Los Documentos Tipo expedidos por Colombia Compra Eficiente son de obligatoria observancia para las Entidades Estatales sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública (EGCAP). En los procesos que estén cobijados por dichos documentos, las entidades deben aplicarlos de manera forzosa. Además, las resoluciones que adoptan Documentos Tipo consagran la regla de inalterabilidad: no se pueden incluir o modificar condiciones habilitantes, factores técnicos y económicos de escogencia ni sistemas de ponderación diferentes a los previstos en el documento tipo. La regla tiene excepciones cuando el pliego lo permita expresamente y se armoniza con el principio de prevalencia del derecho sustancial. El concepto también define el contrato de obra pública (sobre bienes inmuebles) y la modalidad llave en mano o EPC, donde el contratista diseña, construye y entrega la obra terminada y en funcionamiento.
DOCUMENTOS TIPO – Generalidades – Obligatoriedad
Los Documentos Tipo expedidos por esta Agencia en ejercicio de la potestad otorgada por la Ley 2022 de 2020 son de obligatoria observancia por parte de las Entidades Estatales sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública –EGCAP–. Debido a esto, tales entidades deben aplicar de manera forzosa los Documentos Tipo para desarrollar los Procesos de Contratación en los objetos y modalidades cobijadas por los Documentos Tipo.
INALTERABILIDAD – Documentos Tipo – Alcance
Todas las resoluciones expedidas por la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente, mediante las cuales se han adoptado los documentos tipo, consagran la regla de la inalterabilidad. Esta prohibición consiste en que las entidades estatales no pueden incluir o modificar en los Documentos del Proceso condiciones habilitantes, factores técnicos y económicos de escogencia y sistemas de ponderación distintos a los señalados en los documentos tipo. En consecuencia, las condiciones establecidas en dichos documentos son de obligatorio cumplimiento para las entidades sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública que adelanten procesos que deban regirse por su contenido, y no pueden variarse los requisitos fijados en ellos. Por lo tanto, las entidades estatales, al realizar sus procedimientos de selección, solo podrán modificarlos en los aspectos en que los documentos tipo lo permitan.
CONTRATO DE OBRA PÚBLICA – Definición
En sentido amplio, dado que la “obra” es un bien que crea la actividad humana, el hecho de que sea “pública” significa que es todo trabajo material en cuya creación o realización interviene el Estado. No obstante, el numeral 1 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993 opta por un sentido restringido, al disponer que “Son contratos de obra los que celebren las entidades estatales para la construcción, mantenimiento, instalación y, en general, para la realización de cualquier otro trabajo material sobre bienes inmuebles, cualquiera que sea la modalidad de ejecución y pago”, de manera que este tipo de contrato no aplica a los trabajos materiales realizados sobre bienes muebles. Por lo anterior, el legislador adoptó el criterio de la tipificación del contrato de obra pública a actividades realizadas sobre bienes inmuebles, admitiendo, de forma muy amplia, la ejecución de todo trabajo que tenga por objeto crear, construir, conservar o modificar bienes inmuebles, lo cual incluye trabajos de construcción, instalación, conservación, mantenimiento, reparación y demolición de esos mismos.
MODALIDAD LLAVE EN MANO – Contrato EPC – Definición
Cuando el contratista se obliga a ejecutar la obra desde la fase inicial de diseño y hasta la puesta en marcha, podemos afirmar que se trata de un contrato de obra bajo la modalidad de llave en mano, también denominado contrato de Engineering, Procurement and Construction –EPC–. En efecto, según la “Guía para Procesos de Contratación de Obra Pública” expedida por la Agencia, esta es una modalidad en la cual “el contratista se compromete a realizar todas las labores relacionadas con la obra incluyendo los diseños, estudios de factibilidad, construcción, contratación del personal, instalaciones y suministros y la contraprestación a cargo del contratista es la obra terminada y en funcionamiento”. De este modo, resulta claro que el contrato de obra “llave en mano” es un sistema de contratación para construcción de obras, en el que “el contratista se compromete a llevar a cabo una obra totalmente, incluyendo estudios previos, diseños, suministro de equipos, ejecución de la obra en condiciones tales que, al finalizar la labor, le permita al contratante la puesta en marcha de obra en el momento en que se efectúe su entrega”.
PRINCIPIO DE INALTERABILIDAD – Alcance
La regla general frente la aplicación del “Documento Base” es su inalterabilidad, y no se podrán incluir o modificar en los documentos del proceso las condiciones habilitantes, los factores técnicos y económicos de escogencia y los sistemas de ponderación distintos a los señalados en los documentos tipo. Lo anterior, salvo que el objeto contractual incluya bienes o servicios ajenos a la obra pública de infraestructura de transporte, caso en el que se podrá incluir experiencia adicional de manera excepcional; y, además, cuando el pliego tipo de forma expresa lo permita, es decir, en los aspectos incluidos en corchetes y resaltados en gris.
