DOCUMENTOS TIPO, A.I.U., CAUSALES DE RECHAZO

Resumen Relatoría

El concepto C-1665 de 2025 explica que Colombia Compra Eficiente adopta documentos tipo de obligatorio cumplimiento para las entidades sometidas al Estatuto General de la Administración Pública. Indica también que, para infraestructura social, se adoptaron documentos tipo complementarios por sectores (educativo, salud, cultura, recreación y deporte), incluyendo anexos como el glosario y una matriz de experiencia. Adicionalmente, desarrolla reglas imperativas sobre el A.I.U (numeral 4.1.1) en procesos por precios unitarios, el papel del Formulario 1 en la estructuración del presupuesto oficial y la propuesta económica, y precisa causales de rechazo relacionadas con los literales P, Q y R. Se destaca que la inclusión del literal P es facultativa para la entidad, mientras que las causales Q y R se activan cuando el proponente no discrimina el AIU según el pliego o cuando la sumatoria del AIU supera la definida por la entidad en el Formulario 1.

DOCUMENTOS TIPO – Fundamento normativo – Obligatoriedad

El artículo 1 de la Ley 2022 de 2020 “Por la cual modifica el artículo 4 de la Ley 1882 de 2018 y se dictan otras disposiciones” otorga a la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente la competencia para adoptar los documentos tipo que serán de obligatorio cumplimiento en la actividad contractual de todas las entidades sometidas al Estatuto General de la Administración Pública.

DOCUMENTOS TIPO – Infraestructura social – Sector educativo, salud, cultura, recreación y deporte

(…) la Agencia expidió Resolución 220 del 6 de agosto de 2021, mediante la cual, adoptó los documentos tipo complementarios para los procesos de licitación de obra pública de infraestructura social relacionados con el sector educativo. Por su parte, por medio de la Resolución 392 del 18 de noviembre de 2021, se adoptaron los documentos tipo complementarios relacionados con el sector salud. Finalmente, con la expedición de la Resolución 454 del 16 de diciembre de 2021, se acogieron los documentos tipo complementarios aplicables al sector cultura, recreación y deporte. Estas Resolución, en el artículo 2, adoptan el «Anexo -Glosario» y la «Matriz – Experiencia” para proyectos de infraestructura social en cada uno de los sectores señalados. Estos dos (2) documentos definen el alcance para cada sector específicamente.

A.I.U. – Determinación – Numeral 4.1.1

(…) en el numeral 4.1.1 se incluyen reglas imperativas que las entidades y proponentes deben acoger en su totalidad, estas son: i) incluir este numeral en los procesos de contratación que sea por precios unitarios, ii) el proponente calculará un AIU que contenga todos los costos en que los que incurre el contratista, esto es, los costos directos y la administración, imprevistos y utilidad y iii) el valor debe expresarse en un porcentaje. En otras palabras, el documento tipo no prevé la posibilidad a las entidades de adaptar o modificar ningún aparte del contenido de este numeral. Así mismo, el numeral establece las condiciones en las cuales se deberá estructurar el A.I.U en los procesos con precios unitarios, indicando que el porcentaje del A.I.U. que presenten los proponentes no debe ser superior al porcentaje total del A.I.U establecido en el Formulario 1– Formulario de Presupuesto Oficial. De igual forma, se resalta que el proponente puede configurar libremente el porcentaje individual de la “A”, de la “I” y de la “U”, siempre que la sumatoria de ellos no exceda el porcentaje total definido por la Entidad en el Formulario 1– Formulario de Presupuesto Oficial. Esto significa que el proponente goza de libertad empresarial para fijar en cualquiera de estos componentes un porcentaje específico, incluyendo el cero por ciento (%), teniendo como único límite que la sumatoria total de los porcentajes incluidos en cada componente no exceda el porcentaje total definido por la entidad.

DOCUMENTOS TIPO – Formulario 1 – Presupuesto Oficial – Propuesta económica

Este Formulario tiene dos connotaciones: i) por un lado, es el formulario sobre el cual la entidad estructura y presenta el presupuesto oficial del procedimiento de contratación; y ii) por el otro, es el formulario sobre el cual los proponentes elaborarán y presentarán su oferta económica. El propósito de esto es evitar la duplicidad de información y permitir que las propuestas económicas sean evaluadas con las variables, cantidades, unidades de medida y reglas consideradas por la entidad al estructurar su presupuesto oficial.

CAUSALES DE RECHAZO – Literal P – Alcance

Al respecto, el literal P del numeral 1.15 dispone como causal de rechazo que pueden incluir facultativamente las entidades estatales en sus pliegos de condiciones:

(…)

En relación con la anterior causal de rechazo es importante precisar que su inclusión en los pliegos de condiciones es facultativa por parte de las entidades estatales, en el entendido de que la utilizarán en los procesos contractuales que se estructuren por precios unitarios cuando la entidad “considere necesario establecer ítems del presupuesto oficial cuyo valor no pueda ser excedido por el proponente”. En este sentido, le corresponde a la entidad decidir, de acuerdo con lo anterior, si incluye esta causal en los pliegos de condiciones, para lo cual deberá seguir las instrucciones establecidas entre corchetes y resaltado en gris.

De esta manera, esta causal permite establecer un límite máximo en el valor de ciertos ítems determinados para el proceso de contratación, para lo cual la entidad tendrá que identificar en la causal de rechazo del literal P, los ítems frente a los cuales aplicará la causal, de modo que el proponente no podría superar el valor unitario de los ítems que la entidad incluya en dicho literal. En efecto, la entidad tiene la carga de identificar estos ítems, pues como lo establece el documento tipo en el aparte transcrito anteriormente, “Cuando decida incluirla, identificará en este espacio los ítems frente a los cuales aplicará la causal de rechazo”. Además, la entidad definirá discrecional y razonablemente los ítems frente a los que procede, pues los documentos tipo no establecen lineamientos precisos frente a la procedencia o improcedencia de incluirla en relación con ciertos ítems, por lo que es un análisis que corresponde a la entidad estatal.

