DOCUMENTOS TIPO, CONFLICTO DE INTERESES

Texto del concepto

DOCUMENTOS TIPO – Fundamento normativo – Obligatoriedad

Los documentos tipo expedidos por la Agencia Nacional de Contratación Pública - Colombia Compra Eficiente en ejercicio de la potestad otorgada por la Ley 2022 de 2020 son de obligatoria observancia por parte de las Entidades Estatales sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública –EGCAP–. Debido a esto, tales entidades deben aplicar de manera forzosa los documentos tipo para desarrollar los Procesos de Contratación en los objetos y modalidades cobijadas por los Documentos Tipo.

DOCUMENTOS TIPO – Inalterabilidad

En virtud de la regla de inalterabilidad, los documentos tipo solo pueden ser modificados en los aspectos en que estos lo permitan. Esto corresponde a aquellos aspectos que se encuentran entre corchetes y resaltados en gris –[texto]–, para lo cual deberán observarse las instrucciones contenidas en los mismos para su diligenciamiento.

Por lo tanto, una entidad solo podrá modificar aspectos de los documentos tipo cuando así esté permitido, en los términos expuestos. Lo anterior implica que, en los apartes en que los documentos tipo no lo permitan, la entidad deberá integrar el contenido de estos a su proceso de contratación sin ningún tipo de alteración.

CONFLICTO DE INTERESES – Noción – Régimen contractual

La institución jurídica de los conflictos de interés no está definida con carácter general en el ordenamiento jurídico y tampoco de forma precisa en las normas que regulan la contratación estatal, por lo que es un asunto ausente en el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública –en adelante EGCAP–. No obstante, existen disposiciones especiales como el régimen de los congresistas, de los concejales o el régimen disciplinario de los servidores públicos, donde se definen causales de conflictos de interés. En todo caso, la satisfacción del principio de moralidad, el deber de probidad y rectitud también se exige a los contratistas. Al respecto, el artículo 3 de la Ley 80 de 1993 dispone que la actividad contractual del Estado se dirige tanto al cumplimiento de los fines estatales como a la continua y eficiente prestación de los servicios públicos, precisando que “Los particulares, por su parte, tendrán en cuenta al celebrar y ejecutar contratos con las entidades estatales que colaboran con ellas en el logro de sus fines y cumplen una función social que, como tal, implica obligaciones”. En concordancia con lo anterior, el numeral 2 del artículo 5 del Estatuto General de Contratación de la Administración Pública dispone que aquellos obrarán con lealtad y buena fe en las distintas etapas contractuales.

DOCUMENTOS TIPO – Consultoría – Conflicto de interés – Numeral 1.14 Alcance

(…) de acuerdo con el inciso primero del numeral 1.14 del documento base: i) no podrán participar en el proceso de contratación; ii) no serán objeto de evaluación; ni iii) podrán ser adjudicatarios quienes, bajo cualquier circunstancia, se encuentren en situaciones de conflicto de interés que afecten o pongan en riesgo los principios de la contratación pública, de acuerdo con las causales o circunstancias previstas en la Constitución o la ley.

Ahora bien, el segundo inciso del numeral 1.14 establece que “tampoco podrán participar”: i) quienes hayan intervenido directa o indirectamente en la elaboración de los estudios previos y del sector, ii) aquellos que hayan participado en la estructuración del proceso de contratación en cualquiera de sus etapas, iii) las personas que hayan trabajado como asesores o consultores, en la elaboración de los estudios previos y del sector o en la estructuración del proceso, en los dos últimos años -contados hasta la fecha de expedición del acto de apertura del presente proceso de contratación. Lo anterior aplica tanto si actuaron como funcionarios públicos como si lo hicieron en calidad de contratistas.

DOCUMENTOS TIPO – Consultoría – Numeral 3.8.2 – Formación y Experiencia – Equipo de trabajo

(…) conforme al numeral 3.8.2 del pliego de condiciones, se requieren unas exigencias mínimas de experiencia y formación académica del equipo de trabajo. En lo pertinente, el numeral citado dispone que “Durante el desarrollo del Proceso de Contratación, NO se evaluarán los soportes de los perfiles requeridos, por lo que no serán exigidos como parte de los documentos que conformen la propuesta”. En tal sentido, para habilitarse en el proceso de Contratación, el Proponente deberá diligenciar y aportar el “Formato 8 – Aceptación y cumplimiento de la formación y la experiencia del personal clave evaluable”.

Teniendo en cuenta que, durante el desarrollo del proceso de contratación, no se evaluaran los soportes de los perfiles requeridos, la Nota 1, del numeral 3.8.2 indica que “El Proponente en la etapa de selección no deberá allegar con su propuesta documentos soporte, hojas de vida, ni certificaciones de los profesionales y del equipo de trabajo que considerará para el futuro contrato, ya que serán verificados con posterioridad a la celebración del contrato”.

DOCUMENTOS TIPO – Consultoría – Conflicto de interés – Personal Clave Evaluable

De los numeral 1.14 y 3.8.2 contenidos en el documento base de los documentos tipo de consultoría de estudios de ingeniería de infraestructura de transporte, los conflictos de interés contenidos en el primer numeral señalado, recae de forma expresa sobre la participación en el proceso de selección, lo que impide que determinadas personas actúen como proponentes, sean evaluadas o resulten adjudicatarias, cuando “(…) hayan intervenido directa o indirectamente en la elaboración de los estudios previos y del sector, (...) en la estructuración, en cualquiera de sus etapas del presente proceso de contratación, (y) quienes hayan trabajado como asesores o consultores para la elaboración de estos (…)”.

Bogotá D.C., 6 de marzo de 2026

Señor(a)

Ciudadano(a) anónimo(a)

yeyita201527@gmail.com

Ciudad

Estimado(a) señor(a):

En ejercicio de la competencia otorgada por los artículos 3, numeral 5º, y 11, numeral 8º, del Decreto Ley 4170 de 2011, así como lo establecido en la Resolución 469 de 2025 expedida por esta Entidad, la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente– responde su solicitud de consulta de fecha de 27 de enero de 2025, en la cual manifiesta lo siguiente:

“Las dos causales de conflicto de interés tipificadas en el numero 1.14 del DOCUMENTO BASE CONSULTORÍA DE ESTUDIOS DE INGENIERÍA DE INFRAESTRUCTURA DE TRANSPORTE (V2), son aplicables para participar en el proceso de selección. ¿Es viable jurídicamente aplicar estas causales de conflicto de interés a los profesionales que acredita el contratista consultor durante la ejecución del contrato? Lo anterior, toda vez que ni el Documento base ni el contrato del pliego tipo tipifican causales de conflicto de interés para el personal del consultor”.