Este principio de inalterabilidad se extiende a los formatos y anexos implementados junto con el “Documento Base”, los cuales deben usarse para desarrollar el procedimiento de contratación y que los proponentes acrediten los diferentes requisitos establecidos para participar en él. Estos, al igual que el pliego de condiciones, contienen apartes entre corchetes y resaltados en gris, los cuales deben ser diligenciados por la entidad, al igual que otros aspectos relativos a información que debe ser completada por los oferentes al hacer uso del formato.
Con todo, el principio de inalterabilidad de los documentos tipo debe armonizase con principios de orden constitucional, especialmente con el de prevalencia del derecho sustancial, consagrado en el artículo 228 de la Constitución Política. La interpretación armónica de tales principios, a juicio de la Agencia Nacional de Contratación Pública, impide que la entidad que adelanta el proceso contractual le rinda culto a las formas, pues, en últimas, el deber que le asiste es el de tener en cuenta y aplicar los aspectos sustanciales de los documentos tipo, sin distingo de la formalidad de la que se sirva para ello los actores de la contratación pública. En relación con el principio constitucional sub examine, la Corte Constitucional explica que “[…] por disposición del artículo 228 Superior, las formas no deben convertirse en un obstáculo para la efectividad del derecho sustancial, sino que deben propender por su realización. Es decir, que las normas procesales son un medio para lograr la efectividad de los derechos subjetivos y no fines en sí mismas”.
Texto del concepto
DOCUMENTOS TIPO – Generalidades – Obligatoriedad
Los Documentos Tipo expedidos por esta Agencia en ejercicio de la potestad otorgada por la Ley 2022 de 2020 son de obligatoria observancia por parte de las Entidades Estatales sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública –EGCAP–. Debido a esto, tales entidades deben aplicar de manera forzosa los Documentos Tipo para desarrollar los Procesos de Contratación en los objetos y modalidades cobijadas por los Documentos Tipo.
INALTERABILIDAD – Documentos Tipo – Alcance
Todas las resoluciones expedidas por la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente, mediante las cuales se han adoptado los documentos tipo, consagran la regla de la inalterabilidad. Esta prohibición consiste en que las entidades estatales no pueden incluir o modificar en los Documentos del Proceso condiciones habilitantes, factores técnicos y económicos de escogencia y sistemas de ponderación distintos a los señalados en los documentos tipo. En consecuencia, las condiciones establecidas en dichos documentos son de obligatorio cumplimiento para las entidades sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública que adelanten procesos que deban regirse por su contenido, y no pueden variarse los requisitos fijados en ellos. Por lo tanto, las entidades estatales, al realizar sus procedimientos de selección, solo podrán modificarlos en los aspectos en que los documentos tipo lo permitan.
CONTRATO DE OBRA PÚBLICA – Definición
En sentido amplio, dado que la “obra” es un bien que crea la actividad humana, el hecho de que sea “pública” significa que es todo trabajo material en cuya creación o realización interviene el Estado. No obstante, el numeral 1 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993 opta por un sentido restringido, al disponer que “Son contratos de obra los que celebren las entidades estatales para la construcción, mantenimiento, instalación y, en general, para la realización de cualquier otro trabajo material sobre bienes inmuebles, cualquiera que sea la modalidad de ejecución y pago”, de manera que este tipo de contrato no aplica a los trabajos materiales realizados sobre bienes muebles. Por lo anterior, el legislador adoptó el criterio de la tipificación del contrato de obra pública a actividades realizadas sobre bienes inmuebles, admitiendo, de forma muy amplia, la ejecución de todo trabajo que tenga por objeto crear, construir, conservar o modificar bienes inmuebles, lo cual incluye trabajos de construcción, instalación, conservación, mantenimiento, reparación y demolición de esos mismos.
MODALIDAD LLAVE EN MANO – Contrato EPC – Definición
Cuando el contratista se obliga a ejecutar la obra desde la fase inicial de diseño y hasta la puesta en marcha, podemos afirmar que se trata de un contrato de obra bajo la modalidad de llave en mano, también denominado contrato de Engineering, Procurement and Construction –EPC–. En efecto, según la “Guía para Procesos de Contratación de Obra Pública” expedida por la Agencia, esta es una modalidad en la cual “el contratista se compromete a realizar todas las labores relacionadas con la obra incluyendo los diseños, estudios de factibilidad, construcción, contratación del personal, instalaciones y suministros y la contraprestación a cargo del contratista es la obra terminada y en funcionamiento”. De este modo, resulta claro que el contrato de obra “llave en mano” es un sistema de contratación para construcción de obras, en el que “el contratista se compromete a llevar a cabo una obra totalmente, incluyendo estudios previos, diseños, suministro de equipos, ejecución de la obra en condiciones tales que, al finalizar la labor, le permita al contratante la puesta en marcha de obra en el momento en que se efectúe su entrega”.
