Los documentos tipo adoptados por la Agencia Nacional de Contratación Pública son de obligatorio cumplimiento para todas las entidades públicas sujetas al EGCAP. Las entidades deben adelantar la contratación bajo las condiciones de los documentos tipo aplicables y no pueden modificar los requisitos establecidos, salvo los aspectos que pueden diligenciarse. En infraestructura social, para cada proceso se integran documentos transversales (documento base, anexos, formatos, formularios y matrices adoptados por Resolución 219 de 2021) y documentos complementarios. En particular, las Resoluciones 220 (sector educativo), 392 (sector salud) y 454 (cultura, recreación y deporte) desarrollan el alcance mediante la “Matriz – Experiencia” y el “Anexo – Glosario”, que permiten identificar si el objeto a contratar aplica a dichos documentos tipo según la modalidad de selección y su encuadre en las actividades descritas.
Expediente: C-502 de 2022 – Fecha: 04-08-2022 – Número Interno: C-502 de 2022 – Demandado: – Actor: – Radicado de entrada: P20220621006153 – Radicado de salida: RS20220804009294 – Restrictor: Obligatoriedad,Inalterabilidad,INFRAESTRUCTURA SOCIAL SECTORES,Educativo,SALUD,CULTURA,RECREACIÓN Y DEPORTE,Características,Parámetros – Descriptor: DOCUMENTOS TIPO,BIENES Y OBRAS ADICIONALES – Mes: Agosto – Año: 2022
Texto del concepto
DOCUMENTOS TIPO – Obligatoriedad – Inalterabilidad
[…] la Ley 2022 de 2020 señala que los documentos tipo adoptados por la Agencia Nacional de Contratación Pública son de obligatorio cumplimiento por todas las entidades públicas, cuyo régimen de contratación sea el Estatuto General de la Contratación de la Administración Pública ‒EGCAP‒. Esta obligatoriedad implica que las entidades estatales tengan que adelantar los procesos de contratación bajo las condiciones establecidas en los documentos tipo que rijan para el objeto a contratar, sin que puedan variarse los requisitos fijados en ellos. Lo anterior, por cuanto los documentos tipo se caracterizan por ser inalterables, es decir, que las entidades públicas carecen de la facultad de modificarlos, con excepción de aquellos aspectos que pueden diligenciar, es decir, las descripciones que están incluidas entre corchetes y resaltadas en gris en cada uno de los documentos tipo.
DOCUMENTOS TIPO – Infraestructura social – Sectores – Educativo – Salud – Cultura, recreación y deporte
[…] en materia de infraestructura social debe tenerse en cuenta que existen dos (2) clases de documentos tipo que se integran en cada proceso: i) los documentos transversales a todos los sectores de infraestructura social, es decir, el documento base, los anexos, los formatos, los formularios y las matrices adoptados mediante la Resolución No. 219 de 2021; y ii) los documentos tipo complementarios, referentes a la matriz de experiencia y el glosario, los cuales han sido adoptados en la resolución para cada sector específico.
De esta forma, esta Agencia expidió distintos actos administrativos a partir de los cuales se adoptaron la «Matriz – Experiencia» y el «Anexo – Glosario». Así las cosas, la Agencia expidió: i) la Resolución 220 del 6 de agosto de 2021, «Por la cual se adoptan los documentos tipo complementarios para los procesos de licitación de obra pública de infraestructura social relacionados con el sector educativo»; ii) la Resolución 392 del 18 de noviembre de 2021, «Por la cual se adoptan los documentos tipo complementarios para los procesos de licitación de obra pública de infraestructura social relacionados con el sector salud»; y iii) la Resolución 454 del 16 de diciembre de 2021, «Por la cual se adoptan los documentos tipo complementarios para los procesos de licitación de obra pública de infraestructura social relacionados con el sector cultura, recreación y deporte».
DOCUMENTOS TIPO – Infraestructura social – Sectores – Educativo – Salud – Cultura, recreación y deporte – Matriz de experiencia – Aplicación
Las Resoluciones 220, 392 y 454 del 2021, en el artículo 2, desarrollan el «Anexo − Glosario» y la «Matriz − Experiencia» de cada sector en particular −educativo; salud; cultura, recreación y deporte− de los documentos tipo complementarios de licitación de obra pública de infraestructura social, lo que significa que estos documentos definen el alcance para cada sector.
De esta forma, la Matriz de experiencia de cada sector mencionado consta de unas celdas en las que se describe la experiencia requerida en relación con el objeto a contratar, señalando, además, los proyectos o contratos concretos a los cuales aplican los documentos tipo de cada uno de los sectores, en el entendido de que aplicarán a los procesos contractuales cuyo objeto se relacione con alguna de las actividades establecidas de forma detallada en la Matriz de experiencia respectiva. Por otro lado, el «Anexo 3 – Glosario», contiene las definiciones de los términos usados en los documentos del proceso. Utilizando estos dos documentos, la entidad estatal puede definir si el objeto a contratarse debe aplicar los documentos tipo de licitación de obra pública de infraestructura social relacionados con el sector educativo, salud y cultura, recreación y deporte −según corresponda−.
De acuerdo con lo anterior, la Matriz de experiencia, cumple una doble función. Por un lado, sirve para estandarizar las condiciones de experiencia, conforme al parágrafo 7 del artículo 2 de la Ley 1150 de 2007. De otro lado, dicha matriz permite determinar el ámbito de aplicación de los documentos tipo complementarios de licitación de obra pública de infraestructura social, respecto de objetos contractuales asociados, ya que son las actividades descritas en esta las que, obligatoriamente, deben contratarse aplicando estos documentos tipo.
De esta manera, para saber a qué actividades deben aplicarse los documentos tipo de licitación de obra pública de infraestructura social relacionados con el sector educativo, salud y cultura, recreación y deporte, expedidos por esta Agencia, la entidad debe verificar que estos apliquen para la modalidad de selección en la que debe celebrarse el proceso, subsumiendo el objeto a contratar en los tipos de proyectos de infraestructura a contratarse. Por tanto, si el objeto contractual a ejecutar se encuadra materialmente dentro de alguno de los tipos actividades concretas señaladas en cada una de las matrices de experiencia, se tendrán que aplicar estos documentos tipo para los mencionados sectores −según corresponda−, mientras que en el caso contrario no será forzosa su aplicación.
BIENES Y OBRAS ADICIONALES – Características – Parámetros
Según el parágrafo 2 del artículo 1 de la Resolución 219 de 2021, los documentos tipo para licitación pública de infraestructura social «[…] aplicarán a los proyectos de infraestructura social, tales como, sector educativo, sector salud y sector cultural, recreación y deporte, de conformidad con cada una de las resoluciones que expida la Agencia Nacional de Contratación Pública -Colombia Compra Eficiente-, donde se precisará el alcance concreto de estos documentos tipo; sin perjuicio de que se incluyan otros tipos de infraestructura social.»
Una excepción a la regla anterior se encuentra prevista en el artículo 4 de la Resolución 219 de 2021, según el cual, para aquellos casos en los que en los que, en el alcance de contratos principalmente dirigidos a la ejecución de obras de infraestructura social, se incluyen bienes o servicios adicionales o ajenos a este tipo de obras . Estos son definidos por el parágrafo 2 de dicho artículo como «[…] aquellas actividades que no están incluidas en la matriz de experiencia de los documentos tipo de infraestructura social aplicable, pero que están relacionadas con el contrato a ejecutar. Por ejemplo, en caso de que el proyecto de obra pública a ejecutar esté relacionado con infraestructura social, como es el sector educativo, pero, además, con proyectos de agua potable y saneamiento básico o con proyectos en la construcción de una vía, el servicio adicional serán las actividades de obra pública en infraestructura de agua potable y saneamiento básico o las actividades de obra pública de infraestructura de transporte». La norma se encarga de establecer unos parámetros que permiten la inclusión de requisitos de experiencia para la evaluación de la idoneidad de los proponentes en relación con los bienes y servicios adicionales a la obra pública de infraestructura social, que no cuentan con experiencia estandarizada. Aplicando estos parámetros la entidad estatal puede solicitar experiencia adicional para evaluar la idoneidad del contratista en procesos de contratación que incluyen bienes o servicios adicionales al proceso que pretende adelantarse.
