecto se establece de la siguiente manera, en concordancia con lo previsto en la “Matriz 1 – Experiencia”:

JUSTIFICACIÓN DE LA COMPLEJIDAD TÉCNICA:

La complejidad técnica del proyecto se establece de la siguiente manera, en concordancia con lo previsto en la “Matriz 1 – Experiencia”:  

[La Entidad debe indicar en esta sección las reglas de experiencia que serán requeridas en el Proceso de Contratación de acuerdo con la Matriz 1 – Experiencia. De igual forma, tiene que justificar expresa y suficientemente la implementación de las condiciones para un proyecto de baja-media o alta complejidad técnica según la Matriz 1 – Experiencia. Para tal fin, la Entidad puede tener en cuenta las siguientes variables que se señalan a modo de ejemplo, sin limitarse exclusivamente a estas, que puedan incidir en la determinación de la complejidad técnica: condiciones geográficas, geológicas, hidrológicas, climáticas, así como el alcance físico del proyecto de infraestructura de transporte].

[La Entidad no podrá limitarse exclusivamente a la cuantía del Proceso de Contratación para establecer la complejidad técnica, pues su definición obedece a aspectos técnicos]

De conformidad con lo anterior, los requisitos de experiencia son: [la Entidad deberá indicar el número de la actividad a contratar y transcribir textualmente lo consignado en la Matriz 1 – Experiencia. En caso de requerir combinar experiencia, se procederá según los lineamientos del literal A del numeral 3.5.2].

Ahora bien, debe destacarse que los interesados en el procedimiento de selección podrán presentar observaciones al proyecto de pliego de condiciones, indicándole a la entidad las razones por las cuales, eventualmente, consideran que la complejidad técnica del proyecto no es la adecuada, señalando la matriz de experiencia que consideran debe utilizarse. De este modo, los posibles interesados podrán solicitar el ajuste del pliego de condiciones en los casos en que consideren se requiere esa modificación.

De esta manera, explicadas las razones que justificaron la modificación de la «Matriz 1 – Matriz de Experiencia» y, además, analizada la imposibilidad de estandarizar de forma absoluta los criterios que definan en qué casos procede una u otra Matriz, a continuación se explicará, por medio de un caso hipotético, cómo se define la complejidad en dos proyectos distintos. Sin embargo, se precisa que las circunstancias concretas de cada proyecto deben ser valoradas por cada entidad estatal, a quien le corresponde definir en cada caso específico la complejidad del proyecto, de manera que se exijan requisitos de experiencia proporcionales a dicha complejidad.

Un municipio del departamento de Chocó requiere contratar el mejoramiento de una vía terciaria, cuya longitud es aproximadamente de 30 KM y cuyo valor del proceso corresponde a 3.028 SMMLV. Por su parte, el municipio de Barranquilla contrata la rehabilitación de una vía terciaria de una longitud aproximada de 150 KM y cuyo valor del proceso corresponde a 11.000 SMMLV.

Ahora bien, en relación con estos proyectos de contratación es importante señalar que las condiciones geográficas, geológicas, hidrológicas, climáticas de cada lugar son diferentes. En el Chocó, según la clasificación de Koeppen, el clima es bastante húmedo de selva, con lluvias durante todo el año, razón por la cual está clasificado como uno de los departamentos con mayores lluvias del país. Por su parte, Barranquilla tiene un clima tropical cálido y húmedo caracterizado por temperaturas altas y estables, en donde las lluvias no son significativas.

Del supuesto planteado en la consulta se deriva que en ambos procesos de contratación se ejecutarán proyectos de mejoramiento o rehabilitación en vías terciarias. Ahora bien, la cuantía y la longitud de los procesos difiere, puesto que, en Barranquilla la cuantía y la longitud de la obra es mayor en comparación con Chocó.

De las condiciones planteadas, en un principio, se podría considerar que el proyecto adelantado en Barranquilla es de complejidad alta, debido a que la cuantía y longitud es mayor en comparación con el proyecto a ejecutar en Chocó. Sin embargo, atendiendo lo previsto en el numeral «3.5.1 Determinación de los requisitos mínimos de experiencia según la Matriz 1 – Experiencia» las condiciones geográficas, geológicas, hidrológicas, climáticas, así como el alcance físico del proyecto de infraestructura de transporte son variables que también se tienen en cuenta para determinar la complejidad del proyecto. En este caso, el municipio de Chocó tiene un clima que se caracteriza por las lluvias durante todo el año y, por tanto, esto podría dificultar la ejecución del proyecto a pesar de que la cuantía y la longitud del proyecto no es significativa en comparación con el otro caso. Por este motivo para el proyecto adelantado en Chocó se podría justificar en la circunstancia aludida para aplicar la «Matriz 1 – Experiencia» de complejidad alta para el ejemplo planteado.