CAUSALES DE RECHAZO – A.I.U – Literal Q – Literal R – Alcance

Por otra parte, en relación con su solicitud, conviene mencionar que las causales de rechazo relacionadas con la A.I.U son las establecidas en el literal Q “No discriminar en la oferta económica el porcentaje de AIU en la forma como lo establece el Pliego de Condiciones y el Formulario 1 – Formulario de Presupuesto Oficial” y R “Ofrecer como AIU un porcentaje cuya sumatoria sea superior al establecido por la Entidad en el Formulario 1 – Formulario de Presupuesto Oficial”. En relación con la primera de estas causales, el numeral 1.15 del documento base, establece lo siguiente:

(…)

Por tanto, el “Numeral 1.15 Causales de Rechazo”, en el literal Q, prevé el rechazo de la oferta cuando no se discrimina el porcentaje de AIU en la forma como lo establece el pliego de condiciones y el “Formulario 1 – Formulario del Presupuesto Oficial”. De manera que esta causal de rechazo, cuya aplicación e interpretación es restrictiva procede bajo los siguientes supuestos: i) el proceso de contratación se configure en precios unitarios y ii) el oferente no discrimine el AIU en la forma prevista en el pliego de condiciones y el “Formulario 1 – Formulario del Presupuesto Oficial”. Ahora bien, la propia causal de rechazo aclara que el oferente discrimina en la oferta económica el AIU cuando señala el porcentaje respectivo a la administración, los imprevistos y la utilidad. Por tanto, procederá el rechazo cuando el oferente no defina el porcentaje de costos indirectos de la administración, imprevistos o utilidad. Finalmente, conviene aclarar, que de acuerdo con este mismo literal, se determinó que la entidad no puede rechazar la oferta por no presentar el desglose de los valores monetarios a los que equivale el AIU o lo componentes que lo integran, lo cual es consistente con las reglas estipuladas en el numeral “4.1.1. AIU” del documento base.

(…)

Finalmente, la segunda de las causales de rechazo contenida en el numeral 1.15 del documento base, que se relaciona con el AIU y que tiene incidencia en el objeto de su consulta, es la contenida en el literal R, que establece lo siguiente: «Ofrecer como AIU un porcentaje cuya sumatoria sea superior al establecido por la Entidad en el Formulario 1 – Formulario de Presupuesto Oficial”.

💬 Chatear con IA sobre este concepto ⬇ Descargar concepto

Texto del concepto

DOCUMENTOS TIPO – Fundamento normativo – Obligatoriedad

El artículo 1 de la Ley 2022 de 2020 “Por la cual modifica el artículo 4 de la Ley 1882 de 2018 y se dictan otras disposiciones” otorga a la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente la competencia para adoptar los documentos tipo que serán de obligatorio cumplimiento en la actividad contractual de todas las entidades sometidas al Estatuto General de la Administración Pública.

DOCUMENTOS TIPO – Infraestructura social – Sector educativo, salud, cultura, recreación y deporte

(…) la Agencia expidió Resolución 220 del 6 de agosto de 2021, mediante la cual, adoptó los documentos tipo complementarios para los procesos de licitación de obra pública de infraestructura social relacionados con el sector educativo. Por su parte, por medio de la Resolución 392 del 18 de noviembre de 2021, se adoptaron los documentos tipo complementarios relacionados con el sector salud. Finalmente, con la expedición de la Resolución 454 del 16 de diciembre de 2021, se acogieron los documentos tipo complementarios aplicables al sector cultura, recreación y deporte. Estas Resolución, en el artículo 2, adoptan el "Anexo -Glosario" y la "Matriz – Experiencia” para proyectos de infraestructura social en cada uno de los sectores señalados. Estos dos (2) documentos definen el alcance para cada sector específicamente.

A.I.U. – Determinación – Numeral 4.1.1

(…) en el numeral 4.1.1 se incluyen reglas imperativas que las entidades y proponentes deben acoger en su totalidad, estas son: i) incluir este numeral en los procesos de contratación que sea por precios unitarios, ii) el proponente calculará un AIU que contenga todos los costos en que los que incurre el contratista, esto es, los costos directos y la administración, imprevistos y utilidad y iii) el valor debe expresarse en un porcentaje. En otras palabras, el documento tipo no prevé la posibilidad a las entidades de adaptar o modificar ningún aparte del contenido de este numeral. Así mismo, el numeral establece las condiciones en las cuales se deberá estructurar el A.I.U en los procesos con precios unitarios, indicando que el porcentaje del A.I.U. que presenten los proponentes no debe ser superior al porcentaje total del A.I.U establecido en el Formulario 1– Formulario de Presupuesto Oficial. De igual forma, se resalta que el proponente puede configurar libremente el porcentaje individual de la “A”, de la “I” y de la “U”, siempre que la sumatoria de ellos no exceda el porcentaje total definido por la Entidad en el Formulario 1– Formulario de Presupuesto Oficial. Esto significa que el proponente goza de libertad empresarial para fijar en cualquiera de estos componentes un porcentaje específico, incluyendo el cero por ciento (%), teniendo como único límite que la sumatoria total de los porcentajes incluidos en cada componente no exceda el porcentaje total definido por la entidad.

DOCUMENTOS TIPO – Formulario 1 – Presupuesto Oficial – Propuesta económica

Este Formulario tiene dos connotaciones: i) por un lado, es el formulario sobre el cual la entidad estructura y presenta el presupuesto oficial del procedimiento de contratación; y ii) por el otro, es el formulario sobre el cual los proponentes elaborarán y presentarán su oferta económica. El propósito de esto es evitar la duplicidad de información y permitir que las propuestas económicas sean evaluadas con las variables, cantidades, unidades de medida y reglas consideradas por la entidad al estructurar su presupuesto oficial.

