DOCUMENTOS TIPO, PRECIOS ARTIFICIALMENTE BAJOS, ANÁLISIS DEL SECTOR, MÉTODO DE PONDERACIÓN ECONÓMICA

Texto del concepto

DOCUMENTOS TIPO – Fundamento normativo – Obligatoriedad ¶

Los documentos tipo expedidos por la Agencia Nacional de Contratación Pública - Colombia Compra Eficiente en ejercicio de la potestad otorgada por la Ley 2022 de 2020 son de obligatoria observancia por parte de las Entidades Estatales sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública –EGCAP–. Debido a esto, tales entidades deben aplicar de manera forzosa los documentos tipo para desarrollar los Procesos de Contratación en los objetos y modalidades cobijadas por los Documentos Tipo. ¶

DOCUMENTOS TIPO – Inalterabilidad – Fundamentos¶

(…) todas las resoluciones expedidas por la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente, mediante las cuales se han adoptado los documentos tipo, consagran la regla de la inalterabilidad. Esta prohibición consiste en que las entidades estatales no pueden incluir o modificar en los Documentos del Proceso las condiciones habilitantes, los factores técnicos y económicos de escogencia y los sistemas de ponderación distintos a los señalados en los documentos tipo. En consecuencia, las condiciones establecidas en los documentos tipo son de obligatorio cumplimiento para las entidades sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública que adelanten procesos que deban regirse por su contenido, y no pueden variarse los requisitos fijados en ellos. Por lo tanto, las entidades estatales, al realizar sus procedimientos de selección, solo podrán modificarlos en los aspectos en que los documentos tipo lo permitan.¶

El fundamento legal vigente de la regla de la inalterabilidad está en el artículo 1 de la Ley 2022 de 2020, según el cual “(…) serán de obligatorio cumplimiento en la actividad contractual de todas las entidades sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública”. Pero eso no significa que antes no rigiera, pues así también lo disponía el artículo 4 de la Ley 1882 de 2018. Por vía reglamentaria, también quedó consignado en su momento el carácter inmodificable de los pliegos tipo en el artículo 1 de los Decretos 342 de 2019, Decreto 2096 de 2019 y 594 de 2020, que adicionaron, respectivamente, los artículos 2.2.1.2.6.1.4, 2.2.1.2.6.2.3 y 2.2.1.2.6.3.4 al Decreto 1082 de 2015. En esta línea, las entidades públicas deberán sujetarse de forma irrestricta a las reglas establecidas en los documentos tipo, dispuestas en las diferentes resoluciones expedidas por la Agencia, por lo que no pueden hacer excepciones bajo una supuesta discrecionalidad a estas reglas que son obligatorias. ¶

DOCUMENTOS TIPO – Inalterabilidad – Información en corchetes y resaltado gris ¶

(…) la parte introductoria de los documentos base de los documentos tipo disponen que los aspectos incluidos en corchetes y resaltados en gris –[texto de ejemplo]– deben ser diligenciados por la entidad. Excepcionalmente le corresponde al proponente consignar la información incluida en corchetes y resaltada en gris, como, por ejemplo, los formatos que requieren de la firma del proponente o su representante legal. De todos modos, en cada acápite que esté resaltado en gris la entidad tendrá la libertad de determinar la información que se diligenciará en los documentos tipo, de acuerdo con su necesidad y las instrucciones de los mismos documentos tipo. ¶

En suma, la regla general frente la aplicación de los documentos tipo es su inalterabilidad, y no podrán incluirse o modificarse en los documentos del proceso las condiciones habilitantes, los factores técnicos y económicos de escogencia y los sistemas de ponderación distintos a los señalados en los documentos tipo. En tal sentido, estos solo se podrán modificar respecto a aquellos contenidos que el mismo documento tipo lo permita.¶

Esta regla de inalterabilidad también aplica a los formatos, anexos y matrices implementados junto con el “Documento Base”, los cuales deben usarse en el procedimiento de contratación. Estos, al igual que el “Documento Base”, contienen apartes entre corchetes y resaltados en gris, los cuales deben ser diligenciados por la entidad, al igual que otros aspectos relativos a información que debe ser completada por los oferentes al hacer uso del formato. ¶

DOCUMENTOS TIPO – Inalterabilidad – Prevalencia del derecho sustancial¶

La regla de inalterabilidad de los documentos tipo debe armonizase con principios de orden constitucional, especialmente con el de prevalencia del derecho sustancial, consagrado en el artículo 228 de la Constitución Política. La interpretación armónica de tales principios, a juicio de la Agencia Nacional de Contratación Pública, impide que la entidad que adelanta el proceso contractual le rinda culto a las “formas”, pues, en últimas, el deber que le asiste es el de tener en cuenta y aplicar los aspectos sustanciales de los documentos tipo, sin distingo de la formalidad de la que se sirva para ello los actores de la contratación pública. ¶

DOCUMENTOS TIPO – Transporte – Licitación pública – Numeral 4.1 – Oferta económica – Apartes entre corchetes – Alcance¶

(…) los apartes entre corchetes del numeral 4.1 le permiten a la entidad: i) indicar la forma de pago del contrato, en concordancia con el Anexo 1 – Anexo Técnico y el Formulario 1 – Formulario de Presupuesto Oficial; ii) aplicar las notas del Formulario 1 cuando el presupuesto se estructura por precios unitarios o, en las demás modalidades de pago, definir las notas que el proponente debe tener en cuenta para presentar su oferta económica; iii) configurar el formato de oferta económica contenido en el Formulario 1 e incluirlo en formato Excel; iv) incorporar, cuando el proceso sea por precios unitarios, la regla según la cual el análisis de precios unitarios publicado por la entidad es únicamente de referencia; y v) discriminar los impuestos, tasas o contribuciones aplicables al proceso. Como se observa, ninguna de estas instrucciones habilita a la entidad para fijar un valor o porcentaje mínimo de la oferta económica, ni para asignar a las ofertas inferiores a dicho valor la consecuencia de ser consideradas artificialmente bajas.¶

PRECIOS ARTIFICIALMENTE BAJOS – Noción – Procedimiento – Artículo 2.2.1.1.2.2.4 del Decreto 1082 de 2015¶