Sin perjuicio de lo anterior, el parágrafo 1 del artículo 4 de la mencionada resolución establece una regla especial para los eventos en los que el componente adicional a la obra pública de infraestructura de transporte lo constituyen actividades cobijadas por otros documentos tipo expedidos por la Agencia Nacional de Contratación Pública. Para estos efectos se establece que «[…] la entidad estatal podrá aplicar las reglas de combinación de experiencia previstas en el numeral 3.5.1 del documento base».
BIENES Y OBRAS ADICIONALES – Reglas de combinación de experiencia – Acreditación de magnitudes intervenidas
En armonía con lo anterior, el literal A del numeral 3.5.1. «CARACTERÍSTICAS DE LOS CONTRATOS PRESENTADOS PARA ACREDITAR LA EXPERIENCIA EXIGIDA» del Documento Base de licitación de obra pública de infraestructura social, establece las reglas que deben tener en cuenta las entidades estatales y los particulares en caso de que se soliciten combinaciones de diferentes actividades a contratar de una misma o de diferentes matrices de experiencia:[…] Una vez definida la actividad principal y secundaria, la entidad estatal debe determinar los requisitos de experiencia exigibles de acuerdo con la matriz de experiencia aplicable, de alguna de la siguientes formas: i) no solicitando experiencia para la actividad secundaria, sino únicamente para la principal, siempre que esta se trate de una actividad definida en las matrices de experiencia de los documentos tipo de infraestructura social, o ii) solicitando experiencia general y específica de la actividad principal, y requiriendo la experiencia específica correspondiente a la respectiva matriz de experiencia para el caso de las actividades secundarias –salvo que la matriz aplicable no contemple experiencia específica para determinada actividad secundaria, caso en el cual se podrá solicitar la experiencia general–. La experiencia exigible para las actividades principal y secundaria, debe ser definida en función de los rangos de cuantías aplicables al respectivo proceso de contratación. En todo caso, la entidad contratante no puede incluir más de 2 combinaciones de experiencia adicionales a la prevista para la actividad principal.
De acuerdo con esto, la hipótesis establecida en el tercer interrogante, en el marco de la cual se pretende adelantar un proceso de licitación de obra pública de infraestructura social que incluye dentro de su alcance obras de mejoramiento de vías, es un supuesto en el cual debe aplicarse lo dispuestos en el parágrafo 1 del artículo 4 de la Resolución 219 de 2021, y, en consecuencia, las reglas de combinación de experiencia establecidas en el numeral 3.5.1. Esto comoquiera que las obras de infraestructura de transporte se encuentran cobijadas por los documentos tipo adoptados mediante las resoluciones 094, 240 de 2020 y 241 de 2020, expedidas por esta Agencia. Ahora bien, la regla del literal I del numeral 3.5.2 también es aplicable en la evaluación de los requisitos configurados en virtud de la reglas de combinación de experiencia, lo que significa todos aquellos requerimientos de experiencia que estén planteados en términos de dimensionamiento requieren que el proponente acredite las respectivas dimensiones, estando facultadas las entidades para descontar las áreas o longitudes no relacionadas con los requisitos de experiencia establecidos para la actividad principal–configurados a partir de la matriz de experiencia del sector recreación, cultura y deporte–, como los precisen para la actividad secundaría–establecidos a partir de la matriz de experiencia del sector transporte–. No obstante, la aplicación de la regla en este sentido no significa que las magnitudes descartadas para el cómputo de la experiencia establecida para la actividad principal no pueda ser tenida en cuenta para la actividad secundaria y viceversa. En ese sentido, la regla del literal I en casos de experiencia combinada debe ser aplicada en función de cada uno de los requisitos.
Bogotá D.C., 4 de agosto de 2022
Señores
INFRAESTRUCTURA Y VIAS S.A.S
Bogotá D.C.
Concepto C – 502 de 2022
Temas: DOCUMENTOS TIPO – Obligatoriedad – Inalterabilidad / DOCUMENTOS TIPO – Infraestructura social – Sectores – Educativo – Salud – Cultura, recreación y deporte/ DOCUMENTOS TIPO – Infraestructura social – Sectores – Educativo – Salud – Cultura, recreación y deporte – Matriz de experiencia – Aplicación / BIENES Y OBRAS ADICIONALES – Características / BIENES Y OBRAS ADICIONALES – Reglas de combinación de experiencia – Acreditación de magnitudes intervenidas
Radicación: Respuesta a consulta P20220621006153
Estimados señores,
En ejercicio de la competencia otorgada por el numeral 8 del artículo 11 y el numeral 5 del artículo 3 del Decreto Ley 4170 de 2011, la Agencia Nacional de Contratación Pública− Colombia Compra Eficiente responde su consulta de fecha 21 de junio de 2022.
1. Problema planteado
Usted formula consulta sobre el alcance de la regla del literal I del numeral 3.5.2 del Documento Base de licitación de obra pública de infraestructura social. Al respecto plantea las siguientes preguntas:
«1. Si el objeto del contrato de experiencia es 100% obras de infraestructura social, como la construcción de un parque, es necesario también aportar las cantidades de obras ejecutas o se debe evaluar el 100% del valor del contrato?
2. Si el objeto del contrato de experiencia es 100% obras de infraestructura social, como la construcción de un parque, pero en su alcance se ejecutarán obras como mejoramiento de vías, se debe descontar el valor?
3. Que sucede si el contrato que es pretende contratar, tiene dentro de su alcance actividades ajenas a la infraestructura social, como el mejoramiento de las vías aledañas. ¿Como se debe aplicar este numeral?».
2. Consideraciones
En ejercicio de las competencias establecidas en los artículos 3.5 y 11.8 del Decreto 4170 de 2011, la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente resuelve las consultas sobre los asuntos de su competencia, esto es, sobre las temáticas de la contratación estatal y compras públicas relacionadas en los artículos citados. Es necesario tener en cuenta que esta entidad solo tiene competencia para responder solicitudes sobre la aplicación de normas de carácter general en materia de compras y contratación pública. En ese sentido, resolver casos particulares desborda las atribuciones asignadas por el legislador extraordinario, que no concibió a Colombia Compra Eficiente como una autoridad para solucionar problemas jurídicos particulares de todos los partícipes de la contratación estatal.
Para responder su consulta, en desarrollo del presente concepto, se analizarán los siguientes temas: i) ámbito de aplicación, obligatoriedad e inalterabilidad de los documentos tipo; ii) documentos tipo para procesos de licitación de obra pública de infraestructura social relacionados con los sectores educativo, salud y cultura, recreación y deporte; iii) acreditación de experiencia en los documentos tipo de licitación de obra pública de infraestructura social; y iv) bienes, obras y/o servicios adicionales a la obra pública de infraestructura social, combinación de experiencia y acreditación de magnitudes intervenidas.