De manera preliminar, resulta necesario resaltar que esta entidad solo tiene competencia para responder consultas sobre la aplicación de normas de carácter general en materia de compras y contratación pública. En ese sentido, resolver casos particulares desborda las atribuciones asignadas por el legislador extraordinario, que no concibió a Colombia Compra Eficiente como una autoridad para solucionar problemas jurídicos particulares de todos los partícipes del sistema de compra pública. La competencia de esta entidad se fija con límites claros, con el objeto de evitar que la Agencia actúe como una instancia de validación de las actuaciones de las entidades sujetas a la Ley 80 de 1993 o de los demás participantes de la contratación pública. Esta competencia de interpretación de normas generales, por definición, no puede extenderse a la resolución de controversias, ni a brindar asesorías sobre casos puntuales.

Conforme lo expuesto, en aras de satisfacer el derecho fundamental de petición se resolverá su consulta dentro de los límites de la referida competencia consultiva, esto es, haciendo abstracción de las circunstancias particulares y concretas mencionadas en su petición, pero señalando algunas consideraciones sobre las normas generales relacionadas con los problemas jurídicos de su consulta.

1. Problema planteado:

De acuerdo con el contenido de su solicitud, en relación con los documentos tipo de consultoría de estudios de ingeniería de infraestructura de transporte, esta Agencia resolverá el siguiente problema jurídico: ¿Existe conflicto de interés si un contratista vincula a la ejecución del contrato de consultoría a quienes hayan intervenido directa o indirectamente en la elaboración de los estudios previos y del sector, en la estructuración en cualquiera de las etapas del proceso de contratación, o a quienes hayan trabajado como asesores o consultores para la elaboración de estos?

1. Respuestas:

1. Razones de la respuesta:

Lo anterior se sustenta en las siguientes consideraciones:

i. Los documentos tipo expedidos por la Agencia Nacional de Contratación Pública - Colombia Compra Eficiente en ejercicio de la potestad otorgada por la Ley 2022 de 2020 son de obligatoria observancia por parte de las Entidades Estatales sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública –EGCAP–. Debido a esto, tales entidades deben aplicar de manera forzosa los documentos tipo para desarrollar los Procesos de Contratación en los objetos y modalidades cobijadas por los documentos tipo.

La Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente expidió documentos tipo para los sectores de infraestructura de transporte, agua potable y saneamiento básico y social. Asimismo, esta Agencia adoptó los documentos tipo de gestión catastral con enfoque multipropósito y para la contratación directa de convenios solidarios para la ejecución de obras hasta la menor cuantía con organismos de acción comunal^[1].

En el sector de infraestructura de transporte, la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente expidió documentos tipo^[2] para contratar obras públicas en ese sector, bajo las modalidades de selección de licitación pública, selección abreviada de menor cuantía y mínima cuantía. Así mismo, esta Agencia adoptó documentos tipo de concurso de méritos para contratar la interventoría y la consultoría de estudios de ingeniería de infraestructura de transporte^[3].

En relación con su solicitud, le indicamos que mediante la Resolución 726 del 19 de diciembre de 2024, la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente expidió la versión 2 de los documentos tipo para los procesos de selección que se adelanten mediante concurso de méritos abierto, destinados a la contratación de consultoría para estudios de ingeniería de infraestructura de transporte. A su vez, se derogó la versión 1 de dichos documentos, adoptada mediante la Resolución 193 de 2021.

Es importante resaltar que, en virtud de la regla de inalterabilidad, los documentos tipo solo pueden ser modificados en los aspectos en que estos lo permitan. Esto corresponde a aquellos aspectos que se encuentran entre corchetes y resaltados en gris –[texto]–, para lo cual deberán observarse las instrucciones contenidas en los mismos para su diligenciamiento. Por lo tanto, una entidad solo podrá modificar aspectos de los documentos tipo cuando así esté permitido, en los términos expuestos. Lo anterior implica que, en los apartes en que los documentos tipo no lo permitan, la entidad deberá integrar el contenido de estos a su proceso de contratación sin ningún tipo de alteración.

ii) De acuerdo con el artículo 209 de la Constitución Política de 1991, la función administrativa debe desarrollarse conforme al principio de moralidad, mandato que se concreta en la idea de que “[…] todas las personas y los servidores públicos están obligados a actuar con rectitud, lealtad y honestidad en las actuaciones administrativas […]” –numeral 5 del artículo 3 de la Ley 1437 de 2011–. Dentro de esta directriz, el régimen de los conflictos de interés tiene como objetivo la prevalencia del bien común sobre el particular, razón por la cual se configuran cuando actúan influenciados por consideraciones personales que colisionan con el beber de preservar su independencia e imparcialidad. En este sentido, se definen como la concurrencia de intereses antagónicos que afectan la transparencia de las decisiones, al implicar –en detrimento del interés general– el aprovechamiento personal, familiar o particular^[4].

La institución de los conflictos de interés no está definida con carácter general en el ordenamiento jurídico y tampoco de forma precisa en las normas que regulan la contratación estatal, por lo que es un asunto ausente en el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública –en adelante EGCAP–. No obstante, existen disposiciones especiales como el régimen de los congresistas, de los concejales o el régimen disciplinario de los servidores públicos, donde se definen causales de conflictos de interés. En todo caso, la satisfacción del principio de moralidad, el deber de probidad y rectitud también se exige a los contratistas. Al respecto, el artículo 3 de la Ley 80 de 1993 dispone que la actividad contractual del Estado se dirige tanto al cumplimiento de los fines estatales como a la continua y eficiente prestación de los servicios públicos, precisando que “Los particulares, por su parte, tendrán en cuenta al celebrar y ejecutar contratos con las entidades estatales que colaboran con ellas en el logro de sus fines y cumplen una función social que, como tal, implica obligaciones”. En concordancia con lo anterior, el numeral 2 del artículo 5 del Estatuto General de Contratación de la Administración Pública dispone que aquellos obrarán con lealtad y buena fe en las distintas etapas contractuales.