(…) ante una propuesta artificialmente baja, la entidad estatal está obligada a: i) requerir al oferente para que explique las razones que sustentan el valor ofrecido; ii) analizar las explicaciones; y iii) con base en lo anterior, rechazar la oferta o continuar con su análisis en la fase de evaluación. Así, la entidad deberá, inicialmente, determinar si la propuesta es considerada artificialmente baja, de acuerdo con la información del análisis del sector y, posteriormente, agotar el procedimiento indicado.¶

ANÁLISIS DEL SECTOR – Documentos tipo – Precios artificialmente bajos – Referente¶

(…) será en el análisis del sector, y no en el pliego de condiciones, donde la entidad eventualmente podrá establecer, de manera justificada y con base en la información del mercado que haya recaudado, un referente –por ejemplo, un porcentaje respecto del presupuesto oficial o del costo estimado del contrato– para identificar las ofertas cuyo valor parezca artificialmente bajo. Sin embargo, (…) dicho referente no puede tener el alcance de una regla de evaluación ni de una causal de rechazo. (…) Por tanto, las ofertas que se ubiquen por debajo del referente no pueden ser consideradas artificialmente bajas por ese solo hecho.¶

MÉTODO DE PONDERACIÓN ECONÓMICA – Precios artificialmente bajos – Independencia¶

(…) el referente que la entidad establezca en el análisis del sector para identificar ofertas que parezcan artificialmente bajas no implica definir con anterioridad el método de ponderación de menor valor, ni ningún otro, pues se trata de actuaciones independientes. Distinto es que el valor mínimo se configure como una regla que excluya de la evaluación económica, sin agotar el procedimiento reglamentario, las ofertas que se encuentren por debajo de él, pues en ese caso se modificaría el factor económico de escogencia previsto en el documento tipo, cualquiera que sea el método de ponderación que resulte aplicable.¶

Bogotá D.C., 5 de octubre de 2026

Señor

Carlos Arturo Corzo López

Bucaramanga, Santander

Estimado señor Corzo López:

En ejercicio de la competencia otorgada por los artículos 3, numeral 5º, y 11, numeral 8º, del Decreto Ley 4170 de 2011, así como lo establecido por la Resolución 469 de 2025 expedida por esta Entidad, la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente– responde su solicitud de consulta del 26 de agosto de 2026, en la cual manifiesta lo siguiente: ¶

“Cordial saludo. en un proceso de licitacion con pliegos tipo. Puedo incluir en el documento "analisis del sector", solicitar que la propuesta economica tenga un valor minimo permitido de XX.XX% y que las propuestas que esten por debajo de ese valor minimo permitido sean consideradas artificialmente bajas? ¶

1. En ese orden de ideas estaria alterando el pliego tipo? ¶

2. Estaria definiendo con anterioridad la formula de menor valor? ¶

3. Violaria la Ley 2022 de 2020. articulo 1. obligatoriedad de los pliegos tipo. quedo atento. gracias”. ¶

De manera preliminar, resulta necesario acotar que esta entidad solo tiene competencia para responder consultas sobre la aplicación de normas de carácter general en materia de compras y contratación pública. En ese sentido, resolver casos particulares desborda las atribuciones asignadas por el legislador extraordinario, que no concibió a Colombia Compra Eficiente como una autoridad para solucionar problemas jurídicos particulares de todos los partícipes del sistema de compra pública. La competencia de esta entidad se fija con límites claros, con el objeto de evitar que la Agencia actúe como una instancia de validación de las actuaciones de las entidades sujetas a la Ley 80 de 1993 o de los demás participantes de la contratación pública. Esta competencia de interpretación de normas generales, por definición, no puede extenderse a la resolución de controversias, ni a brindar asesorías sobre casos puntuales. ¶

Conforme lo expuesto, en aras de satisfacer el derecho fundamental de petición se resolverá su consulta dentro de los límites de la referida competencia consultiva, esto es, haciendo abstracción de las circunstancias particulares y concretas mencionadas en su petición, pero haciendo unas consideraciones sobre las normas generales relacionadas con el problema jurídico de su consulta.¶

1. Problema planteado:

De acuerdo con el contenido de su solicitud, esta Agencia resolverá los siguientes problemas jurídicos: i) ¿Cuál es el alcance de la regla de la inalterabilidad que recae sobre los documentos tipo?; ii) ¿Puede una entidad estatal que adelante un proceso de licitación de obra pública de infraestructura de transporte con los documentos tipo establecer en el análisis del sector un valor mínimo de la oferta económica, expresado como porcentaje, por debajo del cual las ofertas sean consideradas artificialmente bajas, sin alterar el documento tipo ni desconocer el artículo 1 de la Ley 2022 de 2020? y iii) ¿La fijación de dicho valor mínimo implica definir con anterioridad el método de ponderación de la oferta económica, en particular el de menor valor? ¶

1. Respuesta:

1. Razones de la respuesta:

Lo anterior se sustenta en las siguientes consideraciones: ¶

i. Los documentos tipo expedidos por la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente en ejercicio de la potestad otorgada por la Ley 2022 de 2020 son de obligatoria observancia por parte de las Entidades Estatales sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública –EGCAP–. Debido a esto, tales entidades deben aplicar de manera forzosa los documentos tipo para desarrollar los Procesos de Contratación en los objetos y modalidades cobijadas por los documentos tipo. Así mismo, los sujetos obligados a su aplicación, no podrán variar los requisitos que en ellos sean fijados, ni establecer reglas o requisitos adicionales a los establecidos en estos para la presentación de las ofertas y la acreditación de los requisitos habilitantes.¶

La Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente expidió documentos tipo para los sectores de infraestructura de transporte, agua potable y saneamiento básico y social. Asimismo, esta Agencia expidió los documentos tipo de gestión catastral con enfoque multipropósito y para la contratación directa de convenios solidarios para la ejecución de obras hasta la menor cuantía con organismos de acción comunal^[1]. ¶

Considerando que en su solicitud se indaga sobre los documentos tipo adoptados por esta Agencia en la modalidad de selección de licitación pública. Sobre el particular le indicamos que esta Agencia en la modalidad señalada acogió los siguientes documentos tipo que se encuentran vigentes:¶

i. Sector de Infraestructura de Transporte:¶

Resolución 456 del 10 de septiembre de 2024: “Por la cual se adopta la versión 4 de los documentos tipo para los procesos de selección de licitación de obra pública de infraestructura de transporte y se deroga la Resolución 240 de 2020”. Fecha de entrada en vigencia: Aviso de convocatoria a partir del 3 de febrero de 2025.¶

ii. Sector de Infraestructura de Agua Potable y Saneamiento Básico:¶

Resolución 248 del 1 de diciembre de 2020: "Por la cual se adoptan los documentos tipo para los procesos de licitación pública para obras de infraestructura de agua potable y saneamiento básico". Fecha de entrada en vigencia: Aviso de convocatoria a partir del 11 de diciembre de 2020.¶