PRINCIPIO DE INALTERABILIDAD – Alcance
La regla general frente la aplicación del “Documento Base” es su inalterabilidad, y no se podrán incluir o modificar en los documentos del proceso las condiciones habilitantes, los factores técnicos y económicos de escogencia y los sistemas de ponderación distintos a los señalados en los documentos tipo. Lo anterior, salvo que el objeto contractual incluya bienes o servicios ajenos a la obra pública de infraestructura de transporte, caso en el que se podrá incluir experiencia adicional de manera excepcional; y, además, cuando el pliego tipo de forma expresa lo permita, es decir, en los aspectos incluidos en corchetes y resaltados en gris.
Este principio de inalterabilidad se extiende a los formatos y anexos implementados junto con el “Documento Base”, los cuales deben usarse para desarrollar el procedimiento de contratación y que los proponentes acrediten los diferentes requisitos establecidos para participar en él. Estos, al igual que el pliego de condiciones, contienen apartes entre corchetes y resaltados en gris, los cuales deben ser diligenciados por la entidad, al igual que otros aspectos relativos a información que debe ser completada por los oferentes al hacer uso del formato.
Con todo, el principio de inalterabilidad de los documentos tipo debe armonizase con principios de orden constitucional, especialmente con el de prevalencia del derecho sustancial, consagrado en el artículo 228 de la Constitución Política. La interpretación armónica de tales principios, a juicio de la Agencia Nacional de Contratación Pública, impide que la entidad que adelanta el proceso contractual le rinda culto a las formas, pues, en últimas, el deber que le asiste es el de tener en cuenta y aplicar los aspectos sustanciales de los documentos tipo, sin distingo de la formalidad de la que se sirva para ello los actores de la contratación pública. En relación con el principio constitucional sub examine, la Corte Constitucional explica que “[…] por disposición del artículo 228 Superior, las formas no deben convertirse en un obstáculo para la efectividad del derecho sustancial, sino que deben propender por su realización. Es decir, que las normas procesales son un medio para lograr la efectividad de los derechos subjetivos y no fines en sí mismas”.
Bogotá D.C., 05 de junio de 2026
Señor
HECTOR ORLANDO MORENO MORA
electromecanicossaszomac@gmail.com
Bogotá D.C.
Concepto C- 689 de 2026 | |
Temas: | DOCUMENTOS TIPO – Generalidades – Obligatoriedad INALTERABILIDAD – Documentos Tipo – Alcance / CONTRATO DE OBRA PÚBLICA – Definición / MODALIDAD LLAVE EN MANO – Contrato EPC – Definición / PRINCIPIO DE INALTERABILIDAD – Alcance –
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Radicación: | Respuesta a consulta con radicado N.º 1_2026_04_27_005699. |
Estimado señor Moreno;
En ejercicio de la competencia otorgada por los artículos 3, numeral 5º, y 11, numeral 8º, del Decreto Ley 4170 de 2011, así como lo establecido en el artículo 4 de la Resolución 1707 de 2018 expedida por esta Entidad, la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente– responde a su solicitud radicada ante esta entidad el 27 de abril de 2026 en la cual manifiesta lo siguiente:
“
- Consideraciones que sustentan la consulta
Según el Principio de inalterabilidad previsto en el artículo 3 de la Resolución 539 de 2025, los obligados a la aplicación de los documentos tipo al adelantar sus procesos de selección, “solo podrán modificarlos en los aspectos en que los documentos tipo lo permitan”. Al respecto, para el suscrito peticionario, en el evento en que una entidad modifique el documento base previamente definido para adelantar procesos de contratación de infraestructura social y ajustarlo a una modalidad “Llave en mano”; verbigracia, cuando el objeto del proceso no está estandarizado, es decir; se pretende construir instalaciones para prestar servicios básicos de salud a través de estructuras modulares, que incluyen a cargo del contratista los estudios y diseños, suministros de mobiliarios; aspectos sustanciales que no están incorporados de forma primigenia en el documento tipo transversal versión 2, se vulnera el referido principio, constituyéndose una excepción legal para que la entidad obligada se aparte del documento base y en el marco de su competencia, diseñe un pliego que se ajuste de forma suficiente a las necesidades que se pretenden satisfacer.
Bajo el mismo hilo conductor, podría considerarse que, cuando el objeto contractual no está estandarizado, al tratarse de un contrato estructurado bajo la modalidad “Llave en Mano” con sistemas constructivos modulares prefabricados móviles, que comprende simultáneamente actividades de consultoría en diseño, suministro industrial y obra pública en menor proporción. Según la distribución presupuestal, el componente de suministro representa más del 85% del valor total, lo que evidencia que el objeto excede el alcance de los pliegos tipo diseñados para obra pública tradicional de infraestructura social, generando un riesgo elevado adelantarlo bajo los requisitos prestablecidos en los documentos base. En este escenario, considera el suscrito que la entidad debería estructurar el pliego de condiciones.