Sin perjuicio de lo anterior, el EGCAP no establece una noción o causales particulares de conflictos de interés aplicables a los proponentes o contratistas del Estado. En efecto, además de las disposiciones brevemente enunciadas en el párrafo precedente, la Ley 1437 de 2011 establece un régimen de “conflictos de interés y causales de impedimento y recusación” –artículos 11 y 12–, que si bien aplican en los procedimientos administrativos, en general, incluyendo en los de selección de contratistas del Estado, están dirigidos a los servidores públicos que adelantan estas actuaciones en desarrollo de la actividad contractual de la entidad estatal de la cual hacen parte. Por lo anterior, sus destinatarios no son los proponentes o contratistas particulares que participan en el procedimiento de selección o celebran el contrato con la entidad estatal, sino los servidores indicados. En este sentido, en caso de presentarse alguna de las causales establecidas en el artículo 11 del Código de Procedimiento Administrativo o de lo Contencioso Administrativo –en adelante CPACA–, corresponde aplicar el trámite establecido en el artículo 12 de la misma ley.

Ahora bien, la doctrina^[5] y de forma particular la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado^[6], han reconocido la posibilidad que tienen las entidades estatales de establecer conflictos de interés en sus pliegos de condiciones, diferenciando dichas causales y su regulación de las inhabilidades e incompatibilidades. En tal sentido, se han establecido algunos requisitos y exigencias que deben cumplir dichas causales de conflicto de interés y sus consecuencias en los procedimientos de selección de contratistas o para la celebración de contratos, precisándose sus consecuencias. Así las cosas, la doctrina ha definido e identificado el origen de los conflictos de interés en los contratos estatales de la siguiente manera:

He sido de la tesis que la entidad no puede “inventarse” prohibiciones en los pliegos de condiciones habida consideración que su consagración es eminentemente legal; sin embargo, de tiempo atrás y a raíz de la instauración legal del Conflicto de Interés en el artículo 40 de la Ley 734 de 2002, contentiva del Código Disciplinario Único, se ha venido regulando en los pliegos de condiciones esta figura con el fin de evitar la selección de oferentes que por alguna circunstancia pueda poner en riesgo el adecuado cumplimiento del contrato dadas las relaciones que podría existir con personas directamente involucradas en la actividad concerniente al objeto del contrato. Así mismo las entidades estatales que están por fuera del Estatuto General de Contratación, han consagrado en sus Estatutos Internos de Contratación disposiciones que regulan la materia que por supuesto resultan aplicables a sus procesos de selección, así en los pliegos de condiciones nada se diga.

De manera general, habría que decir que se interpreta el conflicto de intereses como la concurrencia de intereses antagónicos, por lo que puede afectarse la transparencia de las decisiones que le competen y lo pueden llevar a adoptar determinaciones de aprovechamiento personal, familiar o particular, en detrimento del interés público.

De lo anterior se desprende que el fundamento axiológico para la existencia de los conflictos de interés se encuentra en la garantía del interés público, que podría comprometerse en los supuestos en que determinado contratista pudiera actuar movido por intereses personales, que le impedirían actuar con imparcialidad y probidad en la ejecución de determinado contrato estatal.

De esta manera, si bien el legislador establece las casuales de inhabilidad e incompatibilidad de forma general para celebrar contratos con cualquier entidad estatal o con alguna entidad estatal en particular; los conflictos de interés suelen establecerse frente a sujetos en particular que en razón a la ejecución de una actividad anterior podrían tener una posición privilegiada en determinado procedimiento de selección. A modo de ejemplo se pueden enunciar las siguientes situaciones: i) por participar en la estructuración del mismo procedimiento de selección o proyecto que se va a ejecutar, de manera que se impida su participación para garantizar el principio de igualdad; ii) cuando la ejecución de un contrato posterior pueda incidir eventualmente frente a la responsabilidad de un contrato ejecutado previamente; o iii) cuando entre ambos negocios jurídicos exista alguna relación que conduzca a esta consecuencia. De otro lado, se establecen con la finalidad de evitar alguna relación particular que tengan dos contratistas, quienes estarían vinculados por intereses comunes que podrían dar lugar a algún favorecimiento, en detrimento de la adecuada ejecución del contrato. Si bien los fundamentos anteriores no son exhaustivos ni taxativos, son algunos de los identificados en los cuales se inspira la inclusión de algún conflicto de interés en un pliego de condiciones.

Ahora bien, con los fundamentos anteriores no se pretende justificar la inclusión de cualquier conflicto de interés en un pliego de condiciones, máxime cuando su utilización debe ser excepcional, y su legalidad, en todo caso, corresponde decidirla al juez del contrato. Con lo anterior, simplemente se pretenden señalar algunas de las razones que dan lugar a su inclusión y su vinculación con principios como la igualdad, la imparcialidad y la prevalencia del interés general sobre el particular. En línea con lo anterior, la doctrina ha precisado algunos fundamentos concretos que dan lugar a la inclusión de estas causales de conflicto de interés:

“(…) en el plano de los procesos de selección, esta figura busca garantizar la objetividad y el principio de igualdad mediante la prohibición para participar y concursar respecto de personas que por alguna razón conocieron con antelación elementos esenciales del proceso o del contrato que les otorgan una ventaja en el concurso respecto de los demás y con ello la ruptura del principio inmaculado de la igualdad.

(…) el aserto antedicho se predica en relación con la mayoría de los contratos y en donde no (sic) existe nexo entre dos o más negocios jurídicos. Ello traduce que cuando se presenta un claro vínculo entre dos contratos, si se quiere relacionados íntimamente y donde el uno depende en gran medida de los realizado por uno anterior, resulta comprensible estatuir que no puede haber ningún tipo de vínculo entre los dos contratistas o que no pueda participar en el segundo, el contratista del primero en cuanto generador de información fundamental para el segundo”^[7].