Resolución 249 del 1 de diciembre de 2020: “"Por la cual se adoptan los documentos tipo para los procesos de licitación pública para obras de infraestructura de agua potable y saneamiento básico en la modalidad de llave en mano". Fecha de entrada en vigencia: Aviso de convocatoria a partir del 11 de diciembre de 2020.¶

Resolución 546 del 14 de septiembre de 2026, “Por la cual se adopta la versión -2- de los documentos tipo para los procesos de contratación de infraestructura de agua, saneamiento básico y estructuras hidráulicas que se adelantan por la modalidad de licitación pública o licitación pública bajo el esquema llave en mano; y se derogan las Resoluciones 248 de 2020 y 249 de 2020"”. De acuerdo con el artículo 8 “vigencia” de la citada Resolución, estos rigen “(…) a partir de su publicación y aplicará a los procedimientos de selección de infraestructura de agua, saneamiento básico y estructuras hidráulicas que se adelantan por la modalidad de licitación pública o licitación pública bajo el esquema llave en mano, cuyo aviso de convocatoria sea publicado a partir del 01 de marzo de 2027.¶

iii. Sector de Infraestructura Social:

i) Resolución 539 del 21 de agosto de 2015 "Por la cual se adopta la versión -2- de los documentos tipo para los procesos de selección de licitación de obra pública del sector de infraestructura social y se deroga la Resolución 219 de 2021; se adoptan los documentos tipo complementarios para los procesos de licitación de obra pública de infraestructura social relacionados con los sectores de educación, salud, cultura, recreación y deporte - versión 2 y se derogan las Resoluciones 220, 392 у 454 de 2021; y se adoptan los documentos tipo complementarios para los procesos de licitación de obra pública de infraestructura social relacionados con los sectores institucional y vivienda". Fecha de entrada en vigencia: Aviso de convocatoria a partir del 16 de febrero de 2026.¶

iii. Todas las resoluciones^[2] expedidas por la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente, mediante las cuales se han adoptado los documentos tipo, consagran la regla de la inalterabilidad. Esta prohibición consiste en que las entidades estatales no pueden incluir o modificar en los Documentos del Proceso las condiciones habilitantes, los factores técnicos y económicos de escogencia y los sistemas de ponderación distintos a los señalados en los documentos tipo. En consecuencia, las condiciones establecidas en los documentos tipo son de obligatorio cumplimiento para las entidades sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública que adelanten procesos que deban regirse por su contenido, y no pueden variarse los requisitos fijados en ellos. Por lo tanto, las entidades estatales, al realizar sus procedimientos de selección, solo podrán modificarlos en los aspectos en que los documentos tipo lo permitan.¶

El fundamento legal vigente de la regla de la inalterabilidad está en el artículo 1 de la Ley 2022 de 2020, según el cual “(…) serán de obligatorio cumplimiento en la actividad contractual de todas las entidades sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública”. Pero eso no significa que antes no rigiera, pues así también lo disponía el artículo 4 de la Ley 1882 de 2018. Por vía reglamentaria, también quedó consignado en su momento el carácter inmodificable de los pliegos tipo en el artículo 1 de los Decretos 342 de 2019, Decreto 2096 de 2019 y 594 de 2020, que adicionaron, respectivamente, los artículos 2.2.1.2.6.1.4, 2.2.1.2.6.2.3 y 2.2.1.2.6.3.4 al Decreto 1082 de 2015. En esta línea, las entidades públicas deberán sujetarse de forma irrestricta a las reglas establecidas en los documentos tipo, dispuestas en las diferentes resoluciones expedidas por la Agencia, por lo que no pueden hacer excepciones bajo una supuesta discrecionalidad a estas reglas que son obligatorias. ¶

La inalterabilidad de los documentos tipo es una manifestación en mayor grado de las potestades regladas, lo cual implica una reducción de la discrecionalidad de la Administración en el momento de tomar una decisión en el proceso de contratación^[3]. Cada entidad pública sujeta a los documentos tipo deberá hacer una aplicación o constatación irrestricta de las reglas y condiciones dispuestas en estos, salvo que las mismas posibilitan la discrecionalidad en determinados aspectos. ¶

Además, las entidades estatales deben garantizar el principio de economía, del cual se desprende que no pueden exigir documentos o requisitos más allá de los que permitan la Constitución, la ley y los reglamentos. Este postulado ha sido recogido no solo en la contratación estatal^[4] sino además en la normativa antitrámites^[5]; pues se inscribe dentro de la tendencia de simplificación y racionalización de los procedimientos administrativos. De ahí que cuando las autoridades solicitan la entrega de documentación innecesaria, desconocen el principio de economía.¶

Otro aspecto sobre el principio que inalterabilidad que debe destacarse es que, sin mínimos inalterables, los documentos tipo, estándar o normalizados, sencillamente, perderían sus características. Bajo riesgo de señalar una obviedad, se debe decir que la definición del término estándar es “Que sirve como tipo, modelo, norma, patrón o referencia”^[6]. Si las autoridades pudiesen agregar, eliminar o modificar todos y cada uno de los aspectos contenidos en los pliegos tipo, estos documentos, llanamente, no podrían ser llamados pliegos tipo. ¶

De otra parte, a la luz de los objetivos perseguidos, si la normativa permitiera la alteración de todo el documento tipo, sería imposible verificar en la práctica las ventajas perseguidas por el legislador. Así, por ejemplo, si cada autoridad pudiese rediseñar por completo el documento, la transparencia del sistema de compras públicas no sería mayor con la introducción de la estandarización de documentos. De similar manera, bajo la hipótesis de trabajo referida, las entidades podrían modificar todo el contenido del pliego, retornando a una de las prácticas que se buscó eliminar: la elaboración de “pliegos sastre”, que eliminan la competencia. En ese orden, si se permite ilimitadamente introducir ajustes, las entidades estatales podrían reintroducir los sesgos interpretativos incorrectos que se buscó erradicar con la introducción de la herramienta analizada. ¶

