DOCUMENTO TIPO

Texto del concepto

DOCUMENTOS TIPO – Generalidades – Obligatoriedad

El artículo 1 de la Ley 2022 de 2020 otorgó a la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente la competencia para adoptar los documentos tipo. Asimismo, reiteró la obligatoriedad de su uso para todas las entidades públicas sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública ‒EGCAP‒. Esto implica que las autoridades deben implementar los documentos tipo que tengan por objeto las actividades contempladas en la “Matriz ‒ Experiencia”, sin perjuicio de su inalterabilidad.

DOCUMENTOS TIPO – Infraestructura social – Glosario – Edificaciones – Definición – Alcance

En ese sentido, la definición de “Edificación” en los Anexos – Glosarios de los sectores i) educativo, ii) salud y iii) cultura, recreación y deporte, disponen que aquella hace referencia a la construcción cuyo uso primordial es la habitación u ocupación por seres vivos, por lo que la Entidad Estatal, al evaluar las ofertas, debe verificar que la experiencia aportada por los proponentes efectivamente corresponda a la definición de “edificación”.

Es importante aclarar que, en los documentos tipo para los procesos de contratación de obras públicas de infraestructura social, que agrupa los sectores de educación, salud, cultura, recreación y deporte, no se limita la experiencia en términos de uso o destinación de la edificación, es decir, no se limita la acreditación de experiencia a edificaciones cuyo uso o destinación sea exclusivamente en edificaciones del sector correspondiente, en este caso, cultura, recreación y deporte. De esta manera, en caso de que la Matriz de Experiencia no estipule alguna condición especial que la entidad deba atender, la acreditación de la experiencia no podrá ser limitada de manera discrecional, soslayando, por ejemplo, el alcance de las definiciones que deben ser tenidas en cuenta para esos efectos.

Bogotá D.C.

Señora

María paula Guio L.

GM INGENIERIA Y CONCRETO S.A.S.

Ciudad

Estimada señora Guio L.:

En ejercicio de la competencia otorgada por los artículos 3, numeral 5º, y 11, numeral 8º, del Decreto Ley 4170 de 2011, así como lo establecido en el artículo 4 de la Resolución 1707 de 2018 expedida por esta Entidad, la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente– responde su solicitud de consulta de fecha 6 de diciembre de 2024, en la cual manifiesta lo siguiente:

“Agradecemos a la Agencia Nacional de Contratación aclarar si la experiencia de las matrices implementadas en los documentos tipo corresponden a un uso particular? teniendo en cuenta que algunas entidades están redireccionando los entendimientos cuando indican actividad a contratar por ejemplo 1.8. PROYECTOS DE MANTENIMIENTO Y/O ADECUACIONES Y/O REPARACIONES LOCATIVAS DE INFRAESTRUCTURA CULTURAL y para el caso de la experiencia general que dicta CONSTRUCCIÓN Y/O TERMINACIÓN Y/O AMPLIACIÓN Y/O RECONSTRUCCIÓN Y/O REMODELACIÓN Y/O REFORZAMIENTO Y/O ADECUACIÓN Y/O REPARACIÓN Y/O MANTENIMIENTO Y/O MEJORAMIENTO Y/O MODIFICACIÓN DE EDIFICACIONES, están evaluando las experiencias en que deben ser edificaciones de infraestructura cultural, pero según lo indicado el término edificaciones hace referencia a un campo más amplio de infraestructuras, entonces no es claro si la actividad a contratar también afecta los requerimientos de experiencias general y específica.”

De manera preliminar, resulta necesario acotar que esta entidad solo tiene competencia para responder consultas sobre la aplicación de normas de carácter general en materia de compras y contratación pública. En ese sentido, resolver casos particulares desborda las atribuciones asignadas por el legislador extraordinario, que no concibió a Colombia Compra Eficiente como una autoridad para solucionar problemas jurídicos particulares de todos los partícipes del sistema de compras públicas. La competencia de esta entidad se fija con límites claros, con el objeto de evitar que la Agencia actúe como una instancia de validación de las actuaciones de las entidades sujetas a la Ley 80 de 1993 o de los demás participantes de la contratación pública. Esta competencia de interpretación de normas generales, por definición, no puede extenderse a la resolución de controversias, ni a brindar asesorías sobre casos puntuales.

Conforme a lo expuesto, en aras de satisfacer el derecho fundamental de petición se resolverá su consulta dentro de los límites de la referida competencia consultiva, esto es, haciendo abstracción de las circunstancias particulares y concretas mencionadas en su petición, pero haciendo unas consideraciones sobre las normas generales relacionadas con el problema jurídico de su consulta.

1. Problema planteado:

De acuerdo con el contenido de su solicitud, esta Agencia resolverá el siguiente problema jurídico: ¿cómo debe entenderse el término “Edificaciones” conforme a los documentos tipo de obra pública de infraestructura social, particularmente, del sector cultura, recreación y deporte?