Como se esbozó con anterioridad, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado claramente han admitido la inclusión de causales de conflicto de interés en los pliegos de condiciones o en los contratos de las entidades estatales, siempre y cuando estas satisfagan, entre otros requisitos, los criterios de tipicidad y objetividad. En efecto, en el concepto 1.767 del 10 de agosto de 2006, con fundamento en la estipulación de una causal de conflicto de interés en un contrato, se respondió una consulta confirmando que en el caso puesto a consideración de la Sala efectivamente se presentaba un conflicto de interés por lo que “el Consultor en quien se presenta, debió separarse inmediatamente del procedimiento de licitación”. En dicho Concepto se señaló, en relación con los conflictos de interés, lo siguiente, teniendo en cuenta la causal incluida en el contrato relacionado con la consulta realizada al Consejo de Estado:

“La Sala destaca que el señalamiento contractual de la existencia de conflicto de intereses a partir de la identificación de actividades incompatibles con las tareas que le han sido contractualmente asignadas al Consultor, comporta una evaluación estrictamente objetiva, pues el comportamiento de conducta que da origen al conflicto, se presenta abstracción hecha de cualquier significado axiológico de la misma.

El postulado ético ínsito en las cláusulas sobre conflictos, lleva a significar que el propósito de las partes contratantes es el de amparar en grado extremo los principios de transparencia, igualdad y moralidad administrativas, prohibiendo determinadas conductas, sin consideración de los resultados dañinos o inocuos de las mismas en relación con el proceso de licitación.

Así las cosas, para la Sala es claro que el consultor o cualquiera de los miembros que integran la Unión Temporal, se encuentra incurso en conflicto de intereses, cuando, independientemente de la intencionalidad y de los resultados, desarrolla una actividad incompatible con alguna de aquellas que contractualmente le han sido asignadas, como por ejemplo, participar en el análisis, discusión o evaluación de la oferta de un proponente cuyo asesor posee relaciones comerciales o profesionales con el consultor.

Concretamente, lo que el contrato prohíbe en el presente caso, es que el consultor ejerza sus funciones dentro del proceso licitatorio cuando una persona con quien él tiene relaciones comerciales o profesionales vigentes es la asesora jurídica de uno de los proponentes. Es incompatible que el consultor atienda su relación comercial o profesional con esa persona y simultáneamente estudie, conceptúe o recomiende decisiones a la administración dentro de un proceso licitatorio en el cual esa persona presta asesoría legal a uno de los proponentes. Para el contrato, la situación descrita genera necesariamente un conflicto de intereses que se materializa en el momento en el que se conozca de la existencia de la incompatibilidad^[8].

Retomando la línea del concepto anterior, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en concepto del 23 de marzo de 2011, admitiendo la posibilidad de establecer conflictos de interés en los pliegos de condiciones, señaló que en su inclusión se deben cumplir con los requisitos de tipicidad y objetividad. Por la relevancia de las consideraciones de dicho concepto, estas se transcriben in extenso:

“Para efectos del concepto que ahora se rinde, la Sala resalta dos elementos contenidos en el texto transcrito, a saber: la “tipicidad” y la “objetividad”, que deben predicarse de las causales que se establezcan en cada caso particular, para preservar y hacer eficaz la selección objetiva del contratista, como se explica a continuación.

La “identificación de actividades incompatibles” con las obligaciones del contratista, significa jurídicamente, “tipificarlas”, esto es, definirlas de manera concreta para derivar de ellas una consecuencia que, en el caso en estudio, tiene una naturaleza restrictiva, prohibitiva o sancionatoria.

La “evaluación estrictamente objetiva” que debe garantizarse con las causales que se definan en un proceso contractual dado, exige, por supuesto, la “objetividad” en la determinación de las causales que se adopten.

En términos gramaticales, el vocablo “objetivo” tiene, entre sus acepciones, las de “perteneciente o relativo al objeto en sí mismo, con independencia de la propia manera de pensar o de sentir” y “que existe realmente, fuera del sujeto que lo conoce”. En tanto que la palabra “subjetivo” se define como “perteneciente o relativo al sujeto, considerado en oposición al mundo externo” y “perteneciente o relativo a nuestro modo de pensar o de sentir, y no al objeto en sí mismo.”

Siguiendo el significado gramatical de los citados términos y la exigencia legal de la objetividad en la selección de contratistas, las cláusulas o reglas que se incorporen en los pliegos de condiciones y en los contratos para regular el conflicto de intereses deben tipificar las acciones u omisiones que lo generen, en forma tal que los hechos o situaciones que se invoquen como causales del conflicto puedan ser evaluados en sí mismos, esto es, objetivamente, y no queden sujetos al criterio, opinión o juicio de las personas que, por distintas razones, pueden o deben intervenir en el proceso de que se trate. A lo cual ha de agregarse que esas cualidades de la regla permitirán que, desde el inicio del proceso contractual, los interesados estén en condiciones de decidir libremente su participación.

Aplicando los anteriores criterios a la regulación del conflicto de intereses en los pliegos que rijan un determinado proceso de selección, resulta evidente la necesidad de señalar, de manera clara y precisa, las acciones u omisiones a las que se dé como efecto prohibir la participación de una persona en el proceso de que se trate. Es en razón de este efecto que el conflicto de intereses no puede cimentarse en definiciones ambiguas, abstractas o que permitan un margen de subjetividad en su examen^[9]. (Cursiva fuera del original).

De conformidad con los anteriores pronunciamientos de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, es posible extraer las siguientes conclusiones en relación con la regulación de los conflictos de intereses en la contratación estatal: i) es posible que los pliegos de condiciones establezcan, si bien de forma restrictiva, conflictos de interés; ii) estos deben tipificarse, esto es, establecerse de forma expresa y concreta en los pliegos de condiciones; iii) las causales deben ser objetivas, esto es, que se describan con claridad, de manera que no resulten ambiguos dando lugar a que los intérpretes extraigan consecuencias diferentes; iv) las causales no pueden ser caprichosas, por lo que su inclusión debe justificarse en salvaguardar principios superiores, como la igualdad, la imparcialidad, la transparencia, la moralidad o la selección objetiva; v) su interpretación, al igual que las causales de inhabilidad o incompatibilidad, debe ser estricta o restrictiva; vi) solo se pueden aplicar los conflictos de interés tipificados en el pliego de condiciones, en la Constitución o en la ley, de manera que su ausencia da lugar a que se parta del principio general de la capacidad contractual del proponente o contratista, de manera que la entidad no puede crear o aplicar causales que no incluyó en el pliego de condiciones^[10].