Con base en lo dicho, se observa con toda claridad la necesidad de que existan unos mínimos inalterables que permitan, de un lado, que los pliegos tipo sean propiamente tales y, del otro, que se garanticen los fines expresamente perseguidos por el legislador con su introducción al ordenamiento nacional.¶

No obstante, la parte introductoria de los documentos base de los documentos tipo disponen que los aspectos incluidos en corchetes y resaltados en gris –[texto de ejemplo]– deben ser diligenciados por la entidad. Excepcionalmente le corresponde al proponente consignar la información incluida en corchetes y resaltada en gris, como, por ejemplo, los formatos que requieren de la firma del proponente o su representante legal. De todos modos, en cada acápite que esté resaltado en gris la entidad tendrá la libertad de determinar la información que se diligenciará en los documentos tipo, de acuerdo con su necesidad y las instrucciones de los mismos documentos tipo. ¶

En suma, la regla general frente la aplicación de los documentos tipo es su inalterabilidad, y no podrán incluirse o modificarse en los documentos del proceso las condiciones habilitantes, los factores técnicos y económicos de escogencia y los sistemas de ponderación distintos a los señalados en los documentos tipo. En tal sentido, estos solo se podrán modificar respecto a aquellos contenidos que el mismo documento tipo lo permita.¶

Esta regla de inalterabilidad también aplica a los formatos, anexos y matrices implementados junto con el “Documento Base”, los cuales deben usarse en el procedimiento de contratación. Estos, al igual que el “Documento Base”, contienen apartes entre corchetes y resaltados en gris, los cuales deben ser diligenciados por la entidad, al igual que otros aspectos relativos a información que debe ser completada por los oferentes al hacer uso del formato. ¶

Con todo, la regla de inalterabilidad de los documentos tipo debe armonizarse con principios de orden constitucional, especialmente con el de prevalencia del derecho sustancial, consagrado en el artículo 228 de la Constitución Política. La interpretación armónica de tales principios, a juicio de la Agencia Nacional de Contratación Pública, impide que la entidad que adelanta el proceso contractual le rinda culto a las “formas”, pues, en últimas, el deber que le asiste es el de tener en cuenta y aplicar los aspectos sustanciales de los documentos tipo, sin distingo de la formalidad de la que se sirva para ello los actores de la contratación pública. ¶

En relación con el principio constitucional sub examine, la Corte Constitucional explica que “(…) por disposición del artículo 228 Superior, las formas no deben convertirse en un obstáculo para la efectividad del derecho sustancial, sino que deben propender por su realización. Es decir, que las normas procesales son un medio para lograr la efectividad de los derechos subjetivos y no fines en sí mismas”^[7]. ¶

El carácter inalterable de los documentos tipo no puede, por tanto, hacerse extensivo a los aspectos meramente formales de tales documentos, esto es, el tamaño y tipo de letra, las márgenes o las expresiones que pretenden hacer más comprensible el documento, como es el caso de aquellas que informan que una expresión larga será referida con otra similar pero más corta. Lo anterior considerando que estos aspectos en nada afectan la aplicación y alcance de los documentos tipos, es decir, no afectan su contenido esencial y, mucho menos, las obligaciones, deberes y derechos que se derivan para las partes contratantes.¶

iii. Los documentos tipo constituyen un límite a la discrecionalidad de las entidades estatales en la configuración de los pliegos de condiciones, pues, como se detalló en el punto anterior de este concepto, fijan unos requisitos mínimos que aquellas deben respetar. Así ocurre en los procedimientos de licitación de obra pública de los sectores de infraestructura de transporte, infraestructura social y agua potable y saneamiento básico, para los cuales esta Agencia ha adoptado documentos tipo. En estos procedimientos debe cumplirse lo dispuesto en el pliego de condiciones tipo, que establece reglas imperativas para determinar, entre otros aspectos, los requisitos habilitantes.¶

Partiendo de la perspectiva anterior y teniendo en cuenta la pregunta del peticionario, cabe destacar que el numeral “4.1. OFERTA ECONÓMICA” del documento base de los documentos tipo de licitación de obra pública de infraestructura de transporte – versión 4 establece lo siguiente en relación con la oferta económica:¶

“[La entidad debe indicar si la forma de pago es por precio global, llave en mano, precios unitarios, administración delegada o reembolso de gastos. El Anexo 1 – Anexo Técnico y el Formulario 1– Formulario de Presupuesto Oficial debe ser concordante con la modalidad de pago seleccionada]¶

[Cuando el presupuesto del proceso de contratación es estructurado por precios unitarios, la entidad debe aplicar las notas señaladas en el Formulario 1 – Formulario de Presupuesto oficial. Cuando se estructura a través de otra modalidad de pago, la entidad debe definir las notas que debe tener en cuenta el proponente para presentar su oferta económica]¶

Para calificar este factor se tendrá en cuenta el valor total indicado en la propuesta económica o el obtenido de la corrección aritmética. La propuesta económica deberá ser allegada en el Sobre No. 2. ¶

[La entidad debe configurar el formato de oferta económica que se encuentra en el Formulario 1 – Formulario de Presupuesto Oficial, para que sea diligenciado por los proponentes. ¶

La entidad debe incluir el Formulario 1 – Formulario de Presupuesto Oficial y la oferta económica en formato Excel] ¶

El valor de la propuesta económica debe presentarse en pesos colombianos y contemplar todos los costos directos e indirectos para la completa y adecuada ejecución de la obra del presente proceso, los riesgos y la administración de estos.¶

Al formular la oferta, el proponente acepta que estarán a su cargo todos los impuestos, tasas y contribuciones establecidos por las diferentes autoridades nacionales, departamentales o municipales y dentro de estos mismos niveles territoriales, los impuestos, tasas y contribuciones establecidos por las diferentes autoridades.¶

Los estimativos técnicos que hagan los proponentes para la presentación de sus ofertas deben tener en cuenta que la ejecución del contrato se regirá íntegramente por lo previsto en los documentos del proceso y que en sus cálculos económicos deben incluir todos los aspectos y requerimientos necesarios para cumplir con todas las obligaciones contractuales y asumir los riesgos previstos en dichos documentos.¶

