DOCUMENTOS TIPO, INALTERABILIDAD, ACREDITACIÓN EXPERIENCIA, ANEXO 3, GLOSARIO, NOTA 1

Resumen Relatoría

El Concepto C-1374 de 2025 señala que Colombia Compra Eficiente, con base en el artículo 1 de la Ley 2022 de 2020, adopta documentos tipo de obligatorio cumplimiento para las entidades sometidas al Estatuto General de la Administración Pública. Además, sus resoluciones imponen la regla de inalterabilidad: las entidades no pueden incluir o modificar requisitos habilitantes, factores de escogencia ni sistemas de ponderación diferentes a los previstos en los documentos tipo. También explica, para los Documentos Tipo de interventoría de obra pública de infraestructura de transporte versión 3, cómo se acredita la experiencia del proponente (mediante RUP cuando aplique y, en otros casos, con documentos válidos del numeral 10.1.5 del pliego). Asimismo, con el Anexo 3 (glosario) y la Nota 1 para los numerales 2.31, 2.32 y 2.33, indica qué vías se reconocen como primarias o secundarias en proyectos de infraestructura vial, bajo certificaciones de la entidad contratante o del Ministerio de Transporte, usando documentos válidos del pliego.

DOCUMENTOS TIPO – Fundamento normativo – Obligatoriedad

El artículo 1 de la Ley 2022 de 2020 “Por la cual modifica el artículo 4 de la Ley 1882 de 2018 y se dictan otras disposiciones” otorga a la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente la competencia para adoptar los documentos tipo que serán de obligatorio cumplimiento en la actividad contractual de todas las entidades sometidas al Estatuto General de la Administración Pública.

INALTERABILIDAD – Documentos Tipo – Alcance

Todas las resoluciones expedidas por la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente, mediante las cuales se han adoptado los documentos tipo, consagran la regla de la inalterabilidad. Esta prohibición consiste en que las entidades estatales no pueden incluir o modificar en los Documentos del Proceso condiciones habilitantes, factores técnicos y económicos de escogencia y sistemas de ponderación distintos a los señalados en los Documentos Tipo. En consecuencia, las condiciones establecidas en dichos documentos son de obligatorio cumplimiento para las entidades sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública que adelanten procesos que deban regirse por su contenido, y no pueden variarse los requisitos fijados en ellos. Por lo tanto, las entidades estatales, al realizar sus procedimientos de selección, solo podrán modificarlos en los aspectos en que los Documentos Tipo lo permitan.

DOCUMENTOS TIPO – Interventoría – Versión 3 – Acreditación experiencia

(…) el numeral 10.1 “Acreditación de la experiencia del proponente”, del Documento Base, establece que para que a los Proponentes se les otorgue puntaje por su experiencia aportarán: i) el Registro Único de Proponentes (RUP), para aquellos que estén obligados a tenerlo y ii) alguno de los documentos válidos señalados en el numeral 10.1.5 del Pliego de Condiciones que acredite su experiencia relacionada en el RUP.

ACREDITACIÓN EXPERIENCIA – Documentos Tipo – Interventoría – Versión 3

(…) el numeral 10.1.5 establece los documentos a los que se acudirá cuando el proponente no esté obligado a tener RUP o cuando la entidad requiera verificar información adicional a la contenida en el mismo, señalando los documentos válidos para acreditar la experiencia requerida, de modo que la entidad estatal pueda realizar la verificación de manera directa.

(…)

De acuerdo con el numeral 10.1.5. del documento base, estos documentos deberán estar debidamente diligenciados y suscritos por quienes intervinieron en su elaboración. Además, se dispone que, en caso de existir discrepancias entre dos (2) o más documentos aportados por el proponente para la acreditación de experiencia, el numeral establece un orden de prevalencia de los documentos señalados.

ANEXO 3 – GLOSARIO – Nota 1 – Numerales 2.31, 2.32 y 2.33 –Interventoría – Versión 3

Aunado a lo anterior, el “Anexo 3 – glosario” de los documentos tipo señalados, en los numerales 2.31, 2.32 y 2.33 define respectivamente, las vías primarias, secundarias y terciarias, de acuerdo con lo establecido por el Ministerio de Transporte e incluye las notas 1 y 2 para las vías primarias o de primer orden y secundarias o de segundo orden (…).

NOTA 1 – Numerales 2.31, 2.32 y 2.33 – Interventoría – Versión 3 – Alcance

Conforme con lo anterior, y para efectos de la acreditación de la categorización de vías, en los procesos que adelanten las entidades con los documentos tipo del sector transporte, expedidos por la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente, considerando la nota uno (1) señalada en el “Anexo 3 – Glosario” para los numerales 2.31, 2.32 y 2.33, para proyectos de infraestructura vial desarrollados dentro del territorio nacional, se reconocerán como carreteras o vías de tipo primario o secundario aquellas que hayan sido certificadas por: i) la entidad contratante, es decir aquella con la que se suscribió el contrato que ahora en el proceso se pretende hacer valer como experiencia, o ii) por la entidad competente para asignar su categorización, es decir, por el Ministerio de Transporte de acuerdo con el parágrafo 2 del artículo 3 de la Resolución 411 de 2020. Para los dos (2) supuestos señalados, adicionalmente, se establece que, esto deberá realizarse mediante alguno de los documentos válidos establecidos en el Pliego de Condiciones para la demostración de la experiencia, es decir, mediante alguno de los documentos señalados en el numeral 10.1.5 “Documentos válidos para la acreditación de la experiencia requerida”.