Estudiados los requisitos para la inclusión de conflictos de interés en los pliegos de condiciones, resta por analizar las consecuencias que se siguen de que un oferente presente una propuesta incurriendo en alguna de estas causales, toda vez que, aunque tiene efectos similares a las inhabilidades e incompatibilidades, en realidad sus efectos son diferentes. En este sentido, debe tenerse en cuenta que el ordenamiento jurídico establece consecuencias particulares frente a la violación del régimen de inhabilidades e incompatibilidades, lo que puede dar lugar a consecuencias como el nacimiento de una nueva inhabilidad, responsabilidad disciplinaria o penal; sin embargo, al ser el conflicto de interés una institución distinta sus efectos también lo son. En concreto, la principal consecuencia de que un oferente presente una propuesta incurriendo en alguna causal de conflicto de interés resulta en que da lugar al rechazo de la propuesta, pues tal es la consecuencia que se establece en los pliegos de condiciones, sin perjuicio de otros efectos asociados a una posible indebida adjudicación de un contrato por no aplicar el conflicto de interés. Con lo anterior simplemente se destaca la idea de que desconocer una causal de conflicto de interés en un procedimiento de selección no implica necesariamente violar el régimen de inhabilidades o incompatibilidades^[11].

iii) Por ser un asunto que menciona el peticionario, debe tenerse en cuenta que la versión 2 del Documento Tipo de consultoría de estudios de ingeniería de infraestructura de transporte, en su numeral 1.14, regula los conflictos de interés. En este sentido, el Documento Tipo señalado, de acuerdo con los parámetros desarrollados en este concepto y lo indicado por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, estableció como causales de conflicto de interés, lo siguiente:

“1.14. Conflicto de interés de origen constitucional o legal

No podrán participar en el Proceso de Contratación y, por tanto, no serán objeto de evaluación, ni podrán ser adjudicatarios, quienes bajo cualquier circunstancia se encuentren en situaciones de Conflicto de Interés que afecten o pongan en riesgo los principios de la Contratación Pública, de acuerdo con las causales o circunstancias previstas en la Constitución o la ley.

Tampoco podrán participar quienes hayan intervenido directa o indirectamente en la elaboración de los estudios previos y del sector, ni en la estructuración, en cualquiera de sus etapas del presente proceso de contratación, ni quienes hayan trabajado como asesores o consultores para la elaboración de estos en los últimos dos años contados hasta la fecha de expedición del acto de apertura del presente proceso de contratación, ya sea en calidad de Funcionarios Públicos o Contratistas”.

Como se indicó, de acuerdo con el artículo 1 de la Ley 2022 de 2020, los documentos tipo son obligatorios para todas las entidades sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, en tal sentido, su contenido es inalterable, salvo en los aspectos que el mismo documento tipo lo permita. En tal sentido, al ser el numeral 1.14 uno de los apartes que no está sujeto a modificación alguna, las entidades estatales que se rijan por documentos tipo no podrán incluir otras causales de conflicto de interés, por lo que solo podrán aplicar los conflictos que se deriven directamente de la Constitución y de la ley y la causal tipificada de forma objetiva.

Así, de acuerdo con el inciso primero del numeral 1.14 del documento base: i) no podrán participar en el proceso de contratación; ii) no serán objeto de evaluación; ni iii) podrán ser adjudicatarios quienes, bajo cualquier circunstancia, se encuentren en situaciones de conflicto de interés que afecten o pongan en riesgo los principios de la contratación pública, de acuerdo con las causales o circunstancias previstas en la Constitución o la ley.

Ahora bien, el segundo inciso del numeral 1.14 establece que “tampoco podrán participar”: i) quienes hayan intervenido directa o indirectamente en la elaboración de los estudios previos y del sector, ii) aquellos que hayan participado en la estructuración del proceso de contratación en cualquiera de sus etapas, iii) las personas que hayan trabajado como asesores o consultores, en la elaboración de los estudios previos y del sector o en la estructuración del proceso, en los dos últimos años -contados hasta la fecha de expedición del acto de apertura del presente proceso de contratación. Lo anterior aplica tanto si actuaron como funcionarios públicos como si lo hicieron en calidad de contratistas.

La expresión señalada entre comillas –“tampoco podrán participar”- funciona como un conector aditivo negativo, añadiendo un grupo de personas -las señaladas en el inciso segundo del numeral 1.14- que igualmente no podrán participar en el proceso de selección, que no serán objeto de evaluación, ni podrán ser adjudicatarios del mismo. Es decir, la expresión amplia la prohibición contenida en el inciso primero del numeral 1.14, esto es, quienes intervinieron en la elaboración de estudios previos, estructuración del procero o actuaron como asesores o consultores, bajo los supuestos que allí se establecen.

iv) Teniendo en cuenta que la inquietud del peticionario se relaciona con el numeral 3.8.2 del documento base “Exigencias mínimas de experiencia y formación del equipo de trabajo (Personal Clave Evaluable)”, a continuación, se explicará el contenido de este numeral.

Dentro de los requisitos habilitantes de los documentos tipo de consultoría de estudios de ingeniería de infraestructura de transporte – versión 2, conforme al numeral 3.8.2 del pliego de condiciones, se requieren unas exigencias mínimas de experiencia y formación académica del equipo de trabajo. En lo pertinente, el numeral citado dispone que “Durante el desarrollo del Proceso de Contratación, NO se evaluarán los soportes de los perfiles requeridos, por lo que no serán exigidos como parte de los documentos que conformen la propuesta”. En tal sentido, para habilitarse en el proceso de Contratación, el Proponente deberá diligenciar y aportar el “Formato 8 – Aceptación y cumplimiento de la formación y la experiencia del personal clave evaluable”.