[Incluir en el evento en el que el proceso de contratación sea por precios unitarios] El desglose de los Análisis de Precios Unitarios publicados por la entidad es únicamente de referencia, constituye una guía para la preparación de la oferta. Si existe alguna duda o interrogante sobre la presentación de estos Análisis de Precios Unitarios y el precio de estudios publicados por la entidad, es deber de los Proponente hacerlos conocer dentro del plazo establecido en el Anexo 2 - Cronograma para la presentación de observaciones al proyecto de pliego de condiciones para que la Entidad los pueda estudiar.¶

[La entidad estatal en esta sección o en el “Formulario 1 – Formulario del presupuesto oficial” discriminará los impuestos, tasas o contribuciones que aplican al proceso de contratación. Los oferentes tendrán en cuenta está información al presentar su oferta]”. ¶

Del texto transcrito se advierte que los apartes entre corchetes del numeral 4.1 le permiten a la entidad: i) indicar la forma de pago del contrato, en concordancia con el Anexo 1 – Anexo Técnico y el Formulario 1 – Formulario de Presupuesto Oficial; ii) aplicar las notas del Formulario 1 cuando el presupuesto se estructura por precios unitarios o, en las demás modalidades de pago, definir las notas que el proponente debe tener en cuenta para presentar su oferta económica; iii) configurar el formato de oferta económica contenido en el Formulario 1 e incluirlo en formato Excel; iv) incorporar, cuando el proceso sea por precios unitarios, la regla según la cual el análisis de precios unitarios publicado por la entidad es únicamente de referencia; y v) discriminar los impuestos, tasas o contribuciones aplicables al proceso. Como se observa, ninguna de estas instrucciones habilita a la entidad para fijar un valor o porcentaje mínimo de la oferta económica, ni para asignar a las ofertas inferiores a dicho valor la consecuencia de ser consideradas artificialmente bajas.¶

En efecto, las instrucciones entre corchetes del numeral 4.1 tienen por objeto que la entidad adecúe la forma de presentación de la oferta económica a la modalidad de pago escogida y a la estructura del presupuesto oficial. No tienen por objeto definir las reglas de evaluación de dicha oferta. Así lo ha entendido esta Agencia al señalar que, en virtud de la instrucción del Formulario 1, las entidades pueden diseñar el formulario mediante el cual los proponentes presentan su oferta económica, de manera que la presentación de la oferta se realizará conforme al formato determinado por la entidad. Se trata, por tanto, de una facultad de configuración formal del instrumento de presentación de la oferta, que no se extiende a la fijación de umbrales de precio con efectos en la evaluación o en el rechazo de las propuestas. ¶

Lo mismo ocurre con las notas que la entidad debe definir cuando el presupuesto no se estructura por precios unitarios, pues estas se refieren a lo que el proponente “debe tener en cuenta para presentar su oferta económica”, y no a la forma en que esta será calificada.¶

Por el contrario, los apartes del numeral 4.1 que no se encuentran entre corchetes, que la entidad debe integrar a su proceso sin alteración alguna, disponen que “[p]ara calificar este factor se tendrá en cuenta el valor total indicado en la propuesta económica o el obtenido de la corrección aritmética”. Esta regla no admite que la calificación del factor económico quede condicionada a que el valor ofertado supere un porcentaje mínimo fijado por la entidad.¶

iv. Según el artículo 26.6 de la Ley 80 de 1993, los contratistas responderán cuando presenten ofertas que resulten artificialmente bajas con el propósito de obtener la adjudicación del contrato. El precio artificialmente bajo es definido como aquel que, además de ser muy reducido, no encuentra fundamento en el tráfico comercial. En este sentido, la entidad estaría imposibilitada para aceptar la propuesta artificialmente baja, so pena de la infracción de los principios de la contratación pública. Así lo señaló el Consejo de Estado en sentencia del 4 de junio de 2008, en los siguientes términos:¶

“El denominado ‘precio artificialmente bajo’ de que trata la Ley 80, es aquel que resulta artificioso o falso, disimulado, muy reducido o disminuido, pero además, que no encuentre sustentación o fundamento alguno en su estructuración dentro del tráfico comercial en el cual se desarrolla el negocio, es decir, que dicho precio no pueda ser justificado y por lo tanto, la Administración estaría imposibilitada para admitirlo, so pena de incurrir en violación de los principios de transparencia, equilibrio e imparcialidad que gobiernan la actividad contractual y como parte de ella, el procedimiento de la licitación […]”^[8].¶

Por su parte, la “Guía para el manejo de ofertas artificialmente bajas en Procesos de Contratación”^[9], establece que una oferta es artificialmente baja cuando, “a criterio de la Entidad Estatal, el precio ofertado no parece suficiente para garantizar la correcta ejecución del contrato. Esto, de acuerdo con la información recogida durante la etapa de planeación y particularmente durante el Estudio del Sector”. En este punto, es importante diferenciar las “ofertas artificialmente bajas” y las “ofertas competitivas”, entendiendo por estas últimas aquellas “que tienen en su estructura de costos economías de escala o de alcance, que permiten generar un bien o un servicio a menor costo que el resto de proveedores en el mercado”, según lo establece la guía antes mencionada.¶

De otro lado, el artículo 2.2.1.1.2.2.4 del Decreto 1082 de 2015 regula el procedimiento a seguir en los eventos en que se presenten propuestas con valor artificialmente bajo: ¶

“Si de acuerdo con la información obtenida por la Entidad Estatal en su deber de análisis de que trata el artículo 2.2.1.1.1.6.1 del presente decreto, el valor de una oferta parece artificialmente bajo, la Entidad Estatal debe requerir al oferente para que explique las razones que sustentan el valor ofrecido. Analizadas las explicaciones, el comité evaluador de que trata el artículo anterior, o quien haga la evaluación de las ofertas, debe recomendar rechazar la oferta o continuar con el análisis de la misma en la evaluación de las ofertas.¶

Cuando el valor de la oferta sobre la cual la Entidad Estatal tuvo dudas sobre su valor, responde a circunstancias objetivas del oferente y de su oferta que no ponen en riesgo el cumplimiento del contrato si este es adjudicado a tal oferta, la Entidad Estatal debe continuar con su análisis en el proceso de evaluación de ofertas.¶

En la subasta inversa esta disposición es aplicable sobre el precio obtenido al final de la misma”.¶

