DOCUMENTOS TIPO, MATRIZ 1 DE EXPERIENCIA

Resumen Relatoría

El concepto C-025 de 2022 explica que Colombia Compra Eficiente tiene la facultad legal para adoptar documentos tipo, a partir de la Ley 2022 de 2020 y el procedimiento definido mediante resoluciones de la Agencia. También precisa la regla de inalterabilidad: las entidades no pueden modificar condiciones habilitantes, factores técnicos y económicos de escogencia ni sistemas de ponderación distintos a los previstos en los documentos tipo. Además, señala que la “Matriz 1 – Experiencia” es un componente clave de los documentos tipo: estandariza la experiencia requerida y permite determinar el ámbito de aplicación de los documentos tipo frente a las actividades asociadas al objeto contractual. Para aplicar los documentos tipo, la entidad debe verificar la modalidad de selección y subsumir el objeto en los tipos de proyectos de infraestructura pertinentes.

Expediente: C-025 de 2022 – Fecha: 21-02-2022 – Número Interno: C-025 de 2022 – Demandado: – Actor: – Radicado de entrada: P20220107000125 – Radicado de salida: RS20220221001711 – Restrictor: – Descriptor: DOCUMENTOS TIPO,MATRIZ 1 DE EXPERIENCIA – Mes: Febrero – Año: 2022

💬 Chatear con IA sobre este concepto ⬇ Descargar concepto

Texto del concepto

CCE-DES-FM-17

DOCUMENTOS TIPO – Fundamento normativo – Ley 2022 de 2020

[…] debe tenerse en cuenta que la Ley 2022 de 2020 fue sancionada por el Presidente de la República el 22 de julio del año pasado, que en su artículo 1 modificó el artículo 4 de la Ley 1882 de 2018 y, por tanto, modificó el parágrafo 7 del artículo 2 de la Ley 1150 de 2007, asignando directamente a la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente la facultad para adoptar los documentos tipo. En este sentido, con la finalidad de realizar un desarrollo armónico y ajustado a la ley que otorga esta competencia, la Agencia Nacional de Contratación Pública expidió la Resolución 160 del 15 de septiembre de 2020 «Por la cual se adopta el procedimiento para implementar los documentos tipo y se define el sistema para su revisión». Asimismo, con fundamento en dicha Ley, se profirió la Resolución 240 del 27 de noviembre de 2020, «Por la cual se actualizan los Documentos Tipo para los procesos de selección de licitación de obra pública de infraestructura de transporte y se deroga la Resolución 0045 de 2020».

DOCUMENTOS TIPO – Inalterabilidad

Todas las resoluciones expedidas por la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente, mediante las cuales se han adoptado los documentos tipo, consagran la regla de la inalterabilidad. Esta prohibición consiste en que las entidades estatales no pueden incluir o modificar en los Documentos del Proceso las condiciones habilitantes, los factores técnicos y económicos de escogencia y los sistemas de ponderación distintos a los señalados en los documentos tipo. En consecuencia, las condiciones establecidas en los documentos tipo son de obligatorio cumplimiento para las entidades sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública que adelanten procesos que deban regirse por su contenido, por lo que no pueden variarse los requisitos fijados en ellos. Por lo tanto, las entidades estatales, al realizar sus procedimientos de selección, solo podrán modificarlos en los aspectos en que los documentos tipo lo permitan.

El fundamento legal vigente de la regla de la inalterabilidad está en el artículo 1 de la Ley 2022 de 2020, según el cual «[…] serán de obligatorio cumplimiento en la actividad contractual de todas las entidades sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública». No obstante, ello no significa que antes no rigiera, pues así también lo disponía el artículo 4 de la Ley 1882 de 2018. Por vía reglamentaria, también quedó consignado en su momento el carácter inmodificable de los documentos tipo en el artículo 1 de los Decretos 342 de 2019, Decreto 2096 de 2019 y 594 de 2020, que adicionaron, respectivamente, los artículos 2.2.1.2.6.1.4, 2.2.1.2.6.2.3 y 2.2.1.2.6.3.4 al Decreto 1082 de 2015.

Además, las entidades estatales deben garantizar el principio de economía, del cual se desprende que no pueden exigir documentos o requisitos más allá de los que permitan la Constitución, la ley y los reglamentos. Este postulado ha sido recogido no solo en la contratación estatal sino además en la normativa antitrámites, pues se inscribe dentro de la tendencia de simplificación y racionalización de los procedimientos administrativos. De ahí que cuando las autoridades solicitan la entrega de documentación innecesaria, desconocen el principio de economía.

DOCUMENTOS TIPO − Matriz 1 – Experiencia − Aplicación

Ahora bien, uno de los elementos comunes a los diferentes documentos tipo es la «Matriz 1 – Experiencia» –en adelante Matriz 1–. Esta consta de unas celdas en las que se describe la experiencia requerida en relación con el objeto a contratar, definiendo además qué tipo de actividades relacionadas con cada sector deben acogerse a los pliegos tipo. Por otro lado, encontramos el «Anexo 3 – Glosario», el cual contiene las definiciones de los términos usados en los documentos del proceso. Utilizando estos dos documentos, la entidad estatal puede definir si el objeto a contratarse debe emplear los documentos tipo adoptados por esta Agencia.

Conforme a lo anterior, la Matriz 1, cumple una doble función: Por un lado, sirve para estandarizar las condiciones de experiencia, conforme al parágrafo 7 del artículo 2 de la Ley 1150 de 2007. De otro lado, dicha matriz permite determinar el ámbito de aplicación de los documentos tipo respecto de objetos contractuales asociados, ya que son las actividades descritas en esta las que, obligatoriamente, deben contratarse aplicando documentos tipo.