De conformidad con este formato, los proponentes realizan dos (2) manifestaciones. Por un lado, que aceptan y cumplen las condiciones de formación académica y experiencia de los perfiles del personal integrante del personal de trabajo en su totalidad detallado en los documentos que hacen parte del proceso de contratación, y particularmente del personal clave. Por otra parte, que, en caso de resultar adjudicatarios del proceso de contratación, pondrán a disposición de la entidad los documentos de los profesionales propuestos para cada uno de los perfiles requeridos, especialmente, los del personal clave, según establezca la entidad para su verificación, en las condiciones señaladas en el pliego de condiciones. Esto último es congruente con el citado numeral 3.8.2 del documento base, el cual dispone que “[…] la Entidad definirá si la verificación del Personal Clave Evaluable será un requisito de ejecución del contrato o para otro momento que la entidad disponga con posterior a la celebración del contrato, lo cual deberá mencionar claramente […]”.

Teniendo en cuenta que, durante el desarrollo del proceso de contratación, no se evaluaran los soportes de los perfiles requeridos, la Nota 1, del numeral 3.8.2 indica que “El Proponente en la etapa de selección no deberá allegar con su propuesta documentos soporte, hojas de vida, ni certificaciones de los profesionales y del equipo de trabajo que considerará para el futuro contrato, ya que serán verificados con posterioridad a la celebración del contrato”.

Bajo el entendido de que el requisito de habitante y de ponderación se cumple, respectivamente, con la suscripción de los formatos 8 y 9 en las condiciones explicadas ut supra, el proponente beneficiado con la adjudicación debe acreditar durante la etapa contractual tanto la experiencia y formación académica del equipo de trabajo como la experiencia específica adicional de los integrantes del personal clave evaluable. Conforme al “Anexo 5 – Minuta del Contrato de Consultoría”, estos deberes se incorporan como obligaciones contractuales y puede exigirse coactivamente a través de las sanciones correspondientes.

En efecto, la cláusula novena incorpora como obligaciones del contratista “Acreditar el cumplimiento de la formación académica y la experiencia del equipo de trabajo definido en el Documento Base y en el “Anexo 1 – Técnico” en los plazos acordados con la entidad”, así como “Ejecutar el contrato con el Personal Clave Evaluable ofrecido en el Procedimiento de Contratación. En caso de requerir el cambio de personal, por razones que deben quedar sustentadas en el expediente del contrato, el Interventor presentará las hojas de vida del aspirante, con sus respectivos soportes para evaluación de la Entidad, en un plazo no mayor a [incluir el número de días] días hábiles contados a partir de que el Interventor solicite el cambio del personal. La persona que reemplazará al profesional del Personal Clave Evaluable debe cumplir con los requisitos mínimos descritos en la “Matriz 4- Lineamientos de requisitos de personal” y tener el año de experiencia específica adicional y/o tener el título de formación académica adicional, si se trata de un profesional por el cual se asignó puntaje”.

El incumplimiento de estas obligaciones está asociado a la imposición de multas conforme a la cláusula 16 del contrato^[12]. Lo anterior sin que sea posible el decreto de la caducidad, ya que –conforme al artículo 14.2 de la Ley 80 de 1993– este poder exorbitante no está expresamente autorizado ni en los contratos de consultoría ni en los de interventoría^[13].

Se reitera que –durante la fase de selección y con fundamento en los principios de eficacia y eficiencia– el requisito habilitante del numeral 3.8.2 del pliego de condiciones se cumple con la suscripción del “Formato 8 – Aceptación y cumplimiento de la formación y experiencia del personal clave” y el “Formato 9 - Experiencia adicional del personal clave evaluable”, con los cuales el interesado asume el compromiso de acreditar dichas circunstancias en los términos y con las consecuencias anteriormente explicados.

Como se aprecia, desde una interpretación sistemática del numeral 3.82. del documento base y de las reglas contractuales incorporadas en el Anexo 5 – Minuta del Contrato, de los documentos tipo de consultoría de estudios de ingeniería de infraestructura de transporte – versión 2, el personal clave evaluable sí es objeto de evaluación en la etapa de selección, aunque la verificación documental de sus soportes se difiera para un momento posterior a la adjudicación -según lo defina la entidad que adelanta el proceso-. En efecto, el cumplimiento del requisito habilitante y del facto de ponderación se materializa mediante la suscripción de los formatos 8 y 9 -según corresponda-, a través de los cuales, el proponente declara el cumplimiento de las exigencias mínimas y de la experiencia adicional ofertada. Ahora bien, la no exigencia de las hojas de vida y certificaciones durante la fase de selección no implica la ausencia de evaluación, sino una modalidad de acreditación basada en la manifestación formal el oferente, cuya veracidad y soporte quedan sometidos a verificación en la etapa contractual.

v) Teniendo en cuenta lo señalado en los numeral ii), iii) y iv) de este concepto, para efectos del problema jurídico planteado en su solicitud, debe indicarse que, de los numeral 1.14 y 3.8.2 contenidos en el documento base de los documentos tipo de consultoría de estudios de ingeniería de infraestructura de transporte, los conflictos de interés contenidos en el primer numeral señalado, recae de forma expresa sobre la participación en el proceso de selección, lo que impide que determinadas personas actúen como proponentes, sean evaluadas o resulten adjudicatarias, cuando “(…) hayan intervenido directa o indirectamente en la elaboración de los estudios previos y del sector, (...) en la estructuración, en cualquiera de sus etapas del presente proceso de contratación, (y) quienes hayan trabajado como asesores o consultores para la elaboración de estos (…)”.

A su vez, conforme el numeral 3.8.2 debe tenerse en cuenta que durante la etapa de selección no se verificaran soportes documentales, pero el proponente asume mediante la suscripción de los formatos correspondientes el compromiso de acreditar en la etapa contractual el cumplimiento de lo ofrecido. En ese contexto, si una persona se encuentra incursa en la prohibición de numeral 1.14, no podría ser presentada válidamente como personal clave evaluable, pues ello implicaría desconocer que genera un conflicto de interés para participar en el proceso de contratación.