Por su parte, Barranquilla, si bien es un proyecto cuya cuantía y longitud supera 10.000 SMMLV y los 100 KM, estos no son los únicos criterios a tener en cuenta para definir que el proyecto sea de complejidad alta; puesto que, las condiciones climáticas, geológicas, hidrológicas no representan una complejidad alta; ya que el clima es cálido y casi no tienen lluvias en comparación con el Chocó, en consecuencia, no se requiere solicitar experiencia para un proyecto de complejidad alta, sino de complejidad baja o media. Lo anterior sin perjuicio de que para la definición de la complejidad se tengan en cuenta otras variables, tales como, las condiciones climáticas, como se explica en el ejemplo.

De este modo, se demuestra que la cuantía y la longitud de la obra no son las únicas variables para definir la complejidad de un proyecto, sino otras variables técnicas como las condiciones climáticas, geográficas, geológicas, hidrológicas del proyecto, entre otras, a consideración de la entidad en su etapa de planeación y concepción del proyecto de infraestructura de transporte.

1. Respuestas

i) «[…] COMO (sic) SE APLICA LA EXPERIENCIA»

De conformidad con lo expuesto, la acreditación del requisito habilitante de experiencia se aborda desde distintos criterios. En primer lugar, los contratos presentados por los proponentes deben corresponder a la actividad o actividades de experiencia general y específica que la entidad exija en el pliego de condiciones, de acuerdo con los parámetros señalados en la Matriz 1. En segundo lugar, los proponentes deben acreditar el cumplimiento de las condiciones fijadas con mínimo uno (1) y máximo seis (5) contratos, que debieron terminar antes de la fecha de cierre del proceso de contratación. Por último, el número de contratos aportados por el proponente debe certificar un valor mínimo correspondiente a un porcentaje del presupuesto oficial del proceso de obra expresado en SMMLV, cuya verificación se hará de acuerdo con la sumatoria de los valores totales ejecutados de los contratos que cumplan con los requisitos establecidos en el pliego de condiciones.

Para fijar las condiciones que deben cumplir los contratos aportados, en términos de actividades ejecutadas, las entidades deberán emplear la Matriz 1, documento que estandariza las condiciones de experiencia general y/o experiencia específica que deben requerir las entidades estatales de acuerdo con: i) el tipo de obra de infraestructura de transporte; ii) la actividad a contratar, y iii) la cuantía del proceso de contratación.

En relación con el primer aspecto, la Matriz 1 está constituida por ocho (8) tipos de obras de infraestructura de transporte, identificadas con un número y su descripción, los cuales son: 1) obras en vías primarias o secundarias, 2) obras en vías terciarias, 3) obras marítimas y fluviales, 4) obras en vías primarias o secundarias o terciarias o urbanas para atención, prevención o mitigación de emergencias diferentes a contratación directa, 5) obras férreas, 6) obras de infraestructura vial urbana, 7) obras en puentes y 8) obras aeroportuarias. Estas determinan el marco para la aplicación de los documentos tipo, dado que comprenden todas aquellas actividades que constituyen obra pública de infraestructura de transporte y que han sido objeto de estandarización mediante la Resolución No. 240 del 27 de noviembre de 2020 para los procesos de licitación pública.

Con respecto a la actividad a contratar, la Matriz 1 establece cuáles son las que corresponden a cada uno de los tipos de infraestructura mencionados, con el fin de que la entidad identifique aquellas en las cuales puede encuadrarse, de mejor forma, el objeto que pretende ejecutar y determinar los requisitos de experiencia exigibles.

Por último, el documento establece los rangos dentro de los cuales se debe identificar el presupuesto del proceso de contratación. Estos abarcan las cuantías mínimas y máximas que son frecuentes en los procesos de contratación de obra pública de infraestructura de transporte.

Estos tres factores determinan el requisito de experiencia establecido en los documentos tipo desarrollados por la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente, e incluido en la Matriz 1, que es resultado del mandato establecido en la Ley 2022 de 2020, por lo que son de obligatorio cumplimiento. Igualmente, se encuentran sometidos a la regulación prevista en la Resolución No. 240 del 27 de noviembre de 2020 y, por tanto, la regla general es que no pueden ser alterados, modificados o adicionados en su contenido.

ii) «[…] CUAL (sic) ES CRITERIO PARA APLICAR DE BAJA O MEDIA COMPLEJIDAD O ALTA COMPLEJIDAD».

La Agencia Nacional de Contratación Pública revisó si era posible adoptar criterios abstractos definitivos para determinar en todos los casos cuándo aplicaría la «Matriz 1 – Experiencia» para proyectos de baja – media complejidad o alta complejidad. Sin embargo, debido a que la complejidad técnica no es posible definirla en abstracto medaitne criterios transversales a cualquier proyecto como cuantía del contrato, sino por otras circunstancias técnicas que suelen variar en cada proyecto de infraestructura de transporte, tales como, las condiciones geográficas, geológicas, hidrológicas, climáticas, entre otras, por lo cual no fue posible, desde el punto de vista técnico, establecer criterios definitivos de experiencia que respondieran a esas variables o supuestos inherentes a cada proyecto en particular.