CAUSALES DE RECHAZO – Literal P – Alcance

Al respecto, el literal P del numeral 1.15 dispone como causal de rechazo que pueden incluir facultativamente las entidades estatales en sus pliegos de condiciones:

(…)

En relación con la anterior causal de rechazo es importante precisar que su inclusión en los pliegos de condiciones es facultativa por parte de las entidades estatales, en el entendido de que la utilizarán en los procesos contractuales que se estructuren por precios unitarios cuando la entidad “considere necesario establecer ítems del presupuesto oficial cuyo valor no pueda ser excedido por el proponente”. En este sentido, le corresponde a la entidad decidir, de acuerdo con lo anterior, si incluye esta causal en los pliegos de condiciones, para lo cual deberá seguir las instrucciones establecidas entre corchetes y resaltado en gris.

De esta manera, esta causal permite establecer un límite máximo en el valor de ciertos ítems determinados para el proceso de contratación, para lo cual la entidad tendrá que identificar en la causal de rechazo del literal P, los ítems frente a los cuales aplicará la causal, de modo que el proponente no podría superar el valor unitario de los ítems que la entidad incluya en dicho literal. En efecto, la entidad tiene la carga de identificar estos ítems, pues como lo establece el documento tipo en el aparte transcrito anteriormente, “Cuando decida incluirla, identificará en este espacio los ítems frente a los cuales aplicará la causal de rechazo”. Además, la entidad definirá discrecional y razonablemente los ítems frente a los que procede, pues los documentos tipo no establecen lineamientos precisos frente a la procedencia o improcedencia de incluirla en relación con ciertos ítems, por lo que es un análisis que corresponde a la entidad estatal.

CAUSALES DE RECHAZO – A.I.U – Literal Q – Literal R – Alcance

Por otra parte, en relación con su solicitud, conviene mencionar que las causales de rechazo relacionadas con la A.I.U son las establecidas en el literal Q “No discriminar en la oferta económica el porcentaje de AIU en la forma como lo establece el Pliego de Condiciones y el Formulario 1 – Formulario de Presupuesto Oficial” y R “Ofrecer como AIU un porcentaje cuya sumatoria sea superior al establecido por la Entidad en el Formulario 1 – Formulario de Presupuesto Oficial”. En relación con la primera de estas causales, el numeral 1.15 del documento base, establece lo siguiente:

(…)

Por tanto, el “Numeral 1.15 Causales de Rechazo”, en el literal Q, prevé el rechazo de la oferta cuando no se discrimina el porcentaje de AIU en la forma como lo establece el pliego de condiciones y el “Formulario 1 – Formulario del Presupuesto Oficial”. De manera que esta causal de rechazo, cuya aplicación e interpretación es restrictiva procede bajo los siguientes supuestos: i) el proceso de contratación se configure en precios unitarios y ii) el oferente no discrimine el AIU en la forma prevista en el pliego de condiciones y el “Formulario 1 – Formulario del Presupuesto Oficial”. Ahora bien, la propia causal de rechazo aclara que el oferente discrimina en la oferta económica el AIU cuando señala el porcentaje respectivo a la administración, los imprevistos y la utilidad. Por tanto, procederá el rechazo cuando el oferente no defina el porcentaje de costos indirectos de la administración, imprevistos o utilidad. Finalmente, conviene aclarar, que de acuerdo con este mismo literal, se determinó que la entidad no puede rechazar la oferta por no presentar el desglose de los valores monetarios a los que equivale el AIU o lo componentes que lo integran, lo cual es consistente con las reglas estipuladas en el numeral “4.1.1. AIU” del documento base.

(…)

Finalmente, la segunda de las causales de rechazo contenida en el numeral 1.15 del documento base, que se relaciona con el AIU y que tiene incidencia en el objeto de su consulta, es la contenida en el literal R, que establece lo siguiente: "Ofrecer como AIU un porcentaje cuya sumatoria sea superior al establecido por la Entidad en el Formulario 1 – Formulario de Presupuesto Oficial”.

Bogotá D.C., 17 Diciembre 2025

Señor

Robinson Cerquera Manchola

Bogotá D.C

Concepto C-1665 de 2025

Temas:

DOCUMENTOS TIPO – Fundamento normativo – Obligatoriedad / DOCUMENTOS TIPO – Infraestructura social – Sector educativo, salud, cultura, recreación y deporte / A.I.U. – Determinación – Numeral 4.1.1 / DOCUMENTOS TIPO – Formulario 1 – Presupuesto Oficial – Propuesta económica / CAUSALES DE RECHAZO – Literal P – Alcance / CAUSALES DE RECHAZO – A.I.U – Literal Q – Literal R – Alcance

Radicación:

Respuesta a consultas con radicados Nos. 1_2025_11_10_012687 y 1_2025_11_11_012716

Estimado señor Cerquera Manchola:

En ejercicio de la competencia otorgada por los artículos 3, numeral 5º, y 11, numeral 8º, del Decreto Ley 4170 de 2011, así como lo establecido en el artículo 4 de la Resolución 1707 de 2018 expedida por esta Entidad, la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente– responde sus solicitudes de consulta del 10 y 11 de noviembre de 2025, en las cuales manifiesta lo siguiente:

“Me puede aclarar el alcance de la causal de rechazo O del pliego tipo sector social.

O) Superar el valor unitario de alguno o algunos de los siguientes Ítem ofrecidos con respecto al valor establecido para cada ítem del presupuesto oficial: Aplica para todos los Ítems.

Para la aplicación de esta causal la entidad debe tener en cuenta que el valor unitario establecido en el Formulario 1-Formulario de presupuesto oficial.

Lo anterior, porque las Entidades Estatales están rechazando ofertas, cuando los proponentes superan los valores apropiados por la entidad para la A, I, U.

Por favor aclarar si la Entidad puede motivar un rechazo bajo la causal O rechazos del pliego tipo cuando un oferente supera las apropiaciones nadas por la entidad para los rubros de la A, IU.:”(sic).