Adicionalmente, de acuerdo con lo ejemplo planteado, se configura una incompatibilidad técnica con la Matriz de Experiencia sectorial, puesto que, la Matriz de Experiencia del sector salud prevista en el Documento Tipo mide únicamente experiencia en construcción fija (m² de obra), sin contemplar la capacidad de diseño, fabricación e integración modular requerida para este proceso. Forzar su aplicación impediría evaluar la idoneidad técnica de los proponentes y pondría en riesgo la finalidad de la contratación estatal prevista en el artículo 3 de la Ley 80 de 1993.
Finalmente, conforme al marco normativo vigente (Ley 2022 de 2020 y Resolución 539 de 2025), cuando el objeto contractual no se adecúa de forma suficiente al Documento Tipo, considera el suscrito que se configura una excepción legal que, permite a la entidad contratante de apartarse de su aplicación, recuperando su autonomía para estructurar un pliego ajustado a la necesidad, siempre bajo los principios de transparencia y economía.
Solicitar un concepto técnico-jurídico respecto de la procedencia de apartarse de la aplicación obligatoria del Documento Tipo de Infraestructura Social – Versión 2, adoptado mediante Resolución 539 de 2025, de acuerdo con los siguientes:
¿Deben las entidades estatales sujetas al Estatuto General de Contratación Pública apartarse del empleo de los Documento Tipo de Infraestructura Social – ¿Versión 2, cuando el proceso licitatorio que se pretende contratar tiene objeto no estandarizado y contempla modalidad de “Llave en mano” para su ejecución?
¿Se vulnera el principio de inalterabilidad regulado en el artículo 3 de la Resolución 539 de 2025 cuando las entidades estatales modifican los Documento Tipo de Infraestructura Social – ¿Versión 2, para adecuarlos a un proceso licitatorio con objeto no estandarizado bajo la modalidad “Llave en mano”?
Petición:
Con fundamento en lo anterior, respetuosamente solicito a esa Agencia emitir un concepto oficial en el que se precise si, en el caso planteado como ejemplo, resulta procedente apartarse del empleo del pliego tipo transversal de infraestructura social, en atención a que, el objeto contractual corresponde a un contrato mixto con prevalencia del suministro y la fabricación modular, la modalidad “Llave en Mano” exige autonomía en la estructuración del pliego para garantizar la correcta evaluación de la capacidad técnica de los proponentes y la aplicación del Documento Tipo en este caso podría vulnerar el principio de inalterabilidad (Artículo 3, Resolución 539 de 2025) y restringir la selección objetiva“
De manera preliminar, resulta necesario acotar que esta entidad solo tiene competencia para responder consultas sobre la aplicación de normas de carácter general en materia de compras y contratación pública. En ese sentido, resolver casos particulares desborda las atribuciones asignadas por el legislador extraordinario, que no concibió a Colombia Compra Eficiente como una autoridad para solucionar problemas jurídicos particulares de todos los partícipes del sistema de compra pública. La competencia de esta entidad se fija con límites claros, con el objeto de evitar que la Agencia actúe como una instancia de validación de las actuaciones de las entidades sujetas a la Ley 80 de 1993 o de los demás participantes de la contratación pública. Esta competencia de interpretación de normas generales, por definición, no puede extenderse a la resolución de controversias, ni a brindar asesorías sobre casos puntuales.
Conforme lo expuesto, en aras de satisfacer el derecho fundamental de petición se resolverá su consulta dentro de los límites de la referida competencia consultiva, esto es, haciendo abstracción de las circunstancias particulares y concretas mencionadas en su petición, pero haciendo unas consideraciones sobre las normas generales relacionadas con el problema jurídico de su consulta.
- Problema planteado:
De acuerdo con el contenido de su solicitud, esta Agencia resolverá el siguiente problema jurídico: ¿La modalidad contractual "llave en mano" y la existencia de características técnicas no estandarizadas permiten a una entidad estatal apartarse de la aplicación de los Documentos Tipo de Infraestructura Social – Versión 2 o incorporar requisitos adicionales sin vulnerar el principio de inalterabilidad previsto en la Resolución 539 de 2025?