Dicho de otra forma, la complejidad técnica de todos los proyectos no es posible estandarizarla debido a que las cuantías de los procesos de contratación no constituyen el único parámetro técnico para señalar cuando un proyecto tiene una complejidad baja, media o alta. Por esta razón, las entidades definirán el tipo de «Matriz 1 – Matriz de Experiencia» que utilizarán teniendo en cuenta los siguientes criterios técnicos enunciativos o ejemplificativos, sin perjuicio de que acudan a otros, de acuerdo con cada proyecto: las condiciones geográficas, geológicas, hidrológicas, climáticas, así como el alcance físico del proyecto de infraestructura de transporte, entre otros. En este sentido, de acuerdo con las características de cada proyecto, a cada entidad estatal le corresponderá definir la complejidad técnica del proyecto, atendiendo a criterios como los enunciados en el documento base, de manera que se exija una experiencia proporcional a la complejidad del proyecto a ejecutar.

Este concepto tiene el alcance previsto en el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

Atentamente,

1. El parágrafo 3 del artículo 2 de la Ley 1150 de 2007 facultó por primera vez al Gobierno Nacional para adoptar estándares generales en los pliegos de condiciones, razón por la cual dispuso lo siguiente: «El Gobierno Nacional tendrá la facultad de estandarizar las condiciones generales de los pliegos de condiciones y los contratos de las entidades estatales, cuando se trate de la adquisición o suministro de bienes y servicios de características técnicas uniformes y de común utilización por parte de las entidades».  ↑

2. Diario Oficial. Gaceta del Congreso 458 de 2005.   ↑

3. Ibídem. ↑

4. Diario Oficial. Gaceta del Congreso 416 de 2007, Informe de Conciliación Senado.  ↑

5. El artículo 1 de la Ley 2022 de 2020 modifica el artículo 4 de la Ley 1882 de 2018, el cual adiciona el parágrafo 7 al artículo 2 de la Ley 1150 de 2007 y dispone que: «La Agencia Nacional de Contratación Pública Colombia Compra Eficiente o quien haga sus veces, adoptará documentos tipo que serán de obligatorio cumplimiento en la actividad contractual de todas las entidades sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública. 

   »Dentro de estos documentos tipo, se establecerán los requisitos habilitantes, factores técnicos, económicos y otros factores de escogencia, así como aquellos requisitos que, previa justificación, representen buenas prácticas contractuales que procuren el adecuado desarrollo de los principios que rigen la contratación pública. 

   »Con el ánimo de promover la descentralización, el empleo local, el desarrollo, los servicios e industria local, en la adopción de los documentos tipo, se tendrá en cuenta las características propias de las regiones, la cuantía, el fomento de la economía local y la naturaleza y especialidad de la contratación. Para tal efecto se deberá llevar a cabo un proceso de capacitación para los municipios. 

   »La Agencia Nacional de Contratación Pública Colombia Compra Eficiente fijará un cronograma, y definirá en coordinación con las entidades técnicas o especializadas correspondientes el procedimiento para implementar gradualmente los documentos tipo, con el propósito de facilitar la incorporación de estos en el sistema de compra pública y deberá establecer el procedimiento para recibir y revisar comentarios de los interesados, así como un sistema para la revisión constante de los documentos tipo, que expida. 

   »En todo caso, serán de uso obligatorio los documentos tipo para los pliegos de condiciones de los procesos de selección de obras públicas, interventoría para las obras públicas interventoría para consultoría de estudios y diseños para obras públicas, consultoría en ingeniería para obras, que lleven a cabo todas las entidades sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, en los términos fijados mediante la reglamentación correspondiente».  ↑

6. No obstante, el Proponente persona natural o jurídica que acredite la calidad de Mipyme o de emprendimiento y empresa de mujer con domicilio en el territorio nacional, de conformidad con lo previsto en el artículo 2.2.1.13.2.2 del Decreto 1074 de 2015 y los artículos 2.2.1.2.4.2.4. y 2.2.1.2.4.2.14 del Decreto 1082 de 2015, o las normas que los modifiquen, sustituyan o complementen, podrá probar la experiencia solicitada con un (1) contrato adicional a los cinco (5) inicialmente previstos, para un máximo de seis (6) contratos. En caso de que el Proponente persona natural o jurídica acredite la calidad de Mipyme y de emprendimiento y empresa de mujer con domicilio en el territorio nacional de manera conjunta, podrá demostrar la experiencia solicitada con dos (2) contratos adicionales a los cinco (5) inicialmente previstos, para un máximo de siete (7). ↑

7. El listado de actividades deberá validarse en la Matriz 1, de conformidad con la exigencia definidas para proyectos de complejidad técnica baja-media o para proyectos de complejidad técnica alta. ↑

8. En los documentos tipo de selección abreviada de menor cuantía de obra pública de infraestructura de transporte – Versión 2, la «Determinación de los requisitos mínimos de experiencia según la Matriz 1 – Experiencia», corresponde al numeral 3.5.1. En relación con los documentos tipo de interventoría de obra pública de infraestructura de transporte – Versión 2, véase el numeral 10.1 «Acreditación de la experiencia del proponente». ↑