De manera preliminar, resulta necesario acotar que esta entidad sólo tiene competencia para responder consultas sobre la aplicación de normas de carácter general en materia de compras y contratación pública. En ese sentido, resolver casos particulares desborda las atribuciones asignadas por el legislador extraordinario, que no concibió a Colombia Compra Eficiente como una autoridad para solucionar problemas jurídicos particulares de todos los partícipes del sistema de compra pública. La competencia de esta entidad se fija con límites claros, con el objeto de evitar que la Agencia actúe como una instancia de validación de las actuaciones de las entidades sujetas a la Ley 80 de 1993 o de los demás participantes de la contratación pública. Esta competencia de interpretación de normas generales, por definición, no puede extenderse a la resolución de controversias ni a brindar asesorías sobre casos puntuales.

Conforme lo expuesto, en aras de satisfacer el derecho fundamental de petición se resolverá su consulta dentro de los límites de la referida competencia consultiva, esto es, haciendo abstracción de las circunstancias particulares y concretas que menciona en las preguntas de la solicitud, pero haciendo unas consideraciones sobre las normas generales relacionadas con el problema jurídico de su consulta.

Problema planteado:

De acuerdo con el contenido de su solicitud, en relación con los documentos tipo de licitación de obra pública de infraestructura social, esta Agencia resolverá los siguientes problemas jurídicos: i)¿Cuál es el alcance de la causal de rechazo contenida en el literal P. “Superar el valor unitario de alguno o algunos de los siguientes ítems ofrecidos con respecto al valor establecido para cada ítem del Presupuesto Oficial” del numeral 1.15 del documento base? y ii) ¿Qué causales de rechazo contenidas en el numeral 1.15 del documento base, se relacionan con el AIU?

2. Respuestas:

i) En la primera hoja del Formulario 1, que corresponde al presupuesto oficial, la entidad debe enlistar los ítems de pago de los bienes, obras o servicios que se requieren para la ejecución de la obra pública de infraestructura social que se contrata. Además, es posible establecer: i) sus especificaciones generales y particulares, ii) la descripción, iii) la unidad de medida, iv) la cantidad, v) el valor unitario y vi) el valor total de los ítems.

En el marco del ejercicio de planeación, la entidad podrá determinar la necesidad de establecer algunos valores topes para algunos ítems, los cuales no podrán ser excedidos por los proponentes al presentar sus ofertas. La inclusión que hace la entidad de valores que no deben ser excedidos por los proponentes al presentar sus ofertas no es una práctica generalizada ni obligatoria para todas las entidades, por cuanto la inclusión de estos ítems debe estar justificada en situaciones y eventos particulares de determinados procedimientos de contratación. Cuando las entidades estructuran el Formulario 1, incluyendo este tipo de ítems y justificando su decisión, los proponentes deben incluirlos dentro de la oferta económica sin exceder el valor que la entidad ha definido, so pena del rechazo de la propuesta.

Atendiendo a los cuestionamientos concretos del peticionario, en relación con el tema consultado, tal como se señaló, los documentos tipo permiten establecer ítems del presupuesto oficial cuyo valor no puede exceder el proponente. Al respecto, el literal P del numeral 1.15 dispone como causal de rechazo que pueden incluir facultativamente las entidades estatales en sus pliegos de condiciones:

P. [Incluir solo cuando la forma de pago sea por precios unitarios] Superar el valor unitario de alguno o algunos de los siguientes ítems ofrecidos con respecto al valor establecido para cada ítem del presupuesto oficial: [La entidad debe incluir esta causal cuando la forma de pago sea por precios unitarios y cuando considere necesario establecer ítems del presupuesto oficial cuyo valor no pueda ser excedido por el Proponente. Cuando decida incluirla, identificará en este espacio los ítems frente a los cuales aplicará la causal de rechazo.

Para la aplicación de esta causal la entidad debe tener en cuenta que el valor unitario establecido en el Formulario 1 – Formulario de Presupuesto Oficial incluye el valor de AIU]

En relación con la anterior causal de rechazo es importante precisar que su inclusión en los pliegos de condiciones es facultativa por parte de las entidades estatales, en el entendido de que la utilizarán en los procesos contractuales que se estructuren por precios unitarios cuando la entidad “considere necesario establecer ítems del presupuesto oficial cuyo valor no pueda ser excedido por el proponente”. En este sentido, le corresponde a la entidad decidir, de acuerdo con lo anterior, si incluye esta causal en los pliegos de condiciones, para lo cual deberá seguir las instrucciones establecidas entre corchetes y resaltado en gris.

De esta manera, esta causal permite establecer un límite máximo en el valor de ciertos ítems determinados para el proceso de contratación, para lo cual la entidad tendrá que identificar en la causal de rechazo del literal P, los ítems frente a los cuales aplicará la causal, de modo que el proponente no podría superar el valor unitario de los ítems que la entidad incluya en dicho literal. En efecto, la entidad tiene la carga de identificar estos ítems, pues como lo establece el documento tipo en el aparte transcrito anteriormente, “Cuando decida incluirla, identificará en este espacio los ítems frente a los cuales aplicará la causal de rechazo”. Además, la entidad definirá discrecional y razonablemente los ítems frente a los que procede, pues los documentos tipo no establecen lineamientos precisos frente a la procedencia o improcedencia de incluirla en relación con ciertos ítems, por lo que es un análisis que corresponde a la entidad estatal.

