El Concepto C-530 de 2022 explica que, con fundamento en la Ley 2020 (Ley 2022 de 2020), Colombia Compra Eficiente tiene competencia para adoptar documentos tipo. Para implementarlos, se expidieron reglas mediante la Resolución 160 de 15 de septiembre de 2020 y documentos tipo para concurso de méritos en la Resolución 193 de 14 de julio de 2021, vigentes con modificaciones posteriores. En particular, la “Matriz 1 – Experiencia” determina la aplicación de los documentos tipo: estandariza las condiciones de experiencia y define el ámbito de aplicación según los tipos de actividades descritas. Si el objeto contractual se enmarca materialmente en los tipos de consultoría señalados (por ejemplo, vías primarias/secundarias, terciarias, marítimas/fluviales, férreas, puentes, aeroportuarias y otros casos definidos), deben aplicarse los documentos tipo; si no, no es forzosa su utilización, sin perjuicio de lo previsto en el acto que los adopta.
Expediente: C-530 de 2022 – Fecha: 29-07-2022 – Número Interno: C-530 de 2022 – Demandado: – Actor: – Radicado de entrada: P20220701006549 y P20220705006587 – Radicado de salida: RS20220804009313 – Restrictor: – Descriptor: DOCUMENTOS TIPO,MATRIZ 1 – Mes: Julio – Año: 2022
Texto del concepto
DOCUMENTOS TIPO – Fundamento normativo – Ley 2022 de 2020
[…] debe tenerse en cuenta que la Ley 2022 fue sancionada por el Presidente de la República el 22 de julio de 2020. Su artículo 1 modificó el artículo 4 de la Ley 1882 de 2018 y, por tanto, modificó el parágrafo 7 del artículo 2 de la Ley 1150 de 2007, asignando directamente a la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente la facultad para adoptar los documentos tipo. En este sentido, con la finalidad de realizar un desarrollo armónico y ajustado a la ley que otorga esta competencia, la Agencia Nacional de Contratación Pública expidió la Resolución 160 del 15 de septiembre de 2020 «Por la cual se adopta el procedimiento para implementar los documentos tipo y se define el sistema para su revisión». Asimismo, esta Agencia expidió la Resolución 193 del 14 de julio de 2021, «Por la cual se adoptan los documentos tipo para los procesos de selección de concurso de méritos, para contratar la consultoría de estudios de ingeniería de infraestructura de transporte». La versión actual se encuentra vigente, sin perjuicio de las modificaciones introducidas por las Resoluciones 304 del 13 de octubre 2021 y 275 del 24 de junio 2022
DOCUMENTOS TIPO – Matriz 1 – Experiencia − Aplicación
Ahora bien, uno de los elementos comunes a los diferentes documentos tipo es la «Matriz 1 – Experiencia» –en adelante Matriz 1–. Esta consta de unas celdas en las que se describe la experiencia requerida en relación con el objeto a contratar, definiendo además qué tipo de actividades relacionadas con cada sector deben acogerse a los pliegos tipo. Por otro lado, encontramos el «Anexo 3 – Glosario», el cual contiene las definiciones de los términos usados en los documentos del proceso. Utilizando estos dos documentos, la entidad estatal puede definir si el objeto a contratar debe emplear los documentos tipo adoptados por esta Agencia.
Conforme a lo anterior, la Matriz 1 cumple una doble función: por un lado, sirve para estandarizar las condiciones de experiencia, conforme al parágrafo 7 del artículo 2 de la Ley 1150 de 2007. De otro lado, dicha matriz permite determinar el ámbito de aplicación de los documentos tipo respecto de objetos contractuales asociados, ya que son las actividades descritas en esta las que, obligatoriamente, deben contratarse para efectos de definir si resulta aplicable los documentos tipo adoptados por la Agencia.
De esta manera, si el objeto contractual a ejecutar se encuadra materialmente dentro de alguno de los tipos de actividades concretas señaladas en las matrices de experiencia, se tendrán que aplicar los documentos tipo, mientras que en el caso contrario no será forzosa su utilización.
MATRIZ 1 – Experiencia – Tipos de consultoría – Criterios de definición
La Matriz 1 contempla ocho tipos de consultorías generales a saber: i) consultoría para obras en vías primarias o secundarias; ii) consultoría para obras en vías terciarias; iii) consultoría para obras marítimas y fluviales; iv) consultoría para obras en vías primarias o secundarias o terciarias o urbanas para atención, prevención o mitigación de emergencias diferentes a contratación directa; v) consultoría para obras férreas; vi) consultoría para obras de infraestructura vial urbana; vii) consultoría para obras en puentes; viii) consultoría para obras aeroportuarias.
[…]
En ese sentido, de acuerdo con el documento base, estos documentos tipo aplican a los procesos de consultoría de estudios de ingeniería de infraestructura de transporte celebrados en la modalidad de concurso de méritos, que correspondan con las actividades definidas en la «Matriz 1 – Experiencia». En los términos del numeral 10.1.1, literal B, también aplica a los componentes de consultorías integrales (predial, ambiental, social y seguridad y salud en el trabajo) que tengan otros componentes aparte del técnico descrito en la mencionada Matriz. Por tanto, no son aplicables en las actividades de consultoría de estudios de ingeniería de infraestructura de transporte no contempladas en la «Matriz 1 – Experiencia», sin perjuicio de lo previsto en el artículo 4 del acto administrativo que adopta estos documentos tipo.