- Respuesta:
De conformidad con el criterio expuesto por esta Subdirección Contractual en el Concepto C-619 del 28 de abril de 2026 la modalidad contractual “llave en mano” y la inclusión de actividades complementarias a la ejecución de la obra, como estudios y diseños, no constituyen una excepción a la aplicación obligatoria de los Documentos Tipo. En consecuencia, cuando el proyecto se encuentre comprendido dentro del ámbito de aplicación de los Documentos Tipo de Infraestructura Social – Versión 2, la entidad estatal debe utilizarlos, sin perjuicio de la posibilidad de incorporar exigencias relacionadas con dichas actividades adicionales en los términos permitidos por la regulación aplicable. Asi las cosas, la inclusión de requisitos orientados a verificar la idoneidad de los proponentes respecto de actividades adicionales a la obra pública no constituye per se una modificación prohibida de los Documentos Tipo ni una vulneración del principio de inalterabilidad, siempre que dicha incorporación se realice dentro de los espacios normativamente habilitados y sin alterar los requisitos habilitantes, factores de evaluación y demás condiciones obligatorias previstas en los Documentos Tipo. En consecuencia, la entidad no puede sustituir o modificar las reglas obligatorias de los Documentos Tipo, pero sí puede exigir experiencia adicional relacionada con bienes o servicios complementarios al objeto principal de obra, cuando ello resulte necesario para garantizar la adecuada ejecución del proyecto y exista habilitación normativa para ello. Finalmente, debe advertirse que el análisis para resolver problemas específicos en torno a los procesos de contratación debe ser realizado por quienes tengan interés en ello. De esta forma, las afirmaciones aquí realizadas no pueden ser interpretadas como juicios de valor sobre circunstancias concretas relacionadas con los hechos que motivan la consulta. Por lo anterior, previo concepto de sus asesores, la solución de situaciones particulares corresponderá a los interesados adoptar la decisión y, en caso de conflicto, a las autoridades judiciales, fiscales y disciplinarias. En ese sentido, al tratarse de un análisis que debe realizarse en un procedimiento contractual específico, esta Agencia no puede definir un criterio universal y absoluto por vía consultiva, sino que brinda elementos de carácter general para que los partícipes del Sistema de Compras y Contratación Pública adopten la decisión que corresponda, lo cual es acorde con el principio de juridicidad. Así, cada entidad definirá la forma de adelantar su gestión contractual, sin que sea atribución de la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente validar sus actuaciones. |
- Razones de la respuesta:
Los documentos tipo expedidos por la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente en ejercicio de la potestad otorgada por la Ley 2022 de 2020 son de obligatoria observancia por parte de las Entidades Estatales sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública –EGCAP–. Debido a esto, tales entidades deben aplicar de manera forzosa los documentos tipo para desarrollar los Procesos de Contratación en los objetos y modalidades cobijadas por los documentos tipo. Asimismo, los sujetos obligados a su aplicación, no podrán variar los requisitos que en ellos sean fijados, ni establecer reglas o requisitos adicionales a los establecidos en estos para la presentación de las ofertas y la acreditación de los requisitos habilitantes.
La Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente expidió documentos tipo para los sectores de infraestructura de transporte, agua potable y saneamiento básico y social. Asimismo, esta Agencia expidió los documentos tipo de gestión catastral con enfoque multipropósito y para la contratación directa de convenios solidarios para la ejecución de obras hasta la menor cuantía con organismos de acción comunal[1].
En el sector de infraestructura de transporte, la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente expidió documentos tipo para contratar obras públicas de infraestructura de transporte bajo las modalidades de selección de licitación pública, selección abreviada de menor cuantía y mínima cuantía. Además, esta Agencia expidió documentos tipo de concurso de méritos para contratar la interventoría y la consultoría de estudios de ingeniería de infraestructura de transporte[2].
La Ley 2022 de 2020 indicó que la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente debe revisar constantemente el contenido de los documentos tipo que expida. En desarrollo de este deber, esta Agencia estableció un procedimiento para recibir y revisar los comentarios a los documentos tipo de infraestructura de transporte, realizados por todos los partícipes del sistema de la compra pública en el primero y parte del segundo semestre del año 2024. Como consecuencia de ello, se expidieron los diferentes actos administrativos por medio de los cuales se adoptaron y/o modificaron los documentos tipo de este sector, y en simultaneo se publicaron las respuestas a todas las observaciones y/o comentarios realizados a los proyectos de documentos tipo.
La finalidad de este régimen es garantizar la uniformidad de las condiciones de participación en los procesos de contratación pública, promover la pluralidad de oferentes, fortalecer la transparencia y reducir los espacios de discrecionalidad en la elaboración de los pliegos de condiciones. Por esta razón, la posibilidad de modificar los Documentos Tipo constituye una excepción y no la regla general. En consecuencia, cuando una entidad estatal adelanta un proceso que se encuentra comprendido dentro del ámbito de aplicación de los Documentos Tipo de Infraestructura Social – Versión 2, debe sujetarse a las condiciones allí establecidas, sin que le sea posible introducir requisitos diferentes a los previstos por Colombia Compra Eficiente bajo el argumento de las particularidades técnicas del proyecto.