De otro lado, cabe aclarar que la utilización de la causal, bajo los criterios indicados, no implica que el valor de estos ítems se torne inmodificable, pues si bien la causal prohíbe ofrecimientos por exceso, es posible que el proponente ajuste el precio a la baja, esto es, ofreciendo un valor inferior frente a estes ítems. Además, la inclusión facultativa de la causal analizada produce beneficios para el interés general dentro procedimientos de selección con pluralidad de oferentes como la licitación pública, pues garantiza el cumplimiento de las especificaciones definidas por la entidad al menor costo posible. Lo anterior, sin perder de vista que la causal analizada únicamente rige en los procesos de selección en los que se contrate por precios unitarios, siendo además necesario que la entidad defina los ítems frente a los cuales aplica el rechazo.

ii) Las causales de rechazo relacionadas con la A.I.U son las establecidas en el literal Q “No discriminar en la oferta económica el porcentaje de AIU en la forma como lo establece el Pliego de Condiciones y el Formulario 1 – Formulario de Presupuesto Oficial” y R “Ofrecer como AIU un porcentaje cuya sumatoria sea superior al establecido por la Entidad en el Formulario 1 – Formulario de Presupuesto Oficial”. En relación con la primera de estas causales, el numeral 1.15 del documento base, establece lo siguiente:

Q. [Esta causal aplica de acuerdo con la configuración de la oferta económica por parte de la entidad] No discriminar en la oferta económica el porcentaje de AIU en la forma como lo establece el Pliego de Condiciones y el Formulario 1 – Formulario de presupuesto oficial. [Se entiende que el proponente discrimina en la oferta económica el porcentaje de AIU cuando señala el porcentaje (%) correspondiente a la Administración, los Imprevistos y la Utilidad. En ningún caso la entidad rechazará la oferta por no presentar el desglose de los valores monetarios a los que equivale el AIU o los componentes que lo integran].

Para comprender el alcance de la causal de rechazo estipulada en el literal “Q” se debe armonizar su contenido con el numeral 4.1.1. del Documento Base, en el cual se indica que “el valor del AIU debe expresarse en un porcentaje (%) y deberá consignarlo y discriminarlo en la propuesta económica”. Esta previsión se aplica de acuerdo con la “Nota 3” del “Formulario 1 – Formulario de Presupuesto Oficial” cuando el proceso de contratación ha sido estructurado por precios unitarios y estos incluyen el valor del A.I.U., de tal manera que la entidad requiere conocer el porcentaje de estos componentes que tuvo en cuenta el proponente para calcular los precios unitarios ofertados.

Por tanto, el “Numeral 1.15 Causales de Rechazo”, en el literal Q, prevé el rechazo de la oferta cuando no se discrimina el porcentaje de AIU en la forma como lo establece el pliego de condiciones y el “Formulario 1 – Formulario del Presupuesto Oficial”. De manera que esta causal de rechazo, cuya aplicación e interpretación es restrictiva procede bajo los siguientes supuestos: i) el proceso de contratación se configure en precios unitarios y ii) el oferente no discrimine el AIU en la forma prevista en el pliego de condiciones y el “Formulario 1 – Formulario del Presupuesto Oficial”. Ahora bien, la propia causal de rechazo aclara que el oferente discrimina en la oferta económica el AIU cuando señala el porcentaje respectivo a la administración, los imprevistos y la utilidad. Por tanto, procederá el rechazo cuando el oferente no defina el porcentaje de costos indirectos de la administración, imprevistos o utilidad. Finalmente, conviene aclarar, que de acuerdo con este mismo literal, se determinó que la entidad no puede rechazar la oferta por no presentar el desglose de los valores monetarios a los que equivale el AIU o lo componentes que lo integran, lo cual es consistente con las reglas estipuladas en el numeral “4.1.1. AIU” del documento base.

Finalmente, la segunda de las causales de rechazo contenida en el numeral 1.15 del documento base, que se relaciona con el AIU y que tiene incidencia en el objeto de su consulta, es la contenida en el literal R, que establece lo siguiente: "Ofrecer como AIU un porcentaje cuya sumatoria sea superior al establecido por la Entidad en el Formulario 1 – Formulario de Presupuesto Oficial”.

Esta causal solo procede en los supuestos en que el total del porcentaje del AIU ofertado por el proponente supera el establecido por la entidad; sin embargo, el rechazo no procede en los supuestos en que alguno de sus componentes –Administración, Imprevistos y utilidad– supere el fijado por la entidad, siempre y cuando el porcentaje total no sea superior al establecido por ella. Esto, es congruente con lo indicado en el numeral “4.1.1 AIU” del documento base, en donde se indica que, el porcentaje del A.I.U. que presenten los proponentes no debe ser superior al porcentaje total del A.I.U establecido en el Formulario 1– Formulario de Presupuesto Oficial.

3. Razones de la respuesta:

Lo anterior se sustenta en las siguientes consideraciones:

El artículo 1 de la Ley 2022 de 2020 “Por la cual modifica el artículo 4 de la Ley 1882 de 2018 y se dictan otras disposiciones” otorga a la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente la competencia para adoptar los documentos tipo que serán de obligatorio cumplimiento en la actividad contractual de todas las entidades sometidas al Estatuto General de la Administración Pública.

Con sustento en esta competencia, esta Agencia expidió diversos grupos de documentos tipo aplicables principalmente a la contratación de obras públicas de infraestructura de transporte, agua potable, saneamiento básico y social, para interventoría y consultoría de estudios de ingeniería, pero también, para la celebración de convenios solidarios con Juntas de Acción Comunal y para los procesos de gestión catastral con enfoque multipropósito. De conformidad con las modalidades de selección establecidas en el artículo 2 de la Ley 1150 de 2007, estos documentos tipo se han expedido para las modalidades de selección de licitación pública, selección abreviada de menor cuantía, mínima cuantía, concurso de méritos y contratación directa.

En relación con su solicitud, debe indicarse que, la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente expidió la Resolución 219 del 6 de agosto de 2021, “Por la cual se adoptan los documentos tipo para los procesos de licitación de obra pública de infraestructura social”. Mediante esa Resolución, se adoptaron los documentos tipo que aplican de forma transversal a los proyectos de infraestructura social en los sectores educativo, salud, cultura, recreación y deporte. Estos documentos son el documento base, los anexos, los formatos, los formularios y las matrices, los cuales se complementarán con cada una de las resoluciones que adoptan las matrices de experiencia y los anexos de glosario para cada uno de los sectores, definiendo así su alcance y vigencia.

En consecuencia, en materia de infraestructura social debe tenerse en cuenta que existen dos (2) clases de documentos tipo que se integran en cada proceso: i) los documentos transversales a todos los sectores de infraestructura social, es decir, el documento base, los anexos, los formatos, los formularios y las matrices adoptados mediante la Resolución No. 219 de 2021; y ii) los documentos tipo complementarios, referentes a la matriz de experiencia y el glosario, los cuales han sido acogidos en la resolución para cada sector específico.