NOTA 1 – Numerales 2.31, 2.32 y 2.33 – Interventoría – Versión 3 – Documento válido – Experiencia

i) El numeral 1.17 del documento base de los documentos tipo de interventoría de obra pública de infraestructura de transporte – versión 3, establece las “normas de interpretación del pliego de condiciones”. Al respecto, en dicho numeral se dispone que el pliego de condiciones “(…) debe interpretarse como un todo y sus disposiciones no deben entenderse de manera separada de lo que indica su contexto general”. Adicionalmente, agrega que “(…) se considera integrada la información incluida en los documentos del proceso que lo acompañan y las adendas que se expidan”.

ii) La “introducción” del documento base de los documentos tipo de interventoría de obra pública de infraestructura de transporte – versión 3, incluye una disposición que imprime la obligación para las entidades de aplicar la normativa vigente. De esta manara señala que “El uso de los Documentos Tipo no exime a la Entidad Estatal de la obligación que le asiste de aplicar la normativa y la jurisprudencia aplicable al Proceso de Contratación”.

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Texto del concepto

DOCUMENTOS TIPO – Fundamento normativo – Obligatoriedad

El artículo 1 de la Ley 2022 de 2020 “Por la cual modifica el artículo 4 de la Ley 1882 de 2018 y se dictan otras disposiciones” otorga a la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente la competencia para adoptar los documentos tipo que serán de obligatorio cumplimiento en la actividad contractual de todas las entidades sometidas al Estatuto General de la Administración Pública.

INALTERABILIDAD – Documentos Tipo – Alcance

Todas las resoluciones expedidas por la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente, mediante las cuales se han adoptado los documentos tipo, consagran la regla de la inalterabilidad. Esta prohibición consiste en que las entidades estatales no pueden incluir o modificar en los Documentos del Proceso condiciones habilitantes, factores técnicos y económicos de escogencia y sistemas de ponderación distintos a los señalados en los Documentos Tipo. En consecuencia, las condiciones establecidas en dichos documentos son de obligatorio cumplimiento para las entidades sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública que adelanten procesos que deban regirse por su contenido, y no pueden variarse los requisitos fijados en ellos. Por lo tanto, las entidades estatales, al realizar sus procedimientos de selección, solo podrán modificarlos en los aspectos en que los Documentos Tipo lo permitan.

DOCUMENTOS TIPO – Interventoría – Versión 3 – Acreditación experiencia

(…) el numeral 10.1 “Acreditación de la experiencia del proponente”, del Documento Base, establece que para que a los Proponentes se les otorgue puntaje por su experiencia aportarán: i) el Registro Único de Proponentes (RUP), para aquellos que estén obligados a tenerlo y ii) alguno de los documentos válidos señalados en el numeral 10.1.5 del Pliego de Condiciones que acredite su experiencia relacionada en el RUP.

ACREDITACIÓN EXPERIENCIA – Documentos Tipo – Interventoría – Versión 3

(…) el numeral 10.1.5 establece los documentos a los que se acudirá cuando el proponente no esté obligado a tener RUP o cuando la entidad requiera verificar información adicional a la contenida en el mismo, señalando los documentos válidos para acreditar la experiencia requerida, de modo que la entidad estatal pueda realizar la verificación de manera directa.

(…)

De acuerdo con el numeral 10.1.5. del documento base, estos documentos deberán estar debidamente diligenciados y suscritos por quienes intervinieron en su elaboración. Además, se dispone que, en caso de existir discrepancias entre dos (2) o más documentos aportados por el proponente para la acreditación de experiencia, el numeral establece un orden de prevalencia de los documentos señalados.

ANEXO 3 – GLOSARIO – Nota 1 – Numerales 2.31, 2.32 y 2.33 –Interventoría – Versión 3

Aunado a lo anterior, el “Anexo 3 – glosario” de los documentos tipo señalados, en los numerales 2.31, 2.32 y 2.33 define respectivamente, las vías primarias, secundarias y terciarias, de acuerdo con lo establecido por el Ministerio de Transporte e incluye las notas 1 y 2 para las vías primarias o de primer orden y secundarias o de segundo orden (…).

NOTA 1 – Numerales 2.31, 2.32 y 2.33 – Interventoría – Versión 3 – Alcance

Conforme con lo anterior, y para efectos de la acreditación de la categorización de vías, en los procesos que adelanten las entidades con los documentos tipo del sector transporte, expedidos por la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente, considerando la nota uno (1) señalada en el “Anexo 3 – Glosario” para los numerales 2.31, 2.32 y 2.33, para proyectos de infraestructura vial desarrollados dentro del territorio nacional, se reconocerán como carreteras o vías de tipo primario o secundario aquellas que hayan sido certificadas por: i) la entidad contratante, es decir aquella con la que se suscribió el contrato que ahora en el proceso se pretende hacer valer como experiencia, o ii) por la entidad competente para asignar su categorización, es decir, por el Ministerio de Transporte de acuerdo con el parágrafo 2 del artículo 3 de la Resolución 411 de 2020. Para los dos (2) supuestos señalados, adicionalmente, se establece que, esto deberá realizarse mediante alguno de los documentos válidos establecidos en el Pliego de Condiciones para la demostración de la experiencia, es decir, mediante alguno de los documentos señalados en el numeral 10.1.5 “Documentos válidos para la acreditación de la experiencia requerida”.

NOTA 1 – Numerales 2.31, 2.32 y 2.33 – Interventoría – Versión 3 – Documento válido – Experiencia

i) El numeral 1.17 del documento base de los documentos tipo de interventoría de obra pública de infraestructura de transporte – versión 3, establece las “normas de interpretación del pliego de condiciones”. Al respecto, en dicho numeral se dispone que el pliego de condiciones “(…) debe interpretarse como un todo y sus disposiciones no deben entenderse de manera separada de lo que indica su contexto general”. Adicionalmente, agrega que “(…) se considera integrada la información incluida en los documentos del proceso que lo acompañan y las adendas que se expidan”.

ii) La “introducción” del documento base de los documentos tipo de interventoría de obra pública de infraestructura de transporte – versión 3, incluye una disposición que imprime la obligación para las entidades de aplicar la normativa vigente. De esta manara señala que “El uso de los Documentos Tipo no exime a la Entidad Estatal de la obligación que le asiste de aplicar la normativa y la jurisprudencia aplicable al Proceso de Contratación”.