Ahora bien, en atención al problema jurídico planteado, resulta necesario precisar que la modalidad contractual denominada “llave en mano” no constituye una categoría contractual autónoma ni una excepción al régimen de los Documentos Tipo. Por el contrario, se trata de una modalidad de ejecución del contrato de obra en la cual el contratista asume, además de la construcción de la infraestructura, otras prestaciones asociadas a la elaboración de estudios y diseños, suministro de equipos, pruebas, puesta en funcionamiento y demás actividades requeridas para la entrega integral del proyecto. Así lo reconoció Colombia Compra Eficiente en el Concepto C-619 del 28 de abril de 2026, al señalar que el hecho de que en un mismo contrato se integren actividades de diseño y construcción no modifica la naturaleza jurídica del contrato de obra ni excluye la aplicación de los Documentos Tipo cuando la obra corresponde a una de las tipologías cobijadas por estos instrumentos.
Esta conclusión guarda armonía con el numeral 12 del artículo 25 de la Ley 80 de 1993, modificado por el artículo 87 de la Ley 1474 de 2011. De acuerdo con dicha disposición, antes de la apertura del procedimiento de selección la entidad estatal debe contar con los estudios y diseños que permitan establecer la viabilidad del proyecto y su impacto social, económico y ambiental. Sin embargo, tal exigencia no implica que la totalidad de los estudios y diseños definitivos deban encontrarse culminados antes de la contratación, ni prohíbe que dentro del objeto contractual se incluyan actividades relacionadas con su elaboración, ajuste, revisión o complementación. Por el contrario, como lo precisó Colombia Compra Eficiente en el Concepto C-619 de 2026, la finalidad de la norma consiste en garantizar la adecuada maduración del proyecto y evitar la improvisación en la contratación pública, más no impedir la celebración de contratos integrales de diseño y construcción.
De igual forma, la existencia de características técnicas particulares, innovadoras o no estandarizadas tampoco constituye una circunstancia que permita a la entidad estatal apartarse de la aplicación de los Documentos Tipo. En efecto, la obligación de aplicar estos instrumentos depende de que el objeto contractual corresponda a las tipologías de infraestructura para las cuales fueron adoptados, y no de que todas las actividades o especificaciones técnicas del proyecto se encuentren expresamente descritas en ellos. Por ello, la presencia de componentes especializados, tecnologías específicas o actividades complementarias debe abordarse mediante los mecanismos de configuración previstos en los propios Documentos Tipo y a través del ejercicio del deber de planeación, sin que ello implique alterar las condiciones obligatorias definidas por la Agencia.
En este sentido, resulta relevante el razonamiento desarrollado por Colombia Compra Eficiente en el mencionado concepto respecto de los Documentos Tipo de Infraestructura de Transporte. En dicho pronunciamiento se concluyó que, aun cuando el objeto contractual incluya bienes o servicios adicionales a la obra pública, ello no excluye la aplicación de los Documentos Tipo ni habilita a la entidad para modificar sus reglas obligatorias. Por el contrario, la Agencia explicó que, en determinados eventos, es posible incorporar exigencias orientadas a verificar la idoneidad de los proponentes respecto de actividades complementarias al componente principal de obra, siempre que se mantengan las condiciones obligatorias de los Documentos Tipo y que dichas exigencias se encuentren debidamente justificadas en los estudios y documentos previos.
Este criterio resulta pertinente para el análisis de los Documentos Tipo de Infraestructura Social, pues permite concluir que la inclusión de actividades adicionales como estudios, diseños, puesta en funcionamiento, dotaciones especializadas u otras prestaciones complementarias no implica, por sí misma, una modificación indebida de los Documentos Tipo. Lo que el ordenamiento jurídico proscribe es la alteración de las condiciones habilitantes, de los factores de evaluación o de los sistemas de ponderación definidos por Colombia Compra Eficiente. En consecuencia, la entidad conserva la posibilidad de estructurar técnicamente el proyecto, definir su alcance, establecer obligaciones específicas y desarrollar las condiciones particulares requeridas para su adecuada ejecución, pero siempre dentro del marco previsto por los Documentos Tipo y respetando su contenido obligatorio.
Asimismo, debe tenerse en cuenta que el principio de inalterabilidad[3] no puede interpretarse de manera aislada ni absoluta, sino en armonía con el deber de planeación que orienta la actividad contractual de las entidades estatales. Corresponde a la entidad identificar adecuadamente la necesidad que pretende satisfacer, determinar el alcance técnico del proyecto, establecer las especificaciones requeridas para su ejecución, realizar el análisis de riesgos y definir las condiciones necesarias para garantizar el cumplimiento del objeto contractual. Sin embargo, el ejercicio de estas facultades no autoriza a desconocer las reglas estandarizadas adoptadas por Colombia Compra Eficiente, sino que debe desarrollarse dentro de los espacios de configuración que los propios Documentos Tipo contemplan.