De lo expuesto se desprende que, ante una propuesta artificialmente baja, la entidad estatal está obligada a: i) requerir al oferente para que explique las razones que sustentan el valor ofrecido; ii) analizar las explicaciones; y iii) con base en lo anterior, rechazar la oferta o continuar con su análisis en la fase de evaluación. Así, la entidad deberá, inicialmente, determinar si la propuesta es considerada artificialmente baja, de acuerdo con la información del análisis del sector y, posteriormente, agotar el procedimiento indicado. ¶

Por su parte, la “Guía para el manejo de ofertas artificialmente bajas en Procesos de Contratación” recomienda a las entidades estatales tener en cuenta la siguiente información para determinar si una oferta es artificialmente baja: i) promedio del valor de las ofertas, ii) mediana del valor las ofertas, iii) desviación estándar del valor de las ofertas, iv) diferencia entre el costo estimado del contrato y el promedio o mediana del valor de las ofertas, v) diferencia entre el valor de la oferta que puede ser artificialmente baja y el promedio del valor de las ofertas, vi) diferencia entre el valor de la oferta que puede ser artificialmente baja y el costo estimado del contrato, y vii) la información histórica de ofertas y contratos del objeto del proceso de contratación. ¶

Con estos datos, la entidad puede emplear herramientas para identificar ofertas que pueden ser artíficamente bajas, tales como la comparación absoluta o la comparación relativa. La comparación absoluta consiste en contrastar cada oferta con el costo estimado del bien o servicio, de acuerdo con el estudio del sector. En este caso, si se reciben menos de cinco (5) ofertas, se debe solicitar aclaración a los proponentes cuyas ofertas sean menores en un 20%, o un mayor porcentaje en relación con el costo estimado por la entidad estatal. La comparación relativa consiste en que la entidad contrasta la información que obtiene a partir del universo de ofertas que presentan los proponentes en el proceso de selección. ¶

Colombia Compra Eficiente ha sugerido a las entidades aplicar la siguiente metodología para identificar ofertas con “precios artificialmente bajos”, en aquellos procesos en los que hay cinco (5) o más ofertas:¶

1. Primero deberá tomar el conjunto de ofertas a evaluar. ¶

2. Calcular la mediana, dependiendo de la dispersión de los datos el promedio del valor de cada oferta o de cada ítem dentro de la oferta.¶

3. Calcular la desviación estándar del conjunto. ¶

4. Determinar el valor mínimo aceptable para la Entidad Estatal.^[10]¶

La mediana debe calcularse ordenando los valores de mayor a menor y tomando el valor de la oferta en la mitad de la lista. Si el número de ofertas es par, caso en el cual no habrá una oferta “en la mitad”, debe tomarse los dos valores del medio, se suman y dividen en dos. Posteriormente, es necesario calcular la desviación estándar, utilizando la siguiente fórmula, en la que el valor n es el número de ofertas: ¶

Por último, el valor mínimo aceptable, será igual a la mediana menos la desviación estándar. De esta manera, la entidad puede identificar como ofertas artificialmente bajas las que se encuentren por debajo de ese valor mínimo. Con todo, dicho valor puede ser diferente al obtenido con la anterior metodología, dependiendo de la información y los datos con los que cuenten las entidades. Esto es así porque las entidades pueden o no acoger la metodología explicada, toda vez que la Guía no es de obligatorio cumplimiento para las entidades, pues sólo constituye una orientación o lineamiento para sus procesos de contratación.¶

Una vez que la entidad haya surtido su proceso de determinación de una propuesta como artificialmente baja y considerando que la oferta se encuentra inmersa en esta circunstancia, es necesario requerir al oferente para que explique las razones que sustentan el valor ofrecido. Posteriormente, el comité evaluador analizará las explicaciones y decidirá si rechaza la oferta o continúa con el análisis de la misma en el proceso de evaluación de ofertas. ¶

La ley y el reglamento no determinan la forma ni el momento para requerir a los proponentes para que justifiquen el precio ofertado. Por tanto, la determinación de tales asuntos es facultativa para cada entidad pública, para lo cual debe tener presentes las particularidades de cada modalidad de selección de contratistas, partiendo de la base de que la entidad solo podrá pedir explicaciones al proponente cuando conozca su oferta económica.¶

En el evento en que el proponente no allegue información una vez se haya requerido, se tratará de una omisión que el comité evaluador deberá analizar. De ser el caso, podrá rechazar la oferta si la duda que tiene es de tal magnitud que no tomar la decisión podría eventualmente comprometer la legalidad del proceso. ¶

El requerimiento debe comunicarse al proponente por el medio que la entidad considere más eficaz e idóneo, de acuerdo con el caso y las circunstancias particulares de la información objeto de requerimiento. Puede acudir a mensajes electrónicos y otros de similar informalidad.¶

El requerimiento debe comunicarse al proponente por el medio que la entidad considere más eficaz e idóneo, de acuerdo con el caso y las circunstancias particulares de la información objeto de requerimiento. Puede acudir a mensajes electrónicos y otros de similar informalidad. En relación con este aspecto, en el concepto del 7 de noviembre de 2019 –radicado No. 2201913000008288–, esta Agencia avaló en abstracto la idoneidad de una llamada telefónica para comunicar el requerimiento al oferente. La entidad estatal, entonces, no tiene la obligación de notificar dicho requerimiento al proponente, pues el mismo es un acto de trámite y no uno definitivo^[11].¶

En cuanto al término que se debe otorgar a los proponentes para que expliquen el precio ofertado, es preciso indicar que es un asunto que también queda a la discrecionalidad de la entidad. Sin embargo, la discrecionalidad debe ejercerse de manera sensata, con buen criterio y de forma prudente. Así lo explicó la Sección Quinta del Consejo de Estado en la sentencia del 10 de junio de 1992, en la que resaltó que “los (actos) denominados discrecionales […] se emiten por la autoridad administrativa en virtud de que la ley ha creído conveniente dejar a la sensatez, a la oportunidad, al buen criterio y al suficiente tacto que ha de presidir la gestión pública y enmarcar en la prudencia la toma de decisiones, con orden del buen servicio que ha de regir y de guiar sus tareas”^[12]. ¶

La doctrina foránea se ha pronunciado en similar sentido, al argumentar que la discrecionalidad administrativa tiene dos (2) limitantes: una, el respeto a la finalidad jurídica que justifica, que no es nada distinto a satisfacer el interés general; y otra, que el uso de la discrecionalidad sea necesario para cumplir el interés jurídico que se tutela. En estos términos, la entidad deberá adoptar una medida que esté acorde con el interés general^[13].¶