En este orden de ideas, la Agencia expidió Resolución 220 del 6 de agosto de 2021, mediante la cual, adoptó los documentos tipo complementarios para los procesos de licitación de obra pública de infraestructura social relacionados con el sector educativo. Por su parte, por medio de la Resolución 392 del 18 de noviembre de 2021, se adoptaron los documentos tipo complementarios relacionados con el sector salud. Finalmente, con la expedición de la Resolución 454 del 16 de diciembre de 2021, se acogieron los documentos tipo complementarios aplicables al sector cultura, recreación y deporte. Estas Resolución, en el artículo 2, adoptan el "Anexo -Glosario" y la "Matriz – Experiencia” para proyectos de infraestructura social en cada uno de los sectores señalados. Estos dos (2) documentos definen el alcance para cada sector específicamente.

Es importante resaltar que, en virtud de la regla de inalterabilidad, los documentos tipo solo pueden ser modificados en los aspectos en que estos lo permitan. Esto corresponde a aquellos aspectos que se encuentran entre corchetes y resaltados en gris –[texto]–, para lo cual deberán observarse las instrucciones contenidas en los mismos para su diligenciamiento.

Por lo tanto, la entidad solo podrá modificar aspectos de los documentos tipo cuando así esté permitido, en los términos expuestos. Lo anterior implica que, en los apartes en que los documentos tipo no lo permitan, la entidad deberá integrar el contenido de estos a su proceso de contratación sin ningún tipo de alteración.

ii) En los documentos tipo de licitación de obra pública de infraestructura social, el numeral 4.1.1 “A.I.U.” establece la obligatoriedad de incluir el A.I.U cuando el proceso de contratación sea por precios unitarios. En este numeral se indica el deber del proponente de calcular todos los gastos en los que incurre para poder remunerar los costos de administración, los imprevistos y la utilidad o beneficio económico que pretende percibir por la ejecución del contrato. La instrucción prevista en el numeral 4.1.1 “AIU” está dada en términos de deber y obligación, por tanto, no existe la posibilidad de modificar el contenido del documento base previsto en el numeral “4.1.1 A.I.U.”, veamos:

[Esta sección se debe incluir en el evento en el que el proceso de contratación sea por precios unitarios. La Entidad también podrá incorporar esta sección cuando opte por formas de pago distintas a la de Precios Unitarios, siempre que en la misma esté el A.I.U., pudiendo realizar las modificaciones necesarias para adecuar lo regulado en esta sección a las particularidades de la respectiva forma de pago para cumplir con su contraprestación frente al futuro contratista]

El proponente debe calcular un AIU que contenga todos los costos en los que incurre el proponente, futuro contratista, para ejecutar y cumplir el contrato.

El A.I.U. debe expresarse en un porcentaje (%) y debe consignarlo y discriminarlo en la propuesta económica. [La Entidad no podrá exigir al Proponente el desglose del AIU o componentes internos de la administración (A) en la propuesta económica, sino solo la discriminación de su valor en porcentaje (%). Para el Proponente que resulte adjudicatario se podrá solicitar el desglose del A.I.U. ofertado.]

Cuando el Proponente exprese el A.I.U. en porcentaje (%) y en Pesos, prevalece el valor expresado en porcentaje (%). El porcentaje del A.I.U. que presenten los Proponentes no debe ser superior al porcentaje total del A.I.U establecido en el Formulario 1– Formulario de Presupuesto Oficial. En consecuencia, el Proponente puede configurar libremente el porcentaje individual de la “A”, de la “I” y de la “U”, siempre que la sumatoria de ellos no exceda el porcentaje total definido por la Entidad en el Formulario 1– Formulario de Presupuesto Oficial.

Los componentes internos de la administración (A) deberán ser presentados por el adjudicatario del Proceso de Contratación en la oportunidad establecida en el numeral 8.1 del Pliego de Condiciones.

En este sentido, en el numeral 4.1.1 se incluyen reglas imperativas que las entidades y proponentes deben acoger en su totalidad, estas son: i) incluir este numeral en los procesos de contratación que sea por precios unitarios, ii) el proponente calculará un AIU que contenga todos los costos en que los que incurre el contratista, esto es, los costos directos y la administración, imprevistos y utilidad y iii) el valor debe expresarse en un porcentaje. En otras palabras, el documento tipo no prevé la posibilidad a las entidades de adaptar o modificar ningún aparte del contenido de este numeral.

Así mismo, el numeral establece las condiciones en las cuales se deberá estructurar el A.I.U en los procesos con precios unitarios, indicando que el porcentaje del A.I.U. que presenten los proponentes no debe ser superior al porcentaje total del A.I.U establecido en el Formulario 1– Formulario de Presupuesto Oficial. De igual forma, se resalta que el proponente puede configurar libremente el porcentaje individual de la “A”, de la “I” y de la “U”, siempre que la sumatoria de ellos no exceda el porcentaje total definido por la Entidad en el Formulario 1– Formulario de Presupuesto Oficial. Esto significa que el proponente goza de libertad empresarial para fijar en cualquiera de estos componentes un porcentaje específico, incluyendo el cero por ciento (%), teniendo como único límite que la sumatoria total de los porcentajes incluidos en cada componente no exceda el porcentaje total definido por la entidad.