Bogotá D.C., 30 Octubre 2025

Señor

Pablo Augusto Castillo

Asesor Técnico y RL (S)

La Viabilidad Limitada

Bogotá D.C

	Concepto C – 1374 de 2025
Temas:	DOCUMENTOS TIPO – Fundamento normativo – Obligatoriedad / INALTERABILIDAD – Documentos Tipo – Alcance / DOCUMENTOS TIPO – Interventoría – Versión 3 – Acreditación experiencia / ACREDITACIÓN EXPERIENCIA – Documentos Tipo – Interventoría – Versión 3 / ANEXO 3 – GLOSARIO – Nota 1 – Numerales 2.31, 2.32 y 2.33 –Interventoría – Versión 3 / NOTA 1 – Numerales 2.31, 2.32 y 2.33 – Interventoría – Versión 3 – Alcance / NOTA 1 – Numerales 2.31, 2.32 y 2.33 – Interventoría – Versión 3 – Documento válido – Experiencia
Radicación:	Respuesta a consulta con radicado No. 1_2025_09_23_010506

Estimado señor Castillo:

En ejercicio de la competencia otorgada por los artículos 3, numeral 5º, y 11, numeral 8º, del Decreto Ley 4170 de 2011, así como lo establecido en el artículo 4 de la Resolución 1707 de 2018 expedida por esta Entidad, la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente– responde su solicitud de consulta de fecha 23 de septiembre de 2025. En dicha petición usted manifiesta lo siguiente:

“En múltiples concursos de méritos, entidades del Estado como el Instituto Nacional de Vías – INVIAS, rechaza contratos aportados como experiencia, porque en las certificaciones no encuentran el texto de que fueron ejecutados sobre VÍAS PRIMARIAS O VÍAS SECUNDARIAS.

Este problema inicia cuando en un concurso de méritos, alguna entidad del Estado, conforme al objeto que requieren ciertos trabajos, en cumplimiento a los Pliegos Tipo solicitan que la experiencia que aporten los proponentes, se haya ejecutado sobre VIAS PRIMARIAS O VÍAS SECUNDARIAS.

El Glosario de los pliegos tipo, documento “CCE-EICP-IDI-24 Anexo 3 Glosario Interventoría de obra publica de Infraestructura de Transporte V4 12-12-2024”, el numeral 2.31 establece:

“2.31 Carreteras o Vías Primarias o Vías de Primer Orden: Troncales, transversales y Accesos a capitales de departamento que cumplen la función básica de integración de las principales zonas de producción y consumo del país y de éste con los demás países. Este tipo de carreteras pueden ser de calzadas divididas según las exigencias particulares del proyecto.

Nota 1: Para proyectos de infraestructura vial que se hayan construido dentro del territorionacional, se consideran carreteras o vías primarias o secundarias aquellas que sean certificadas por la Entidad contratante o la entidad responsable de su categorización mediante alguno de los documentos válidos establecidos en el Pliego de Condiciones para la demostración de la experiencia.

Nota 2: Para proyectos de infraestructura vial que se hayan construido fuera del territorio nacional, se consideran Carreteras Primarias aquellas que sean certificadas por la Entidad contratante mediante alguno de los documentos válidos establecidos en el presente Pliego de Condiciones para la demostración de la experiencia, donde se indique que el ancho de calzada es mayor o igual a siete (7.0) metros, o que se acrediten tres (3) o más carriles vehiculares por calzada.”

Obsérvese dos problemas en la Nota 1 del anterior extracto:

Problema No.1: “certificadas por la Entidad Contratante”

La única entidad en Colombia que puede determinar la categoría de una vía es el Ministerio de Transporte, autoridad conferida por la Ley 1228 de 2008 en su artículo 1°, que dice: “El Ministerio de Transporte será la autoridad que, mediante criterios técnicos, determine a qué categoría pertenecen”.

Las demás entidades podrán referirse a los actos administrativos que expida el Ministerio de Transporte, pero no tienen la competencia para certificar la categoría de una vía.

Problema No.2: “o la entidad responsable de su categorización mediante alguno de los documentos válidos establecidos en el Pliego de Condiciones para la demostración de la experiencia.”

Hemos afirmado que por ley, la única entidad del Estado responsable de la categorización de las vías en el territorio colombiano es el Ministerio de Transporte. Las entidades adscritas al mismo, como por ejemplo el Instituto Nacional de Vías, no tienen esta facultad. El Ministerio de Transporte expide Actos Administrativos en los que determina la caracterización de las vías. Ejemplos:

• 2016-11-30 Resolución Mintransporte 5133 Categorización Vias INVIAS

• 2018-08-02 Resolución Mintransporte 3242 Categorización ANI

• 2022-08-01 Resolución Mintransporte 20223040044395 2a Categorización ANI

• 2025-03-13 Resolución Mintransporte 20253040008665 3a Categorización ANI

El problema surge porque los Actos Administrativos o Resoluciones expedidas por el Ministerio, no son documentos válidos para la demostración de la experiencia, según los pliegos tipo.

Los únicos documentos válidos para la acreditación de experiencia están establecidos en el documento “CCE-EICP-GI-11 Documento Base de Interventoría de obra publica de Infraestructura de Transporte V5 12-12- 2024”, en el numeral “10.1.5 Documentos válidos para la acreditación de la experiencia requerida”, literales A. a F.

Es por esto que, por ejemplo el INVIAS, repetidamente ha rechazado contratos aportados como experiencia para los concursos, porque no aportan certificación de que la vía es Primaria o Secundaria, a pesar de que se hayan adjuntado las resoluciones del Ministerio de Transporte en la propuesta. El INVIAS rechaza los contratos, bajo el argumento de que las Resoluciones no son documentos válidos para la demostración de la experiencia.