De esta manera, para saber a qué actividades se deben aplicar los documentos tipo expedidos por esta Agencia, la entidad debe verificar los que se hayan expedido para la modalidad de selección en la que debe celebrarse el proceso, subsumiendo el objeto a contratar en los tipos de proyectos de infraestructura a contratarse. De esta manera, si el objeto contractual a ejecutar se encuadra materialmente dentro de alguno de los tipos actividades concretas señaladas en cada una de las matrices de experiencia, se tendrán que aplicar los documentos tipo, mientras que en el caso contrario no será forzosa su aplicación. En este sentido, en los documentos base de los documentos tipo, se indica que la entidad establecerá las condiciones de experiencia, tanto general como específica en las actividades que van a contratar. En este contexto, la entidad no podrá incluir condiciones distintas a las previstas en la matriz de experiencia y, por tanto, deberá transcribir textualmente lo indicado en ésta.

MATRIZ 1 – Experiencia – Tipos de consultoría – Criterios de definición

Concretamente, la Matriz 1 contempla ocho tipos de consultorías generales a saber: i) consultoría para obras en vías primarias o secundarias; ii) consultoría para obras en vías terciarias; iii) consultoría para obras marítimas y fluviales; iv) consultoría para obras en vías primarias o secundarias o terciarias o urbanas para atención, prevención o mitigación de emergencias diferentes a contratación directa; v) consultoría para obras férreas; vi) consultoría para obras de infraestructura vial urbana; vii) consultoría para obras en puentes; viii) consultoría para obras aeroportuarias.

[…]

Por su parte, el numeral 3.8 del documento base establece las «exigencias mínimas de la experiencia del proponente y la experiencia y formación académica del equipo de trabajo». De igual modo, el capítulo IV prevé la forma como se deben definir los «criterios de evaluación, asignación de puntaje y criterios de desempate». En tal sentido, el numeral 4.1. regula la «forma de verificación y asignación del puntaje por la experiencia del proponente». Allí se pueden encontrar los criterios que debe tener en cuenta la entidad para evaluar la experiencia general y específica. Como se observa, la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente ha establecido en el documento tipo de consultoría de estudios de ingeniería de infraestructura de transporte los criterios rectores para exigir la experiencia en estos procedimientos de selección, lo cuales deben respetarse, en armonía con la regla de la inalterabilidad de los documentos tipo.

Bogotá D.C., 22/02/2022 11:02:53

Señor

Ciudadano anónimo

Ciudad

Concepto C – 025 de 2022

Temas:

DOCUMENTOS TIPO – Fundamento normativo – Ley 2022 de 2020 / DOCUMENTOS TIPO – Inalterabilidad / DOCUMENTOS TIPO − Matriz 1 – Experiencia – Aplicación / MATRIZ 1 – Experiencia – Tipos de consultoría – Criterios de definición

Radicación:

Respuesta a consulta # P20220111000140

Estimado ciudadano:

En ejercicio de la competencia otorgada por el numeral 8 del artículo 11 y el numeral 5 del artículo 3 del Decreto Ley 4170 de 2011, la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente responde la consulta del 11 de enero de 2022.

1. Problema planteado

Usted realiza la siguiente pregunta:

«De acuerdo a los Documentos Tipo de Consultoría de Estudios de Ingeniería de Infraestructura de Trasporte, específicamente sobre la matriz de experiencia, solicitamos por favor aclarar con que criterios las Entidades solicitan la experiencia general y especifica de cada uno de los procesos que publican de acuerdo a la matriz de experiencia. igualmente si existe alguna directriz de Colombia Compra Eficiente para que las entidades soliciten una experiencia determinada» (sic).

2. Consideraciones

La Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente ha estudiado del ámbito de aplicación de los documentos tipo en los conceptos C-645 del 6 de noviembre de 2020, C-673 del 11 de noviembre de 2020, C-692 del 27 de noviembre de 2020, C-778 del 18 de enero de 2021, C-021 del 22 de febrero de 2021, C-091 del 23 de marzo de 2021, C-200 del 14 de mayo de 2021, C-231 del 24 de mayo de 2021, C-267 de 2 de junio de 2021, C-370 del 28 de julio de 2021, C-380 del 29 de julio de 2021, C-643 del 17 de noviembre de 2021 y C-705 del 5 de enero de 2022, entre otros.

2.1. Fundamento normativo de los documentos tipo

La adopción de los documentos tipo obligatorios en el ordenamiento jurídico colombiano se incluyó por primera vez en el parágrafo 3 del artículo 2 de la Ley 1150 de 2007^{^[1]}, que facultó al gobierno nacional para expedirlos, pero solo cuando se tratara de la adquisición o suministro de bienes y servicios de características técnicas uniformes y de común utilización. Sin embargo, esta facultad no ha sido ejercida hasta la actualidad.

Debido a lo anterior, el artículo 4 de la Ley 1882 de 2018 es el antecedente más relevante de la expedición de documentos tipo con alcance obligatorio. A partir de esta norma se determinó la obligatoriedad por parte de todas las entidades sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública de aplicar los documentos tipo adoptados por el gobierno nacional. En virtud de las competencias atribuidas por la Ley 1882 de 2018 se expidieron varios documentos tipo para el sector de infraestructura de transporte.

La Ley 1882 de 2018, en el artículo 4, establecía que el gobierno nacional adoptaría los documentos tipo para los pliegos de condiciones de los procesos de selección de obras públicas, interventoría para las obras públicas, interventoría para consultoría de estudios y diseños para obras públicas y consultoría en ingeniería para obras, los cuales debían ser utilizados por todas las entidades sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública en los procesos de selección que adelantaran^{^[2]}.