En consecuencia, cuando un proyecto de infraestructura social se encuentre comprendido dentro del ámbito de aplicación de los Documentos Tipo adoptados mediante la Resolución 539 de 2025, la entidad estatal debe adelantar el proceso de selección utilizando dichos documentos, aun cuando el contrato se estructure bajo la modalidad “llave en mano” y contemple actividades adicionales a la ejecución material de la obra. Por tanto, no resulta procedente apartarse de su aplicación ni modificar sus contenidos obligatorios con fundamento en las particularidades técnicas del proyecto. Estas deberán ser incorporadas a través de las especificaciones técnicas, obligaciones contractuales y demás aspectos que los Documentos Tipo permiten desarrollar, preservando en todo caso la integridad de las condiciones obligatorias establecidas por Colombia Compra Eficiente y el principio de inalterabilidad que rige este régimen especial de estandarización contractual.
Asi las cosas, debe advertirse que la determinación de las condiciones específicas de cada proceso de contratación corresponde a la entidad estatal en ejercicio de su función de planeación. Por esta razón, la valoración de las circunstancias particulares del proyecto, la definición de las exigencias técnicas necesarias y la forma concreta de estructurar el proceso constituyen aspectos que deben ser analizados por la respectiva entidad con el apoyo de sus asesores y conforme a las características propias de cada caso, sin que corresponda a Colombia Compra Eficiente validar previamente las decisiones que se adopten en el marco de un procedimiento contractual específico.
Finalmente debe advertirse que el análisis requerido para resolver problemas específicos frente a los requisitos habilitantes en procesos de contratación con sociedad extranjeras debe ser realizado por quienes tengan interés en ello. De esta manera, las afirmaciones aquí realizadas no pueden ser interpretadas como juicios de valor sobre circunstancias concretas relacionadas con los hechos que motivan la consulta. Por lo anterior, previo concepto de sus asesores, la solución de situaciones particulares corresponde a los interesados de adoptar la decisión y, en caso de conflicto, a las autoridades judiciales, fiscales y disciplinarias.
Dentro de este marco, la entidad contratante definirá en cada caso concreto lo relacionado con el tema objeto de consulta. Al tratarse de un análisis que debe realizarse a un asunto particular y concreto, esta Agencia no puede definir un criterio universal y absoluto por vía consultiva, sino que brinda elementos de carácter general para que los partícipes del Sistema de Compras y Contratación Pública adopten la decisión que corresponda, lo cual es acorde con el principio de juridicidad. Así, cada Entidad definirá la forma de adelantar su gestión contractual, sin que sea atribución de la Agencia Nacional de Contratación Pública - Colombia Compra Eficiente validar sus actuaciones.
4. Referencias normativas, jurisprudenciales y otras fuentes:
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5. Doctrina de la Agencia Nacional de Contratación Pública:
Esta Subdirección se ha pronunciado sobre el fundamento normativo de los documentos tipo en los Conceptos C-653 del 9 de noviembre de 2020, C-665 del 11 de noviembre de 2020, C-698 del 19 de noviembre de 2020, C-716 del 30 de noviembre de 2020, C-775 de 2020 del 11 de diciembre de 2020, C-798 del 25 de enero de 2021, C-027 del 1 de marzo de 2021 y C-204 del 6 de mayo de 2021, C-215 del 12 de mayo de 2021, C-224 del 20 de mayo, C-264 del 2 de junio del 2021, C-268 del 3 de junio de 2021, C-312 del 29 de junio de 2021, C-344 del 13 de julio de 2021, C-384 del 30 de julio de 2021, C-412 del 17 de agosto de 2021, C-433 del 20 de agosto de 2021, C-471 del 30 de agosto de 2021, C-450 del 31 de agosto de 2021, C-473 del 7 de septiembre de 2021, C-591 del 31 de agosto de 2021, C-493 del 13 de septiembre de 2021, C-569 del 12 de octubre de 2021, C-599 del 26 de octubre de 2021, C-643 del 17 de noviembre de 2021 y C-356 del 6 de julio de 2022, C-654 del 7 de octubre de 2022, C-874 del 22 de diciembre de 2022, C-909 del 5 de enero de 2023, C-945 del 17 de febrero de 2023, C-042 del 29 de marzo de 2023, C-051 del 28 de abril de 2023, C-299 del 24 de julio de 2023, C- 272 del 22 de agosto de 2024, C- 516 del 07 de octubre de 2024, C- 481 del 09 de noviembre de 2024, C- 692 del 19 de noviembre de 2024, C-753 del 4 de enero de 2024, C-133 del 10 de marzo de 2025 y C-619 del 28 de abril de 2026. Estos y otros conceptos se encuentran disponibles para consulta en el Sistema de relatoría de la Agencia, al cual puede accederse a través del siguiente enlace: https://relatoria.colombiacompra.gov.co/busqueda/conceptos.