CONSECUENCIAS

1) Vicios en la expedición de certificaciones Como ya se explicó, se han emitido decenas de documentos, certificando vías Primarias o Secundarias, cuando la única entidad con la autoridad para hacerlo es Ministerio de Transporte.

2) Inducción a error a los funcionarios públicos. Esta falencia explicada, induce a error a los funcionarios públicos, en dos sentidos: A aquellos funcionarios que creen tener la competencia de expedir certificaciones de vías primarias y secundarias, cuando la única entidad competente para hacerlo es el Ministerio de Transporte. Pero también a aquellos funcionarios que evalúan las propuestas en los concursos de méritos, que en su ignorancia buscan el texto de las certificaciones las palabras PRIMARIAS o SECUNDARIAS, cuando fueron expedidas por entidades diferentes al Ministerio de Transporte.

3) Ineficiencia en los recursos públicos.

Decenas de certificaciones han sido solicitadas por las empresas de Ingeniería, pidiend que se les certifique que las vías sobre las cuales ejecutaron sus contratos son PRIMARIAS o SECUNDARIAS.

Este inútil gasto de recursos del Estado puede terminar, si Colombia Compra Eficiente, haciendo honor a su misión de eficiencia, corrige el documento tipo, dando claridad de que la categorización está en Actos Administrativos públicos del Ministerio de Transporte, y que no se requiere de certificaciones.

Ya no se requerirán más certificaciones, porque bastará una consulta en la Resolución o Acto Administrativo de Mintransporte, que corresponda a la vía a acreditar.

4) Derecho al trabajo

Colombia Compra Eficiente permitirá el derecho al trabajo, que se obstaculiza a empresas que no han podido conseguir unas certificación, así sea viciada, por Entidades del Estado que se niegan a emitirlas o que han desaparecido, o que demoran meses y hasta años en expedirlas.

TEXTOS INOPERANTES DEL GLOSARIO

Se debe también señalar que el documento que estamos cuestionando, 24 Anexo 3 Glosario” , incluye algunos textos inoperantes a saber:

(…)

Muestra de la inoperancia del anterior texto, es el caso de entidades como el INVIAS quedesconoce:

• Que existen conceptos y/o definiciones adicionales que aplican al Proceso de Contratación.

• Que estos conceptos están definidos en una ley o normativa que en orden de jerarquía está por encima del pliego de condiciones.

• Que las leyes o normativas con orden de jerarquía por encima del pliego decondiciones, son obligatorios con independencia de que se encuentre detallados, o no.

• Que la Entidad debe incorporar los conceptos adicionales que apliquen al Proceso de Contratación.

• Que el Ministerio de Transporte ya ha expedido diferentes resoluciones categorizando vías del territorio nacional, y por lo tanto, priman sobre la definición de Vías primarias, secundarias o terciaras.

Como consecuencia de lo anterior, el INVIAS está omitiendo, ignorando, desconociendo:

• Que el Ministerio de Transporte es la institución competente para establecer la categorización de las vías.

• Que el Ministerio de Transporte no acredita la categorización de las vías mediante certificaciones, sino mediante resoluciones de conocimiento público y general.

Que no son las Entidades Contratantes quienes tienen la Competencia para determinar si una vía es de Primer Orden o de Segundo Orden.

• Que las resoluciones expedidas por el Ministerio de Transporte tienen orden de jerarquía por encima del pliego de condiciones.

Texto 2 (Pag.10 del Glosario):

[Respecto a la categorización de las vías, se maneja en los Documentos Tipo la definición de Vías primarias, secundarias o terciaras, hasta que se cumpla el plazo establecido en la Resolución 411 del 26 de febrero de 2020 por parte del Ministerio de Transporte, o aquellas que las modifiquen, adición o deroguen; en la cual se detallan los lineamientos de categorización de vías de primer, segundo y tercer orden de acuerdo con la matriz y guía para realizar la categorización de la red vial nacional.]

Este texto es inoperante, porque la Resolución 411 del 26 de febrero de 2020, es tan solo una de una serie de resoluciones que expide el Ministerio de Transporte.

Antes de la resolución 411, ya existían vías categorizadas por esa institución, sobre todo a nivel nacional y departamental. Y la resolución 411 no obliga a recategorizarlas.

Es así como tanto el INVIAS como la ANI, ya tenían resoluciones con vías categorizadas antes de la resolución 411:

• 2016-11-30 Resolución Mintransporte 5133 Categorización Vias INVIAS

• 2018-08-02 Resolución Mintransporte 3242 Categorización ANI Transcurridos 5 años, en los que se ha prorrogado una y otra vez el plazo dado por la Resolución 411, esto solo ha servido para que se categoricen algunas vías que no habían sido categorizadas.

Así que no se entiende el propósito del texto, si era que una vez expedidos los Actos Administrativos por el Ministerio de Transporte, pasaban a ser válidos dichos actos administrativos en vez de las definiciones, lo cual no ha sido entendido por las entidades contratantes, ni es aplicable cuando ya se tienen los Actos Administrativos principales, pero los plazos de la Resolución 411 se siguen prorrogando para posibles vías que aún no han sido categorizadas.

SOLUCIÓN

La solución requiere de la modificación de las definiciones del documento “CCE-EICP-IDI-24 Anexo 3 Glosario Interventoría de obra publica de Infraestructura de Transporte V4 12-12-2024”, en sus numerales “2.31 Carreteras o Vías Primarias o Vías de Primer Orden” y “2.32 Carreteras o Vías Secundarias o Vías de Segundo Orden” , en la Nota 1 de cada numeral, para que quede así:

“Nota 1: Para proyectos de infraestructura vial que se hayan construido dentro del territorio nacional, se consideran carreteras o vías primarias o secundarias aquellas que sean establecidas por el Ministerio de Transporte en alguno de sus Actos Administrativos, autoridad conferida por la Ley 1228 de 2008 en su artículo 1°.”