Asimismo, señalaba que, dentro de los documentos tipo, el gobierno adoptaría de manera general y con alcance obligatorio para todas las entidades las condiciones habilitantes, así como los factores técnicos y económicos de escogencia, según correspondiera a cada modalidad de selección y la ponderación precisa y detallada de los mismos, teniendo en cuenta la naturaleza y cuantía de los contratos. Finalmente, para la adopción de esta reglamentación el gobierno tendría en cuenta las características propias de las regiones con el ánimo de promover el empleo local. Por último, se facultaba al gobierno para adoptar los documentos tipo cuando lo considerara necesario en relación con otros contratos o procesos de selección.

De la norma descrita se concluía lo siguiente: i) la adopción de los documentos tipo estaba en cabeza del gobierno nacional; ii) estos debían relacionarse con procesos de obra públicas, interventoría para las obras públicas, interventoría para consultoría de estudios y diseños y, finalmente, consultoría en ingeniería para obras; iii) eran de obligatorio cumplimiento por parte de todas las entidades sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública; iv) en los documentos tipo se indicarían las condiciones generales de los requisitos habilitantes, así como los factores técnicos y económicos de escogencia, según correspondiera para cada modalidad de selección; v) el gobierno nacional tenía la facultad de adoptar documentos tipo en otros contratos o procesos de selección, y por último, vi) los documentos tipo serían adoptados por categorías de acuerdo con la cuantía de la contratación.

Esta norma fue estudiada por la Corte Constitucional en la Sentencia C-119 de 2020. Al respecto, indicó que la adopción de los documentos tipo no afectaba la autonomía de las entidades territoriales, en cuanto la estandarización se predicaba únicamente de los requisitos habilitantes y los criterios de escogencia, elementos propios del procedimiento de selección del contratista, materia en la que existe reserva de ley y que no se encuentra atribuida a la regulación de las entidades territoriales. De igual manera, se establece que esta autonomía se garantiza con la identificación autónoma de sus necesidades y la configuración de los elementos del contrato^{^[3]}.

De este modo, los documentos tipo no afectan la autonomía de las entidades territoriales. Lo anterior, debido a que la definición de los requisitos habilitantes y de aspectos técnicos de la selección del contratista en los procesos de selección, son aspectos en los que el legislador tiene amplia libertad de configuración legislativa y, por tanto, puede atribuir dicha regulación al gobierno nacional. Ahora, dicha autonomía se materializa cuando las entidades territoriales deciden iniciar un proceso de convocatoria para satisfacer sus necesidades para la adquisición de un bien, obra o servicio, y además se incluyen en la minuta del contrato las condiciones particulares del negocio jurídico a celebrar.

Por otra parte, debe tenerse en cuenta que la Ley 2022 fue sancionada por el Presidente de la República el 22 de julio de 2020. Su artículo 1 modificó el artículo 4 de la Ley 1882 de 2018 y, por tanto, modificó el parágrafo 7 del artículo 2 de la Ley 1150 de 2007, asignando directamente a la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente la facultad para adoptar los documentos tipo^{^[4]}. En este sentido, con la finalidad de realizar un desarrollo armónico y ajustado a la ley que otorga esta competencia, la Agencia Nacional de Contratación Pública expidió la Resolución 160 del 15 de septiembre de 2020 «Por la cual se adopta el procedimiento para implementar los documentos tipo y se define el sistema para su revisión». Asimismo, con fundamento en dicha Ley, se profirió la Resolución 240 del 27 de noviembre de 2020, «Por la cual se actualizan los Documentos Tipo para los procesos de selección de licitación de obra pública de infraestructura de transporte y se deroga la Resolución 0045 de 2020».

En el transcurso del año 2021, esta Agencia expidió la Resolución 193 del 14 de julio de 2021 «Por la cual se adoptan los documentos tipo para los procesos de selección de concurso de méritos, para contratar la consultoría de estudios de ingeniería de infraestructura de transporte». La versión actual se encuentra vigente desde el 2 de noviembre de 2021, con las modificaciones introducidas por la Resolución 304 de 2021^[5].

2.2. Ámbito de aplicación de los Documentos Tipo de consultoría de estudios de ingeniería de infraestructura de transporte

Como se indicó anteriormente, en ejercicio de la competencia otorgada por el artículo 1 de la Ley 2022 de 2020, la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente expidió la Resolución No. 193 del 14 de julio de 2021, «Por la cual se adoptan los documentos tipo para los procesos de selección de concurso de méritos, para contratar la consultoría de estudios de ingeniería de infraestructura de transporte». El artículo 5 de dicha Resolución dispuso que los documentos tipo que adoptó se deben aplicar «a los procedimientos de selección cuyo aviso de convocatoria se publique el 9 de agosto de 2021 o en una fecha posterior».

Por tanto, el ámbito de aplicación de los Documentos Tipo adoptados por Resolución 193 del 14 de julio de 2021 está determinado por los siguientes aspectos que deberá estudiar cada entidad estatal para definir si procede su aplicación obligatoria. En primer lugar, se deberá verificar si el proyecto a contratar corresponde a la ejecución de un contrato de consultoría. Para esto, se considera pertinente remitirse a la definición contenida en el numeral 2º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993. Esta consagra lo siguiente:

2o. Contrato de Consultoría.

Son contratos de consultoría los que celebren las entidades estatales referidos a los estudios necesarios para la ejecución de proyectos de inversión, estudios de diagnóstico, prefactibilidad o factibilidad para programas o proyectos específicos, así como a las asesorías técnicas de coordinación, control y supervisión.