1. Respuesta:

1. Razones de la respuesta:

Lo anterior se sustenta en las siguientes consideraciones:

• El artículo 1 de la Ley 2022 de 2020 otorgó a la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente la competencia para adoptar los documentos tipo. Asimismo, reiteró la obligatoriedad de su uso para todas las entidades públicas sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública ‒EGCAP‒. Esto implica que las autoridades deben implementar los documentos tipo que tengan por objeto las actividades contempladas en la “Matriz ‒ Experiencia”, sin perjuicio de su inalterabilidad.
• En desarrollo de la Ley 2022 de 2020, esta Agencia expidió la Resolución 219 del 6 de agosto de 2021, "Por la cual se adoptan los documentos tipo para los procesos de licitación de obra pública de infraestructura social". Dentro de esta categoría fue incluida la infraestructura asociada a los sectores de la salud, el educativo y el de cultura, recreación y deporte, tal como lo establece el parágrafo 2 del artículo 2 de la resolución indicada, de la siguiente manera:

"Estos documentos tipo aplicarán a los proyectos de infraestructura social, tales como, sector educativo, sector salud y sector cultural, recreación y deporte, de conformidad con cada una de las resoluciones que expida la Agencia Nacional de Contratación Pública -Colombia Compra Eficiente-, donde se precisará el alcance concreto de estos documentos tipo; sin perjuicio de que se incluyan otros tipos de infraestructura social".

• Como puede observarse, la Resolución 219 de 2021 contiene un listado de los sectores relacionados con los proyectos de infraestructura social a los cuales aplican los documentos tipo –educativo; salud; cultura, recreación y deporte–. También, precisa que el alcance de cada sector estará dado por las resoluciones posteriores que expida la Agencia. A su vez, esas resoluciones desarrollarán las matrices de experiencia y los glosarios que definirán concretamente cada sector, mediante los cuales se precisará de forma detallada su ámbito de aplicación.
• Para la determinación de los requisitos mínimos de experiencia según la “Matriz 1 – Experiencia”, el numeral 3.5.1 del documento base de los documentos tipo en comento, prescribe que la entidad debe indicar la forma de análisis y establecimiento de las condiciones de experiencia, tanto general como específica. Además, deberá indicar el número de la actividad a contratar y transcribir textualmente lo señalado en la “Matriz 1 – Experiencia”.
• El 16 de diciembre de 2021, se adoptaron los documentos tipo complementarios para los procesos de licitación de obra pública de infraestructura social relacionados con el sector cultura, recreación y deporte, mediante la Resolución No. 454 de 2021. Conforme al artículo 2 de la Resolución, se desarrolla el "Anexo – Glosario Sector Cultura, Recreación y deporte” y la "Matriz – Experiencia Sector Cultura, Recreación y Deporte”, lo que significa que estos documentos definen el alcance para ese sector específicamente. Del mismo modo, la Matriz de Experiencia de cada sector, además de estandarizar el requisito habilitante de experiencia, señala los proyectos o actividades concretas a las cuales aplican los documentos tipo, bajo el entendido de que aplicarán a los procesos de contratación cuyo objeto se relacione con alguna de las actividades establecidas de forma detallada en la Matriz de Experiencia respectiva.
• La Matriz de Experiencia de los documentos tipo complementarios que se adoptaron con la Resolución No. 454 de 2021 aplica en el sector cultura, recreación y deporte a dos (2) tipos de obras: i) obras en infraestructura cultural y ii) obras en infraestructura recreo deportiva. A su vez, en la "Matriz – Experiencia Sector Cultura, Recreación y Deporte” se establecen cada una de las actividades a contratar que hacen parte de un tipo o grupo de infraestructura, los cuales contemplan las condiciones y requerimientos de experiencia general y específica.
• La experiencia específica, dependiendo del tipo de "actividad a contratar", puede contener un "% de dimensionamiento" con la implementación de un factor (F%), el cual es definido por el rango de SMMLV en el que se encuentre el presupuesto oficial para el proceso de contratación. Así mismo, en la parte inferior de la matriz se establecen los lineamientos para su aplicación, incluyendo aspectos asociados con la forma en la cual se establecen las reglas de combinaciones entre las diferentes "actividades a contratar" y aspectos generales de la Matriz de Experiencia.
• Para fijar las condiciones que deben cumplir los contratos aportados, en términos de actividades ejecutadas, las entidades deben emplear la “Matriz – Experiencia”. Este documento estandariza las condiciones de experiencia general y/o experiencia específica que deben requerir las entidades estatales a los proponentes para acreditar el requisito habilitante de experiencia, de acuerdo con: i) el tipo de obra de infraestructura social, ii) la actividad a contratar y iii) la cuantía del proceso de contratación.
• Por otra parte, es importante señalar que, dentro de las definiciones establecidas en el “Anexo – Glosario” de los sectores de i) educación, ii) salud y iii) cultura, recreación y deporte, en los numerales 2.39, 2.27 y 2.36, respectivamente, se define la palara “Edificación” así:  

“Edificación:  Construcción cuyo uso primordial es la habitación u ocupación por seres vivos.”  