Puede también modificarse el documento “CCE-EICP-GI-11 Documento Base de Interventoría de obra publica de Infraestructura de Transporte V5 12-12-2024”, en el numeral “10.1.5 Documentos válidos para la acreditación de la experiencia requerida”, adicionando un Literal G, que establezca como documento válido:

“G. Los Actos Administrativos o resoluciones expedidas por el Ministerio de Transporte, por las cuales se expidan la categorización de las vías que conforman el Sistema Nacional de Carreteras o Red Vial Nacional”.

De manera preliminar, resulta necesario acotar que esta entidad solo tiene competencia para responder consultas sobre la aplicación de normas de carácter general en materia de compras y contratación pública. En ese sentido, resolver casos particulares desborda las atribuciones asignadas por el legislador extraordinario, que no concibió a Colombia Compra Eficiente como una autoridad para solucionar problemas jurídicos particulares de todos los partícipes del sistema de compras públicas. La competencia de esta entidad se fija con límites claros, con el objeto de evitar que la Agencia actúe como una instancia de validación de las actuaciones de las entidades sujetas a la Ley 80 de 1993 o de los demás participantes de la contratación pública. Esta competencia de interpretación de normas generales, por definición, no puede extenderse a la resolución de controversias, ni a brindar asesorías sobre casos puntuales.

Conforme a lo expuesto, en aras de satisfacer el derecho fundamental de petición se resolverá su consulta dentro de los límites de la referida competencia consultiva, esto es, haciendo abstracción de las circunstancias particulares y concretas mencionadas en su petición, pero haciendo unas consideraciones sobre las normas generales relacionadas con el problema jurídico de su consulta.

Problema planteado:

De acuerdo con el contenido de su solicitud, esta Agencia resolverá el siguiente problema jurídico, en relación con los documentos tipo de interventoría de obra pública de infraestructura de transporte – versión 3: ¿Cuál es el alcance de la expresión “o la entidad responsable de su categorización mediante alguno de los documentos válidos establecidos en el Pliego de Condiciones para la demostración de la experiencia” contenida en la nota uno (1) de los numerales 2.31, 2.32 y 2.33, del “Anexo 3 – Glosario”?

Respuesta:

El numeral 10.1 “Acreditación de la experiencia del proponente”, del Documento Base, establece que para que a los Proponentes se les otorgue puntaje por su experiencia aportarán: i) el Registro Único de Proponentes (RUP), para aquellos que estén obligados a tenerlo y ii) alguno de los documentos válidos señalados en el numeral 10.1.5 del Pliego de Condiciones que acredite su experiencia relacionada en el RUP.

En razón de esta última circunstancia, el Documento Base en el numeral 10.1.5 establece los documentos a los que se acudirá cuando el proponente no esté obligado a tener RUP o cuando la entidad requiera verificar información adicional a la contenida en el mismo, señalando los documentos válidos para acreditar la experiencia requerida, de modo que la entidad estatal pueda realizar la verificación de manera directa.

Teniendo en cuenta el marco señalado con anterioridad, mediante el cual se acredita la experiencia en los documentos tipo de interventoría de obra pública de infraestructura de transporte – versión 3, ahora, para efectos del problema jurídico planteado en esta solicitud, debe indicarse que la Resolución 411 del 26 de febrero de 2020, expedida por el Ministerio de Transporte, establece los criterios técnicos para la categorización de las vías que conforman el Sistema Nacional de Carreteras o Red Vial Nacional, y a su vez el “Anexo 3 – glosario” de los documentos tipo señalados, aluden a esta resolución para efectos de dicha categorización.

Aunado a lo anterior, el “Anexo 3 – glosario” de los documentos tipo señalados, en los numerales 2.31, 2.32 y 2.33 define respectivamente, las vías primarias, secundarias y terciarias, de acuerdo con lo establecido por el Ministerio de Transporte e incluye las notas 1 y 2 para las vías primarias o de primer orden y secundarias o de segundo orden, así:

“Nota 1: Para proyectos de infraestructura vial que se hayan construido dentro del territorio nacional, se consideran carreteras o vías primarias o secundarias aquellas que sean certificadas por la Entidad contratante o la entidad responsable de su categorización mediante alguno de los documentos válidos establecidos en el Pliego de Condiciones para la demostración de la experiencia.

Nota 2: Para proyectos de infraestructura vial que se hayan construido fuera del territorio nacional, se consideran Carreteras Primarias aquellas que sean certificadas por la Entidad contratante mediante alguno de los documentos válidos establecidos en el presente Pliego de Condiciones para la demostración de la experiencia, donde se indique que el ancho de calzada es mayor o igual a siete (7.0) metros, o que se acrediten tres (3) o más carriles vehiculares por calzada”.

En concordancia con lo anterior, el parágrafo dos (2) del articulo 3 “Diligenciamiento y reporte de la información” de la Resolución 411 de 2020, establece que, el Director de Infraestructura del Ministerio de Transporte, expedirá el acto administrativo mediante el cual determina la categoría que corresponde a las vías del país. Dicha categorización es fundamental para definir competencias, criterios técnicos de diseños, mantenimiento, y niveles de servicio requeridos. Una vez establecida la categoría, esta información debe ser comunicada a las entidades responsables de la administración de dichas vías, como el Instituto Nacional de Vías (INVIAS), la Agencia Nacional de Infraestructura (ANI), o los departamentos, municipios o distritos especiales, asegurando así una adecuada articulación institucional para la planeación, gestión y operación de la infraestructura vial del país.