En consecuencia, con fundamento en el principio de inalterabilidad de los documentos tipo, el numeral 4.1.1 “A.I.U.” no es posible alterarlo por parte de las entidades. Lo anterior, puesto que de la lectura de este acápite se establecen reglas imperativas que obligan a aplicar este numeral cuando el proceso de contratación se adelanta por precios unitarios. En tal sentido, de acuerdo con las instrucciones señaladas, el proponente goza de autonomía para configurar el porcentaje individual de la “A”, de la “I” y de la “U”, siempre que la sumatoria de ellos no exceda el porcentaje total definido por la Entidad en el Formulario 1– Formulario de Presupuesto Oficial.

iii) En los documentos tipo de infraestructura social se contempla el “Formulario 1 - Formulario de Presupuesto Oficial”, empleado por la entidad para elaborar y presentar el presupuesto oficial, y mediante el cual el proponente estructura la oferta económica. Este formulario lo prepara la entidad en la etapa de planeación y le permite definir el valor oficial estimado del proceso de contratación. Por tanto, las entidades estatales, para su elaboración, deben tener en cuenta diferentes variables, como el objeto, alcance, obras a ejecutar, actividades, cantidades, particularidades de la zona de ejecución del proyecto, disponibilidad y distancia de fuentes de materiales, entre otros.

Este Formulario tiene dos connotaciones: i) por un lado, es el formulario sobre el cual la entidad estructura y presenta el presupuesto oficial del procedimiento de contratación; y ii) por el otro, es el formulario sobre el cual los proponentes elaborarán y presentarán su oferta económica. El propósito de esto es evitar la duplicidad de información y permitir que las propuestas económicas sean evaluadas con las variables, cantidades, unidades de medida y reglas consideradas por la entidad al estructurar su presupuesto oficial.

En ese contexto, se tiene que en la primera hoja del Formulario 1, que corresponde al presupuesto oficial, la entidad debe enlistar los ítems de pago de los bienes, obras o servicios que se requieren para la ejecución de la obra pública de infraestructura social que se contrata. Además, es posible establecer: i) sus especificaciones generales y particulares, ii) la descripción, iii) la unidad de medida, iv) la cantidad, v) el valor unitario y vi) el valor total de los ítems.

En el marco del ejercicio de planeación, la entidad podrá determinar la necesidad de establecer algunos valores topes para algunos ítems, los cuales no podrán ser excedidos por los proponentes al presentar sus ofertas. La inclusión que hace la entidad de valores que no deben ser excedidos por los proponentes al presentar sus ofertas no es una práctica generalizada ni obligatoria para todas las entidades, por cuanto la inclusión de estos ítems debe estar justificada en situaciones y eventos particulares de determinados procedimientos de contratación. Cuando las entidades estructuran el Formulario 1, incluyendo este tipo de ítems y justificando su decisión, los proponentes deben incluirlos dentro de la oferta económica sin exceder el valor que la entidad ha definido, so pena del rechazo de la propuesta^{^[1]}.

De igual manera, en la hoja 1 del “Formulario 1 – Formulario de Presupuesto oficial” se señala que en los procesos de contratación estructurados por precios unitarios aplican las notas 1, 2 y 3 de dicho formato y, por tanto, se diligencian las casillas de “Descripción”, “Porcentaje” de la Administración, Imprevistos, Utilidad y total del A.I.U resaltados en color amarillo. En otras palabras, las entidades estatales incluirán de manera obligatoria el porcentaje de la: i) administración, ii) imprevistos y iii) utilidad cuando el proceso de contratación sea por precios unitarios.

Al respecto, en la “Nota 1” se establece que el precio unitario incluye el valor de A.I.U. Por su parte, la “Nota 2” indica la regla que cuando la fracción decimal del peso sea igual o superior a 5 se aproximará por exceso al número entero siguiente del peso y cuando la fracción decimal del peso sea inferior a 5 se aproximará por defecto al número entero del peso. Finalmente, en la “Nota 3” se indica que el A.I.U y su discriminación debe ser en porcentaje.

De la redacción de estas notas se infiere que las entidades obligatoriamente aplicarán las notas definidas en el “Formulario 1 – Formulario del presupuesto oficial” y, por ende, se incluirá el porcentaje respectivo a la i) administración, ii) imprevistos y iii) utilidad. En consecuencia, las entidades no podrán omitir alguno de sus componentes y lo definirán de acuerdo con el estudio de mercado y el sector, incluyendo el valor que consideren procedente.

Además, el “Formulario 1 – Formulario de Presupuesto Oficial” señala los espacios en los cuales se incluirá estos porcentajes. Así se determina en los siguientes términos:

DESCRIPCION	PORCENTAJE
ADMINISTRACIÓN	A=	[Determinar por la Entidad]
IMPREVISTO	I=	[Determinar por la Entidad]
UTILIDAD	U=	[Determinar por la Entidad]
TOTAL A.I.U	A.I.U.=	[Determinar por la Entidad]

Conforme se evidencia de las instrucciones del Formulario 1, la entidad deberá determinar el porcentaje de cada componente del A.I.U y el total de este. Sin embargo, en las instrucciones no se establece la posibilidad para la entidad de fijar rangos de límites entre mínimo y máximo en estos componentes, de manera que la entidad solo podrá establecer el porcentaje máximo y no un porcentaje mínimo. Lo anterior debe interpretarse en conjunto con lo dispuesto en el numeral 4.1.1. del documento base, según el cual el porcentaje del A.I.U. que presenten los proponentes no debe ser superior al porcentaje total del A.I.U establecido en el Formulario 1– Formulario de Presupuesto Oficial. De ahí se sigue que el porcentaje determinado por la entidad debe ser un porcentaje máximo, el cual se tomará de referencia por el proponente para estructurar su oferta.

En este sentido, reiterando la regla de inalterabilidad, las entidades solo pueden modificar aquello que el documento tipo permita. Por ello, debido a que la primera hoja del Formulario 1 – Formulario del Presupuesto Oficial no permite su modificación en los procesos estructurados por precios unitarios, no será posible establecer un porcentaje mínimo en los componentes del A.I.U.

De otra parte, en los documentos tipo para procesos de licitación pública de obras de infraestructura social, el “Formulario 1” en su segunda pestaña en Excel, titulada “Formulario 1 propuesta económica” señala en la parte superior derecha: “[La entidad puede utilizar este formulario de presentación de propuesta económica de forma detallada, sin perjuicio que la entidad pueda modificarlo o establecer la presentación de la oferta económica con un formulario distinto al indicado.]”. Igualmente, se indica que los proponentes emplearán el formulario establecido por la entidad para determinar su propuesta económica conforme al Formulario 1 - Presupuesto Oficial publicado por la Entidad. Esto significa que las entidades pueden diseñar un formulario para que los proponentes presenten su oferta económica, sin que sea obligatorio sujetarse al formulario que los documentos tipo proponen para el efecto. En todo caso, el proponente deberá emplear el formulario que establezca la entidad.