• En ese sentido, la definición de “Edificación” en los Anexos – Glosarios de los sectores i) educativo, ii) salud y iii) cultura, recreación y deporte, disponen que aquella hace referencia a la construcción cuyo uso primordial es la habitación u ocupación por seres vivos, por lo que la Entidad Estatal, al evaluar las ofertas, debe verificar que la experiencia aportada por los proponentes efectivamente corresponda a la definición de “edificación”. 

• Es importante aclarar que, en los documentos tipo para los procesos de contratación de obras públicas de infraestructura social, que agrupa los sectores de educación, salud, cultura, recreación y deporte, no se limita la experiencia en términos de uso o destinación de la edificación, es decir, no se limita la acreditación de experiencia a edificaciones cuyo uso o destinación sea exclusivamente en edificaciones del sector correspondiente, en este caso, cultura, recreación y deporte. De esta manera, en caso de que la Matriz de Experiencia no estipule alguna condición especial que la entidad deba atender, la acreditación de la experiencia no podrá ser limitada de manera discrecional, soslayando, por ejemplo, el alcance de las definiciones que deben ser tenidas en cuenta para esos efectos.

1. Referencias normativas, jurisprudenciales y otras fuentes:

1. Doctrina de la Agencia Nacional de Contratación Pública:

La Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente se pronunció sobre la forma de establecer y acreditar la experiencia exigible en procesos de contratación adelantados con documentos tipo, en los conceptos C-056 del 8 de enero de 2020, C-069 del 24 de enero de 2020, C-097 del 5 de febrero de 2020, C-198 del 17 de abril de 2020, C-325 del 26 de mayo de 2020, C-444 del 13 de julio de 2020, C-466 del 24 de julio de 2020, C-485 del 29 de julio de 2020, C-501 del 29 de julio de 2020, C-478 del 30 de julio de 2020, C-450 de 3 de agosto de 2020, C-497 del 6 de agosto de 2020, C-528 del 18 de agosto de 2020, C-531 del 21 de agosto de 2020, C-546 del 26 de agosto de 2020, C-597 del 14 de septiembre de 2020, C-618 del 17 de septiembre de 2020, C-630 del 21 de octubre de 2020, C-633 del 2 de octubre de 2020, C-643 del 26 de octubre de 2020, C-635 del 29 de octubre de 2020, C-716 del 30 de octubre de 2020, C-653 del 9 de noviembre de 2020, C-665 del 11 de noviembre de 2020, C-697 del 21 de diciembre de 2020, C-698 del 19 de noviembre de 2020 y C-018 del 23 de febrero de 2021, C-233 del 24 de mayo de 2021, C-355 del 19 de julio de 2021, C-452 del 31 de agosto de 2021, C-454 del 31 de agosto de 2021, C-502 del 21 de septiembre de 2021, C-526 del 27 de septiembre de 2021, C-605 del 2 de noviembre de 2021, C-665 del 23 de diciembre de 2021, C-735 del 28 de enero de 2022, C-437 del 6 de septiembre de 2022, entre otros. Estos y otros conceptos se encuentran disponibles para consulta en el Sistema de Relatoría de la Agencia, en el cual también podrá encontrar jurisprudencia del Consejo de Estado, laudos arbitrales y la normativa de la contratación concordada con la doctrina de la Subdirección de Gestión Contractual.

La Agencia Nacional de Contratación Pública - Colombia Compra Eficiente recomienda a todas las entidades públicas, independientemente de su naturaleza, que gestionan recursos públicos, la aplicación de los Documentos Tipo. Esta recomendación es válida tanto para su uso obligatorio, cuando así lo establezca la normatividad vigente, como para su implementación como una buena práctica. El objetivo es garantizar la transparencia y promover un proceso de selección objetiva en la contratación pública, contribuyendo así a mejorar la eficiencia, la competencia y la confianza en el manejo de los recursos del Estado.

Le informamos que ya se encuentra disponible la actualización del Manual de Acuerdos Comerciales en Procesos de Contratación. Esta herramienta ofrece una orientación valiosa para que las entidades públicas determinen los acuerdos comerciales que deben incluir en sus procesos contractuales. Puede consultar la versión actualizada en el siguiente enlace: manual_para_el_manejo_de_acuerdos_comerciales_vf.pdf.

También, lo invitamos a consultar la versión VII  de 2024 del Boletín de Relatoría de la Subdirección de Gestión Contractual, relacionado con las ASOCIACIONES PÚBLICO POPULARES, el cual se puede descargar en la página web de la Agencia: https://www.colombiacompra.gov.co/sala-de-prensa/boletin-digital.

Por último, los invitamos a seguirnos en las redes sociales, en las cuales se difunde información institucional:

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Este concepto tiene el alcance previsto en el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y las expresiones aquí utilizadas con mayúscula inicial deben ser entendidas con el significado que les otorga el artículo 2.2.1.1.1.3.1. del Decreto 1082 de 2015.

Atentamente,