Son también contratos de consultoría los que tienen por objeto la interventoría, asesoría, gerencia de obra o de proyectos, dirección, programación y la ejecución de diseños, planos, anteproyectos y proyectos.

Como se observa de la norma, si las actividades a desarrollar corresponden, entre otras, a la realización de estudios necesarios para la ejecución de proyectos de inversión, estudios de diagnóstico, prefactibilidad o factibilidad para programas o proyectos específicos, se estará ante un contrato de consultoría. En este punto, no sobra precisar que aunque la interventoría es una especie de contrato de consultoría, Colombia Compra Eficiente adoptó unos Documentos Tipo particulares para estos contratos mediante la Resolución 256 del 11 de diciembre de 2020. En consecuencia, si las actividades a desarrollar consisten «en el control, vigilancia, inspección y verificación del cumplimiento de una, varias o todas las obligaciones derivadas de un contrato celebrado por una entidad estatal, en nombre y representación de ella»^[6], la entidad prescindirá del uso de los Documentos Tipo de consultoría, y por ende, deberá estudiar si los Documentos Tipo de interventoría de obra pública de infraestructura de transporte son aplicables al proyecto a contratar.

En segundo lugar, la Entidad Estatal debe analizar si la consultoría a contratar se relaciona con proyectos de infraestructura de transporte. Así, la Ley 1682 de 2013 es útil para determinar si se está ante una infraestructura de transporte o no. En efecto, el artículo 2 de la citada ley, definió la infraestructura de transporte como un «[…] sistema de movilidad integrado por un conjunto de bienes tangibles, intangibles y aquellos que se encuentren relacionados con este, el cual está bajo la vigilancia y control del Estado […]». Por su lado, el artículo 4 enumera los elementos que conforman el sistema de infraestructura de transporte.

Bajo ese entendido, si el contrato de consultoría se relaciona con el sistema de infraestructura de transporte, la entidad estatal deberá analizar el aspecto que se va a explicar en el párrafo siguiente. Lo anterior teniendo en cuenta que de no relacionarse con aquel, la entidad no se verá obligada a aplicar los Documentos Tipo adoptados por la Resolución 193 del 14 de julio de 2021, pues su ámbito de aplicación se limita a proyectos de infraestructura de transporte.

De forma más precisa, para determinar si la entidad regida por el EGCAP está obligada a aplicar los documentos tipo para la respectiva contratación, habrá que determinar si el objeto a contratar se encuadra dentro de los tipos de infraestructura y actividades establecidas dentro de la respectiva Matriz 1, documento que además estandariza los requisitos de experiencia exigibles para cada uno de los objetos contractuales que deben contratarse aplicando Documentos Tipo^[7]. En tal sentido, la entidad asociará el objeto contractual a una de las «consultorías generales» relacionadas en la Matriz 1, y establecerá si las «actividades» a desarrollar corresponden a alguna de las señaladas para el correspondiente tipo de infraestructura. De estar contemplada la actividad a contratar en la Matriz 1, deberán emplearse los documentos tipo para el desarrollo del proceso de selección, y aplicarse los requisitos de experiencia establecidos para esta, de acuerdo con el rango en el que se encuentre la cuantía del proceso de contratación.

2.3. Inalterabilidad de los documentos tipo

Teniendo en cuenta que la consulta que se analiza tiene que ver con la interpretación y aplicación de la Matriz 1, es importante recordar que en los documentos tipo rige la regla de la inalterabilidad. En efecto, todas las resoluciones expedidas por la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente, mediante las cuales se han adoptado los documentos tipo, consagran dicha regla^{^[8]}. Esta prohibición consiste en que las entidades estatales no pueden incluir o modificar en los Documentos del Proceso las condiciones habilitantes, los factores técnicos y económicos de escogencia y los sistemas de ponderación distintos a los señalados en los documentos tipo. En consecuencia, las condiciones establecidas en los documentos tipo son de obligatorio cumplimiento para las entidades sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública que adelanten procesos que deban regirse por su contenido, por lo que no pueden variarse los requisitos fijados en ellos. Por lo tanto, las entidades estatales, al realizar sus procedimientos de selección, solo podrán modificarlos en los aspectos en que los documentos tipo lo permitan.

Además, las entidades estatales deben garantizar el principio de economía, del cual se desprende que no pueden exigir documentos o requisitos más allá de los que permitan la Constitución, la ley y los reglamentos. Este postulado ha sido recogido no solo en la contratación estatal^{^[9]} sino además en la normativa antitrámites^{^[10]}, pues se inscribe dentro de la tendencia de simplificación y racionalización de los procedimientos administrativos. De ahí que cuando las autoridades solicitan la entrega de documentación innecesaria, desconocen el principio de economía.

Adicionalmente, la parte introductoria de los documentos tipo dispone que los aspectos incluidos en corchetes y resaltado gris deben ser diligenciados por la entidad. Excepcionalmente le corresponde al proponente consignar la información incluida en corchetes y resaltada en gris, como, por ejemplo, los formatos que requieren de la firma del proponente o su representante legal. De todos modos, en cada acápite que esté resaltado en gris la entidad tendrá la libertad de determinar la información que se diligenciará en los documentos tipo, de acuerdo con su necesidad y las instrucciones del pliego de condiciones.

Asimismo, en los documentos tipo se prevén los eventos en los que el objeto contractual incluye bienes o servicios adicionales. En este caso, de acuerdo con las condiciones que disponga la resolución que adopta los documentos tipo, la entidad estatal puede complementar experiencia adicional para evaluar la idoneidad respecto de los bienes o servicios ajenos al objeto del documento tipo. Por ejemplo, respecto a los servicios adicionales a la consultoría de estudios de ingeniería de infraestructura de transporte, en caso que la entidad contratante considere necesario exigir experiencia adicional frente a ellos deberá seguir los siguientes parámetros: i) demostrar en los estudios previos que ha verificado las condiciones de mercado para la adquisición de los bienes o servicios adicionales al componente de consultoría de estudios de ingeniería, de tal forma que la experiencia adicional garantiza la pluralidad de oferentes, ii) conservar los requisitos exigidos en los Documentos Tipo, iii) abstenerse de pedir experiencia exclusiva con entidades estatales, experiencia previa en un territorio específico, limitada en el tiempo o que incluya volúmenes o cantidades de obra específica, y iv) clasificar la experiencia requerida solo hasta el tercer nivel del Clasificador de Bienes y Servicios e incluir exclusivamente los códigos que estén relacionados directamente con el objeto a contratar^[11].

En suma, la regla general frente la aplicación del «Documento Base» y en general de los documentos tipo es su inalterabilidad, y no se podrán incluir o modificar en los documentos del proceso las condiciones habilitantes, los factores técnicos y económicos de escogencia y los sistemas de ponderación distintos a los señalados en los documentos tipo. Lo anterior salvo que el objeto contractual incluya bienes o servicios adicionales, en los términos explicados, caso en el que se podrá incluir experiencia adicional; y, además, cuando el pliego tipo de forma expresa lo incluya, es decir, en los aspectos incluidos en corchetes y resaltados en gris.

Esta regla de inalterabilidad también aplica a los formatos y anexos implementados junto con el «Documento Base», los cuales deben usarse en el procedimiento de contratación. Estos, al igual que el «Documento Base», contienen apartes entre corchetes y resaltados en gris, los cuales deben ser diligenciados por la entidad, al igual que otros aspectos relativos a información que debe ser completada por los oferentes al hacer uso del formato.

Con todo, la regla de inalterabilidad de los documentos tipo debe armonizase con principios de orden constitucional, especialmente con el de prevalencia del derecho sustancial, consagrado en el artículo 228 de la Constitución Política. La interpretación armónica de tales principios, a juicio de la Agencia Nacional de Contratación Pública, impide que la entidad que adelanta el proceso contractual le rinda culto a las «formas», pues el deber que le asiste es el de tener en cuenta y aplicar los aspectos sustanciales de los documentos tipo, sin distingo de la formalidad de la que se sirva para ello los actores de la contratación pública^{^[12]}.

El carácter inalterable de los documentos tipo no puede, entonces, hacerse extensivo a los aspectos eminentemente formales de tales documentos, esto es, el tamaño y tipo de letra, las márgenes o las expresiones que pretenden hacer más comprensible el documento, como es el caso de aquellas que informan que una expresión larga será referida con otra similar pero más corta. Lo anterior considerando que estos aspectos en nada afectan la aplicación y alcance de los documentos tipos, por lo que no afectan su contenido esencial y, mucho menos, las obligaciones, deberes y derechos que se derivan para los partícipes del proceso contractual.

2.4. Aplicación de la «Matriz 1 – Experiencia» en los documentos tipo de consultoría de estudios de ingeniería de infraestructura de transporte

Los documentos tipo establecen las condiciones habilitantes, los factores técnicos y económicos de escogencia y los sistemas de ponderación de carácter obligatorio para las entidades estatales sometidas al Estatuto General de la Contratación de la Administración Pública que adelanten procesos de contratación mediante la modalidad que establecen los documentos tipo para cada sector. Estos consisten en un grupo de documentos, conformados por un documento base, anexos, matrices, formatos y formularios, que sirven tanto a las entidades para elaborar los documentos del proceso, como a los proponentes para conformar y presentar sus ofertas.

Ahora bien, uno de los elementos comunes a los diferentes documentos tipo es la «Matriz 1 – Experiencia» –en adelante Matriz 1–. Esta consta de unas celdas en las que se describe la experiencia requerida en relación con el objeto a contratar, definiendo además qué tipo de actividades relacionadas con cada sector deben acogerse a los pliegos tipo. Por otro lado, encontramos el «Anexo 3 – Glosario», el cual contiene las definiciones de los términos usados en los documentos del proceso. Utilizando estos dos documentos, la entidad estatal puede definir si el objeto a contratar debe emplear los documentos tipo adoptados por esta Agencia.

Conforme a lo anterior, la Matriz 1 cumple una doble función: por un lado, sirve para estandarizar las condiciones de experiencia, conforme al parágrafo 7 del artículo 2 de la Ley 1150 de 2007. De otro lado, dicha matriz permite determinar el ámbito de aplicación de los documentos tipo respecto de objetos contractuales asociados, ya que son las actividades descritas en esta las que, obligatoriamente, deben contratarse aplicando documentos tipo.

De esta manera, para saber a qué actividades se deben aplicar los documentos tipo expedidos por esta Agencia, la entidad debe verificar los que se hayan expedido para la modalidad de selección en la que debe celebrarse el proceso, subsumiendo el objeto a contratar en los tipos de proyectos de infraestructura a contratarse. De esta manera, si el objeto contractual a ejecutar se encuadra materialmente dentro de alguno de los tipos de actividades concretas señaladas en cada una de las matrices de experiencia, se tendrán que aplicar los documentos tipo, mientras que en el caso contrario no será forzosa su aplicación. En este sentido, en los documentos base de los documentos tipo, se indica que la entidad establecerá las condiciones de experiencia, tanto general como específica en las actividades que van a contratar. En este contexto, la entidad no podrá incluir condiciones distintas a las previstas en la matriz de experiencia y, por tanto, deberá transcribir textualmente lo indicado en esta.

Además, la Matriz 1 establece las «Reglas para definir la experiencia exigible en el proceso de contratación», así:

A la entidad estatal le corresponde definir la experiencia general y la experiencia específica del proceso de contratación, de acuerdo con la Matriz 1 – Experiencia, teniendo en cuenta las siguientes reglas:

i) La Entidad Estatal no puede modificar, omitir o adicionar las actividades de la experiencia general y especifica definidas en la Matriz 1 – Experiencia para cada «actividad a contratar». Igual previsión aplica para el «% DE DIMENSIONAMIENTO (Según la longitud requerida en el proceso de contratación)».

ii) «Experiencia General»: la experiencia general que solicite la entidad debe respetar toda la descripción prevista en la «Matriz 1 – Experiencia» para la «actividad a contratar», incluidas las Notas aclaratorias.

iii) «Experiencia Específica»: la entidad debe solicitar experiencia especifica cuando la «Matriz 1 – Experiencia» lo exija, teniendo en cuenta las siguientes variables: a) «tipo de infraestructura», b) «actividad a contratar» y c) «cuantías del proceso de contratación».

iv) Cuando el objeto del proceso de contratación contemple la ejecución de una sola «actividad a contratar», la entidad estatal, de acuerdo con la «Matriz 1 – Experiencia», tendrá qué solicitar la experiencia general y la experiencia específica, cuando la cuantía del proceso de contratación lo exija acorde con el «rango en SMMLV del proceso de contratación». Es decir, en este caso la entidad tiene que solicitar tanto la experiencia general como la experiencia específica en las condiciones previstas en la «Matriz 1- Experiencia» para la correspondiente actividad a contratar y solo prescindirá de la experiencia especifica cuando la «Matriz 1- Experiencia» así lo indique.

v) Para identificar la experiencia exigible de un proceso de contratación, la entidad estatal debe tener en cuenta: i) el alcance del objeto a contratar, ii) el tipo de infraestructura, iii) las actividades a contratar definidas en la Matriz 1- Experiencia y iv) la cuantía del proceso de contratación. Por lo tanto, debe seguir los siguientes pasos:

a) Identificar en la «Matriz 1- Experiencia», el tipo de infraestructura sobre el cual recae la consultoría a la obra pública.

b) Identificar la «ACTIVIDAD A CONTRATAR» acorde con la Matriz 1- Experiencia.

c) Identificar el rango de las «Cuantías del proceso de contratación», de acuerdo con el presupuesto oficial.

d) Identificar la «experiencia general» y la «experiencia específica» exigible acorde con la Matriz 1- Experiencia teniendo en cuenta la «actividad a contratar» y el rango de la cuantía del proceso de contratación.

vi) Cuando el objeto del proceso de contratación contemple la ejecución de dos o más «Actividades a Contratar» (ej.: 1.1 y 7.1), la entidad tiene dos alternativas: a) solicitar únicamente la experiencia de la «actividad a contratar» de mayor relevancia de acuerdo con el objeto del contrato. La Entidad podrá analizar la relevancia en función del valor de las actividades o por la complejidad técnica; o b) solicitar la experiencia general y la experiencia específica de la «actividad a contratar» de mayor relevancia, y para las demás actividades a contratar requerir la experiencia específica de la correspondiente actividad. En el evento en que para las actividades a contratar, diferentes a la de mayor relevancia, la «Matriz 1- Experiencia» no contemple la experiencia específica, se podrá solicitar la experiencia general de la actividad, como específica.

Tenga en cuenta que la experiencia se establecerá en función de la desagregación del valor de las actividades en los casos en los cuales sea procedente la combinación de actividades a contratar.

Adicionalmente, en los casos donde la Entidad opte por la exigencia de la experiencia específica para las actividades distintas a la de mayor relevancia, se deberá incluir la siguiente nota:

«Nota: Tenga en cuenta que la acreditación de las actividades de la Experiencia se podrá hacer a través de mínimo uno (1) y máximo (6) contratos. Para el caso de Experiencias combinadas, un Proponente podrá acreditar una o más actividades, con un contrato o con varios de forma independiente (ej: un contrato que contemple construcción de vía con un paso a desnivel o un contrato que contemple construcción de vía y otro que contemple el paso a desnivel), situación que será verificada por la Entidad en la evaluación sin realizar desagregación por el valor de las actividades respecto al total del contrato».

Sin perjuicio de las aclaraciones anteriores, debe advertirse que es la entidad contratante, al momento de adelantar sus actividades de planeación de cada proceso contractual, quien debe determinar si de acuerdo con las particularidades del contrato a ejecutar, este encaja o no dentro de alguna de las actividades de la matriz 1 de cada documento tipo, y si en consecuencia deben aplicarse o no determinados documentos tipo, conforme a los parámetros indicados en este concepto. Lo anterior sin que pueda apartarse de su aplicación cuando materialmente el objeto a contratar corresponde con alguna actividad contemplada en dicha matriz. Adicionalmente, la entidad estatal debe garantizar el principio de selección objetiva, en los términos del artículo 5 de la Ley 1150 de 2007, al momento de definir la experiencia exigible en el procedimiento de selección.

3. Respuesta

La Matriz 1 de los documentos tipo de consultoría de estudios de ingeniería de infraestructura de transporte contempla ocho tipos de consultorías generales a saber: i) consultoría para obras en vías primarias o secundarias; ii) consultoría para obras en vías terciarias; iii) consultoría para obras marítimas y fluviales; iv) consultoría para obras en vías primarias o secundarias o terciarias o urbanas para atención, prevención o mitigación de emergencias diferentes a contratación directa; v) consultoría para obras férreas; vi) consultoría para obras de infraestructura vial urbana; vii) consultoría para obras en puentes; viii) consultoría para obras aeroportuarias. Dentro de cada una de ellas se establecen las actividades a contratar más precisas que hacen parte de ellas, estableciéndose los requisitos de experiencia respectivos. Además, la Matriz 1 establece las «Reglas para definir la experiencia exigible en el proceso de contratación», así:

a) Identificar en la «Matriz 1- Experiencia», el tipo de infraestructura sobre el cual recae la consultoría a la obra pública.

b) Identificar la «ACTIVIDAD A CONTRATAR» acorde con la Matriz 1- Experiencia.

c) Identificar el rango de las «Cuantías del proceso de contratación», de acuerdo con el presupuesto oficial.

Tenga en cuenta que la experiencia se establecerá en función de la desagregación del valor de las actividades en los casos en los cuales sea procedente la combinación de actividades a contratar.

Adicionalmente, en los casos donde la Entidad opte por la exigencia de la experiencia específica para las actividades distintas a la de mayor relevancia, se deberá incluir la siguiente nota:

Este concepto tiene el alcance previsto en el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

Atentamente,

Elaboró:

Cristian Andrés Díaz Díez

Contratista de la Subdirección de Gestión Contractual

Revisó:

Sebastián Ramírez Grisales

Contratista de la Subdirección de Gestión Contractual

Aprobó:

Jorge Augusto Tirado Navarro

Subdirector de Gestión Contractual ANCP – CCE

«Parágrafo 3. El Gobierno Nacional tendrá la facultad de estandarizar las condiciones generales de los pliegos de condiciones y los contratos de las entidades estatales, cuando se trate de la adquisición o suministro de bienes y servicios de características técnicas uniformes y de común utilización por parte de las entidades». ↑
Ley 1882 de 2018: «Artículo 4. El Gobierno nacional adoptará documentos tipo para los pliegos de condiciones de los procesos de selección de obras públicas, interventoría para las obras públicas, interventoría para consultoría de estudios y diseños para obras públicas, consultoría en ingeniería para obras, los cuales deberán ser utilizados por todas las entidades sometidas al Estatuto General de la Contratación de la Administración Pública en los procesos de selección que adelanten. Dentro de los documentos tipo el Gobierno adoptará de manera general y con alcance obligatorio para todas las entidades sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, las condiciones habilitantes, así como los factores técnicos y económicos de escogencia, según corresponda a cada modalidad de selección y la ponderación precisa y detallada de los mismos, que deberán incluirse en los pliegos de condiciones, teniendo en cuenta la naturaleza y cuantía de los contratos. Para la adopción de esta reglamentación el Gobierno tendrá en cuenta las características propias de las regiones con el ánimo de promover el empleo local.
»La facultad de adoptar documentos tipo la tendrá el Gobierno nacional, cuando lo considere necesario, en relación con otros contratos o procesos de selección.
»Los pliegos tipo se adoptarán por categorías de acuerdo con la cuantía de la contratación, según la reglamentación que expida el Gobierno nacional». ↑
Corte Constitucional. Sentencia C-119 de 2020. M.P. Alejandro Linares Cantillo. «Encontró la Corte en el control abstracto de constitucionalidad, que de la norma no surge vulneración alguna de la autonomía de los entes territoriales, en cuanto que la estandarización se predica únicamente de los requisitos habilitantes y los criterios de escogencia, elementos propios del procedimiento de selección de contratistas, materia en la que existe reserva de ley, el Legislador goza de un amplio margen de configuración normativa y que no se encuentra atribuida a la regulación de las entidades territoriales. Resaltó que la norma cuestionada no interfiere en la facultad de las entidades territoriales para gestionar sus propios intereses, la que, en materia contractual, se predica particularmente de la identificación autónoma de sus necesidades y la configuración de los elementos del contrato». ↑
«ARTÍCULO 1o. Modifíquese el artículo 4o de la Ley 1882 de 2018, el cual quedará así:
»Artículo 4o. Adiciónese el siguiente parágrafo al artículo 2o de la Ley 1150 de 2007.
»PARÁGRAFO 7o. La Agencia Nacional de Contratación Pública Colombia Compra Eficiente o quien haga sus veces, adoptará documentos tipo que serán de obligatorio cumplimiento en la actividad contractual de todas las entidades sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública.
»Dentro de estos documentos tipo, se establecerán los requisitos habilitantes, factores técnicos, económicos y otros factores de escogencia, así como aquellos requisitos que, previa justificación, representen buenas prácticas contractuales que procuren el adecuado desarrollo de los principios que rigen la contratación pública.
»Con el ánimo de promover la descentralización, el empleo local, el desarrollo, los servicios e industria local, en la adopción de los documentos tipo, se tendrá en cuenta las características propias de las regiones, la cuantía, el fomento de la economía local y la naturaleza y especialidad de la contratación. Para tal efecto se deberá llevar a cabo un proceso de capacitación para los municipios.
»La Agencia Nacional de Contratación Pública Colombia Compra Eficiente fijará un cronograma, y definirá en coordinación con las entidades técnicas o especializadas correspondientes el procedimiento para implementar gradualmente los documentos tipo, con el propósito de facilitar la incorporación de estos en el sistema de compra pública y deberá establecer el procedimiento para recibir y revisar comentarios de los interesados, así como un sistema para la revisión constante de los documentos tipo, que expida.
»En todo caso, serán de uso obligatorio los documentos tipo para los pliegos de condiciones de los procesos de selección de obras públicas, interventoría para las obras públicas interventoría para consultoría de estudios y diseños para obras públicas, consultoría en ingeniería para obras, que lleven a cabo todas las entidades sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, en los términos fijados mediante la reglamentación correspondiente». ↑
Se pueden consultar aquí: https://www.colombiacompra.gov.co/content/documentos-tipo-de-consultoria-de-estudios-de-ingenieria-de-infraestructura-de-transporte ↑
Esta definición del contrato de interventoría fue expuesta por el Consejo de Estado en la siguiente sentencia: Consejo de Estado. Sección Tercera. Sentencia del 13 de febrero de 2013. Exp. 24996. C.P. Mauricio Fajardo Gómez. ↑
En efecto, en la introducción de cada uno de los documentos base de los documentos tipo, se establece una regulación como la siguiente, utilizando de modo ejemplificativo lo señalado frente a los de licitación –Versión 3–: «Los Documentos Tipo aplica a los procesos de licitación de obra pública de infraestructura de transporte (versión 3), que correspondan a las actividades definidas en la Matriz 1 – Experiencia. En consecuencia, las actividades de infraestructura de transporte no contempladas en la Matriz 1 – Experiencia no tienen que aplicar los documentos tipo». ↑
Verbigracia, en el artículo 3 de las Resoluciones 240, 241, 248, 249, 256, 269 de 2020 y 193, 219, 220, 392 y 454 del 2021, así como en el artículo 2 de la Resolución 094 de 2020. ↑
El artículo 25, numeral 1º de la Ley 80 de 1993 establece que «En las normas de selección y en los pliegos de condiciones para la escogencia de contratistas, se cumplirán y establecerán los procedimientos y etapas estrictamente necesarios para asegurar la selección objetiva de la propuesta más favorable. Para este propósito, se señalarán términos preclusivos y perentorios para las diferentes etapas de la selección y las autoridades darán impulso oficioso a las actuaciones».
En línea con lo anterior, el numeral 15 del mismo artículo prescribe: «15. Las autoridades no exigirán sellos, autenticaciones, documentos originales o autenticados, reconocimientos de firmas, traducciones oficiales, ni cualquier otra clase de formalidades o exigencias rituales, salvo cuando en forma perentoria y expresa lo exijan leyes especiales». ↑
En efecto, el artículo 5 del Decreto-Ley 019 de 2012 prevé lo siguiente: «Las normas de procedimiento administrativo deben ser utilizadas para agilizar las decisiones; los procedimientos se deben adelantar en el menor tiempo y con la menor cantidad de gastos de quienes intervienen en ellos; las autoridades administrativas y los particulares que cumplen funciones administrativas no deben exigir más documentos y copias que los estrictamente necesarios, ni autenticaciones ni notas de presentación personal sino cuando la ley lo ordene en forma expresa, o tratándose de poderes especiales. En tal virtud, las autoridades deberán proceder con austeridad y eficiencia, optimizar el uso del tiempo y de los demás recursos, procurando el más alto nivel de calidad en sus actuaciones y la protección de los derechos de las personas». ↑
COLOMBIA COMPRA EFICIENTE. Resolución 193 del 14 de julio de 2021. «Por la cual se adoptan los documentos tipo para los procesos de selección de concurso de méritos, para contratar La interventoría de obras públicas de infraestructura de transporte». Artículo 4. ↑
En relación con el principio constitucional sub examine, la Corte Constitucional explica que «[…] por disposición del artículo 228 Superior, las formas no deben convertirse en un obstáculo para la efectividad del derecho sustancial, sino que deben propender por su realización. Es decir, que las normas procesales son un medio para lograr la efectividad de los derechos subjetivos y no fines en sí mismas» (Cita tomada de la providencia del 20 de febrero de 2020, dictada por el Consejo de Estado. Sección Tercera. Subsección A, dentro del expediente 47001-23-33-000-2018-00035-01 (63.854), cuya ponente fue Marta Nubia Velásquez Rico). ↑

Preguntas frecuentes

¿Qué fundamento legal otorga a Colombia Compra Eficiente la facultad de adoptar documentos tipo?

El artículo 1 de la Ley 2022 de 2020 modificó el artículo 4 de la Ley 1882 de 2018 y, en consecuencia, el parágrafo 7 del artículo 2 de la Ley 1150 de 2007, asignando directamente la competencia a Colombia Compra Eficiente para adoptar los documentos tipo.

¿En qué consiste la regla de inalterabilidad de los documentos tipo?

Las entidades no pueden incluir o modificar en los Documentos del Proceso condiciones habilitantes, factores técnicos y económicos de escogencia ni sistemas de ponderación distintos a los señalados en los documentos tipo.

¿Las entidades pueden variar los requisitos de los documentos tipo?

No pueden variarlos. Solo pueden modificar aspectos en los que los documentos tipo lo permitan, porque las condiciones allí establecidas son de obligatorio cumplimiento.

¿Qué es la “Matriz 1 – Experiencia” en los documentos tipo?

Es un elemento común que contiene celdas que describen la experiencia requerida en relación con el objeto a contratar y define qué tipo de actividades relacionadas con cada sector deben acogerse a los pliegos tipo.

¿Cómo usa la entidad la Matriz 1 para determinar si debe aplicar documentos tipo?

La entidad debe verificar los documentos tipo expedidos para la modalidad de selección del proceso y subsumir el objeto a contratar en los tipos de proyectos de infraestructura, verificando que se encuadre materialmente dentro de las actividades concretas señaladas.

DOCUMENTOS TIPO, MATRIZ 1 DE EXPERIENCIA

Consulta 7.000+ conceptos de CCE con IA

Texto del concepto

Preguntas frecuentes