Conforme con lo anterior, y para efectos de la acreditación de la categorización de vías, en los procesos que adelanten las entidades con los documentos tipo del sector transporte, expedidos por la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente, considerando la nota uno (1) señalada en el “Anexo 3 – Glosario” para los numerales 2.31, 2.32 y 2.33, para proyectos de infraestructura vial desarrollados dentro del territorio nacional, se reconocerán como carreteras o vías de tipo primario o secundario aquellas que hayan sido certificadas por: i) la entidad contratante, es decir aquella con la que se suscribió el contrato que ahora en el proceso se pretende hacer valer como experiencia, o ii) por la entidad competente para asignar su categorización, es decir, por el Ministerio de Transporte de acuerdo con el parágrafo 2 del artículo 3 de la Resolución 411 de 2020. Para los dos (2) supuestos señalados, adicionalmente, se establece que, esto deberá realizarse mediante alguno de los documentos válidos establecidos en el Pliego de Condiciones para la demostración de la experiencia, es decir, mediante alguno de los documentos señalados en el numeral 10.1.5 “Documentos válidos para la acreditación de la experiencia requerida”.

En este sentido, la nota uno (1) de los numerales 2.31, 2.32 y 2.33, del “Anexo 3 – Glosario” de los documentos tipo de interventoría de obra pública de infraestructura de transporte – versión 3, establece que en el supuesto de acreditación de la categoría de una vía para efectos de demostrar experiencia en un proceso de selección, cuando esta se realice mediante certificación expedida por la entidad responsable de su categorización -es decir, a través del acto administrativo emitido por el Ministerio del Transporte que determine la categoría de la vía- dicho documento deberá entenderse como válido para acreditar la experiencia exigida, permitiendo así su verificación por parte de la entidad en el marco del proceso.

Lo anterior se fundamente, teniendo en cuenta los siguientes dos criterios que a juicio de esta Agencia fundamentan que el documento señalado en el inciso anterior, es de aquellos que la entidad que adelanta el proceso de selección puede considerar como válidos para la acreditación de la experiencia requerida.

i) El numeral 1.17 del documento base de los documentos tipo de interventoría de obra pública de infraestructura de transporte – versión 3, establece las “normas de interpretación del pliego de condiciones”. Al respecto, en dicho numeral se dispone que el pliego de condiciones “(…) debe interpretarse como un todo y sus disposiciones no deben entenderse de manera separada de lo que indica su contexto general”. Adicionalmente, agrega que “(…) se considera integrada la información incluida en los documentos del proceso que lo acompañan y las adendas que se expidan”.

De acuerdo con lo señalado, el pliego de condiciones debe interpretarse como un todo, incluyendo los documentos anexos que hacen parte de este, como lo es, el “Anexo 3 – Glosario”, así como todos aquellos documentos que lo fundamentan. En tal sentido, acudiendo a este criterio de interpretación es posible establecer, que la nota uno (1) contenida en los numerales 2.31, 2.32 y 2.33 del “Anexo 3 – Glosario” en relación con el acto administrativo del Ministerio de Transporte que determina la categorizaciónde la vía, este documento podrá ser utilizado como soporte válido para la verificación de la experiencia por parte de la entidad que adelanta el proceso.

ii) La “introducción” del documento base de los documentos tipo de interventoría de obra pública de infraestructura de transporte – versión 3, incluye una disposición que imprime la obligación para las entidades de aplicar la normativa vigente. De esta manara señala que “El uso de los Documentos Tipo no exime a la Entidad Estatal de la obligación que le asiste de aplicar la normativa y la jurisprudencia aplicable al Proceso de Contratación”.

En este sentido, los documentos tipo, que constituyen una especie del reglamento, son objeto de modificación por parte de otras normas del ordenamiento, que inciden en la vigencia de su contenido, como es el caso relativo a la expedición por parte del Director de Infraestructura del Ministerio de Transporte que expide el acto administrativo que determine la categoría a la cual pertenece una vía, teniendo en cuenta que de acuerdo con el parágrafo 2 del artículo 3 de la Resolución 411 de 2020 expedida por el Ministerio del Transporte, este es el mecanismo para acreditar dicha condición.

En ese entendido, las entidades estatales en sus procesos de contratación deben adoptar el contenido de la nota uno (1) contenida en los numerales 2.31, 2.32 y 2.33 del “Anexo 3 – Glosario” considerando que de acuerdo con la normativa vigente, este es el medio mediante el cual se determina la categoría a la cual pertenece una vía dentro del territorio nacional.

Sin perjuicio de lo anterior, debe indicarse que las consideraciones hechas por esta Agencia en este concepto, aplican en relación con el problema jurídico planteado en este. En consecuencia, dichas consideraciones sobre la interpretación del pliego no pueden extenderse a supuestos adicionales o distintos a los aquí contenidos. Por tanto, en cada caso concreto deberán analizarse las circunstancias particulares, de manera que la entidad adopte la decisión que mejor se ajuste a la finalidad del proceso de contratación, teniendo en cuenta las pautas interpretativas establecidas en el numeral 1.17 del documento base.

Razones de la respuesta:

Lo anterior se sustenta en las siguientes consideraciones:

Los documentos tipo expedidos por la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente en ejercicio de la potestad otorgada por la Ley 2022 de 2020 son de obligatoria observancia por parte de las Entidades Estatales sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública –EGCAP–. Debido a esto, tales entidades deben aplicar de manera forzosa los documentos tipo para desarrollar los Procesos de Contratación en los objetos y modalidades cobijadas por los documentos tipo. Así mismo, los sujetos obligados a su aplicación, no podrán variar los requisitos que en ellos sean fijados, ni establecer reglas o requisitos adicionales a los establecidos en estos para la presentación de las ofertas y la acreditación de los requisitos habilitantes.

La Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente expidió documentos tipo para los sectores de infraestructura de transporte, agua potable y saneamiento básico y social. Asimismo, esta Agencia expidió los documentos tipo de gestión catastral con enfoque multipropósito y para la contratación directa de convenios solidarios para la ejecución de obras hasta la menor cuantía con organismos de acción comunal^{^[1]}.

En el sector de infraestructura de transporte, la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente expidió documentos tipo para contratar obras públicas de infraestructura de transporte bajo las modalidades de selección de licitación pública, selección abreviada de menor cuantía y mínima cuantía. Así mismo, esta Agencia expidió documentos tipo de concurso de méritos para contratar la interventoría y la consultoría de estudios de ingeniería de infraestructura de transporte^{^[2]}.