Lo anterior es concordante con lo dispuesto en el numeral 4.1 del Documento Base, que establece que la entidad “debe configurar el formato de oferta económica que se encuentra en el Formulario 1 – Formulario de Presupuesto Oficial, para que sea diligenciado por los proponentes”. En tales términos, la presentación de la oferta económica por parte del proponente se realizará teniendo en cuenta el formato determinado por la entidad, sea el que configure de acuerdo con el Formulario 1 o aquel que disponga sobre el particular. Adicionalmente, los proponentes al presentar su oferta deberán ceñirse a las reglas para la presentación de oferta establecidas en los numerales 2.3 y 4.1 del Documento Base, así como observar el análisis de precios unitarios, procurando no ofertar por encima de los valores tope establecidos por la entidad para algunos de los ítems, en caso de que se opte por dicha regulación.

Así las cosas, los oferentes deben usar la segunda pestaña del “Formulario 1 – Formulario de Presupuesto Oficial” puesta a disposición en formato Excel por la respectiva entidad, titulada “propuesta económica”, sin perjuicio de que las entidades estatales modifiquen o establezcan la presentación de la oferta económica en un formulario distinto.

iv) Las causales de rechazo son las establecidas en la Ley y las fijadas por la entidad estatal en los pliegos de condiciones. Sin embargo, en ejercicio de dicha facultad a las entidades no le es dable fijar causales de rechazo que soslayen o afecten la selección objetiva en la contratación. Sobre el particular, el Consejo de Estado señala:

“Quiere con esto destacar la Sala que las causales de rechazo de las propuestas pueden ser legales y por lo mismo generan el efecto del descarte o exclusión de la oferta ope legis, sin necesidad de que se haga referencia a las mismas en el pliego de condiciones; o también pueden las causales de rechazo de las propuestas ser establecidas expresamente por la entidad en el respectivo pliego de condiciones. Lo cierto es que, sea que las causales de rechazo de la oferta emanen directamente de la ley o del pliego de condiciones, en uno y en otro caso se refieren a defectos, omisiones o circunstancias impeditivas que permiten deducir que la misma no resulta favorable para los intereses de la entidad y los fines de la contratación y que de soslayarse se comprometería el cumplimiento de los principios de transparencia, economía y responsabilidad, así como el deber de selección objetiva en la contratación”^{^[2]}.

En consecuencia, las causales de rechazo aplicables a los procedimientos de contratación que se adelanten utilizando los documentos tipo, atendiendo a la regla de la inalterabilidad, únicamente son las establecidas directamente en la Ley y las contenidas en el numeral 1.15 del “Documento Base”. De esta manera, la entidad estatal debe verificar cuál de los supuestos previstos se configuran en la evaluación de las ofertas, sin que puedan crear nuevas causales de rechazo.

En este sentido, la Administración no tiene la facultad de descalificar una oferta de forma arbitraria, toda vez que solo es posible por las causales previamente definidas en la ley o en el pliego de condiciones. Sin embargo, las causales definidas por la entidad deben cumplir los requisitos de razonabilidad y proporcionalidad, so pena de que no sean válidas dentro del procedimiento de contratación.

Así, en lo que respecta a las causales de rechazo establecidas en los documentos base de los documentos tipo, no se observa, por ejemplo, que alguna de ellas contemple per se algún supuesto de hecho que cause el rechazo por la presentación de la oferta en un documento distinto del Formulario 1 de los Documentos Tipo. Por tanto, ante la imposibilidad de incluir nuevas causales con fundamento en el principio de inalterabilidad, las entidades estatales deben evaluar en la presentación de la oferta económica la configuración de causales de rechazo del pliego, determinando en cada caso concreto si la situación evidenciada en la presentación de la oferta configura en estricto sentido alguno de los supuestos de hecho establecidos en las mismas^{^[3]}.

De esta manera, la entidad estatal al evaluar una oferta presentada en la hoja respectiva del Formulario 1, deberá tener en cuenta la configuración de causales de rechazo que eventualmente impedirían evaluar la oferta. Ahora bien, respecto a las causales de rechazo que aplican para los procedimientos de licitación de obra pública de infraestructura social, son las establecidas en la ley y las definidas en el numeral 1.15 del “Documento Base” de los Documentos Tipo, sin que las entidades puedan establecer causales adicionales. De conformidad con la jurisprudencia del Consejo de Estado, las causales de rechazo son las establecidas en la ley y las fijadas por la entidad estatal en los pliegos de condiciones; sin embargo, en ejercicio de dicha facultad no es posible fijar causales de rechazo que afecten la selección objetiva^[4].

En efecto, por ejemplo, tratándose de un proceso regido por los documentos tipo de licitación de obra pública de infraestructura social, puede suceder que el oferente presente una oferta cuyo total exceda el valor del presupuesto oficial, configurándose la causal de rechazo del literal L, establecida en el numeral 1.15 del documento base de los documentos tipo para licitación pública de infraestructura de transporte. También puede ocurrir que no se ofrezca el valor de un precio unitario –causal de rechazo del literal O– o que se oferte por encima del tope establecido por la entidad –literal P–, eventos que ameritarían el rechazo de la oferta y que incluso impiden la posibilidad de subsanarla.

Teniendo en cuenta las precisiones anteriores, atendiendo a los cuestionamientos concretos del peticionario, en relación con el tema consultado, los documentos tipo permiten establecer ítems del presupuesto oficial cuyo valor no puede exceder el proponente. Al respecto, el literal P del numeral 1.15 dispone como causal de rechazo que pueden incluir facultativamente las entidades estatales en sus pliegos de condiciones: