En el Concepto C-493 de 2022, Colombia Compra Eficiente explica cómo se acredita el requisito habilitante de experiencia con base en los documentos tipo y la Matriz 1. Los proponentes deben presentar contratos que correspondan a las actividades de experiencia general y específica exigidas en el pliego, que terminen antes del cierre del proceso, y se permite acreditar con mínimo 1 y máximo 6 contratos. Además, la sumatoria de valores ejecutados que cumplan requisitos debe alcanzar un valor mínimo definido como porcentaje del presupuesto oficial, expresado en SMMLV. También se detallan reglas de combinación cuando el proceso incluye dos o más actividades. La entidad puede exigir solo la experiencia de la actividad de mayor relevancia o, alternativamente, solicitar experiencia general y específica de esa actividad y experiencia específica para las demás. En esta segunda opción, no es obligatorio que la experiencia general de la principal aparezca en el mismo contrato que prueba la experiencia específica de la secundaria: estas pueden acreditarse en contratos distintos, verificándose sin desagregar por valor dentro de cada contrato.
Expediente: C-493 de 2022 – Fecha: 01-08-2022 – Número Interno: C-493 de 2022 – Demandado: – Actor: – Radicado de entrada: P20220615006012 – Radicado de salida: RS20220801009107 – Restrictor: – Descriptor: DOCUMENTOS TIPO,MATRIZ 1 DE EXPERIENCIA – Mes: Agosto – Año: 2022
Texto del concepto
DOCUMENTOS TIPO – Acreditación de experiencia
De acuerdo con las condiciones fijadas en los documentos base, la acreditación del requisito habilitante de experiencia se aborda desde distintos criterios. En primer lugar, los contratos presentados por los proponentes deben corresponder a la actividad o actividades de experiencia general y específica que la entidad exija en el pliego de condiciones de acuerdo con los parámetros señalados en la Matriz 1 y teniendo en cuenta las especificaciones técnicas exigidas. En segundo lugar, los proponentes deben acreditar el cumplimiento de las condiciones fijadas con mínimo uno (1) y máximo seis (6) contratos, que debieron terminar antes de la fecha de cierre del proceso de contratación. Por último, el número de contratos aportados por el proponente debe certificar un valor mínimo correspondiente a un porcentaje del presupuesto oficial del proceso de obra expresado en SMMLV, cuya verificación se hará de acuerdo con la sumatoria de los valores totales ejecutados de los contratos que cumplan con los requisitos establecidos en el pliego de condiciones.
MATRIZ 1 EXPERIENCIA – Reglas – Combinación de experiencia
[…] en los documentos tipo se reguló de forma pormenorizada y con suficiencia la forma en que procede exigir experiencias combinadas asociadas a diferentes actividades a contratar de la Matriz 1, así como combinación de experiencia entre diferentes matrices de documentos tipo, p.ej. la matriz de agua potable y la matriz de infraestructura de transporte. De este modo, la matriz dispone que cuando el objeto del proceso de contratación contemple la ejecución de dos o más actividades a contratar, la entidad tiene dos (2) alternativas: i) podrá solicitar únicamente la experiencia de la actividad a contratar de mayor relevancia de acuerdo con el objeto del contrato, por lo que la entidad podrá analizar la relevancia en función del valor de las actividades o por la complejidad técnica, o ii) podrá solicitar la experiencia general y la experiencia específica de la actividad a contratar de mayor relevancia, y para las demás actividades a contratar requerir la experiencia específica de la correspondiente actividad.
MATRIZ 1 EXPERIENCIA – Acreditación – un contrato o varios contratos de forma independiente
la matriz dispone que en los casos donde la entidad opte por la exigencia de la experiencia específica para las actividades distintas a la de mayor relevancia, esto es la segunda alternativa, el proponente podrá acreditar una o más actividades, con un contrato o con varios de forma independiente (p.ej.: un contrato que contemple construcción de una red de acueducto con un relleno sanitario), situación que será verificada por la entidad en la evaluación sin realizar desagregación por el valor de las actividades respecto al total del contrato. De acuerdo con esto, la experiencia general y específica de la actividad principal y la experiencia específica de la actividad secundaria podrán acreditarse en distintos contratos o en uno que contenga todas las actividades. […] Por consiguiente, es posible concluir que no es obligatorio que la experiencia general de la actividad principal deba constatarse también en el contrato que pruebe la experiencia específica de la actividad secundaria, toda vez que esta última debe entenderse en el contexto de su propia experiencia general, no en la indicada para la actividad principal.
Bogotá D.C., 01/08/2022
Isaías Vargas González
Bogotá D.C
Concepto C – 493 de 2022
Temas: | DOCUMENTOS TIPO – Acreditación de experiencia / MATRIZ 1 EXPERIENCIA – Reglas – Combinación de experiencia / MATRIZ 1 EXPERIENCIA – Acreditación – un contrato o varios contratos de forma independiente |
Radicación: | Respuesta a la consulta P20220615006012 |
Estimado señor Vargas:
En ejercicio de la competencia otorgada por el numeral 8 del artículo 11 y el numeral 5 del artículo 3 del Decreto Ley 4170 de 2011, la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente responde su consulta del 15 de junio de 2022.
1. Problemas planteados
En relación con los documentos tipo del sector de agua potable y saneamiento básico, usted realiza las siguientes preguntas:
«Con ocasión de la posibilidad de combinar experiencia en matrices y la multiplicidad de experiencias específicas, me permito hacer la siguiente solicitud de aclaración que tiene como partida lo solicitado por una entidad en el territorio nacional. Entendemos que la entidad no se pronuncia sobre casos particulares, pero hacemos la siguiente solicitud debido a que lo acá planteado ha ocurrido en múltiples entidades, y que, a nuestra consideración, la interpretación que está haciendo la entidad es errónea y van en contravía para la implementación de los pliegos tipo. Cuando la entidad decide solicitar Dos experiencias específicas, ¿Estas dos deben a su vez cumplir con la experiencia general también obligatoriamente?
Ejemplo en términos generales:
EXPERIENCIA GENERAL - ACUEDUCTOS
EXPERIENCIA ESPECIFICA 1 – ACUEDUCTOS
EXPERIENCIA ESPECIFICA 2 – ALCANTARILLADO
Los pliegos tipo establecen que “Por lo menos (1) uno de los contratos validos aportados como experiencia general” lo que se interpretaría en que
¿El contrato con el que se acredite la EXPERIENCIA ESPECIFICA 2 debe tener componentes simultáneos en el mismo contrato de ACUEDUCTO Y ALCANTARILLADO?
¿La EXPERIENCIA ESPECIFICA 2 se puede acreditar con un contrato que tenga componentes solamente de alcantarillado, así este no cumpla con la experiencia especifica?
¿Al combinar matrices de experiencia entre por ejemplo VIAS y ALCANTARILLADOS, la experiencia específica debe también cumplir con lo solicitado en la experiencia general siempre? Es decir, aportar un contrato que tenga vías y alcantarillados en Un (1) Solo contrato ¿Se puede acreditar la experiencia con contratos independientes aun si estos no cumplen con la experiencia general?»
2. Consideraciones
Para resolver su consulta, se analizarán los siguientes temas: i) acreditación de la experiencia en los documentos tipo de agua potable y saneamiento y ii) reglas de combinación de experiencia conforme a la «Matriz 1 – Experiencia».
La Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente se ha pronunciado en diferentes conceptos sobre la forma de establecer y acreditar la experiencia exigible en procesos de contratación adelantados con documentos tipo, en los Conceptos C-056 del 8 de enero de 2020, C-069 del 24 de enero de 2020, C-097 del 5 de febrero de 2020, C-198 del 17 de abril de 2020, C-325 del 26 de mayo de 2020, C-444 del 13 de julio de 2020, C-466 del 24 de julio de 2020, C-485 del 29 de julio de 2020, C-501 del 29 de julio de 2020, C-478 del 30 de julio de 2020, C-450 de 3 de agosto de 2020, C-497 del 6 de agosto de 2020, C-528 del 18 de agosto de 2020, C-531 del 21 de agosto de 2020, C-546 del 26 de agosto de 2020, C-597 del 14 de septiembre de 2020, C-618 del 17 de septiembre de 2020, C-630 del 21 de octubre de 2020, C-633 del 2 de octubre de 2020, C-643 del 26 de octubre de 2020, C-635 del 29 de octubre de 2020, C-716 del 30 de octubre de 2020, C-653 del 9 de noviembre de 2020, C-665 del 11 de noviembre de 2020, C-697 del 21 de diciembre de 2020, C-698 del 19 de noviembre de 2020 y C-018 del 23 de febrero de 2021, C-233 del 24 de mayo de 2021, C-355 del 19 de julio de 2021, C-452 del 31 de agosto de 2021, C-454 del 31 de agosto de 2021, C-502 del 21 de septiembre de 2021, C-526 del 27 de septiembre de 2021, C-605 del 2 de noviembre de 2021, C-665 del 23 de diciembre de 2021 y C-226 del 21 de abril de 2022[1]. En lo pertinente, las tesis expuestas en estos conceptos se reiteran a continuación y se complementan en lo pertinente:
2.1. Acreditación de la experiencia en los documentos tipo de agua potable y saneamiento
Con la finalidad de explicar las reglas de acreditación de experiencia en los documentos tipo de agua potable y saneamiento básico, es pertinente señalar que se hará referencia a estas reglas antes de la expedición de la Resolución 275 del 24 de junio de 2022, «Por la cual se modifican los documentos tipo adoptados por la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente», con ocasión del Decreto 1860 de 2021. Este esquema de análisis resulta adecuado, toda vez que –de acuerdo con el artículo 179– las disposiciones contenidas en dicha resolución aplicarán a los Proceso de Contratación cuyo aviso de convocatoria se publique a partir del 29 de agosto de 2022[2]. Hecha la anterior precisión, a continuación se explicará cuál es el régimen vigente en la actualidad, reiterando la interpretación realizada por la Agencia en conceptos anteriores:
El artículo 1 de la Ley 2022 de 2020 otorgó a la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente la competencia para adoptar los documentos tipo[3]. Asimismo, reiteró la obligatoriedad del uso de los documentos tipo para todas las entidades públicas sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública ‒EGCAP‒. Esto implica que las autoridades deben implementar los documentos tipo que tengan por objeto las actividades contempladas en la «Matriz 1 ‒ Experiencia», sin perjuicio de su «inalterabilidad». Lo anterior significa que las entidades públicas carecen de la facultad para modificarlos, con excepción de aquellos aspectos que pueden diligenciar, es decir, las descripciones que están incluidas entre corchetes y resaltadas en gris o cuya modificación sea permitida por los mismos documentos tipo.
Así, en desarrollo del artículo 1 de la Ley 2022 de 2020, esta Agencia expidió las Resoluciones 248 y 249 del 1 de diciembre de 2020, modificadas por las Resoluciones 161 del 17 de junio de 2021, 173 del 30 de junio de 2021, 304 del 13 de octubre de 2021[4]. Mediante estos actos administrativos se adoptaron los documentos tipo para licitación de obras públicas de infraestructura de agua potable y saneamiento básico y los documentos tipo para licitación de obras públicas de infraestructura de agua potable y saneamiento básico, en modalidad llave en mano, respectivamente.
Para la determinación de los requisitos mínimos de experiencia según la «Matriz 1 – Experiencia», el numeral 3.5.1 del documento base prescribe que la entidad debe indicar la forma de análisis y establecimiento de las condiciones de experiencia, tanto general como específica. Además, deberá indicar el número de la actividad a contratar, y transcribir textualmente lo señalado en la «Matriz 1 – Experiencia».
Esta experiencia, conforme al numeral 3.5 del pliego de condiciones, se acredita a través de: i) la información consignada en el RUP para aquellos que estén obligados a tenerlo, ii) la presentación el «Formato 3 – Experiencia» para todos los proponentes y iii) alguno de los documentos válidos para la acreditación de la experiencia señalados en el numeral 3.5.6 cuando se requiera la verificación de información del proponente adicional a la contenida en el RUP.
De acuerdo con las condiciones fijadas en los documentos base, la acreditación del requisito habilitante de experiencia se aborda desde distintos criterios. En primer lugar, los contratos presentados por los proponentes deben corresponder a la actividad o actividades de experiencia general y específica que la entidad exija en el pliego de condiciones de acuerdo con los parámetros señalados en la Matriz 1 y teniendo en cuenta las especificaciones técnicas exigidas. En segundo lugar, los proponentes deben acreditar el cumplimiento de las condiciones fijadas con mínimo uno (1) y máximo seis (6) contratos, que debieron terminar antes de la fecha de cierre del proceso de contratación. Por último, el número de contratos aportados por el proponente debe certificar un valor mínimo correspondiente a un porcentaje del presupuesto oficial del proceso de obra expresado en SMMLV, cuya verificación se hará de acuerdo con la sumatoria de los valores totales ejecutados de los contratos que cumplan con los requisitos establecidos en el pliego de condiciones[5].
Para fijar las condiciones que deben cumplir los contratos aportados, en términos de actividades ejecutadas, las entidades deben emplear la «Matriz 1 – Experiencia». Este documento estandariza las condiciones de experiencia general y/o experiencia específica que deben requerir las entidades estatales a los proponentes para acreditar el requisito habilitante de experiencia, de acuerdo con: i) el tipo de obra de infraestructura de agua potable y saneamiento, ii) la actividad a contratar y iii) la cuantía del proceso de contratación.
En relación con el primer aspecto, la Matriz 1 –con los cambios de la Resolución 173 del 30 de junio de 2021– está constituida por seis (6) tipos de obras de infraestructura de agua potable y saneamiento básico, a saber: 1) obras de acueductos, 2) obras de alcantarillado –sanitarios y/o pluviales y/o combinados–, 3) obras de aseo y/o manejo de residuos, 4) obras para PTAP –planta de tratamiento de agua potable– y/o PTAR –planta de tratamiento de aguas residuales–, 5) estudios y diseños –en el caso de proyectos que requieran labores de estudios, diseños y construcción bajo la modalidad de llave en mano– y 6) unidades sanitarias para vivienda rural dispersa.
Con respecto a la actividad a contratar, la Matriz 1 establece cuáles son las que corresponden a cada uno de los tipos de infraestructura mencionados, con el fin de que la entidad identifique aquellas en las cuales se encuadre de mejor forma el objeto que pretende ejecutar y determinar los requisitos de experiencia exigibles. Por último, el documento establece los rangos dentro de los cuales se debe identificar el presupuesto del proceso de contratación.
Conforme con lo expuesto, para definir la experiencia exigible en un proceso de contratación de licitación de obra pública de agua potable y saneamiento básico se deben seguir los siguientes pasos:
- Identificar en la «Matriz 1 – Experiencia» el tipo de infraestructura sobre el cual recae la obra a ejecutar.
- Una vez definido el tipo de infraestructura, identificar la «actividad a contratar» acorde con la «Matriz 1 - Experiencia». Esta actividad corresponde a la obra que pretenda ejecutar la entidad estatal de acuerdo con el objeto y su alcance. En este sentido, la entidad debe identificar cuál o cuáles de las actividades a contratar definidas en la «Matriz 1 – Experiencia» corresponden a las obras que ejecutará y de esta manera solicitar la experiencia que corresponde.
- Identificar el rango de cuantía en el cual se encuentra el proceso de contratación de acuerdo con el presupuesto oficial.
- Identificar la «Experiencia general» exigible acorde con la «Matriz 1 - Experiencia», teniendo en cuenta la actividad a contratar y el rango de la cuantía del proceso de contratación.
- Identificar la «Experiencia específica» exigible, el porcentaje de dimensionamiento, que puede solicitarse acorde con las magnitudes a ejecutar de acuerdo con la cuantía del proceso de contratación y las especificaciones técnicas que determina cada actividad.
Así las cosas, en la etapa de planeación, la entidad estatal debe identificar el tipo de obra de infraestructura y las actividades definidas en la «Matriz 1 – Experiencia» atendiendo el alcance del objeto a contratar. De esta manera, la «experiencia general» y la «experiencia específica» se solicitará de acuerdo con la actividad a contratar, con la cuantía del procedimiento y teniendo en cuenta las condiciones técnicas requeridas por la entidad, aspecto que deberá acreditarse de acuerdo con las instrucciones establecidas en dicha matriz para cada actividad.
2.2. Reglas de combinación de experiencia conforme a la «Matriz 1 – Experiencia» de los documentos tipo de licitación para obra pública de infraestructura de agua potable y saneamiento básico
Indicadas las prescripciones generales respecto a la exigencia de la experiencia en los procedimientos de licitación de obra pública de infraestructura de agua potable y saneamiento básico, regidos por los documentos tipo, corresponde analizar de forma precisa la posibilidad de combinar experiencias de distintas actividades de la «Matriz 1 – Experiencia». Particularmente, en el acápite de «Reglas para definir la experiencia exigible en el proceso de contratación» de la matriz se establece la regla vi), la cual prescribe lo siguiente:
vi) Cuando el objeto del proceso de contratación contemple la ejecución de dos o más “Actividades a Contratar” (ej.: 1.1 y 3.1), la entidad tiene dos alternativas: a) solicitar únicamente la experiencia de la “actividad a contratar” de mayor relevancia de acuerdo con el objeto del contrato. La Entidad podrá analizar la relevancia en función del valor de las actividades o por la complejidad técnica; o b) solicitar la experiencia general y la experiencia específica de la “actividad a contratar” de mayor relevancia, y para las demás actividades a contratar requerir la experiencia específica de la correspondiente actividad. En el evento en que para las actividades a contratar, diferentes a la de mayor relevancia, la “Matriz 1- Experiencia” no contemple la experiencia específica, se podrá solicitar la experiencia general de la actividad, como específica.
Tenga en cuenta que la experiencia se exigirá en función del valor del presupuesto oficial, en el caso que la entidad tenga en cuenta el valor de la desagregación de los componentes que hacen parte de cada una de las actividades a contratar, será en función del valor total desagregado que se acreditará el % respectivo según indique la matriz.
Nota: Estas reglas de combinación de experiencia son extensivas cuando se realiza la combinación de experiencia entre diferentes matrices de documentos tipo, p.ej. la matriz de agua potable y la matriz de infraestructura de transporte, se aplicarán las mismas reglas establecidas en esta sección.
Adicionalmente, en los casos donde la Entidad opte por la exigencia de la experiencia específica para las actividades distintas a la de mayor relevancia, se deberá incluir la siguiente nota:
“Nota: Tenga en cuenta que la acreditación de las actividades de la Experiencia se podrá hacer a través de los lineamientos descritos en el documento base. Para el caso de Experiencias combinadas, un Proponente podrá acreditar una o más actividades, con un contrato o con varios de forma independiente (ej: un contrato que contemple construcción de una red de acueducto con un relleno sanitario), situación que será verificada por la Entidad en la evaluación sin realizar desagregación por el valor de las actividades respecto al total del contrato.”
Como se advierte, en los documentos tipo se reguló de forma pormenorizada y con suficiencia la forma en que procede exigir experiencias combinadas asociadas a diferentes actividades a contratar de la Matriz 1, así como combinación de experiencia entre diferentes matrices de documentos tipo, p.ej. la matriz de agua potable y la matriz de infraestructura de transporte. De este modo, la matriz dispone que cuando el objeto del proceso de contratación contemple la ejecución de dos o más actividades a contratar, la entidad tiene dos (2) alternativas: i) podrá solicitar únicamente la experiencia de la actividad a contratar de mayor relevancia de acuerdo con el objeto del contrato, por lo que la entidad podrá analizar la relevancia en función del valor de las actividades o por la complejidad técnica, o ii) podrá solicitar la experiencia general y la experiencia específica de la actividad a contratar de mayor relevancia, y para las demás actividades a contratar requerir la experiencia específica de la correspondiente actividad.
Conforme a lo anterior, en caso que la entidad requiera incluir en la ejecución del proyecto dos o más actividades establecidas en la matriz, podrá escoger la primera opción teniendo en cuenta únicamente la actividad más relevante del proyecto o la segunda alternativa de combinación de experiencias, determinando la actividad de mayor relevancia respecto de la cual exigirá la experiencia general y específica, y en relación con las demás actividades se solicitará solo la experiencia específica y en ausencia de esta, la experiencia general.
En este punto, es pertinente señalar que las entidades estatales cuentan con discrecionalidad para estructurar sus procesos por lotes o grupos bien porque el alcance y extensión del objeto lo permite o para materializar principios de celeridad, economía y eficacia que se obtiene al acumular los procesos de contratación. De esta manera, en caso de contemplar la ejecución de varias actividades establecidas en la «Matriz 1 – Experiencia», las entidades podrán estructurar el proceso de contratación por lotes o grupos teniendo en cuenta el análisis de planeación realizado. Para este caso, la entidad aplicará las reglas establecidas en el numeral 2.10 del documento base, dentro de las cuales se indica que la experiencia que debe acreditar el proponente será la establecida de forma independiente para cada lote o grupo, de acuerdo con las actividades definidas en la «Matriz 1 – Experiencia» en el literal A de la sección 3.5.2. Ello implica que la entidad estatal, al establecer la experiencia general y específica de cada uno de los lotes, debe tener en cuenta el presupuesto oficial, el objeto y el alcance de las actividades a ejecutar de cada lote. Además, para acreditar la experiencia el proponente podrá aportar mínimo uno (1) y máximo seis (6) contratos para cada uno de los lotes, o podrá aportar los mismos para todos o varios de ellos.
En el evento en que la entidad opte por combinar experiencia conforme a lo señalado en el literal b del numeral vi) de las «Reglas para definir la experiencia exigible en el proceso de contratación» de la «Matriz 1 – Experiencia», cuenta con dos (2) opciones para fijar las condiciones de experiencia de las actividades requeridas: i) tener en cuenta la experiencia en función del valor del presupuesto oficial o ii) o en función del valor total desagregado con base en el cual se acreditará el porcentaje respectivo según indique la matriz. Este caso aplica si la entidad cuenta con el valor puntual de la desagregación de los componentes que hacen parte de cada una de las actividades a contratar.
Además, la matriz dispone que en los casos donde la entidad opte por la exigencia de la experiencia específica para las actividades distintas a la de mayor relevancia, esto es la segunda alternativa, el proponente podrá acreditar una o más actividades, con un contrato o con varios de forma independiente (p.ej.: un contrato que contemple construcción de una red de acueducto con un relleno sanitario), situación que será verificada por la entidad en la evaluación sin realizar desagregación por el valor de las actividades respecto al total del contrato. De acuerdo con esto, la experiencia general y específica de la actividad principal y la experiencia específica de la actividad secundaria podrán acreditarse en distintos contratos o en uno que contenga todas las actividades.
Así las cosas, es discrecional de la entidad escoger cualquiera de las opciones señaladas en el numeral vi) «Reglas para definir la experiencia exigible en el proceso de contratación» de la matriz, cuando la entidad contempla la ejecución de dos o más actividades. Estas reglas también son extensivas cuando se requiera la combinación de experiencia entre las actividades de la Matriz 1 del documento tipo de agua potable y saneamiento básico y actividades de otras matrices de documentos tipo como, por ejemplo, la de infraestructura de transporte.
Bajo estas consideraciones, en los documentos tipo de agua potable y saneamiento básico cuando la entidad aplique la regla señalada en el literal b del numeral vi) de la Matriz 1, el proponente podrá acreditar la experiencia requerida de la actividad principal y la actividad secundaria con un contrato o varios contratos de forma independiente. Por consiguiente, es posible concluir que no es obligatorio que la experiencia general de la actividad principal deba constatarse también en el contrato que pruebe la experiencia específica de la actividad secundaria, toda vez que esta última debe entenderse en el contexto de su propia experiencia general, no en la indicada para la actividad principal. En otras palabras, cuando la entidad determine la combinación de experiencia con base en la regla del literal b del numeral vi) de la Matriz 1, el proponente podrá aportar un contrato que demuestre la experiencia específica de la actividad secundaria determinada por la entidad sin que necesariamente este contemple la experiencia general de la actividad principal, así como poder acreditar más de un requisito a través de un mismo contrato.
Así, en el ejemplo hipotético planteado en la consulta, si la entidad determina como actividad principal la establecida en el numeral 1.1. de la matriz «proyectos de construcción de acueductos (urbanos y/o rurales) y/u obras complementarias» y como actividad secundaria la contemplada en el numeral 2.2. «proyectos de optimización y/o mejoramiento y/o rehabilitación y/o reforzamiento y/o reconstrucción y/o reposición de alcantarillados y/o redes de alcantarillado sanitarios y/o pluviales y/o combinado (urbanos y/o rurales)», el proponente deberá acreditar la experiencia general y específica de la actividad 1.1. y la experiencia específica establecida por la entidad de la actividad 2.2., entendida en el contexto de su propia experiencia general sin que se remita a la establecida para la actividad principal.
De este modo, el proponente podrá demostrar esta experiencia con un contrato o con varios de forma independiente, de manera que la experiencia específica de la actividad 2.2. puede acreditarse con un contrato distinto al que prueba la experiencia general y específica de la actividad principal 1.1. En este evento, dicho contrato no necesariamente debe contemplar la experiencia general de la actividad principal. Así las cosas, el oferente deberá tener en cuenta las reglas de acreditación de experiencia como se explicó en el numeral 2.1 de este concepto y que el número de contratos que aporte impactará en el valor del presupuesto oficial del proceso que deberá acreditar para cumplir con el requisito habilitante.
Ahora bien, es importante aclarar que en el evento en que concurran en un objeto contractual intervenciones de infraestructura de transporte con obras públicas de agua potable y saneamiento básico, y viceversa, generándose la duda sobre qué documentos tipo deben aplicarse, las Resoluciones No. 248 y 249 de 2020 incluyeron criterios para resolver estas situaciones. El artículo 5 de estos actos administrativos contempla dos reglas que deben aplicarse de manera sucesiva y excluyente, para determinar los documentos tipo aplicables, e incluso justificar técnicamente dicha escogencia en el estudio previo.
La aplicación de la primera de estas reglas implica determinar si el proceso de contratación requiere o no autorización del Viceministerio de Agua Potable y Saneamiento Básico, en caso de necesitarse deberán aplicarse los documentos tipo de agua potable y saneamiento básico. De no requerirse la referida autorización la entidad deberá proceder a aplicar la segunda regla, según la cual le corresponderá determinar el documento tipo aplicable en función de la relevancia técnica del proyecto, impacto o valor que representa en el presupuesto oficial del proceso de contratación, de tal manera que si lo más relevante técnicamente, lo que tiene mayor peso en el impacto del proyecto o lo que abarca una mayor proporción del presupuesto oficial son las obras de agua potable y saneamiento básico, deberán aplicarse los documentos tipo adoptados por las Resoluciones No. 248 y 249 de 2020, y en caso contrario los de obra pública de infraestructura de transporte en la modalidad que corresponda. En todo caso, independientemente de cuales sean los documentos tipo que se pretendan aplicar, la entidad deberá justificar técnicamente su decisión en los estudios previos.
Así, en caso de que se determine que los documentos tipo que deben aplicarse son los de agua potable y saneamiento básico, siendo adicional la intervención de la infraestructura de transporte, además de los parámetros del artículo 4 de las Resoluciones No. 248 y 249 de 2020, la entidad deberá aplicar el numeral 3.5.1. del documento base. Este numeral dispone que «[…] en el caso de presentarse experiencia combinada con una infraestructura de transporte (p.ej. Reposición de una estructura de pavimento, o pavimentación de una vía en conjunto con la renovación de la red de alcantarillado), deberá establecer la experiencia combinada de la Matriz 1 del documento tipo de infraestructura de transporte en conjunto con la Matriz 1 de agua potable y saneamiento básico. Indicando la actividad que sea más relevante (desde el punto de vista presupuestal, o impacto social, o mayor complejidad técnica)».
De esta manera, para efectos de la combinación de experiencia de los documentos tipo de agua potable y saneamiento básico con la matriz de los documentos tipo de infraestructura de transporte, deberán tenerse en cuenta las reglas del numeral 3.5.1 del documento base, según la cual la entidad debe configurar la experiencia exigible combinando la matriz 1 de los documentos tipo de agua potable y saneamiento básico con la de los documentos tipo de infraestructura de transporte. Esto significa que, por ejemplo, si se requiere contratar el mejoramiento de una red de alcantarillado que implica la intervención de vías urbanas –la remoción y posterior reposición del pavimento–, en lo concerniente a los requisitos de experiencia general y específica deberán exigirse los establecidos para la actividad 1.2 de la matriz 1 adoptada por las Resoluciones No. 248 y 249 de 2020, los cuales deberán combinarse con los establecidos para la actividad 6.1 de la Matriz 1 de los documentos tipo de licitación pública para obra de infraestructura de transporte, o la actividad constructiva pertinente al tipo de infraestructura de transporte categorizadas en el tipo de infraestructura urbana.
En este caso, partiendo de la base que el documento tipo a aplicar es el de agua potable y saneamiento básico, también se aplicarán las reglas de combinación de experiencia del literal b del numeral vi) de la «Matriz 1 – Experiencia» conforme se explicó en los párrafos precedentes. Por tanto, el contrato que se aporte para acreditar la actividad secundaria de infraestructura de transporte no necesariamente debe contemplar la experiencia general de la actividad principal de agua potable y saneamiento básico, pues la actividad secundaria debe entenderse en el contexto de su propia experiencia general, no en la indicada para la actividad principal.
3. Respuesta
«Con ocasión de la posibilidad de combinar experiencia en matrices y la multiplicidad de experiencias específicas, me permito hacer la siguiente solicitud de aclaración que tiene como partida lo solicitado por una entidad en el territorio nacional. Entendemos que la entidad no se pronuncia sobre casos particulares, pero hacemos la siguiente solicitud debido a que lo acá planteado ha ocurrido en múltiples entidades, y que, a nuestra consideración, la interpretación que está haciendo la entidad es errónea y van en contravía para la implementación de los pliegos tipo. Cuando la entidad decide solicitar Dos experiencias específicas, ¿Estas dos deben a su vez cumplir con la experiencia general también obligatoriamente?
Ejemplo en términos generales:
EXPERIENCIA GENERAL - ACUEDUCTOS
EXPERIENCIA ESPECIFICA 1 – ACUEDUCTOS
EXPERIENCIA ESPECIFICA 2 – ALCANTARILLADO
Los pliegos tipo establecen que “Por lo menos (1) uno de los contratos validos aportados como experiencia general” lo que se interpretaría en que
¿El contrato con el que se acredite la EXPERIENCIA ESPECIFICA 2 debe tener componentes simultáneos en el mismo contrato de ACUEDUCTO Y ALCANTARILLADO?
¿La EXPERIENCIA ESPECIFICA 2 se puede acreditar con un contrato que tenga componentes solamente de alcantarillado, así este no cumpla con la experiencia especifica?