Por lo tanto, la obligación contractual de ejecutar el contrato con el personal clave evaluable ofertado, debe entenderse circunscrita a personas que no se encuentren incursas en las causales establecidas en el numeral 1.14 del documento base. Este conflicto de interés se orienta a garantizar la prevalencia del interés general sobre el particular, evitando que la persona que haya intervenido previamente en actuaciones como la estructuración técnica, jurídica o financiera del proceso, etc, pueda ostentar una posición ventajosa o privilegiada que afecte la igualdad entre oferentes o la objetividad en la selección.

Finalmente, debe advertirse que, el análisis requerido para resolver problemas específicos en torno a la contratación de las entidades estatales debe ser realizado por quienes tengan interés en ello. De esta manera, las afirmaciones aquí realizadas no pueden ser interpretadas como juicios de valor sobre circunstancias concretas relacionadas con los hechos que motivan la consulta. Por lo anterior, previo concepto de sus asesores, la solución de situaciones particulares corresponde a los interesados adoptar la decisión correspondiente y, en caso de conflicto, a las autoridades judiciales, fiscales y disciplinarias.

Dentro de este marco, la entidad contratante definirá en cada caso concreto lo relacionado con el tema objeto de consulta. Al tratarse de un análisis que debe realizarse en el procedimiento contractual específico, la Agencia no puede definir un criterio universal y absoluto por vía consultiva, sino que brinda elementos de carácter general para que los partícipes del sistema de compras y contratación pública adopten la decisión que corresponda, lo cual es acorde con el principio de juridicidad. Así, cada entidad definirá la forma de adelantar su gestión contractual, sin que sea atribución de Colombia Compra Eficiente validar sus actuaciones.

1. Referencias normativas, jurisprudenciales y otras fuentes:

4. Referencias normativas, jurisprudenciales y otras fuentes:

5.Doctrina de la Agencia Nacional de Contratación Pública:

La Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente, se ha pronunciado sobre el fundamento normativo de los documentos tipo en los conceptos: C-653 del 9 de noviembre de 2020, C-665 del 11 de noviembre de 2020, C-698 del 19 de noviembre de 2020, C-716 del 30 de noviembre de 2020, C-775 de 2020 del 11 de diciembre de 2020, C-798 del 25 de enero de 2021, C-027 del 1 de marzo de 2021 y C-204 del 6 de mayo de 2021, C-215 del 12 de mayo de 2021, C-224 del 20 de mayo, C-264 del 2 de junio del 2021, C-268 del 3 de junio de 2021, C-312 del 29 de junio de 2021, C-344 del 13 de julio de 2021, C-384 del 30 de julio de 2021, C-412 del 17 de agosto de 2021, C-433 del 20 de agosto de 2021, C-471 del 30 de agosto de 2021, C-450 del 31 de agosto de 2021, C-473 del 7 de septiembre de 2021, C-591 del 31 de agosto de 2021, C-493 del 13 de septiembre de 2021, C-569 del 12 de octubre de 2021, C-599 del 26 de octubre de 2021, C-643 del 17 de noviembre de 2021 y C-356 del 6 de julio de 2022, C-654 del 7 de octubre de 2022, C-874 del 22 de diciembre de 2022, C-909 del 5 de enero de 2023, C-945 del 17 de febrero de 2023, C-042 del 29 de marzo de 2023, C-051 del 28 de abril de 2023, C-299 del 24 de julio de 2023, C- 272 del 22 de agosto de 2024, C- 516 del 07 de octubre de 2024, C- 481 del 09 de noviembre de 2024, C- 692 del 19 de noviembre de 2024, C-753 del 4 de enero de 2024 y C-133 del 10 de marzo de 2025.

Así mismo, en los conceptos C-229 del 16 de abril de 2020, C-449 del 31 de agosto de 2021, C-815 del 18 de febrero de 2021, C-413 del 24 de junio de 2022, C-085 del 2 de marzo de 2025, C-519 del 6 de junio de 2025, C-884 del 14 de agosto de 2025, C-920 del 19 de agosto de 2025, C-1141 del 27 de agosto de 2025, C-1058 del 5 de septiembre de 2025, C-1117 del 22 de septiembre de 2025, C-1217 del 3 de octubre de 2025, C-1388 del 30 de octubre de 2025, c-1463 del 20 de noviembre de 2025, C-1553 del 3 de diciembre de 2025 y C-1753 del 30 de diciembre de 2025, entre otros.

Estos y otros conceptos se encuentran disponibles para consulta en el Sistema de Relatoría de la Agencia, en el cual también podrás encontrar jurisprudencia del Consejo de Estado, laudos arbitrales y la normativa de la contratación concordada con la doctrina de la Subdirección de Gestión Contractual. Accede a través del siguiente enlace: https://relatoria.colombiacompra.gov.co/ .

La sostenibilidad no es una opción, es una obligación. Por ello, la Agencia Nacional de Contratación Pública –Colombia Compra Eficiente– te invita a realizar el Curso de Contratación Pública Sostenible y Socialmente Responsable, una herramienta clave para fortalecer las capacidades de todos los compradores públicos, proveedores, servidores públicos v para generar mayor valor público. Accede al curso y aprende como implementar criterios sociales y ambientales en las diferentes etapas del proceso de contratación:
https://formacionvirtual.colombiacompra.gov.co/mod/page/view.php?id=3718

De otro lado, te contamos que esta Agencia ha da un paso decisivo en la estandarización y modernización del sector social con la expedición de las Resoluciones 539, 540, 541, 952 y 953 de 2025, mediante las cuales adoptó Documentos Tipo para las modalidades de selección de licitación pública (versión 2), selección abreviada de menor cuantía, mínima cuantía, consultoría e interventoría, promoviendo procesos más transparentes, eficientes competitivos y sostenibles en sectores estratégicos como educación, salud, cultura, recreación, deporte, institucional y vivienda. Consulta y descarga los documentos aquí: https://www.colombiacompra.gov.co/normativa-y-relatoria/documentos-tipo

Si quieres conocer más sobre la aplicación de Documentos Tipo puedes consultar la última versión de la Guía para la comprensión e implementación de los Documentos Tipo de obra pública de infraestructura de transporte. En esta actualización se incorporaron orientaciones prácticas dirigidas a entidades públicas, proveedores, organismos de control y demás interesados, con el propósito de facilitar la adecuada implementación de estos instrumentos en los procesos contractuales. Además se incluyeron lineamientos que orientan la implementación de los criterios ambientales y sociales incluidos en los documentos tipo: Consulta la guía aquí:
https://www.colombiacompra.gov.co/archivos/manual/guia-para-la-comprension-e-implementacion-de-los-documentos-tipo-de-obra-publica-de-infraestructura-de-transporte-bajo-las-diferentes-modalidades-de-contratacion-vigentes

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Este concepto tiene el alcance previsto en el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y las expresiones utilizadas con mayúscula inicial deben ser entendidas con el significado que les otorga el artículo 2.2.1.1.1.3.1 del Decreto 1082 de 2015.