Para estos efectos, la Agencia Nacional de Contratación Pública ‒ Colombia Compra Eficiente, en los conceptos en los conceptos del 13, 26 y 27 de agosto de 2019 radicados Nos. 2201913000005811, 2201913000005810, 2201913000006232, 2201913000006284, C-102 del 18 de marzo de 2020, C-144 del 2 de marzo 2020, C-263 del 25 de mayo de 2020, C-421 del 15 de julio de 2020, C-645 del 6 de noviembre de 2020, C-673 del 11 de noviembre de 2020, C-692 del 27 de noviembre de 2020, C-778 del 18 de enero de 2021, C-021 del 22 de febrero de 2021, C-064 del 8 de marzo de 2021, C-071 del 17 de marzo de 2021, C-076 del 17 de marzo de 2021, C-375 de 27 de septiembre de 2021, C-536 de 29 de septiembre de 2021, C-719 de 24 de enero de 2022, C-090 de 16 de marzo de 2022, analizó el ámbito de aplicación de los documentos tipo. Del mismo modo, la Agencia se ha pronunciado en diferentes conceptos sobre la forma de establecer y acreditar la experiencia exigible en procesos de contratación adelantados con documentos tipo, en los conceptos C-056 del 8 de enero de 2020, C-069 del 24 de enero de 2020, C-097 del 5 de febrero de 2020, C-198 del 17 de abril de 2020, C 325 del 26 de mayo de 2020, C-444 del 13 de julio de 2020, C-466 del 24 de julio de 2020, C-485 del 29 de julio de 2020, C-501 del 29 de julio de 2020, C-478 del 30 de julio de 2020, C-450 de 3 de agosto de 2020, C-497 del 6 de agosto de 2020, C-528 del 18 de agosto de 2020, C-531 del 21 de agosto de 2020, C-546 del 26 de agosto de 2020, C-597 del 14 de septiembre de 2020, C-618 del 17 de septiembre de 2020, C-630 del 21 de octubre de 2020, C-633 del 2 de octubre de 2020, C-643 del 26 de octubre de 2020, C-635 del 29 de octubre de 2020, C-716 del 30 de octubre de 2020, C-653 del 9 de noviembre de 2020, C-665 del 11 de noviembre de 2020, C-698 del 19 de noviembre de 2020, C-713 del 2 de diciembre de 2020, C-105 del 26 de marzo de 2021 y C-152 del 12 de abril de 2021, C-403 del 10 de agosto de 2021, C-507 del 19 de septiembre de 2021, C-541 del 27 de septiembre de 2021, C-649 del 17 de noviembre de 2021, C-690 del 27 de diciembre de 2021, C-006 del 7 de marzo de 2022, C-130 del 22 de marzo de 2022, C-218 de 22 de abril de 2022 , C-242 del 3 de mayo de 2022 y C-400 del 5 de julio de 2022.. En lo pertinente, algunos de los argumentos expuestos en estos conceptos se reiteran y complementan a continuación.
2.1. Ámbito de aplicación, obligatoriedad e inalterabilidad de los documentos tipo
Los documentos tipo surgen con la expedición de la Ley 1150 de 2007 cuando el legislador facultó al Gobierno Nacional para adoptarlos en la compra o suministro de bienes y servicios de características técnicas uniformes[1]. Posteriormente, la Ley 1882 de 2018 en el artículo 4, adiciona el parágrafo 7º al artículo 2 de la Ley 1150 de 2007, y establece la obligatoriedad de la adopción de documentos tipo para algunos contratos, en los siguientes términos:
Parágrafo 7°. El Gobierno nacional adoptará documentos tipo para los pliegos de condiciones de los procesos de selección de obras públicas, interventoría para las obras públicas, interventoría para consultoría de estudios y diseños para obras públicas, consultoría en ingeniería para obras, los cuales deberán ser utilizados por todas las entidades sometidas al Estatuto General de la Contratación de la Administración Pública en los procesos de selección que adelanten. Dentro de los documentos tipo el Gobierno adoptará de manera general y con alcance obligatorio para todas las entidades sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, las condiciones habilitantes, así como los factores técnicos y económicos de escogencia […] teniendo en cuenta la naturaleza y cuantía de los contratos […] (Énfasis fuera de texto).
La redacción original del artículo 4 de la Ley 1882 de 2018 establecía que al Gobierno Nacional le correspondía adoptar los documentos tipo, pero posteriormente, la Ley 2022 del 22 de julio de 2020 otorgó esta competencia a la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente. Así, el artículo 1 de esta Ley modificó el artículo 4 de la Ley 1882 de 2018 en relación con: i) el sujeto encargado de la adopción de los documentos tipo, pues la competencia había sido otorgada al Gobierno Nacional, pero ahora la entidad encargada directamente por la ley es la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente, o quien haga sus veces; ii) la inclusión de buenas prácticas contractuales y los principios de la contratación pública para establecer los requisitos habilitantes, factores técnicos, económicos y otros factores de escogencia en los documentos tipo; iii) la implementación de procesos de capacitación en los municipios para la utilización de los documentos tipo buscando el desarrollo de la economía local; y iv) la responsabilidad para Colombia Compra Eficiente en la definición del desarrollo e implementación de los documentos tipo mediante cronogramas, coordinación con otras entidades especializadas, recepción de comentarios de los interesados y revisión de los documentos tipo expedidos[2].
Además, la Ley 2022 de 2020 señala que los documentos tipo adoptados por la Agencia Nacional de Contratación Pública son de obligatorio cumplimiento por todas las entidades públicas, cuyo régimen de contratación sea el Estatuto General de la Contratación de la Administración Pública ‒EGCAP‒. Esta obligatoriedad implica que las entidades estatales tengan que adelantar los procesos de contratación bajo las condiciones establecidas en los documentos tipo que rijan para el objeto a contratar, sin que puedan variarse los requisitos fijados en ellos. Lo anterior, por cuanto los documentos tipo se caracterizan por ser inalterables, es decir, que las entidades públicas carecen de la facultad de modificarlos, con excepción de aquellos aspectos que pueden diligenciar, es decir, las descripciones que están incluidas entre corchetes y resaltadas en gris en cada uno de los documentos tipo.
Esta es una regla que está consagrada en las resoluciones expedidas por la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente, mediante las cuales se han adoptado los distintos documentos. Por ello, la inalterabilidad es una prohibición que consiste en que las entidades estatales no pueden incluir o modificar en los Documentos del Proceso las condiciones habilitantes, los factores técnicos y económicos de escogencia y los sistemas de ponderación distintos a los señalados en los documentos tipo.
En consecuencia, las condiciones establecidas en los documentos tipo son de obligatorio cumplimiento para las entidades sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública que adelanten procesos que deban regirse por su contenido, y su alcance y ámbito de aplicación está definido en las resoluciones que los adoptan dentro del sistema de compra pública.
2.2. Documentos tipo para procesos de licitación de obra pública de infraestructura social relacionados con los sectores educativo, salud y cultura, recreación y deporte
En desarrollo de la Ley 2022 de 2020, la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente expidió la Resolución 219 del 6 de agosto de 2021, «Por la cual se adoptan los documentos tipo para los procesos de licitación de obra pública de infraestructura social». Dentro de esta categoría fue incluida la infraestructura asociada a los sectores de la salud, el educativo y el de cultura, recreación y deporte, tal como lo establece el parágrafo 2 del artículo 2 de la resolución indicada, de la siguiente manera:
Estos documentos tipo aplicarán a los proyectos de infraestructura social, tales como, sector educativo, sector salud y sector cultural, recreación y deporte, de conformidad con cada una de las resoluciones que expida la Agencia Nacional de Contratación Pública -Colombia Compra Eficiente-, donde se precisará el alcance concreto de estos documentos tipo; sin perjuicio de que se incluyan otros tipos de infraestructura social. (Énfasis fuera del texto)
Como puede observarse, la Resolución 219 de 2021 contiene un listado enunciativo de los sectores relacionados con los proyectos de infraestructura social a los cuales aplican los documentos tipo –educativo; salud; cultura, recreación y deporte–. También precisa que el alcance de cada sector estará dado por las resoluciones posteriores que expida la Agencia. A su vez, esas resoluciones desarrollarán las matrices de experiencia y los glosarios que definirán concretamente cada sector, mediante los cuales se precisará de forma detallada su ámbito de aplicación.