La sostenibilidad no es una opción, es una obligación. Por ello, la Agencia Nacional de Contratación Pública –Colombia Compra Eficiente– te invita a realizar el Curso de Contratación Pública Sostenible y Socialmente Responsable, una herramienta clave para fortalecer las capacidades de todos los compradores públicos, proveedores, servidores públicos v para generar mayor valor público. Accede al curso y aprende como implementar criterios sociales y ambientales en las diferentes etapas del proceso de contratación:
https://formacionvirtual.colombiacompra.gov.co/mod/page/view.php?id=3718
De otro lado, te contamos que esta Agencia ha da un paso decisivo en la estandarización y modernización del sector social con la expedición de las Resoluciones 539, 540, 541, 952 y 953 de 2025, mediante las cuales adoptó Documentos Tipo para las modalidades de selección de licitación pública (versión 2), selección abreviada de menor cuantía, mínima cuantía, consultoría e interventoría, promoviendo procesos más transparentes, eficientes competitivos y sostenibles en sectores estratégicos como educación, salud, cultura, recreación, deporte, institucional y vivienda. Consulta y descarga los documentos aquí: https://www.colombiacompra.gov.co/normativa-y-relatoria/documentos-tipo
Si quieres conocer más sobre la aplicación de Documentos Tipo puedes consultar la última versión de la Guía para la comprensión e implementación de los Documentos Tipo de obra pública de infraestructura de transporte. En esta actualización se incorporaron orientaciones prácticas dirigidas a entidades públicas, proveedores, organismos de control y demás interesados, con el propósito de facilitar la adecuada implementación de estos instrumentos en los procesos contractuales. Además se incluyeron lineamientos que orientan la implementación de los criterios ambientales y sociales incluidos en los documentos tipo: Consulta la guía aquí:
https://www.colombiacompra.gov.co/archivos/manual/guia-para-la-comprension-e-implementacion-de-los-documentos-tipo-de-obra-publica-de-infraestructura-de-transporte-bajo-las-diferentes-modalidades-de-contratacion-vigentes
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Este concepto tiene el alcance previsto en el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y las expresiones aquí utilizadas con mayúscula inicial deben ser entendidas con el significado que les otorga el artículo 2.2.1.1.1.3.1. del Decreto 1082 de 2015.
Atentamente,
Elaboró: | Daniel Eduardo Rojas Poveda Contratista de la Subdirección de Gestión Contractual |
Revisó: | Juan David Cárdenas Cabeza Contratista de la Subdirección de Gestión Contractual |
Aprobó: | Carolina Quintero Gacharná Subdirectora de Gestión Contractual ANCP – CCE |
Estos Documentos Tipo pueden ser consultados en la página web de Colombia Compra Eficiente, a través del siguiente enlace: https://www.colombiacompra.gov.co/documentos-tipo/documentos-tipo ↑
Resolución 726 del 19 de diciembre de 2024: “Por la cual se adopta la versión 2 de los documentos tipo para los procesos de selección de concurso de méritos para contratar la consultoría de ingeniería de infraestructura de transporte y se deroga la Resolución 193 de 2021”.
Resolución 725 del 19 de diciembre de 2024: “Por la cual se adopta la versión 3 de los documentos tipo para los procesos de selección de concurso de méritos para contratar la interventoría de obras públicas de infraestructura de transporte y se deroga la Resolución 326 de 2022”.
Resolución 464 del 10 de septiembre de 2024: “Por la cual se actualizan los documentos tipo para los procesos de obra pública de infraestructura de transporte adelantados bajo la modalidad de mínima cuantía”.
Resolución 463 del 10 de septiembre de 2024: “Por la cual se adopta la versión 3 de los documentos tipo para los procesos de selección abreviada de menor cuantía de obra pública de infraestructura de transporte y se deroga la Resolución 241 de 2020”.
Resolución 456 del 10 de septiembre de 2024: “Por la cual se adopta la versión 4 de los documentos tipo para los procesos de selección de licitación de obra pública de infraestructura de transporte y se deroga la Resolución 240 de 2020”. ↑
Con todo, el principio de inalterabilidad de los documentos tipo debe armonizase con principios de orden constitucional, especialmente con el de prevalencia del derecho sustancial, consagrado en el artículo 228 de la Constitución Política. La interpretación armónica de tales principios, a juicio de la Agencia Nacional de Contratación Pública, impide que la entidad que adelanta el proceso contractual le rinda culto a las formas, pues, en últimas, el deber que le asiste es el de tener en cuenta y aplicar los aspectos sustanciales de los documentos tipo, sin distingo de la formalidad de la que se sirva para ello los actores de la contratación pública. En relación con el principio constitucional sub examine, la Corte Constitucional explica que “[…] por disposición del artículo 228 Superior, las formas no deben convertirse en un obstáculo para la efectividad del derecho sustancial, sino que deben propender por su realización. Es decir, que las normas procesales son un medio para lograr la efectividad de los derechos subjetivos y no fines en sí mismas, Cita tomada de la providencia del 20 de febrero de 2020, dictada por el Consejo de Estado. Sección Tercera. Subsección A, dentro del expediente 47001-23-33-000-2018-00035-01 (63.854), cuya ponente fue Marta Nubia Velásquez Rico. ↑