La Ley 2022 de 2020 indicó que la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente, debe revisar constantemente el contenido de los documentos tipo que expida. En desarrollo de este deber, esta Agencia estableció un procedimiento para recibir y revisar los comentarios a los documentos tipo de infraestructura de transporte, realizados por todos los partícipes del sistema de la compra pública en el primero y parte del segundo semestre del año 2024. Como consecuencia de ello, se expidieron los diferentes actos administrativos por medio de los cuales se adoptaron y/o modificaron los documentos tipo de este sector, y en simultaneo se publicaron las respuestas a todas las observaciones y/o comentarios realizados a los proyectos de documentos tipo.

Así, los documentos tipo del sector de infraestructura de transporte fueron modificados después de surtir el procedimiento interno establecido por esta Agencia. En la actualización de estos documentos tipo, participaron entidades técnicas y especializadas del sector transporte, tales como el Instituto Nacional de Vías – INVIAS, el Instituto de Desarrollo Urbano – IDU, el Instituto de Infraestructura y Concesiones de Cundinamarca – ICCU, entre otras.

En este sentido, mediante la Resolución 725 del 19 de diciembre de 2024, se adoptó la versión 3 de los documentos tipo para los procesos de selección de concurso de méritos para contratar la interventoría de obras públicas de infraestructura de transporte, y se derogó la versión 2 que se había adoptado por medio de la Resolución 326 de 2022. De acuerdo con el artículo séptimo de la Resolución 725 de 2024, los documentos tipo que se acogen aplican para los procesos de selección cuyo aviso de convocatoria se publique a partir del 3 de febrero de 2025.

Todas las resoluciones expedidas por la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente, mediante las cuales se han adoptado los documentos tipo, consagran la regla de la inalterabilidad^{^[3]}. Esta prohibición consiste en que las entidades estatales no pueden incluir o modificar en los Documentos del Proceso condiciones habilitantes, factores técnicos y económicos de escogencia y sistemas de ponderación distintos a los señalados en los documentos tipo. En consecuencia, las condiciones establecidas en dichos documentos son de obligatorio cumplimiento para las entidades sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública que adelanten procesos que deban regirse por su contenido, y no pueden variarse los requisitos fijados en ellos. Por lo tanto, las entidades estatales, al realizar sus procedimientos de selección, solo podrán modificarlos en los aspectos en que los documentos tipo lo permitan.

El fundamento legal vigente de la regla de inalterabilidad se encuentra en el artículo 1 de la Ley 2022 de 2020, según el cual “[…] serán de obligatorio cumplimiento en la actividad contractual de todas las entidades sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública”. Pero eso no significa que antes no rigiera, pues así también lo disponía el artículo 4 de la Ley 1882 de 2018. Incluso por vía reglamentaria también se dispuso el carácter inmodificable de los pliegos tipo en el artículo 1 de los Decretos 342 de 2019 y 594 de 2020, que adicionaron, respectivamente, los artículos 2.2.1.2.6.1.4. y 2.2.1.2.6.3.4 al Decreto 1082 de 2015.

En consecuencia, en virtud de la regla de inalterabilidad aludida, los documentos tipo solo pueden ser modificados en los aspectos en que estos lo permitan. Esto corresponde a aquellos aspectos que se encuentran entre corchetes y resaltados en gris –[texto]–, para lo cual deberán observarse las instrucciones contenidas en los mismos para su diligenciamiento.

Por lo tanto, una entidad solo podrá modificar aspectos de los documentos tipo cuando así esté permitido, en los términos expuestos. Lo anterior implica que, en los apartes en que los documentos tipo no lo permitan, la entidad deberá integrar el contenido de estos a su Proceso de Contratación sin ningún tipo de alteración.

En relación con el problema jurídico planteado en este concepto, debe indicarse que, la experiencia se deriva de los contratos que el proponente ha celebrado y ejecutado con diferentes contratantes, sin importar la naturaleza de estos. Se verifica con el Registro Único de Proponentes –RUP–, cuando este certificado sea exigible de acuerdo con la ley. En este constan los requisitos habilitantes, que se evalúan exclusivamente con este documento, que es su plena prueba, sin que sea posible para la entidad o el proponente solicitar o aportar otra documentación, sin perjuicio de lo indicado cuando se requiere acreditar información adicional que no se encuentra en dicho registro.

En armonía con lo anterior, el numeral 3.8.1 “Exigencia mínima de la experiencia del proponente”, dispone que, para habilitarse en el Proceso de Contratación, el Proponente acreditará que la sumatoria de los contratos aportados como experiencia es mayor o igual al cien por ciento (100 %) respecto del valor total del Presupuesto Oficial, y que estos contratos serán verificados en: i) el Registro Único de Proponentes (RUP) y ii) en el “Formato 3 – Experiencia”, para los Proponentes que no están obligados a estar inscritos en el RUP, cumpliendo con los requisitos de experiencia previstos en el numeral “10.1 Acreditación de la experiencia del Proponente” del Pliego de Condiciones.

Por su parte, el numeral 10.1 “Acreditación de la experiencia del proponente”, del Documento Base, establece que para que a los Proponentes se les otorgue puntaje por su experiencia aportarán: i) el Registro Único de Proponentes (RUP), para aquellos que estén obligados a tenerlo y ii) alguno de los documentos válidos señalados en el numeral 10.1.5 del Pliego de Condiciones que acredite su experiencia relacionada en el RUP.