Así lo señala el parágrafo 3 del artículo 2 que dispone lo siguiente: «Los documentos tipo de infraestructura social empezarán a regir para cada sector, esto es, educativo, salud y cultura, recreación y deporte, de acuerdo con lo dispuesto en las resoluciones mediante las cuales se adopten cada una de las matrices de experiencia y glosarios aplicables a cada sector». En concordancia, el «Documento Base» de licitación de obra pública de infraestructura social[3] prescribe en la parte introductoria que «Este Documento Tipo de “infraestructura social” aplica a los procesos que correspondan a las actividades definidas en las matrices de experiencia, expedidas por la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente para los sectores educativo, salud y cultura, recreación y deporte, sin perjuicio de que dicha Agencia incluya otros tipos de “infraestructura social”».
Cabe anotar que la Resolución 219 del 6 de agosto de 2021 contiene los documentos tipo que aplican de forma transversal a los proyectos de infraestructura social en los sectores educativo; salud; cultura, recreación y deporte. Estos documentos son el documento base, los anexos, los formatos, los formularios y las matrices, los cuales se complementarán con cada una de las resoluciones que adoptan las matrices de experiencia y los anexos de glosario para cada uno de los sectores, definiendo así su alcance y vigencia.
En consecuencia, en materia de infraestructura social debe tenerse en cuenta que existen dos (2) clases de documentos tipo que se integran en cada proceso: i) los documentos transversales a todos los sectores de infraestructura social, es decir, el documento base, los anexos, los formatos, los formularios y las matrices adoptados mediante la Resolución No. 219 de 2021; y ii) los documentos tipo complementarios, referentes a la matriz de experiencia y el glosario, los cuales han sido adoptados en la resolución para cada sector específico.
De esta forma, esta Agencia expidió distintos actos administrativos a partir de los cuales se adoptaron la «Matriz – Experiencia» y el «Anexo – Glosario». Así las cosas, la Agencia expidió: i) la Resolución 220 del 6 de agosto de 2021, «Por la cual se adoptan los documentos tipo complementarios para los procesos de licitación de obra pública de infraestructura social relacionados con el sector educativo»; ii) la Resolución 392 del 18 de noviembre de 2021, «Por la cual se adoptan los documentos tipo complementarios para los procesos de licitación de obra pública de infraestructura social relacionados con el sector salud»; y iii) la Resolución 454 del 16 de diciembre de 2021, «Por la cual se adoptan los documentos tipo complementarios para los procesos de licitación de obra pública de infraestructura social relacionados con el sector cultura, recreación y deporte».
2.3. Acreditación de experiencia en los documentos tipo de licitación de obra pública de infraestructura social
Las Resoluciones 220, 392 y 454 del 2021, en el artículo 2, desarrollan el «Anexo − Glosario» y la «Matriz − Experiencia» de cada sector en particular −educativo; salud; cultura, recreación y deporte− de los documentos tipo complementarios de licitación de obra pública de infraestructura social, lo que significa que estos documentos definen el alcance para cada sector.
De esta forma, la Matriz de experiencia de cada sector mencionado consta de unas celdas en las que se describe la experiencia requerida en relación con el objeto a contratar, señalando, además, los proyectos o contratos concretos a los cuales aplican los documentos tipo de cada uno de los sectores, en el entendido de que aplicarán a los procesos contractuales cuyo objeto se relacione con alguna de las actividades establecidas de forma detallada en la Matriz de experiencia respectiva. Por otro lado, el «Anexo 3 – Glosario», contiene las definiciones de los términos usados en los documentos del proceso. Utilizando estos dos documentos, la entidad estatal puede definir si el objeto a contratarse debe aplicar los documentos tipo de licitación de obra pública de infraestructura social relacionados con el sector educativo, salud y cultura, recreación y deporte −según corresponda−.
De acuerdo con lo anterior, la matriz de experiencia, cumple una doble función. Por un lado, sirve para estandarizar las condiciones de experiencia, conforme al parágrafo 7 del artículo 2 de la Ley 1150 de 2007. De otro lado, dicha matriz permite determinar el ámbito de aplicación de los documentos tipo complementarios de licitación de obra pública de infraestructura social, respecto de objetos contractuales asociados, ya que son las actividades descritas en esta las que, obligatoriamente, deben contratarse aplicando estos documentos tipo.
De esta manera, para saber a qué actividades deben aplicarse los documentos tipo de licitación de obra pública de infraestructura social expedidos por esta Agencia, la entidad debe verificar que estos apliquen para la modalidad de selección en la que debe celebrarse el proceso, subsumiendo el objeto a contratar en los tipos de proyectos de infraestructura a contratarse. Por tanto, si el objeto contractual a ejecutar se encuadra materialmente dentro de alguno de los tipos actividades concretas señaladas en cada una de las matrices de experiencia, se tendrán que aplicar estos documentos tipo para los mencionados sectores −según corresponda−, mientras que en el caso contrario no será forzosa su aplicación.
A efectos de la estandarización de las condiciones de experiencia, cada una de las actividades descritas en las matrices de experiencia tienen asignados unos requisitos generales y/o específicos, que puede exigir la entidad estatal y que deben acreditar los proponentes para participar en los procesos de contratación cuyos objetos correspondan con la actividad para la que se contemplan los mencionados requerimientos.
En ese orden, cada entidad estatal deberá determinar la experiencia general y específica que debe acreditarse en cada procedimiento de selección, en función del objeto contractual. En desarrollo de ese análisis, teniendo en cuenta también las definiciones del Glosario, la entidad estatal deberá determinar si el objeto contractual se enmarca en alguno de los tipos de actividades, identificadas con un número y su descripción en la matriz de experiencia. De esta manera, deberá aplicar estrictamente lo contenido en dicha matriz. Por tanto, no podrá incluir, modificar, suprimir o alterar las condiciones de experiencia allí establecidas, salvo cuando de forma expresa esta lo determine.
Conforme a lo anterior, las entidades estatales que adelanten procesos de contratación de licitación de obra pública de infraestructura social asociados a los sectores educativo, salud o cultura, recreación y deporte, deben definir la experiencia exigible, teniendo en cuenta las condiciones fijadas en las matrices de experiencia, de acuerdo con los siguientes pasos[4]:
a) Determinar la matriz de experiencia aplicable en atención al tipo de proyecto de infraestructura social a contratarse, ya sea de educación, salud o recreación, cultura y deporte.
b) Identificada la respectiva Matriz de experiencia, la entidad deberá determinar el tipo de infraestructura sobre el cual recae la obra a ejecutar. Los tipos de infraestructuras se encuentran establecidos como un «título principal» en la Matriz de experiencia, el cual permitirá a la entidad establecer cuál sería la «actividad a contratar» requerida.
c) Definido el tipo de infraestructura, la columna denominada como «ACTIVIDAD A CONTRATAR» dispone las diferentes actividades contempladas en la Matriz de experiencia. Por lo tanto, la entidad identificará y establecerá la actividad a contratar en la cual se enmarca su proceso de contratación.
d) Una vez determinada la «actividad a contratar» requerida por la entidad estatal, se procederá a identificar la experiencia general, específica y el porcentaje de dimensionamiento. Es importante mencionar que ciertas actividades a contratar contemplan como parte del requisito de experiencia específica un «% de dimensionamiento» el cual se encuentra en función de una magnitud física establecida; y que dicho porcentaje de dimensionamiento se determina en función del rango de valores expresados en SMMLV en el cual se encuentre el valor del presupuesto oficial del proceso de contratación. Finalmente, es necesario tener en cuenta que el valor de «% de dimensionamiento» establecerá el valor por el cual será reemplazado el factor (F%).
e) Establecidos los requisitos de experiencia exigibles, la entidad deberá consignarlos en los apartados grises entre corchetes del literal A del numeral 3.5.1 del documento base, para que los oferentes puedan conocer los requisitos de experiencia general y específica exigidos por la entidad.
Conforme a lo anterior, si una entidad requiere adelantar una licitación pública para la construcción de un parque, debe acudir a la matriz de experiencia adoptada por la Resolución 454 de 2021 para el sector recreación, cultura y deporte, en la cual se encuentra prevista la actividad «2.1. PROYECTOS DE CONSTRUCCIÓN Y/O RECONSTRUCCIÓN DE PARQUES». Para esta actividad, se establece como requisito de experiencia general «PROYECTOS QUE CORRESPONDAN O HAYAN CONTENIDO UNA O ALGUNAS DE LAS SIGUIENTES ACTIVIDADES: - CONSTRUCCIÓN Y/O RECONSTRUCCIÓN DE PARQUES – CONSTRUCCIÓN Y/O RECONSTRUCCIÓN DE ESPACIO PÚBLICO». Respecto de este requisito la matriz establece dos notas relevantes para su acreditación y evaluación, la primera de las cuales establece que para el caso de experiencia de espacio público «[…] se excluyen de estos las vías destinadas al tránsito vehicular, así como la conservación y/o preservación de playas marítimas». La segunda nota indica que en «En el caso en el cual el proceso de selección contemple actividades de dotación de mobiliario, la experiencia válida aportada deberá acreditar en por lo menos uno (1) de los contratos actividades de suministro e instalación de mobiliario».
A su vez, como requisito de experiencia específica para la mencionada actividad se establece que «Con la sumatoria de hasta máximo dos (2) de los contratos válidos aportados como experiencia general deben contemplar un área intervenida o construida sea igual o superior al (F%) del total de metros cuadrados del proceso de selección, el cual corresponde a [la entidad indicará los metros cuadrados a construir o intervenir para el proceso de selección]». El porcentaje de dimensionamiento previsto como equivalencia de (F%) es el 70%. Esto supone que si, por ejemplo, el alcance físico de la obra son 1000 m2, para cumplir con el requisito los proponentes tendrán que acreditar que la sumatoria de las áreas intervenidas en dos de los contratos aportados para el requerimiento general, es mayor o igual al 70% del área a intervenirse en el proyecto en licitación, el cual equivale a 700 m2.
Lo anterior muestra como los requisitos de experiencia especifica establecidos en términos de dimensionamiento requieren de la acreditación de las magnitudes intervenidas, comoquiera que ello es un presupuesto para determinar su cumplimiento en el marco de la evaluación, comoquiera la entidad debe verificar que hayan cumplido la actividad prevista como requisito de experiencia especifica en el alcance físico indicado por la matriz. Esto además encuentra sustento en reglas establecidas en el Documento Base, como la del numeral 3.5.4., literal D, en virtud de la cual, a efectos de la acreditación de la experiencia requerida, los proponentes deben acreditar para cada uno de los contratos aportados, mediante alguno, o algunos, de los documentos señalados en la sección 3.5.5 del Pliego de Condiciones : «D. La magnitud, área intervenida o construida y demás condiciones de experiencia contenida en la matriz de experiencia aplicable en el proyecto de infraestructura social que permita establecer su alcance, en los casos que aplique».
En consonancia con lo anterior, de las consideraciones para la validez de la experiencia requerida por las que se debe seguir la entidad, contempladas en el numeral 3.5.2 del Documento Base, se destaca la prevista en el literal I del numeral 3.5.2, relevante para el tema de la consulta. Esta consideración señala que:
I. El cumplimiento de los requisitos de experiencia que impliquen la acreditación de valores y magnitudes intervenidas deberá evaluarse de acuerdo con lo señalado en la matriz de experiencia aplicable en atención al proyecto de infraestructura social a contratarse. En los contratos aportados como experiencia que contengan actividades ejecutadas ajenas a la obra de infraestructura social requerida, la Entidad Estatal solo tendrá en cuenta los valores y magnitudes ejecutadas relacionadas con este tipo de infraestructura.
Para estos efectos, el oferente deberá acreditar los valores y magnitudes intervenidas dentro del respectivo contrato, empleando alguno de los documentos válidos establecidos en el numeral 3.5.5 del Pliego de Condiciones. En todo caso, la Entidad Estatal permitirá la subsanación, en los términos del numeral 1.6 del Pliego de Condiciones, requiriendo al Proponente para que acredite los valores ejecutados y magnitudes intervenidas. De no lograrse la discriminación de los valores y magnitudes ejecutadas en el marco del respectivo contrato, la Entidad Estatal no lo tendrá en cuenta para la evaluación.
Esta última regla transcrita, no alude nuevamente al deber de los proponentes de acreditar las magnitudes intervenidas en los contratos aportados como experiencia, sino que además establece que solo podrán ser tenidas en cuenta aquellas que correspondan a la infraestructura social requerida. Esto significa que, para la evaluación de experiencia con contratos en el marco de las cuales se hayan ejecutado varias actividades, de las cuales solo alguna o algunas se ajustan al requisito de experiencia exigible, la entidad solo podrá validar las áreas o valores relacionados con estas últimas, descartando las magnitudes que, sin perjuicio de que hayan sido efectivamente intervenidas, no se enmarquen en el requisito de experiencia.
Así pues, según lo establecido en los numerales 3.5.2 –literal I– y 3.5.4–literal D–, los proponentes tienen el deber de acreditar los valores y magnitudes intervenidas dentro de los contratos que aportan, empleando alguno de los documentos válidos establecidos en el numeral 3.5.5 del Documento Base[5]. En todo caso, conforme se desprende del segundo inciso de la primera de estas reglas, en caso de que la documentación en principio aportada por el proponente no surjan con claridad cuáles son las magnitudes susceptibles de ser validadas para el cumplimiento del requisito de experiencia, la entidad deberá permitir la subsanación conforme a lo señalado en el numeral 1.6, oportunidad en la cual el proponente deberá aportar la información objeto de requerimiento mediante los documentos aludidos en el numeral 3.5.5, so pena de que el respectivo contrato no sea tenido en cuenta como experiencia.
En tales términos, respecto al primero de los interrogantes planteados es forzoso concluir que, en virtud de lo señalado en los numeral 3.5.2, literal I y 3.5.4, literal D, los proponentes se encuentran en el deber de acreditar los valores ejecutados y las magnitudes intervenidas en los contratos aportados como experiencia. En cuanto al segundo interrogante, lo anterior permite concluir que para el cumplimiento de los requisitos de experiencia planteados en términos de dimensionamiento, los proponentes deben acreditar el alcance físico de las actividades ejecutadas en dichos contratos que se ajusten al requisito de experiencia, de suerte que para establecer si se cumple o con el requisito, deberán ser descontadas las áreas o longitudes en las se ejecutaron obras o actividades que no coincidan con el requerimiento establecido en la matriz.
2.4. Bienes, obras y/o servicios adicionales a la obra pública de infraestructura social, combinación de experiencia y acreditación de magnitudes intervenidas
En aras de responder el tercer y último interrogante es necesario complementar el anterior análisis con el estudio de las reglas aplicables para la determinación de los requisitos de experiencia en procesos de contratación de obras públicas de infraestructura social que incluyan dentro de su alcance bienes, obras o servicios adicionales, como lo son las obras públicas del sector transporte, cobijadas por lo documentos tipo adoptados mediante las resoluciones 094, 240 y 241 de 2020.
Según el parágrafo 2 del artículo 1 de la Resolución 219 de 2021, los documentos tipo para licitación pública de infraestructura social «[…] aplicarán a los proyectos de infraestructura social, tales como, sector educativo, sector salud y sector cultural, recreación y deporte, de conformidad con cada una de las resoluciones que expida la Agencia Nacional de Contratación Pública -Colombia Compra Eficiente-, donde se precisará el alcance concreto de estos documentos tipo; sin perjuicio de que se incluyan otros tipos de infraestructura social.»
Una excepción a la regla anterior se encuentra prevista en el artículo 4 de la Resolución 219 de 2021, según el cual, para aquellos casos en los que en los que, en el alcance de contratos principalmente dirigidos a la ejecución de obras de infraestructura social, se incluyen bienes o servicios adicionales o ajenos a este tipo de obras[6]. Estos son definidos por el parágrafo 2 de dicho artículo como «[…] aquellas actividades que no están incluidas en la matriz de experiencia de los documentos tipo de infraestructura social aplicable, pero que están relacionadas con el contrato a ejecutar. Por ejemplo, en caso de que el proyecto de obra pública a ejecutar esté relacionado con infraestructura social, como es el sector educativo, pero, además, con proyectos de agua potable y saneamiento básico o con proyectos en la construcción de una vía, el servicio adicional serán las actividades de obra pública en infraestructura de agua potable y saneamiento básico o las actividades de obra pública de infraestructura de transporte».
La norma se encarga de establecer unos parámetros que permiten la inclusión de requisitos de experiencia para la evaluación de la idoneidad de los proponentes en relación con los bienes y servicios adicionales a la obra pública de infraestructura social, que no cuentan con experiencia estandarizada. Aplicando estos parámetros la entidad estatal puede solicitar experiencia adicional para evaluar la idoneidad del contratista en procesos de contratación que incluyen bienes o servicios adicionales al proceso que pretende adelantarse.
Sin perjuicio de lo anterior, el parágrafo 1 del artículo 4 de la mencionada resolución establece una regla especial para los eventos en los que el componente adicional a la obra pública de infraestructura de transporte lo constituyen actividades cobijadas por otros documentos tipo expedidos por la Agencia Nacional de Contratación Pública. Para estos efectos se establece que «[…] la entidad estatal podrá aplicar las reglas de combinación de experiencia previstas en el numeral 3.5.1 del documento base».
En armonía con lo anterior, el literal A del numeral 3.5.1. «CARACTERÍSTICAS DE LOS CONTRATOS PRESENTADOS PARA ACREDITAR LA EXPERIENCIA EXIGIDA» del Documento Base de licitación de obra pública de infraestructura social, establece las reglas que deben tener en cuenta las entidades estatales y los particulares en caso de que se soliciten combinaciones de diferentes actividades a contratar de una misma o de diferentes matrices de experiencia:
i) [En el caso que eventualmente se soliciten combinaciones de diferentes actividades a contratar de una misma o de diferentes matrices de experiencia, la Entidad Estatal en esta sección identificará y definirá la actividad principal o de mayor relevancia, y la actividad secundaria o accesoria a la principal, de acuerdo con las características del proyecto en particular. La Entidad podrá analizar la relevancia en función del valor de las actividades en el Presupuesto Oficial o por la complejidad técnica, para lo cual establecerá:
Actividad Principal: [La Entidad Estatal identificará y definirá la actividad a contratar principal aplicable en el Proceso de Contratación de acuerdo con la respectiva matriz de experiencia. Para esta actividad principal se solicitará la experiencia general y específica de la respectiva actividad a contratar de mayor relevancia.]
La Entidad deberá establecer como actividad principal alguna de las “actividades a contratar” definidas en la matriz de experiencia de infraestructura social aplicable (sector educativo, salud o cultura, recreación y deporte).
Actividad Secundaria (1) : [La Entidad Estatal definirá la actividad secundaria o accesoria aplicable en el Proceso de Contratación de acuerdo con la matriz de experiencia aplicable, ya sea cuando: i) en un mismo proyecto se incluyen actividades definidas en una misma matriz de experiencia de infraestructura social, o ii) cuando en un mismo proyecto se incluyen actividades de infraestructura educativa, salud o cultura, recreación y deporte, o, iii) cuando en un Proceso de Contratación aplican matrices de experiencia de otros documentos tipo como, por ejemplo, del sector de obra pública de infraestructura de transporte.
Actividad Secundaria (2): [La Entidad Estatal diligenciará la experiencia aplicable a esta actividad secundaria de acuerdo con los lineamientos previstos en el párrafo anterior, en caso de que aplique]
Una vez definida la actividad principal y secundaria, la entidad estatal debe determinar los requisitos de experiencia exigibles de acuerdo con la matriz de experiencia aplicable, de alguna de la siguientes formas: i) no solicitando experiencia para la actividad secundaria, sino únicamente para la principal, siempre que esta se trate de una actividad definida en las matrices de experiencia de los documentos tipo de infraestructura social, o ii) solicitando experiencia general y específica de la actividad principal, y requiriendo la experiencia específica correspondiente a la respectiva matriz de experiencia para el caso de las actividades secundarias –salvo que la matriz aplicable no contemple experiencia específica para determinada actividad secundaria, caso en el cual se podrá solicitar la experiencia general–. La experiencia exigible para las actividades principal y secundaria, debe ser definida en función de los rangos de cuantías aplicables al respectivo proceso de contratación. En todo caso, la entidad contratante no puede incluir más de 2 combinaciones de experiencia adicionales a la prevista para la actividad principal.
De acuerdo con esto, la hipótesis establecida en el tercer interrogante, en el marco de la cual se pretende adelantar un proceso de licitación de obra pública de infraestructura social que incluye dentro de su alcance obras de mejoramiento de vías, es un supuesto en el cual debe aplicarse lo dispuestos en el parágrafo 1 del artículo 4 de la Resolución 219 de 2021, y, en consecuencia, las reglas de combinación de experiencia establecidas en el numeral 3.5.1. Esto comoquiera que las obras de infraestructura de transporte se encuentran cobijadas por los documentos tipo adoptados mediante las resoluciones 094, 240 de 2020 y 241 de 2020, expedidas por esta Agencia.
Ahora bien, la regla del literal I del numeral 3.5.2 también es aplicable en la evaluación de los requisitos configurados en virtud de la reglas de combinación de experiencia, lo que significa todos aquellos requerimientos de experiencia que estén planteados en términos de dimensionamiento requieren que el proponente acredite las respectivas dimensiones, estando facultadas las entidades para descontar las áreas o longitudes no relacionadas con los requisitos de experiencia establecidos para la actividad principal–configurados a partir de la matriz de experiencia del sector recreación, cultura y deporte–, como los precisen para la actividad secundaría–establecidos a partir de la matriz de experiencia del sector transporte–. No obstante, la aplicación de la regla en este sentido no significa que las magnitudes descartadas para el cómputo de la experiencia establecida para la actividad principal no pueda ser tenida en cuenta para la actividad secundaria y viceversa. En ese sentido, la regla del literal I en casos de experiencia combinada debe ser aplicada en función de cada uno de los requisitos.
3. Respuesta
«1. Si el objeto del contrato de experiencia es 100% obras de infraestructura social, como la construcción de un parque, es necesario también aportar las cantidades de obras ejecutas o se debe evaluar el 100% del valor del contrato?»
Conforme a lo expuesto, en los procesos de contratación adelantados con los documentos tipo de licitación de obra pública de infraestructura social, en virtud lo establecido en el literal D del numeral 3.5.4 del Documento Base adoptado por la Resolución 219 de 2021, los proponentes se encuentran obligados a acreditar las magnitudes intervenidas en desarrollo de los contratos que se aportan para acreditar los requisitos de experiencia establecidos en la matriz de experiencia aplicable. Esto es concordante con la regla del literal I del numeral 3.5.2, la cual indica el deber de acreditar las magnitudes que efectivamente se relacionadas con el requisito de experiencia, estableciendo además la necesidad de descontar del cómputo de la experiencia las magnitudes intervenidas que no tengan relación con el requisito de experiencia.