Atentamente,

1. Estos Documentos Tipo pueden ser consultados en la página web de Colombia Compra Eficiente, a través del siguiente enlace: https://www.colombiacompra.gov.co/documentos-tipo/documentos-tipo ↑

2. Estos Documentos Tipo pueden ser consultados en la página web de Colombia Compra Eficiente, a través del siguiente enlace: https://www.colombiacompra.gov.co/documentos-tipo/documentos-tipo ↑

3. Resolución 725 del 19 de diciembre de 2024: “Por la cual se adopta la versión 3 de los documentos tipo para los procesos de selección de concurso de méritos para contratar la interventoría de obras públicas de infraestructura de transporte y se deroga la Resolución 326 de 2022”.

   Resolución 726 del 19 de diciembre de 2024: “Por la cual se adopta la versión 2 de los documentos tipo para los procesos de selección de concurso de méritos para contratar la consultoría de ingeniería de infraestructura de transporte y se deroga la Resolución 193 de 2021”.

   Resolución 456 del 10 de septiembre de 2024: “Por la cual se adopta la versión 4 de los documentos tipo para los procesos de selección de licitación de obra pública de infraestructura de transporte y se deroga la Resolución 240 de 2020”.

   Resolución 463 del 10 de septiembre de 2024: “Por la cual se adopta la versión 3 de los documentos tipo para los procesos de selección abreviada de menor cuantía de obra pública de infraestructura de transporte y se deroga la Resolución 241 de 2020”.

   Resolución 464 del 10 de septiembre de 2024: “Por la cual se actualizan los documentos tipo para los procesos de obra pública de infraestructura de transporte adelantados bajo la modalidad de mínima cuantía”. ↑

4. CONSEJO DE ESTADO. Sala de Consulta y de Servicio Civil. Concepto del 23 de marzo de 2011. Rad. 2.045. C.P. Enrique José Arboleda Perdomo. ↑

5. DÁVILA VINUEZA, Luis Guillermo. Op. Cit., pp. 149-153. ↑

6. Siendo los pronunciamientos más relevantes el Concepto del 10 de agosto de 2006. Exp. 1.767 –C.P. Luis Fernando Álvarez Jaramillo–, reiterado y complementado en el Concepto del 23 de marzo de 2011. Rad. 2.045 –C.P. Enrique José Arboleda Perdomo–. ↑

7. DÁVILA VINUEZA, Luis Guillermo. Op. Cit., pp. 150-152. ↑

8. CONSEJO DE ESTADO. Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto del 23 de marzo de 2011. Rad. 2.045. C.P. Enrique José Arboleda Perdomo. ↑

9. CONSEJO DE ESTADO. Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto del 10 de agosto de 2006. Exp. 1.767. C.P. Luis Fernando Álvarez Jaramillo. ↑

10. Como expresa DÁVILA: “(…) la entidad estatal en la etapa previa o de planeación debe advertir situaciones concretas y reales que puedan implicar un conflicto de interés. Una vez hecho, debe tipificarlas de manera objetiva, clara y completa en el pliego de condiciones y consecuentemente aplicarlas de manera restrictiva y taxativa al momento de evaluar y adjudicar el contrato, no pudiéndose, so pena de violar la ley, diseñarse, crearse o inventarse alguna nueva» (DÁVILA VINUEZA, Luis Guillermo. Op. Cit., p. 151. ↑

11. Cfr. Ibíd. “Cuando respecto de un oferente se configure un conflicto de interés tipificado en el pliego de condiciones, lo procedente es el rechazo de la propuesta pero a diferencia de las inhabilidades e incompatibilidades, no genera otro tipo de sanción como ocurre con ellas, por ejemplo, el nacimiento de una nueva inhabilidad”. ↑

12. La cláusula 15 del «Anexo 5 – Minuta del Contrato de Interventoría» dispone que “Por no entregar los soportes de formación académica y de experiencia del equipo de trabajo discriminado en el documento base y en el “Anexo - Técnico 1” en el plazo definido por la Entidad, se causará una multa equivalente al [XXX%] del [XXXX], [por cada día calendario de atraso en el cumplimiento de dicha obligación]”. Por lo demás, también prescribe lo siguiente: “8. Por cambiar el equipo de trabajo presentado en la oferta, sin la aprobación previa del Supervisor, al Consultor se le impondrá una multa equivalente a [XX salarios mínimos diarios o mensuales legales vigentes], [por cada día calendario de atraso en el cumplimiento de dicha obligación]. ↑

13. Al respecto, la jurisprudencia explica que «[…] según los términos del […] numeral 2º del artículo 14 de la Ley 80, en los contratos de Consultoría –entre los cuales se incluyen los que tienen por objeto el desarrollo de una determinada interventoría– no está prevista o dispuesta la inclusión obligatoria de las aludidas cláusulas excepcionales y tampoco se autoriza su estipulación por acuerdo de las partes, de lo cual se desprende que con las estipulaciones en examen se excedieron la competencias definidas expresamente por el legislador para la entidad estatal contratante, así como los límites que en esta materia encuentra y debe respetar la autonomía de la voluntad de los contratantes y con ello se desconocieron las disposiciones de derecho público que regulan de manera imperativa esta precisa materia» (CONSEJO DE ESTADO. Sección Tercera. Subsección A. Sentencia del 13 de febrero de 2013. Exp. 24.996. C.P. Mauricio Fajardo Gómez). ↑