De conformidad con las consideraciones expuesta en este concepto, la Matriz 1 dispone que cuando el objeto del proceso de contratación contemple la ejecución de dos o más actividades a contratar, la entidad tiene dos (2) alternativas: i) podrá solicitar únicamente la experiencia de la actividad a contratar de mayor relevancia de acuerdo con el objeto del contrato, por lo que la entidad podrá analizar la relevancia en función del valor de las actividades o por la complejidad técnica, o ii) podrá solicitar la experiencia general y la experiencia específica de la actividad a contratar de mayor relevancia, y para las demás actividades a contratar requerir la experiencia específica de la correspondiente actividad.
Además, la matriz dispone que en los casos donde la entidad opte por la exigencia de la experiencia específica para las actividades distintas a la de mayor relevancia, esto es la segunda alternativa, el proponente podrá acreditar una o más actividades, con un contrato o con varios de forma independiente (p.ej: un contrato que contemple construcción de una red de acueducto con un relleno sanitario), situación que será verificada por la entidad en la evaluación sin realizar desagregación por el valor de las actividades respecto al total del contrato. De acuerdo con esto, la experiencia general y específica de la actividad principal y la experiencia específica de la actividad secundaria podrán acreditarse en distintos contratos o en uno que contenga todas las actividades.
Bajo estas consideraciones, en los documentos tipo de agua potable y saneamiento básico cuando la entidad aplique la regla señalada en el literal b del numeral vi) de la Matriz 1, el proponente podrá acreditar la experiencia requerida de la actividad principal y la actividad secundaria con un contrato o varios contratos de forma independiente. Por consiguiente, es posible concluir que no es obligatorio que la experiencia general de la actividad principal deba constatarse también en el contrato que pruebe la experiencia específica de la actividad secundaria, toda vez que esta última debe entenderse en el contexto de su propia experiencia general, no en la indicada para la actividad principal. En otras palabras, cuando la entidad determine la combinación de experiencia con base en la regla del literal b del numeral vi) de la Matriz 1, el proponente podrá aportar un contrato que demuestre la experiencia específica de la actividad secundaria determinada por la entidad sin que necesariamente este contemple la experiencia general de la actividad principal, así como poder acreditar más de un requisito a través de un mismo contrato.
Así, en el ejemplo hipotético planteado en la consulta, si la entidad determina como actividad principal la establecida en el numeral 1.1. de la matriz «proyectos de construcción de acueductos (urbanos y/o rurales) y/u obras complementarias» y como actividad secundaria la contemplada en el numeral 2.2. «proyectos de optimización y/o mejoramiento y/o rehabilitación y/o reforzamiento y/o reconstrucción y/o reposición de alcantarillados y/o redes de alcantarillado sanitarios y/o pluviales y/o combinado (urbanos y/o rurales)», el proponente deberá acreditar la experiencia general y específica de la actividad 1.1. y la experiencia específica establecida por la entidad de la actividad 2.2., entendida en el contexto de su propia experiencia general sin que se remita a la establecida para la actividad principal. De este modo, el proponente podrá demostrar experiencia exigida con un contrato o con varios de forma independiente, de manera que la experiencia específica de la actividad 2.2. puede acreditarse con un contrato distinto al que prueba la experiencia general y específica de la actividad principal. En este evento, dicho contrato no necesariamente debe contemplar la experiencia general de la actividad principal.
¿Al combinar matrices de experiencia entre por ejemplo VIAS y ALCANTARILLADOS, la experiencia específica debe también cumplir con lo solicitado en la experiencia general siempre? Es decir, aportar un contrato que tenga vías y alcantarillados en Un (1) Solo contrato ¿Se puede acreditar la experiencia con contratos independientes aun si estos no cumplen con la experiencia general?»
Para efectos de la combinación de experiencia de los documentos tipo de agua potable y saneamiento básico con la matriz de los documentos tipo de infraestructura de transporte, deberán tenerse en cuenta las reglas del numeral 3.5.1 del documento base, según la cual la entidad debe configurar la experiencia exigible combinando la matriz 1 de los documentos tipo de agua potable y saneamiento básico con la de los documentos tipo de infraestructura de transporte. Esto significa que, por ejemplo, si se requiere contratar el mejoramiento de una red de alcantarillado que implica la intervención de vías urbanas –la remoción y posterior reposición del pavimento–, en lo concerniente a los requisitos de experiencia general y específica deberán exigirse los establecidos para la actividad 1.2 de la matriz 1 adoptada por las Resoluciones No. 248 y 249 de 2020, los cuales deberán combinarse con los establecidos para la actividad 6.1 de la Matriz 1 de los documentos tipo de licitación pública para obra de infraestructura de transporte, o la actividad constructiva pertinente al tipo de infraestructura de transporte categorizadas en el tipo de infraestructura urbana.
En este caso, partiendo de la base que el documento tipo a aplicar es el de agua potable y saneamiento básico, también se aplicarán las reglas de combinación de experiencia del literal b del numeral vi de la «Matriz 1 – Experiencia» conforme se explicó en este concepto. Por tanto, el contrato que se aporte para acreditar la actividad secundaria de infraestructura de transporte no necesariamente debe contemplar la experiencia general de la actividad principal de agua potable y saneamiento básico, pues la actividad secundaria debe entenderse en el contexto de su propia experiencia general, no en la indicada para la actividad principal.
Este concepto tiene el alcance previsto en el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
Atentamente,
Elaboró: | Tatiana Baquero Iguarán Contratista de la Subdirección de Gestión Contractual |
Revisó: | Karlo Fernández Cala Gestor T1-15 de la Dirección General Juan David Montoya Penagos Gestor T1-15 de la Subdirección de Gestión Contractual |
Aprobó: | Juan David Marín López Subdirector de Gestión Contractual (E) |
Estos conceptos pueden ser consultados en el siguiente Link: https://relatoria.colombiacompra.gov.co/ ↑
Es importante indicar que con la expedición de la Resolución 275 del 24 de junio de 2022 se modificó la regla referente la acreditación y combinación de experiencia. En tal sentido, para los procesos cuyo aviso de convocatoria de publiquen a partir del 29 de agosto de 2022 la entidad deberá aplicar lo establecido en el literal A del numeral 3.5.2 de los documentos tipo de agua potable y saneamiento básico respecto de la combinación de experiencia. Esta resolución puede ser consultada en el siguiente link: https://www.colombiacompra.gov.co/content/modificacion-los-documentos-tipo-adoptados-por-la-agencia-nacional-de-contratacion-publica ↑
El artículo 1 de la Ley 2022 de 2020 modifica el artículo 4 de la Ley 1882 de 2018, el cual adiciona el parágrafo 7 al artículo 2 de la Ley 1150 de 2007 y dispone que: «La Agencia Nacional de Contratación Pública Colombia Compra Eficiente o quien haga sus veces, adoptará documentos tipo que serán de obligatorio cumplimiento en la actividad contractual de todas las entidades sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública.
»Dentro de estos documentos tipo, se establecerán los requisitos habilitantes, factores técnicos, económicos y otros factores de escogencia, así como aquellos requisitos que, previa justificación, representen buenas prácticas contractuales que procuren el adecuado desarrollo de los principios que rigen la contratación pública.
»Con el ánimo de promover la descentralización, el empleo local, el desarrollo, los servicios e industria local, en la adopción de los documentos tipo, se tendrá en cuenta las características propias de las regiones, la cuantía, el fomento de la economía local y la naturaleza y especialidad de la contratación. Para tal efecto se deberá llevar a cabo un proceso de capacitación para los municipios.
»La Agencia Nacional de Contratación Pública Colombia Compra Eficiente fijará un cronograma, y definirá en coordinación con las entidades técnicas o especializadas correspondientes el procedimiento para implementar gradualmente los documentos tipo, con el propósito de facilitar la incorporación de estos en el sistema de compra pública y deberá establecer el procedimiento para recibir y revisar comentarios de los interesados, así como un sistema para la revisión constante de los documentos tipo, que expida.
»En todo caso, serán de uso obligatorio los documentos tipo para los pliegos de condiciones de los procesos de selección de obras públicas, interventoría para las obras públicas interventoría para consultoría de estudios y diseños para obras públicas, consultoría en ingeniería para obras, que lleven a cabo todas las entidades sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, en los términos fijados mediante la reglamentación correspondiente». ↑
Mediante la Resolución 161 del 17 de junio de 2021 se estandarizó la acreditación de los factores de desempate del artículo 35 de la Ley 2069 de 2020, dirigido a los procesos de selección que deban adelantarse con documentos tipo y se realizaron modificaciones a los documentos base, formatos y anexos de los documentos tipo. Igualmente, se expidió la Resolución 173 del 30 de junio de 2021 mediante la cual se modificaron las «Matrices 1 – Experiencia» de los documentos tipo del sector de agua potable y saneamiento básico y su implementación resulta obligatoria para los procesos de contratación cuyo aviso de convocatoria que se publique a partir del 12 de julio de 2021. Además, el pasado 13 de octubre se expidió la Resolución 304 del 2021, «Por la cual se modifican los Documentos Tipo adoptados por la Agencia Nacional de Contratación Pública -Colombia Compra Eficiente», mediante la cual se ajustan los documentos tipo de acuerdo con las consideraciones del Decreto 680 de 2021 y se modifican otros aspectos de estos documentos. ↑
Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente. Resolución No. 248 y 249 de 2020. Documento Base o Pliego Tipo: «3.5.8. RELACIÓN DE LOS CONTRATOS FRENTE AL PRESUPUESTO OFICIAL
»La verificación del número de contratos para acreditar la experiencia se realizará de la siguiente manera:
Número de contratos con los cuales el proponente cumple la experiencia acreditada
Valor mínimo a certificar
(como % del Presupuesto Oficial de obra expresado en SMMLV)
De 1 hasta 2
75%
De 3 hasta 4
120%
De 5 hasta 6
150%
»La verificación se hará con base en la sumatoria de los valores totales ejecutados (incluido IVA) en SMMLV de los contratos que cumplan con los requisitos establecidos en este pliego de condiciones.
»El proponente cumple el requisito de experiencia si la sumatoria de los valores totales ejecutados (incluido IVA) de los contratos expresados en SMMLV es mayor o igual al valor mínimo a certificar establecido en la tabla anterior.
»En caso de que el número de contratos con los cuales el proponente acredita la experiencia no satisfaga el porcentaje mínimo a certificar establecido en la tabla anterior, se calificará la propuesta como no hábil y el proponente podrá subsanarla en los términos establecidos en la sección 1.6.
»[En los procesos estructurados por lotes, el valor mínimo a certificar debe ser con relación al valor del presupuesto oficial del respectivo lote expresado en SMMLV]». ↑