En razón de esta última circunstancia, el Documento Base en el numeral 10.1.5 establece los documentos a los que se acudirá cuando el proponente no esté obligado a tener RUP o cuando la entidad requiera verificar información adicional a la contenida en el mismo, señalando los documentos válidos para acreditar la experiencia requerida, de modo que la entidad estatal pueda realizar la verificación de manera directa. Estos documentos son los siguientes, además de las precisiones que se realizan frente a la acreditación de ciertos contratos:

Acta de liquidación y/o recibo final del Contrato de Interventoría.
Acta de liquidación y/o recibo final del Contrato de Obra al cual se le realizó la interventoría, en la cual se puede verificar las actividades ejecutadas y el alcance de las mismas.
Acta de entrega, terminación, final o de recibo definitivo; en los cuales se pueda verificar la participación del Proponente como Interventor.
Certificación de experiencia. Expedida [con posterioridad a la fecha de terminación del contrato o antes del cierre del Proceso de Contratación que acredite el porcentaje ejecutado hasta esa fecha] en la que conste la información de la interventoría a la obra contratada debidamente suscrita por quien esté en capacidad u obligación de hacerlo en la Entidad contratante. [En el caso que la Entidad permita la experiencia de contratos en ejecución en el certificado de experiencia debe verificarse el porcentaje ejecutado y facturado antes del cierre del Proceso de Contratación y las demás condiciones establecidas por la Entidad que permitan conocer las actividades realizadas y el respectivo valor.]
Acta de Inicio o la orden de inicio. La misma solo será válida para efectos de acreditar la fecha de inicio.
Los contratos que hayan sido objeto de cesión deberán encontrarse debidamente inscritos y clasificados en el Registro Único de Proponentes (RUP) o en uno o alguno de los documentos considerados como válidos para la acreditación de experiencia del cesionario, según aplique. La experiencia se admitirá para el cesionario y no se reconocerá experiencia alguna al cedente.

De acuerdo con el numeral 10.1.5. del documento base, estos documentos deberán estar debidamente diligenciados y suscritos por quienes intervinieron en su elaboración. Además, se dispone que, en caso de existir discrepancias entre dos (2) o más documentos aportados por el proponente para la acreditación de experiencia, el numeral establece un orden de prevalencia de los documentos señalados.

Por lo tanto, teniendo en cuenta la inalterabilidad que se predica de los documentos tipo, la acreditación de la experiencia debe realizarse en los términos del numeral 3.8.1 cuando se trate de experiencia mínima habilitante y 10.1 cuando se trate de la experiencia del proponente que otorga puntaje. Esto significa que los documentos válidos para acreditar la experiencia son aquellos definidos en los numerales señalados del Documento Base.

Teniendo en cuenta marco señalado con anterioridad, mediante el cual se acredita la experiencia en los documentos tipo de interventoría de obra pública de infraestructura de transporte – versión 3, ahora, para efectos del problema jurídico planteado en esta solicitud, debe indicarse que la Resolución 411 del 26 de febrero de 2020^[4], expedida por el Ministerio de Transporte, establece los criterios técnicos para la categorización de las vías que conforman el Sistema Nacional de Carreteras o Red Vial Nacional, y a su vez el “Anexo 3 – glosario” de los documentos tipo señalados, aluden a esta resolución para efectos de dicha categorización. Así, el inciso segundo del “Glosario específico técnico” establece lo siguiente:

“[Respecto a la categorización de las vías, se maneja en los Documentos Tipo la definición de Vías primarias, secundarias o terciaras, hasta que se cumpla el plazo establecido en la Resolución 411 del 26 de febrero de 2020 por parte del Ministerio de Transporte, o aquellas que las modifiquen, adición o deroguen; en la cual se detallan los lineamientos de categorización de vías de primer, segundo y tercer orden de acuerdo con la matriz y guía para realizar la categorización de la red vial nacional.]”.

Aunado a lo anterior, el “Anexo 3 – glosario” de los documentos tipo señalados, en los numerales 2.31, 2.32 y 2.33 define respectivamente, las vías primarias, secundarias y terciarias, de acuerdo con lo establecido por el Ministerio de Transporte e incluye las notas 1 y 2 para las vías primarias o de primer orden y secundarias o de segundo orden, así:

“Nota 1: Para proyectos de infraestructura vial que se hayan construido dentro del territorio nacional, se consideran carreteras o vías primarias o secundarias aquellas que sean certificadas por la Entidad contratante o la entidad responsable de su categorización mediante alguno de los documentos válidos establecidos en el Pliego de Condiciones para la demostración de la experiencia.

Nota 2: Para proyectos de infraestructura vial que se hayan construido fuera del territorio nacional, se consideran Carreteras Primarias aquellas que sean certificadas por la Entidad contratante mediante alguno de los documentos válidos establecidos en el presente Pliego de Condiciones para la demostración de la experiencia, donde se indique que el ancho de calzada es mayor o igual a siete (7.0) metros, o que se acrediten tres (3) o más carriles vehiculares por calzada”.

En concordancia con lo anterior, el parágrafo dos (2) del articulo 3 “Diligenciamiento y reporte de la información” de la Resolución 411 de 2020, establecen el siguiente aspecto relacionados con dicha categorización:

Parágrafo 2. El Director de Infraestructura del Ministerio de Transporte expedirá el acto administrativo que determine la categoría a la cual pertenece la vía e informará la categorización de la red vial nacional a cargo del Instituto Nacional de Vías - INVÍAS, de la Agencia Nacional de Infraestructura, de los departamentos, de los municipios, o de los distritos especiales, según el caso”.(subrayado fuera de texto original)

De acuerdo con el parágrafo, el Director de Infraestructura del Ministerio de Transporte, expedirá el acto administrativo mediante el cual determina la categoría que corresponde a las vías del país. Dicha categorización es fundamental para definir competencias, criterios técnicos de diseños, mantenimiento, y niveles de servicio requeridos. Una vez establecida la categoría, esta información debe ser comunicada a las entidades responsables de la administración de dichas vías, como el Instituto Nacional de Vías (INVIAS), la Agencia Nacional de Infraestructura (ANI), o los departamentos, municipios o distritos especiales, asegurando así una adecuada articulación institucional para la planeación, gestión y operación de la infraestructura vial del país.