Bogotá D.C., 04/08/2022
Gian Carlo Suescún Sanabria
Subdirector General Jurídico
Instituto de Desarrollo Urbano - IDU
Bogotá D.C
Concepto C ‒ 530 de 2022
Temas: | DOCUMENTOS TIPO – Fundamento normativo – Ley 2022 de 2020 / DOCUMENTOS TIPO − Matriz 1 – Experiencia – Aplicación / MATRIZ 1 – Experiencia – Tipos de consultoría – Criterios de definición |
Radicación: | Respuesta a consultas P20220701006549 y P20220705006587 –Acumulados– |
Estimado doctor Suescún:
En ejercicio de la competencia o torgada por el numeral 8 del artículo 11 y el numeral 5 del artículo 3 del Decreto Ley 4170 de 2011, la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente, responde sus consultas del 1 de julio de 2022.
- Problema planteado
En relación con los documentos tipo de consultoría de estudios de ingeniería de infraestructura de transporte, especialmente, para adelantar procesos de selección relacionados con «ELABORACIÓN DE ESPECIFICACIONES TÉCNICAS GENERALES PARA MEZCLAS ASFÁLTICAS CON INCLUSIÓN DE MATERIAL BITUMINOSO RECICLADO (MBR), A PARTIR DE ENSAYOS» y «REALIZAR LA ACTUALIZACIÓN, COMPLEMENTACIÓN Y AJUSTE DEL INVENTARIO GEOMÉTRICO, ASÍ COMO EL DIAGNÓSTICO DE LOS PUENTES VEHICULARES SOBRE CUERPOS DE AGUA DE BOGOTÁ D.C.», usted realiza la siguiente consulta:
«[…] analizada la resolución 193 de 2021 "Por la cual se adoptan los documentos tipo para los procesos de selección de concurso de méritos, para contratar la consultoría de estudios de ingeniería de infraestructura de transporte" se evidencia que en el art. 4 Servicios adicionales a la consultoría de estudios de ingeniería de infraestructura de transporte, se regulan los parámetros de aplicación de los documentos tipo cuando el objeto contractual incluya servicios adicionales a los de estudios de ingeniería de infraestructura de transporte; sin embargo, no se regula respecto de los objetos contractuales de consultoría de estudios de ingeniería de infraestructura de transporte en donde ninguna de sus actividades de acuerdo con el alcance, se encuentran en la Matriz 1 de experiencia. Así las cosas:
1. ¿La entidad puede apartarse en su totalidad del documento base para contratar la consultoría de estudios de ingeniería de infraestructura de transporte, en procesos en donde ninguna de las actividades de la matriz 1 de experiencia corresponda a la necesidad del objeto a contratar?
2. De ser afirmativa la respuesta anterior, podría la entidad, explicada la particularidad de los procesos de innovación y de generación de nuevas alternativas, evaluar hojas de vida dentro de los factores ponderables del proceso de selección.
Lo anterior soportado en las dificultades e impedimentos que el área ejecutora de los contratos de consultoría para temas de innovación del IDU, ha tenido que enfrentar para dar inicio a los trabajos contratados, en razón al incumplimiento de los requisitos de formación y experiencia de personal clave, toda vez que, en estos casos en los que la formación y la experiencia específica incluyen alcances particulares, no es suficiente el ofrecimiento que firman los proponentes, haciéndose necesario calificar la formación y experiencia de personal clave en el proceso de selección, es decir previo a la adjudicación».
- Consideraciones
En ejercicio de las competencias establecidas en los artículos 3.5 y 11.8 del Decreto 4170 de 2011, la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente resuelve consultas sobre la aplicación de normas de carácter general en materia de compras y contratación pública. En ese sentido, resolver casos particulares o conceptuar sobre el alcance de normas ajenas a la contratación estatal desborda las atribuciones asignadas por el legislador extraordinario, que no concibió a Colombia Compra Eficiente como una autoridad para solucionar problemas jurídicos particulares de todos los partícipes de la contratación estatal ni para interpretar el alcance de cualquier norma vigente en el ordenamiento jurídico.
La competencia de esta entidad se fija con límites claros, con el objeto de evitar que la Agencia actúe como una instancia de validación de las actuaciones de las entidades sujetas a la Ley 80 de 1993 o de los demás participantes de la contratación pública. Esta competencia de interpretación de normas generales, por definición, no puede extenderse a la resolución de controversias, brindar asesorías sobre casos puntuales ni interpretar normas ajenas al sistema de compras públicas.
Esto en la medida en que para resolver una consulta de carácter particular, además de conocer un sinnúmero de detalles de la actuación administrativa, es necesario acceder al expediente y a los documentos del procedimiento contractual donde surge la inquietud. De esta manera, le corresponderá a cada entidad definir la viabilidad técnica, jurídica y financiera de celebrar determinado contrato en específico.
Por ello, la Subdirección –dentro de los límites de sus atribuciones, esto es, haciendo abstracción de las circunstancias puntuales que motivan la solicitud– resolverá la consulta conforme a las normas generales en materia de contratación estatal. Con este objetivo, se analizarán los siguientes temas: i) fundamento normativo de los documentos tipo de consultoría de estudios de ingeniería de infraestructura de transporte, ii) ámbito de aplicación de los documentos tipo de consultoría de estudios de ingeniería de infraestructura de transporte y iii) ámbito de aplicación de la «Matriz 1 – Experiencia» en los documentos tipo de consultoría de estudios de ingeniería de infraestructura de transporte.
La Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente ha estudiado del ámbito de aplicación de los documentos tipo en los conceptos C-645 del 6 de noviembre de 2020, C-673 del 11 de noviembre de 2020, C-692 del 27 de noviembre de 2020, C-778 del 18 de enero de 2021, C-021 del 22 de febrero de 2021, C-091 del 23 de marzo de 2021, C-200 del 14 de mayo de 2021, C-231 del 24 de mayo de 2021, C-267 de 2 de junio de 2021, C-370 del 28 de julio de 2021, C-380 del 29 de julio de 2021, C-643 del 17 de noviembre de 2021 y C-705 del 5 de enero de 2022, entre otros.
Asimismo, también se ha pronunciado sobre la forma de establecer y acreditar la experiencia exigible en procesos de contratación adelantados con documentos tipo, en los Conceptos C-056 del 8 de enero de 2020, C-069 del 24 de enero de 2020, C-097 del 5 de febrero de 2020, C-198 del 17 de abril de 2020, C-325 del 26 de mayo de 2020, C-444 del 13 de julio de 2020, C-466 del 24 de julio de 2020, C-485 del 29 de julio de 2020, C-501 del 29 de julio de 2020, C-478 del 30 de julio de 2020, C-450 de 3 de agosto de 2020, C-497 del 6 de agosto de 2020, C-528 del 18 de agosto de 2020, C-531 del 21 de agosto de 2020, C-546 del 26 de agosto de 2020, C-597 del 14 de septiembre de 2020, C-618 del 17 de septiembre de 2020, C-630 del 21 de octubre de 2020, C-633 del 2 de octubre de 2020, C-643 del 26 de octubre de 2020, C-635 del 29 de octubre de 2020, C-716 del 30 de octubre de 2020, C-653 del 9 de noviembre de 2020, C-665 del 11 de noviembre de 2020, C-698 del 19 de noviembre de 2020, C-713 del 2 de diciembre de 2020, C-076 del 17 de marzo de 2021, C-105 del 26 de marzo de 2021, C-152 del 12 de abril de 2021, C-171 del 20 de abril de 2021, C-279 del 25 de mayo de 2021, C-267 del 2 de junio de 2021, C-361 del 10 de agosto de 2021, C-569 del 12 de octubre de 2021, C-690 del 27 de diciembre de 2021, C-672 del 27 de diciembre de 2021, C-010 del 15 de febrero de 2022, C-018 del 22 de febrero de 2022, C-025 del 22 de febrero de 2022 y C-130 del 22 de marzo de 2022. En lo pertinente, las tesis expuestas en estos conceptos se reiteran y complementan a continuación.
2.1. Fundamento normativo de los documentos tipo de consultoría de estudios de ingeniería de infraestructura de transporte
La adopción de los documentos tipo obligatorios en el ordenamiento jurídico colombiano se incluyó por primera vez en el parágrafo 3 del artículo 2 de la Ley 1150 de 2007[1], que facultó al gobierno nacional para expedirlos, pero solo cuando se tratara de la adquisición o suministro de bienes y servicios de características técnicas uniformes y de común utilización. Sin embargo, esta facultad no ha sido ejercida hasta la actualidad.
Debido a lo anterior, el artículo 4 de la Ley 1882 de 2018 es el antecedente más relevante de la expedición de documentos tipo con alcance obligatorio. A partir de esta norma se determinó la obligatoriedad por parte de todas las entidades sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública de aplicar los documentos tipo adoptados por el gobierno nacional. En virtud de las competencias atribuidas por la Ley 1882 de 2018 se expidieron varios documentos tipo para el sector de infraestructura de transporte.
La Ley 1882 de 2018, en el artículo 4, establecía que el gobierno nacional adoptaría los documentos tipo para los pliegos de condiciones de los procesos de selección de obras públicas, interventoría para las obras públicas, interventoría para consultoría de estudios y diseños para obras públicas y consultoría en ingeniería para obras, los cuales debían ser utilizados por todas las entidades sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública en los procesos de selección que adelantaran[2].
Asimismo, señalaba que, dentro de los documentos tipo, el gobierno adoptaría de manera general y con alcance obligatorio para todas las entidades las condiciones habilitantes, así como los factores técnicos y económicos de escogencia, según correspondiera a cada modalidad de selección y la ponderación precisa y detallada de los mismos, teniendo en cuenta la naturaleza y cuantía de los contratos. Finalmente, para la adopción de esta reglamentación el gobierno tendría en cuenta las características propias de las regiones con el ánimo de promover el empleo local. Por último, se facultaba al gobierno para adoptar los documentos tipo cuando lo considerara necesario en relación con otros contratos o procesos de selección.
De la norma descrita se concluía lo siguiente: i) la adopción de los documentos tipo estaba en cabeza del gobierno nacional; ii) estos debían relacionarse con procesos de obra públicas, interventoría para las obras públicas, interventoría para consultoría de estudios y diseños y, finalmente, consultoría en ingeniería para obras; iii) eran de obligatorio cumplimiento por parte de todas las entidades sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública; iv) en los documentos tipo se indicarían las condiciones generales de los requisitos habilitantes, así como los factores técnicos y económicos de escogencia, según correspondiera para cada modalidad de selección; v) el gobierno nacional tenía la facultad de adoptar documentos tipo en otros contratos o procesos de selección, y por último, vi) los documentos tipo serían adoptados por categorías de acuerdo con la cuantía de la contratación.
Esta norma fue estudiada por la Corte Constitucional en la Sentencia C-119 de 2020. Al respecto, indicó que la adopción de los documentos tipo no afectaba la autonomía de las entidades territoriales, en cuanto la estandarización se predicaba únicamente de los requisitos habilitantes y los criterios de escogencia, elementos propios del procedimiento de selección del contratista, materia en la que existe reserva de ley y que no se encuentra atribuida a la regulación de las entidades territoriales. De igual manera, se establece que esta autonomía se garantiza con la identificación autónoma de sus necesidades y la configuración de los elementos del contrato[3].
De este modo, los documentos tipo no afectan la autonomía de las entidades territoriales. Lo anterior, debido a que la definición de los requisitos habilitantes y de aspectos técnicos de la selección del contratista en los procesos de selección, son aspectos en los que el legislador tiene amplia libertad de configuración legislativa y, por tanto, puede atribuir dicha regulación al gobierno nacional. Ahora, dicha autonomía se materializa cuando las entidades territoriales deciden iniciar un proceso de convocatoria para satisfacer sus necesidades para la adquisición de un bien, obra o servicio, y además se incluyen en la minuta del contrato las condiciones particulares del negocio jurídico a celebrar.
Por otra parte, debe tenerse en cuenta que la Ley 2022 fue sancionada por el Presidente de la República el 22 de julio de 2020. Su artículo 1 modificó el artículo 4 de la Ley 1882 de 2018 y, por tanto, modificó el parágrafo 7 del artículo 2 de la Ley 1150 de 2007, asignando directamente a la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente la facultad para adoptar los documentos tipo[4]. En este sentido, con la finalidad de realizar un desarrollo armónico y ajustado a la ley que otorga esta competencia, la Agencia Nacional de Contratación Pública expidió la Resolución 160 del 15 de septiembre de 2020 «Por la cual se adopta el procedimiento para implementar los documentos tipo y se define el sistema para su revisión». Asimismo, esta Agencia expidió la Resolución 193 del 14 de julio de 2021, «Por la cual se adoptan los documentos tipo para los procesos de selección de concurso de méritos, para contratar la consultoría de estudios de ingeniería de infraestructura de transporte». La versión actual se encuentra vigente, sin perjuicio de las modificaciones introducidas por las Resoluciones 304 del 13 de octubre 2021 y 275 del 24 de junio 2022[5].
2.2. Ámbito de aplicación de los documentos tipo de consultoría de estudios de ingeniería de infraestructura de transporte
Como se indicó anteriormente, en ejercicio de la competencia otorgada por el artículo 1 de la Ley 2022 de 2020, la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente expidió la Resolución No. 193 del 14 de julio de 2021, «Por la cual se adoptan los documentos tipo para los procesos de selección de concurso de méritos, para contratar la consultoría de estudios de ingeniería de infraestructura de transporte». El artículo 5 de dicha Resolución dispuso que los documentos tipo que adoptó se deben aplicar «a los procedimientos de selección cuyo aviso de convocatoria se publique el 9 de agosto de 2021 o en una fecha posterior».
Por tanto, el ámbito de aplicación de los documentos tipo adoptados por Resolución 193 del 14 de julio de 2021 está determinado por los siguientes aspectos que deberá estudiar cada entidad estatal para definir si procede su aplicación obligatoria. En primer lugar, se deberá verificar si el proyecto a contratar corresponde a la ejecución de un contrato de consultoría. Para esto, se considera pertinente remitirse a la definición contenida en el numeral 2º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993. Esta consagra lo siguiente:
2o. Contrato de Consultoría.
Son contratos de consultoría los que celebren las entidades estatales referidos a los estudios necesarios para la ejecución de proyectos de inversión, estudios de diagnóstico, prefactibilidad o factibilidad para programas o proyectos específicos, así como a las asesorías técnicas de coordinación, control y supervisión.
Son también contratos de consultoría los que tienen por objeto la interventoría, asesoría, gerencia de obra o de proyectos, dirección, programación y la ejecución de diseños, planos, anteproyectos y proyectos.
Como se observa, si las actividades a desarrollar corresponden, entre otras, a la realización de estudios necesarios para la ejecución de proyectos de inversión, estudios de diagnóstico, prefactibilidad o factibilidad para programas o proyectos específicos, se estará ante un contrato de consultoría. En este punto, no sobra precisar que aunque la interventoría es una especie de contrato de consultoría, Colombia Compra Eficiente adoptó unos documentos tipo particulares para estos contratos mediante la Resolución 256 del 11 de diciembre de 2020. En consecuencia, si las actividades a desarrollar consisten «en el control, vigilancia, inspección y verificación del cumplimiento de una, varias o todas las obligaciones derivadas de un contrato celebrado por una entidad estatal, en nombre y representación de ella»[6], la entidad prescindirá del uso de los documentos tipo de consultoría y, por ende, deberá estudiar si los documentos tipo de interventoría de obra pública de infraestructura de transporte son aplicables al proyecto a contratar.
En segundo lugar, la entidad debe analizar si la consultoría a contratar se relaciona con proyectos de infraestructura de transporte. Así, la Ley 1682 de 2013 es útil para determinar si se está ante una infraestructura de transporte o no. En efecto, el artículo 2 de la citada ley, definió la infraestructura de transporte como un «[…] sistema de movilidad integrado por un conjunto de bienes tangibles, intangibles y aquellos que se encuentren relacionados con este, el cual está bajo la vigilancia y control del Estado […]». Por otra parte, el artículo 4 ibidem enumera los elementos que conforman el sistema de infraestructura de transporte.
Bajo ese entendido, si el contrato de consultoría se relaciona con el sistema de infraestructura de transporte, la entidad estatal deberá analizar el aspecto que se explicará en el párrafo siguiente. Lo anterior teniendo en cuenta que de no relacionarse con aquel, la entidad no se verá obligada a aplicar los documentos tipo adoptados por la Resolución 193 del 14 de julio de 2021, pues su ámbito de aplicación se limita a proyectos de infraestructura de transporte.
De forma más precisa, para determinar si la entidad está obligada a aplicar los documentos tipo para la respectiva contratación, habrá que determinar si el objeto a contratar se encuadra dentro de los tipos de infraestructura y actividades establecidas dentro de la respectiva Matriz 1, documento que además estandariza los requisitos de experiencia exigibles para cada uno de los objetos contractuales que deben contratarse aplicando los documentos tipo[7]. En tal sentido, la entidad asociará el objeto contractual a una de las «consultorías generales» relacionadas en la Matriz 1, y establecerá si las «actividades» a desarrollar corresponden a alguna de las señaladas para el correspondiente tipo de infraestructura. De estar contemplada la actividad a contratar en la Matriz 1, la entidad estatal deberá emplear los documentos tipo para el desarrollo del proceso de selección y, de acuerdo con la cuantía, aplicar los requisitos de experiencia establecidos.
2.3. Aplicación de la «Matriz 1 – Experiencia» en los documentos tipo de consultoría de estudios de ingeniería de infraestructura de transporte
Los documentos tipo establecen las condiciones habilitantes, los factores técnicos y económicos de escogencia y los sistemas de ponderación de carácter obligatorio para las entidades estatales sometidas al Estatuto General de la Contratación de la Administración Pública que adelanten procesos de contratación mediante la modalidad que establecen los documentos tipo para cada sector. Estos consisten en un grupo de documentos, conformados por un documento base, anexos, matrices, formatos y formularios, que sirven tanto a las entidades para elaborar los documentos del proceso, como a los proponentes para conformar y presentar sus ofertas.
Ahora bien, uno de los elementos comunes a los diferentes documentos tipo es la «Matriz 1 – Experiencia» –en adelante Matriz 1–. Esta consta de unas celdas en las que se describe la experiencia requerida en relación con el objeto a contratar, definiendo además qué tipo de actividades relacionadas con cada sector deben acogerse a los pliegos tipo. Por otro lado, encontramos el «Anexo 3 – Glosario», el cual contiene las definiciones de los términos usados en los documentos del proceso. Utilizando estos dos documentos, la entidad estatal puede definir si el objeto a contratar debe emplear los documentos tipo adoptados por esta Agencia.
Conforme a lo anterior, la Matriz 1 cumple una doble función: por un lado, sirve para estandarizar las condiciones de experiencia, conforme al parágrafo 7 del artículo 2 de la Ley 1150 de 2007. De otro lado, dicha matriz permite determinar el ámbito de aplicación de los documentos tipo respecto de objetos contractuales asociados, ya que son las actividades descritas en esta las que, obligatoriamente, deben contratarse para efectos de definir si resulta aplicable los documentos tipo adoptados por la Agencia.
De esta manera, si el objeto contractual a ejecutar se encuadra materialmente dentro de alguno de los tipos de actividades concretas señaladas en las matrices de experiencia, se tendrán que aplicar los documentos tipo, mientras que en el caso contrario no será forzosa su utilización.
En lo que respecta a los documentos tipo de interventoría de obra de infraestructura de transporte, la Matriz 1 contempla ocho (8) tipos de consultorías generales a saber: i) consultoría para obras en vías primarias o secundarias; ii) consultoría para obras en vías terciarias; iii) consultoría para obras marítimas y fluviales; iv) consultoría para obras en vías primarias o secundarias o terciarias o urbanas para atención, prevención o mitigación de emergencias diferentes a contratación directa; v) consultoría para obras férreas; vi) consultoría para obras de infraestructura vial urbana; vii) consultoría para obras en puentes; viii) consultoría para obras aeroportuarias.
En relación con cada tipo de consultoría se encuentran los siguientes componentes: i) cuantías del proceso de contratación, la cual contiene los rangos dentro de los cuales se debe identificar el presupuesto del proceso de contratación y sirve de referencia para definir la experiencia exigible y ii) la columna identificada como «actividad a contratar», donde la entidad estatal debe identificar en cuál de las actividades se ubica el objeto contractual a ejecutar, y conforme a ellas exigir la experiencia definida en la Matriz 1.
Con respecto a la actividad a contratar, la Matriz 1 establece cuáles son las que corresponden a cada uno de los tipos consultoría de infraestructura mencionados, con el fin de que la entidad identifique aquellas en las cuales puede encuadrarse, de mejor forma, el objeto que pretende ejecutar y determinar los requisitos de experiencia exigibles de acuerdo con la legislación aplicable en la materia, como lo es la Ley 1682 de 2013 por la cual se adoptan medidas y disposiciones para los proyectos de infraestructura de transporte y se conceden facultades extraordinarias.
En ese sentido, de acuerdo con el documento base, estos documentos tipo aplican a los procesos de consultoría de estudios de ingeniería de infraestructura de transporte[8] celebrados en la modalidad de concurso de méritos, que correspondan con las actividades definidas en la «Matriz 1 – Experiencia». En los términos del numeral 10.1.1, literal B, también aplica a los componentes de consultorías integrales (predial, ambiental, social y seguridad y salud en el trabajo) que tengan otros componentes aparte del técnico descrito en la mencionada Matriz. Por tanto, no son aplicables en las actividades de consultoría de estudios de ingeniería de infraestructura de transporte no contempladas en la «Matriz 1 – Experiencia», sin perjuicio de lo previsto en el artículo 4 del acto administrativo que adopta estos documentos tipo[9].
Así las cosas, la entidad estatal –en la etapa de planeación– debe identificar el tipo de consultoría y las actividades definidas en la «Matriz 1 – Experiencia» de acuerdo con el alcance del objeto a contratar. De esta manera, si la entidad determina que el contrato a ejecutar se enmarca en alguno de los tipos de obra de infraestructura de la Matriz 1 de acuerdo con cada una de las actividades a contratar establecidas allí, deberá aplicar obligatoriamente los documentos tipo. En este sentido, la «experiencia general» y la «experiencia específica» se exigirán de acuerdo con la actividad a contratar y con la cuantía del procedimiento según lo establece dicha matriz.
Por consiguiente, considerando lo previsto en el numeral 3.8.2 del documento base para la verificación de las exigencias mínimas de experiencia y formación académica del equipo de trabajo, en aquellos eventos en que no se cumplan las condiciones expuestas en los párrafos precedentes para aplicar los documentos tipo y las actividades a contratar no se encuadren en alguna de las actividades señaladas en la Matriz 1, las entidades tienen la libertad de definir la forma en la cual adelantará su proceso de contratación, atendiendo a las circunstancias particulares de cada caso y en cumplimiento de la normativa aplicable[10]. En este caso, es importante recalcar que las entidades tienen la posibilidad de adoptar facultativamente el contenido del documento tipo como una buena práctica contractual, a pesar de que no estén obligados a acogerlos, como lo señala la Directiva Presidencial 01 del 3 de marzo de 2021 y en desarrollo de su autonomía para adelantar sus procesos contractuales.
Sin perjuicio de las aclaraciones anteriores, debe advertirse que es la entidad contratante, al momento de adelantar sus actividades de planeación de cada proceso contractual, quien debe determinar si de acuerdo con las particularidades del contrato a ejecutar, este encaja o no dentro de alguna de las actividades de la Matriz 1 de cada documento tipo y si, en consecuencia, deben aplicarse o no determinados documentos tipo, conforme a los parámetros indicados en este concepto. Lo anterior sin que pueda apartarse de su aplicación cuando materialmente el objeto a contratar corresponde con alguna actividad contemplada en dicha matriz. Adicionalmente, la entidad estatal debe garantizar el principio de selección objetiva, en los términos del artículo 5 de la Ley 1150 de 2007, al momento de definir la experiencia exigible en el procedimiento de selección.
3. Respuesta
En relación con los documentos tipo de consultoría de estudios de ingeniería de infraestructura de transporte, especialmente, para adelantar procesos de selección relacionados con «ELABORACIÓN DE ESPECIFICACIONES TÉCNICAS GENERALES PARA MEZCLAS ASFÁLTICAS CON INCLUSIÓN DE MATERIAL BITUMINOSO RECICLADO (MBR), A PARTIR DE ENSAYOS» y «REALIZAR LA ACTUALIZACIÓN, COMPLEMENTACIÓN Y AJUSTE DEL INVENTARIO GEOMÉTRICO, ASÍ COMO EL DIAGNÓSTICO DE LOS PUENTES VEHICULARES SOBRE CUERPOS DE AGUA DE BOGOTÁ D.C.», usted realiza la siguiente consulta:
«[…] analizada la resolución 193 de 2021 "Por la cual se adoptan los documentos tipo para los procesos de selección de concurso de méritos, para contratar la consultoría de estudios de ingeniería de infraestructura de transporte" se evidencia que en el art. 4 Servicios adicionales a la consultoría de estudios de ingeniería de infraestructura de transporte, se regulan los parámetros de aplicación de los documentos tipo cuando el objeto contractual incluya servicios adicionales a los de estudios de ingeniería de infraestructura de transporte; sin embargo, no se regula respecto de los objetos contractuales de consultoría de estudios de ingeniería de infraestructura de transporte en donde ninguna de sus actividades, se encuentran en la Matriz 1 de experiencia. Así las cosas:
1. ¿La entidad puede apartarse en su totalidad del documento base para contratar la consultoría de estudios de ingeniería de infraestructura de transporte, en procesos en donde ninguna de las actividades de la matriz 1 de experiencia corresponda a la necesidad del objeto a contratar?
2. De ser afirmativa la respuesta anterior, podría la entidad, explicada la particularidad de los procesos de innovación y de generación de nuevas alternativas, evaluar hojas de vida dentro de los factores ponderables del proceso de selección.
Lo anterior soportado en las dificultades e impedimentos que el área ejecutora de los contratos de consultoría para temas de innovación del IDU, ha tenido que enfrentar para dar inicio a los trabajos contratados, en razón al incumplimiento de los requisitos de formación y experiencia de personal clave, toda vez que, en estos casos en los que la formación y la experiencia específica incluyen alcances particulares, no es suficiente el ofrecimiento que firman los proponentes, haciéndose necesario calificar la formación y experiencia de personal clave en el proceso de selección, es decir previo a la adjudicación».
Conforme a la interpretación de las normas generales del sistema de compras públicas, para determinar si la entidad está obligada a aplicar los documentos tipo para la respectiva contratación, habrá que determinar si el objeto a contratar se encuadra dentro de los tipos de infraestructura y actividades establecidas dentro de la respectiva Matriz 1, documento que además estandariza los requisitos de experiencia exigibles para cada uno de los objetos contractuales que deben contratarse aplicando los documentos tipo. En tal sentido, la entidad asociará el objeto contractual a una de las «consultorías generales» relacionadas en la Matriz 1, y establecerá si las «actividades» a desarrollar corresponden a alguna de las señaladas para el correspondiente tipo de infraestructura. De estar contemplada la actividad a contratar en la Matriz 1, la entidad estatal deberá emplear los documentos tipo para el desarrollo del proceso de selección y, de acuerdo con la cuantía, aplicar los requisitos de experiencia establecidos.
En ese sentido, de acuerdo con el documento base, estos documentos tipo aplican a los procesos de consultoría de estudios de ingeniería de infraestructura de transporte celebrados en la modalidad de concurso de méritos, que correspondan con las actividades definidas en la «Matriz 1 – Experiencia». En los términos del numeral 10.1.1, literal B, también aplica a los componentes de consultorías integrales (predial, ambiental, social y seguridad y salud en el trabajo) que tengan otros componentes aparte del técnico descrito en la mencionada Matriz. Por tanto, no son aplicables en las actividades de consultoría de estudios de ingeniería de infraestructura de transporte no contempladas en la «Matriz 1 – Experiencia», sin perjuicio de lo previsto en el artículo 4 del acto administrativo que adopta estos documentos tipo.
Por consiguiente, considerando lo previsto en el numeral 3.8.2 del documento base para la verificación de las exigencias mínimas de experiencia y formación académica del equipo de trabajo, en aquellos eventos en que no se cumplan las condiciones expuestas en los párrafos precedentes para aplicar los documentos tipo y las actividades a contratar no se encuadren en alguna de las actividades señaladas en la Matriz 1, las entidades tienen la libertad de definir la forma en la cual adelantará su proceso de contratación, atendiendo a las circunstancias particulares de cada caso y en cumplimiento de la normativa aplicable. En este caso, es importante recalcar que las entidades tienen la posibilidad de adoptar facultativamente el contenido del documento tipo como una buena práctica contractual, a pesar de que no estén obligados a acogerlos, como lo señala la Directiva Presidencial 01 del 3 de marzo de 2021 y en desarrollo de su autonomía para adelantar sus procesos contractuales.
Sin perjuicio de las aclaraciones anteriores, debe advertirse que es la entidad contratante, al momento de adelantar sus actividades de planeación de cada proceso contractual, quien debe determinar si de acuerdo con las particularidades del contrato a ejecutar, este encaja dentro de alguna de las actividades de la Matriz 1 de cada documento tipo y si, en consecuencia, deben aplicarse determinados documentos tipo, conforme a los parámetros indicados en este concepto. Lo anterior sin que pueda apartarse de su aplicación cuando materialmente el objeto a contratar corresponde con alguna actividad contemplada en dicha matriz. Adicionalmente, la entidad estatal debe garantizar el principio de selección objetiva, en los términos del artículo 5 de la Ley 1150 de 2007, al momento de definir la experiencia exigible en el procedimiento de selección.
Este concepto tiene el alcance previsto en el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
Atentamente,
Elaboró: | Tatiana Baquero Iguarán Contratista de la Subdirección de Gestión Contractual |
Revisó: | Juan David Montoya Penagos Gestor T1-15 de la Subdirección de Gestión Contractual |
Aprobó: | Juan David Marín López Subdirector de Gestión Contractual (E) |
«Parágrafo 3. El Gobierno Nacional tendrá la facultad de estandarizar las condiciones generales de los pliegos de condiciones y los contratos de las entidades estatales, cuando se trate de la adquisición o suministro de bienes y servicios de características técnicas uniformes y de común utilización por parte de las entidades». ↑
Ley 1882 de 2018: «Artículo 4. El Gobierno nacional adoptará documentos tipo para los pliegos de condiciones de los procesos de selección de obras públicas, interventoría para las obras públicas, interventoría para consultoría de estudios y diseños para obras públicas, consultoría en ingeniería para obras, los cuales deberán ser utilizados por todas las entidades sometidas al Estatuto General de la Contratación de la Administración Pública en los procesos de selección que adelanten. Dentro de los documentos tipo el Gobierno adoptará de manera general y con alcance obligatorio para todas las entidades sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, las condiciones habilitantes, así como los factores técnicos y económicos de escogencia, según corresponda a cada modalidad de selección y la ponderación precisa y detallada de los mismos, que deberán incluirse en los pliegos de condiciones, teniendo en cuenta la naturaleza y cuantía de los contratos. Para la adopción de esta reglamentación el Gobierno tendrá en cuenta las características propias de las regiones con el ánimo de promover el empleo local.
»La facultad de adoptar documentos tipo la tendrá el Gobierno nacional, cuando lo considere necesario, en relación con otros contratos o procesos de selección.
»Los pliegos tipo se adoptarán por categorías de acuerdo con la cuantía de la contratación, según la reglamentación que expida el Gobierno nacional». ↑
Corte Constitucional. Sentencia C-119 de 2020. M.P. Alejandro Linares Cantillo. «Encontró la Corte en el control abstracto de constitucionalidad, que de la norma no surge vulneración alguna de la autonomía de los entes territoriales, en cuanto que la estandarización se predica únicamente de los requisitos habilitantes y los criterios de escogencia, elementos propios del procedimiento de selección de contratistas, materia en la que existe reserva de ley, el Legislador goza de un amplio margen de configuración normativa y que no se encuentra atribuida a la regulación de las entidades territoriales. Resaltó que la norma cuestionada no interfiere en la facultad de las entidades territoriales para gestionar sus propios intereses, la que, en materia contractual, se predica particularmente de la identificación autónoma de sus necesidades y la configuración de los elementos del contrato». ↑
«ARTÍCULO 1o. Modifíquese el artículo 4o de la Ley 1882 de 2018, el cual quedará así:
»Artículo 4o. Adiciónese el siguiente parágrafo al artículo 2o de la Ley 1150 de 2007.
»PARÁGRAFO 7o. La Agencia Nacional de Contratación Pública Colombia Compra Eficiente o quien haga sus veces, adoptará documentos tipo que serán de obligatorio cumplimiento en la actividad contractual de todas las entidades sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública.
»Dentro de estos documentos tipo, se establecerán los requisitos habilitantes, factores técnicos, económicos y otros factores de escogencia, así como aquellos requisitos que, previa justificación, representen buenas prácticas contractuales que procuren el adecuado desarrollo de los principios que rigen la contratación pública.
»Con el ánimo de promover la descentralización, el empleo local, el desarrollo, los servicios e industria local, en la adopción de los documentos tipo, se tendrá en cuenta las características propias de las regiones, la cuantía, el fomento de la economía local y la naturaleza y especialidad de la contratación. Para tal efecto se deberá llevar a cabo un proceso de capacitación para los municipios.
»La Agencia Nacional de Contratación Pública Colombia Compra Eficiente fijará un cronograma, y definirá en coordinación con las entidades técnicas o especializadas correspondientes el procedimiento para implementar gradualmente los documentos tipo, con el propósito de facilitar la incorporación de estos en el sistema de compra pública y deberá establecer el procedimiento para recibir y revisar comentarios de los interesados, así como un sistema para la revisión constante de los documentos tipo, que expida.
»En todo caso, serán de uso obligatorio los documentos tipo para los pliegos de condiciones de los procesos de selección de obras públicas, interventoría para las obras públicas interventoría para consultoría de estudios y diseños para obras públicas, consultoría en ingeniería para obras, que lleven a cabo todas las entidades sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, en los términos fijados mediante la reglamentación correspondiente». ↑
La Resolución 275 de 2022 modifica los documentos tipos de acuerdo con las disposiciones del Decreto 1860 de 2021. Conforme al artículo 179 se aplicará a los Procesos de Contratación que se adelantan con documentos tipo cuyo aviso de convocatoria se publiquen a partir del 29 de agosto de 2022. Esta resolución se puede consultar en el siguiente enlace: https://www.colombiacompra.gov.co/content/documentos-tipo-de-consultoria-de-estudios-de-ingenieria-de-infraestructura-de-transporte ↑
Esta definición del contrato de interventoría fue expuesta por el Consejo de Estado en la siguiente sentencia: Consejo de Estado. Sección Tercera. Sentencia del 13 de febrero de 2013. Exp. 24996. C.P. Mauricio Fajardo Gómez. ↑
En efecto, en la introducción de cada uno de los documentos base de los documentos tipo, se establece una regulación como la siguiente, utilizando de modo ejemplificativo lo señalado frente a los de licitación –Versión 3–: «Los Documentos Tipo aplica a los procesos de licitación de obra pública de infraestructura de transporte (versión 3), que correspondan a las actividades definidas en la Matriz 1 – Experiencia. En consecuencia, las actividades de infraestructura de transporte no contempladas en la Matriz 1 – Experiencia no tienen que aplicar los documentos tipo». ↑
Consultoría de estudios y diseños de ingeniería en sus diferentes fases (1, 2 o 3) entendido en los términos de la definición de “estudios de ingeniería” del artículo 12 de la Ley 1682 de 2013. ↑
El artículo 4 de la Resolución No. 193 del 14 de julio de 2021, dispone los siguiente: «Servicios adicionales a la consultoría de estudios de ingeniería de infraestructura de transporte. Sin perjuicio de lo previsto en el pliego de condiciones para los componentes de las consultorías integrales, cuando el objeto contractual incluya servicios adicionales a los estudios de ingeniería de infraestructura de transporte, la entidad estatal deberá aplicar los documentos tipo. Si de manera excepcional requiere incluir experiencia adicional para evaluar la idoneidad respecto de la consultoría de obras, bienes o servicios adicionales a la consultoría de estudios de ingeniería de infraestructura de transporte, deberá seguir los siguientes parámetros:
»[…]
»Parágrafo 1. Para la aplicación de este artículo, se entiende por “servicios adicionales” aquellas actividades que no están incluidas en la “Matriz 1 – Experiencia” de estos documentos tipo, pero que están relacionadas con el contrato a ejecutar. Por ejemplo, en el caso de que el proyecto de consultoría a ejecutar esté relacionado con infraestructura de transporte, pero además, con proyectos de agua potable y saneamiento básico o con proyectos en la construcción de un parque, el servicio adicional serán las actividades de estudios y diseños en infraestructura de agua potable y saneamiento básico o las relacionadas con los estudios y diseños para la construcción del parque.
»[…]» ↑
Dentro de los requisitos habilitantes de los documentos tipo de consultoría, conforme al numeral 3.8.2 del pliego de condiciones, se requieren unas exigencias mínimas de experiencia y formación académica del equipo de trabajo. En lo pertinente, el numeral citado dispone que «Durante el desarrollo del proceso de selección, NO se evaluarán los soportes de los perfiles requeridos, por tal motivo, no serán requeridos como parte de los documentos que conformen la propuesta por parte de los oferentes […]». En tal sentido, para habilitarse en el proceso de selección, el proponente deberá diligenciar y aportar el «Formato 8 – Aceptación y cumplimiento de la formación y experiencia del personal clave».
De conformidad con este formato, los proponentes realizan dos (2) manifestaciones. Por un lado, que aceptan y cumplen las condiciones de formación académica y experiencia de los perfiles del equipo de trabajo detallado en los documentos del proceso de selección, y particularmente del personal clave. Por otra parte, que en caso de resultar adjudicatarios del proceso de selección, pondrán a disposición de la entidad los documentos de los profesionales propuestos para cada uno de los perfiles requeridos, especialmente, los del personal clave, según establezca la entidad para su verificación, en las condiciones señaladas en el pliego de condiciones. Esto último es congruente con el citado numeral 3.8.2 del documento base, el cual dispone que «[…] la entidad definirá si la verificación del personal clave será un requisito para la ejecución del contrato o para otro momento que la entidad disponga con posterior a la celebración del contrato, lo cual deberá mencionar claramente […]». ↑