De esta manera, si una entidad adelanta una licitación pública para la construcción de un parque, debe acudir a la matriz de experiencia adoptada por la Resolución 454 de 2021 para el sector recreación, cultura y deporte, en la cual se encuentra prevista la actividad «2.1. PROYECTOS DE CONSTRUCCIÓN Y/O RECONSTRUCCIÓN DE PARQUES». Para esta actividad, se establece como requisito de experiencia general «PROYECTOS QUE CORRESPONDAN O HAYAN CONTENIDO UNA O ALGUNAS DE LAS SIGUIENTES ACTIVIDADES: - CONSTRUCCIÓN Y/O RECONSTRUCCIÓN DE PARQUES – CONSTRUCCIÓN Y/O RECONSTRUCCIÓN DE ESPACIO PÚBLICO». Respecto de este requisito la matriz establece dos notas relevantes para su acreditación y evaluación, la primera de las cuales establece que para el caso de experiencia de espacio público «[…] se excluyen de estos las vías destinadas al tránsito vehicular, así como la conservación y/o preservación de playas marítimas». La segunda nota indica que en «En el caso en el cual el proceso de selección contemple actividades de dotación de mobiliario, la experiencia válida aportada deberá acreditar en por lo menos uno (1) de los contratos actividades de suministro e instalación de mobiliario».
A su vez, como requisito de experiencia específica para la mencionada actividad se establece que «Con la sumatoria de hasta máximo dos (2) de los contratos válidos aportados como experiencia general deben contemplar un área intervenida o construida sea igual o superior al (F%) del total de metros cuadrados del proceso de selección, el cual corresponde a [la entidad indicará los metros cuadrados a construir o intervenir para el proceso de selección]». El porcentaje de dimensionamiento previsto como equivalencia de (F%) es el 70%. Esto supone que si, por ejemplo, el alcance físico de la obra son 1000 m2, para cumplir con el requisito los proponentes tendrán que acreditar que la sumatoria de las áreas intervenidas en dos de los contratos aportados para el requerimiento general, es mayor o igual al 70% del área a intervenirse en el proyecto en licitación, el cual equivale a 700 m2.
En todo caso, si las actividades ejecutadas en los contratos aportados se enmarcan en su totalidad dentro del requisito de experiencia, las magnitudes intervenidas efectivamente acreditadas podrán ser tenidas en cuenta en su totalidad para el cumplimiento de los requisitos de experiencia planteados en términos de dimensionamiento. No obstante, incluso en este evento al proponente le corresponde acreditar las magnitudes efectivamente intervenidas, en atención a lo dispuesto en el literal D del numeral 3.5.4 del Documento Base.
«2. Si el objeto del contrato de experiencia es 100% obras de infraestructura social, como la construcción de un parque, pero en su alcance se ejecutarán obras como mejoramiento de vías, se debe descontar el valor?»
De igual forma, con base en las consideraciones expuestas, en el supuesto planteado, según el literal I del numeral 3.5.2 del Documento Base, si el objeto del contrato que se aporta contiene bienes y servicios ajenos a la infraestructura social, como el caso de vías, la Entidad Estatal solo tendrá en cuenta los valores y magnitudes ejecutadas relacionadas con este tipo de infraestructura, esto es, las que se enmarquen dentro del requisito de experiencia establecido por la respectiva matriz. Para estos efectos, el oferente deberá acreditar los valores y magnitudes intervenidas dentro del respectivo contrato, empleando alguno de los documentos válidos establecidos en el numeral 3.5.5 del Pliego de Condiciones. En todo caso, la Entidad Estatal permitirá la subsanación, en los términos del numeral 1.6 del Pliego de Condiciones, requiriendo al Proponente para que acredite los valores ejecutados y magnitudes intervenidas. De no lograrse la discriminación de los valores y magnitudes ejecutadas en el marco del respectivo contrato, la Entidad Estatal no lo tendrá en cuenta para la evaluación.
«3. Que sucede si el contrato que es pretende contratar, tiene dentro de su alcance actividades ajenas a la infraestructura social, como el mejoramiento de las vías aledañas. ¿Como se debe aplicar este numeral?»
En relación con el supuesto descrito en este interrogante es necesario traer a colación el artículo 4 de la Resolución 219 de 2021, el cual señala que cuando el objeto contractual incluya bienes o servicios ajenos a la obra pública de infraestructura social, la entidad estatal deberá aplicar los documentos tipo y si de manera excepcional requiere incluir experiencia adicional para evaluar la idoneidad respecto de los bienes o servicios ajenos a la obra pública de infraestructura social, deberá seguir los parámetros desarrollados en el mismo artículo 4. Por lo tanto, si el objeto a contratar tiene bienes y servicios adicionales a la infraestructura social, en aplicación de las referidas disposiciones normativas del Documento Base, la entidad estatal deberá incluir requisitos de experiencia adicionales para evaluar la idoneidad del proponente respecto de los bienes y servicios ajenos a la obra pública de infraestructura social.
Ahora bien, de conformidad con el parágrafo 1 del artículo 4 de la Resolución 219 de 2021, en los eventos en el que el componente adicional a la obra pública de infraestructura social consista en objetos cobijados por otros documentos tipo –v.g. los documentos tipo de infraestructura de transporte en el caso del mejoramiento de las vías aledañas–, la entidad deberá aplicar las reglas de combinación de experiencia previstas en el numeral 3.5.1. del Documento Base. La aplicación de estas reglas de experiencia parte de la identificación de una actividad principal, constituida por la obra pública del infraestructura social y una secundaría correspondiente a la cobijada por el otro documento tipo.
Definida las actividades principal y secundaria, la entidad estatal debe determinar los requisitos de experiencia exigibles de acuerdo con la matriz de experiencia aplicable, de alguna de la siguientes formas: i) no solicitando experiencia para la actividad secundaria, sino únicamente para la principal, siempre que esta se trate de una actividad definida en las matrices de experiencia de los documentos tipo de infraestructura social, o ii) solicitando experiencia general y específica de la actividad principal, y requiriendo la experiencia específica correspondiente a la respectiva matriz de experiencia para el caso de las actividades secundarias –salvo que la matriz aplicable no contemple experiencia específica para determinada actividad secundaria, caso en el cual se podrá solicitar la experiencia general–. La experiencia exigible para las actividades principal y secundaria, debe ser definida en función de los rangos de cuantías aplicables al respectivo proceso de contratación. En todo caso, la entidad contratante no puede incluir más de 2 combinaciones de experiencia adicionales a la prevista para la actividad principal.
De acuerdo con esto, la hipótesis establecida en el tercer interrogante, en el marco de la cual se pretende adelantar un proceso de licitación de obra pública de infraestructura social que incluye dentro de su alcance obras de mejoramiento de vías, es un supuesto en el cual debe aplicarse lo dispuestos en el parágrafo 1 del artículo 4 de la Resolución 219 de 2021, y, en consecuencia, las reglas de combinación de experiencia establecidas en el numeral 3.5.1. Esto comoquiera que las obras de infraestructura de transporte se encuentran cobijadas por los documentos tipo adoptados mediante las resoluciones 094, 240 de 2020 y 241 de 2020, expedidas por esta Agencia.
Sin perjuicio de lo anterior, la regla del literal I del numeral 3.5.2 del Documento Base también es aplicable en la evaluación de los requisitos configurados en virtud de la reglas de combinación de experiencia, lo que significa todos aquellos requerimientos de experiencia que estén planteados en términos de dimensionamiento requieren que el proponente acredite las respectivas dimensiones, estando facultadas las entidades para descontar las áreas o longitudes no relacionadas con los requisitos de experiencia establecidos para la actividad principal–configurados a partir de la matriz de experiencia del sector recreación, cultura y deporte–, como los precisen para la actividad secundaría–establecidos a partir de otra matriz de experiencia–. Sin embargo, la aplicación de la regla en este sentido no significa que las magnitudes descartadas en el cómputo de la experiencia establecida para la actividad principal no pueda ser tenida en cuenta para la actividad secundaria y viceversa. En ese sentido, la regla del literal I en casos de experiencia combinada debe ser aplicada en función de cada uno de los requisitos, pero no de manera global sino diferenciada.
Este concepto tiene el alcance previsto en el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
Elaboró: | Camilo Perdomo Villamil Contratista de la Subdirección de Gestión Contractual |
Revisó: | Alejandro Sarmiento Cantillo Gestor T1-15 de la Subdirección de Gestión Contractual |
Aprobó: | Juan David Marín López Subdirector de Gestión Contractual (E) |
El parágrafo 3 del artículo 2 de la Ley 1150 de 2007 facultó por primera vez al Gobierno nacional para adoptar estándares generales en los pliegos de condiciones, razón por la cual dispuso lo siguiente: «El Gobierno Nacional tendrá la facultad de estandarizar las condiciones generales de los pliegos de condiciones y los contratos de las entidades estatales, cuando se trate de la adquisición o suministro de bienes y servicios de características técnicas uniformes y de común utilización por parte de las entidades». ↑
El artículo 1 de la Ley 2022 de 2020 modifica el artículo 4 de la Ley 1882 de 2018, el cual adicionó el parágrafo 7 al artículo 2 de la Ley 1150 de 2007 y dispone que: «La Agencia Nacional de Contratación Pública Colombia Compra Eficiente o quien haga sus veces, adoptará documentos tipo que serán de obligatorio cumplimiento en la actividad contractual de todas las entidades sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública.
»Dentro de estos documentos tipo, se establecerán los requisitos habilitantes, factores técnicos, económicos y otros factores de escogencia, así como aquellos requisitos que, previa justificación, representen buenas prácticas contractuales que procuren el adecuado desarrollo de los principios que rigen la contratación pública.
»Con el ánimo de promover la descentralización, el empleo local, el desarrollo, los servicios e industria local, en la adopción de los documentos tipo, se tendrá en cuenta las características propias de las regiones, la cuantía, el fomento de la economía local y la naturaleza y especialidad de la contratación. Para tal efecto se deberá llevar a cabo un proceso de capacitación para los municipios.
»La Agencia Nacional de Contratación Pública Colombia Compra Eficiente fijará un cronograma, y definirá en coordinación con las entidades técnicas o especializadas correspondientes el procedimiento para implementar gradualmente los documentos tipo, con el propósito de facilitar la incorporación de estos en el sistema de compra pública y deberá establecer el procedimiento para recibir y revisar comentarios de los interesados, así como un sistema para la revisión constante de los documentos tipo, que expida.
»En todo caso, serán de uso obligatorio los documentos tipo para los pliegos de condiciones de los procesos de selección de obras públicas, interventoría para las obras públicas interventoría para consultoría de estudios y diseños para obras públicas, consultoría en ingeniería para obras, que lleven a cabo todas las entidades sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, en los términos fijados mediante la reglamentación correspondiente». ↑
Código: CCE-EICP-GI-14. Versión 1 ↑
Estos parámetros se encuentran dispuestos de forma gráfica en la segunda página “Interpretación de la matriz 1 – experiencia” de cada una de las Matrices de experiencia adoptadas mediante las Resoluciones Nos. 220, 392 y 454 del 2021. ↑
El numeral 3.5.5. del Documento Base titulado «DOCUMENTOS VÁLIDOS PARA LA ACREDITACIÓN DE LA EXPERIENCIA REQUERIDA» establece lo siguiente:
«En aquellos casos en que por las características del objeto a contratar se requiera verificar información adicional a la contenida en el RUP, el Proponente podrá aportar uno o algunos de los documentos que se establecen a continuación, para que la Entidad realice la verificación en forma directa. Los mismos deberán estar diligenciados y suscritos por el contratante, el Contratista o el interventor, según corresponda. En caso de existir discrepancias entre dos (2) o más documentos aportados por el Proponente para la acreditación de la experiencia, se tendrá en cuenta el orden de prevalencia indicado a continuación:
A. Acta de liquidación. B. Acta de entrega, terminación, final o de recibo definitivo. C. Certificación de experiencia. Expedida con posterioridad a la fecha de terminación del Contrato en la que conste el recibo a satisfacción de la obra contratada debidamente suscrita por quien esté en capacidad u obligación de hacerlo. D. Acta de inicio o la orden de inicio. La misma solo será válida para efectos de acreditar la fecha de inicio. E. [Para los proyectos de edificaciones emplee este literal, de lo contrario eliminarlo.] Copia de la licencia de construcción y/o licencia de urbanismo. F. Planos récord finales de obra. G. Para los contratos que hayan sido objeto de cesión, el Contrato deberá encontrarse inscrito y clasificado en el RUP o en uno o alguno de los documentos considerados como válidos para la acreditación de experiencia de la persona jurídica o natural cesionaria, según aplique. La experiencia se admitirá para el cesionario y no se reconocerá experiencia alguna al cedente. H. Cualquier otro documento idóneo que acredite la experiencia exigida, tales como: el Contrato y/o los Documentos del Proceso Contractual, los cuales deben estar suscritos por las personas que intervinieron en su formación o estar publicados en el SECOP.
»Para efectos de acreditación de experiencia entre particulares, el Proponente deberá aportar, además, la certificación de facturación expedida con posterioridad a la fecha de terminación del Contrato emitida por el revisor fiscal o contador público del Proponente que acredita la experiencia, según corresponda, con la copia de la tarjeta profesional y certificado de antecedente disciplinarios vigente, de la Junta Central de Contadores, o los documentos equivalentes que hagan sus veces en el país donde se expide el documento del profesional. ↑
Resolución 219 de 2020: «Artículo 4. Bienes o servicios adicionales a la obra pública de infraestructura social. Cuando el objeto contractual incluya bienes o servicios ajenos a la obra pública de infraestructura social, la entidad estatal deberá aplicar los documentos tipo. Si de manera excepcional requiere incluir experiencia adicional para evaluar la idoneidad respecto de los bienes o servicios ajenos a [a obra pública, deberá seguir los siguientes parámetros:
»1. Demostrar en los estudios previos que ha verificado las condiciones de mercado para la adquisición de los bienes o servicios adicionales al componente de obra pública, de {al manera que la experiencia adicional que se exija para tales bienes o servicios procure la pluralidad de oferentes, y no limite la concurrencia de proponentes al proceso de contratación. Para tal efecto, la entidad realizará el estudio previo y el análisis del sector en los términos de los artículos 2.2.1.1.1.6.1 y 2.2.1.1.1.6.2 del Decreto 1082 de 2015, o la norma que los adicione, complemente o sustituya.
»2. Conservar los requisitos exigidos en los documentos tipo.
»3. Abstenerse de pedir experiencia exclusiva con entidades de cualquier naturaleza, experiencia previa exclusiva en un territorio específico, limitada en el tiempo o que incluya volúmenes o cantidades de obra específica.
»4. Clasificar la experiencia requerida solo hasta el tercer nivel del Clasificador de Bienes y Servicios e incluir exclusivamente los códigos que estén relacionados directamente con el objeto a contratar
»Parágrafo 1. En los casos que el objeto contractual incluya actividades abarcadas por otros documentos tipo expedidos por la Agencia Nacional de Contratación Pública -Colombia Compra Eficiente-, la entidad estatal podrá aplicar las reglas de combinación de experiencia previstas en el numeral 3.5.1 del documento base.
»Parágrafo 2. Para los efectos de este artículo se entiende por "bienes o servicios adicionales" aquellas actividades que no están incluidas en la matriz de experiencia de los documentos tipo de infraestructura social aplicable, pero que están relacionadas con el contrato a ejecutar. Por ejemplo, en caso de que el proyecto de obra pública a ejecutar esté relacionado con infraestructura social, como es el sector educativo, pero además, con proyectos de agua potable y saneamiento básico o con proyectos en la construcción de una vía, el servicio adicional serán las actividades de obra pública en infraestructura de agua potable y saneamiento básico o las actividades de obra pública de infraestructura de transporte.
»Parágrafo 3. Para la aplicación de este artículo, se entiende por experiencia adicional aquella que no está definida en la matriz de experiencia de infraestructura social aplicable, pero que la entidad estatal considera necesaria para garantizar la idoneidad del contratista para la ejecución del proyecto, puesto que está relacionada con el objeto a ejecutar». ↑