La entidad tiene entonces la facultad de definir el término mínimo que otorgará a los proponentes para aclarar el precio artificialmente bajo. No obstante, dicho término debe estar acorde, por un lado, con el interés general y, por el otro, con los principios de proporcionalidad y razonabilidad, así como también con los principios del Estatuto General de Contratación de la Administración Pública. ¶

Finalmente, verificada la información remitida por el proponente, la entidad debe definir si rechaza o no la oferta. En la “Guía para el manejo de ofertas artificialmente bajas en Procesos de Contratación”, la Agencia Nacional de Contratación Pública precisó que se debe rechazar la propuesta en los siguientes eventos: i) “el proponente no presenta por escrito a la entidad estatal la aclaración de la oferta”, ii) “el proponente no envía parte o la totalidad de la información solicitada por la entidad estatal”, iii) “las aclaraciones del proponente no son satisfactorias para garantizar la sostenibilidad de la oferta durante la ejecución del contrato” y iv) “las aclaraciones del proponente no desvirtúan la teoría de que está utilizando su oferta como parte de una estrategia colusoria o anticompetitiva durante el proceso de selección”. Lo anterior, sin perjuicio de los eventos señalados en el numeral 4.2 de la “Guía para el manejo de ofertas artificialmente bajas en Procesos de Contratación de Colombia Compra Eficiente”, los cuales, debe advertirse, son criterios orientadores para las entidades públicas y no causales de rechazo en estricto sentido.¶

En todo caso, debe advertirse que las aclaraciones que están obligados a dar los proponentes según lo dispuesto en el artículo 2.2.1.1.2.2.4 del Decreto 1082 de 2015, deben cumplir con la carga de claridad suficiente para desvirtuar las razones por las que la Entidad Estatal ha estimado que la oferta es artificialmente baja. Esto implica dar cuenta de las circunstancias objetivas debido a las cuales la oferta es sustentable y competitiva. De acuerdo con lo señalado en la mencionada guía estas circunstancias pueden estar relacionadas con i) técnicas diferenciadas de producción del bien o provisión del servicio; ii) cercanía al lugar de provisión o al lugar de abastecimiento de materias primas; iii) mejores condiciones contractuales con los proveedores de insumos; y iv) mayor diversificación de productos o servicios relacionados. Lo anterior sin perjuicio de que el contratista indique alguna otra razón distinta por la que la oferta es competitiva, incluyendo aquellas relacionadas con implementación de economías de escala o alcance, esto, en razón a que en la mencionada guía se indica que “la Entidad Estatal debe tenerlo en cuenta en el análisis de las aclaraciones”. ¶

v. El numeral 4.1.3., del Capítulo IV “Criterios de Evaluación, Asignación de Puntaje y Criterios de Desempate”, del documento base de los documentos tipo de licitación de obra pública de infraestructura de transporte – versión 4, regula lo referente al precio artificialmente bajo. Según esta disposición, “(e)n el evento en el que el precio de una oferta, al momento de su evaluación, no parezca suficiente para garantizar una correcta ejecución del contrato, de acuerdo con la información recogida durante la etapa de planeación y particularmente durante el estudio del sector, la entidad aplicará el proceso descrito en el artículo 2.2.1.1.2.2.4. del Decreto 1082 de 2015, además podrá acudir a los parámetros definidos en la Guía para el manejo de ofertas artificialmente bajas en procesos de Contratación de Colombia Compra Eficiente, como un criterio metodológico”. ¶

Como se evidencia, en los casos en que se presente una oferta artificialmente baja, el numeral 4.1.3 del Capítulo IV del documento base remite expresamente al procedimiento previsto en el artículo 2.2.1.1.2.2.4 del Decreto 1082 de 2015. Además, la entidad pública podrá acudir a los parámetros definidos en la Guía para el manejo de ofertas artificialmente bajas en procesos de contratación.¶

Como se explicó, el artículo 2.2.1.1.2.2.4 del Decreto 1082 de 2015 impone el deber a las entidades públicas de requerir al oferente para que explique las razones que sustentan el valor ofrecido, para posteriormente analizarlas y con base en ello, definir si procede el rechazo de la oferta o se continúa con el análisis de la misma en la evaluación de las ofertas. Por su parte, la Guía para el manejo de ofertas artificialmente bajas en Procesos de Contratación establece criterios orientadores para las entidades públicas, que podrán aplicar para determinar si una oferta parece ser artificialmente baja. Sin embargo, no se trata de criterios vinculantes, de manera que las entidades pueden, a partir de los datos de los que dispongan, servirse de otros métodos razonables, para establecer el valor mínimo aceptable, justificando satisfactoriamente el resultado.¶

De esta manera, para la identificación de la oferta artificialmente baja en el marco de los documentos tipo la entidad estatal podrá tener en cuenta como insumos del mencionado análisis la información señalada en esta Guía, esto es: i) el promedio del valor de las ofertas, ii) la mediana del valor de las ofertas, iii) la desviación estándar del valor de las ofertas, iv) la diferencia entre el costo estimado del contrato y el promedio o mediana del valor de las ofertas, v) la diferencia entre el valor de la oferta que puede ser artificialmente baja y el promedio del valor de las ofertas, vi) la diferencia entre el valor de la oferta que puede ser artificialmente baja y el costo estimado del contrato y vii) la información histórica de ofertas y contratos del objeto del proceso de contratación. ¶

Dentro de las herramientas para su identificación, podrá determinar si la comparación de las ofertas será absoluta o relativa en los términos señalados en la Guía. En tal sentido, como se explicó anteriormente, con base en esta metodología si se reciben menos de cinco (5) ofertas, se solicitará aclaración a los proponentes cuyas ofertas sean menores en un 20%, o un mayor porcentaje en relación con el costo estimado por la entidad estatal. Por su parte, cuando se presentan más de cinco (5) ofertas la Guía sugiere aplicar una metodología para identificar ofertas con precios artificialmente bajos, dentro de la que se incluye la fijación de un valor mínimo aceptable. De este modo, la entidad puede identificar como ofertas artificialmente bajas las que se encuentren por debajo de ese valor mínimo. ¶

Con base en lo anterior, el requerimiento de aclaraciones al que se refiere artículo 2.2.1.1.2.2.4 del Decreto 1082 de 2015 se podrá realizar a los proponentes que se encuentren en estos supuestos y no solamente al que se encuentra en el primer orden de elegibilidad. No obstante, se reitera que estos no son criterios vinculantes, por lo que la entidad podrá aplicar cualquier otro método que considere pertinente y determinar la forma en la que cumplirá el proceso descrito en la norma mencionada. En todo caso, la entidad debe incorporar en la resolución de adjudicación o en el informe de evaluación una explicación de la metodología que utilizó para identificar posibles ofertas artificialmente bajas en el proceso de contratación.¶

Así las cosas, para la determinación de las ofertas artificialmente bajas en procesos regidos por documentos tipo, las entidades deben aplicar lo dispuesto en el artículo 2.2.1.1.2.2.4 del Decreto 1082 de 2015 y podrán tener en cuenta las metodologías definidas en la Guía para el manejo de ofertas artificialmente bajas en procesos de contratación conforme a la explicación anteriormente expuesta. Sin embargo, se precisa que la determinación de la metodología no significa que la entidad puede modificar el contenido del numeral 4.3.1 del documento base para incluir las condiciones en las que se desarrollará esta metodología, pues se vulneraría la regla de inalterabilidad de los documentos tipo. Al respecto, recuérdese que los únicos aspectos que pueden ser diligenciados por la entidad son aquellos que se encuentran incluidos en corchetes y resaltado en gris o cuya modificación sea permitida por los mismos documentos tipo, opciones que no se encuentran en el numeral mencionado. ¶

Ahora bien, lo anterior no impide que la entidad, en ejercicio del deber de planeación, defina el parámetro o referente a partir del cual identificará las ofertas cuyo valor parezca artificialmente bajo. A diferencia de las condiciones habilitantes, los factores técnicos y económicos de escogencia y los sistemas de ponderación, el análisis del sector no se encuentra estandarizado por los documentos tipo, sino que su elaboración le corresponde a cada entidad estatal, de conformidad con el artículo 2.2.1.1.1.6.1 del Decreto 1082 de 2015. Al respecto, esta Agencia ha señalado que “(…) los procedimientos para selección de contratistas adelantados con documentos tipo, a pesar de contar con requisitos habilitantes e índices financieros previamente acotados por dichos documentos, con efectos obligatorios y carácter inalterable, no se encuentran exentos de la obligación de realizar tanto los estudios previos como un análisis del sector en el que tendrá lugar la contratación”^[14].¶

En el mismo sentido, esta Agencia ha precisado que la utilización de los documentos tipo “(…) no exime la labor previa de planeación que debe realizar cada una de las entidades estatales, como es la realización de los estudios y documentos previos, análisis de las condiciones económicas del sector y el análisis, tipificación y asignación de riesgos (…)”, y que “(l)a información producto del análisis del sector, si bien no sirve a las entidades para determinar los requisitos habilitantes e índices financieros con el margen de discrecionalidad que les compete en procesos en los que no se apliquen documentos tipo, permite –entre otros aspectos– (…) determinar si una oferta contiene precios artificialmente bajos (…)”^[15]. Por ello, el numeral 4.1.3 del documento base remite expresamente a la información recogida durante la etapa de planeación y, particularmente, durante el estudio del sector, como el principal insumo para establecer si el precio de una oferta parece insuficiente para garantizar la correcta ejecución del contrato.¶

Así mismo, frente a una consulta en la que se preguntó si una entidad podía utilizar como herramienta para identificar ofertas artificialmente bajas un porcentaje derivado del análisis del sector, esta Agencia indicó que “la Entidad Estatal está facultada para aplicar los criterios contenidos en la Guía o acudir, si bien lo tiene, a otro tipo de criterios que consideren más apropiados mediante los cuales establecer el criterio (porcentual o numérico) con el cual analizar las ofertas”^[16]. En este orden, será en el análisis del sector, y no en el pliego de condiciones, donde la entidad eventualmente podrá establecer, de manera justificada y con base en la información del mercado que haya obtenido, un referente –por ejemplo, un porcentaje respecto del presupuesto oficial o del costo estimado del contrato– para identificar las ofertas cuyo valor parezca artificialmente bajo.¶

Sin embargo, en armonía con lo expuesto en este concepto, dicho referente no puede tener el alcance de una regla de evaluación ni de una causal de rechazo. Como lo ha señalado esta Agencia, “la identificación de un posible precio artificialmente bajo –bien sea por el método de comparación absoluta o relativa– no da lugar al rechazo automático de la propuesta”^[17]. Por tanto, las ofertas que se ubiquen por debajo del referente no pueden ser consideradas artificialmente bajas por ese solo hecho. El referente únicamente permite identificar las ofertas cuyo valor parece insuficiente, frente a las cuales la entidad debe agotar el procedimiento del artículo 2.2.1.1.2.2.4 del Decreto 1082 de 2015, requerir al proponente para que explique las razones que sustentan el valor ofrecido, analizar sus explicaciones y, solo si estas no justifican dicho valor, rechazar la oferta con fundamento en la causal prevista en el numeral 1.15 del documento base.¶

Debe advertirse, además, que el análisis del sector hace parte de los Documentos del Proceso, pues el artículo 2.2.1.1.1.6.1 del Decreto 1082 de 2015 exige que la entidad deje constancia de él en dichos documentos. Por ello, no puede servir como vehículo para introducir lo que el documento tipo no permite incluir en el pliego de condiciones. Si en dicho análisis la entidad dispusiera que las ofertas inferiores a un determinado porcentaje “serán consideradas artificialmente bajas” y, en consecuencia, las rechazara sin agotar el procedimiento reglamentario, estaría estableciendo una causal de rechazo distinta de las señaladas en el numeral 1.15 y modificando los factores económicos de escogencia del documento tipo, en contravía de la regla de inalterabilidad y del artículo 1 de la Ley 2022 de 2020 –explicada en el punto dos (ii) de esta concepto–. ¶

Por otra parte, en relación con el método de ponderación de la oferta económica, debe recordarse que en los documentos tipo de licitación de obra pública de infraestructura de transporte este se determina de manera aleatoria, a partir de los centavos de la Tasa de Cambio Representativa del Mercado –TRM–, entre las alternativas de mediana con valor absoluto, media geométrica, media aritmética baja y menor valor, tal como lo prescribe el artículo 30 de la Ley 80 de 1993, modificado por el artículo 1 de la Ley 1882 de 2018. Al respecto, esta Agencia ha señalado que la TRM “se trata de un criterio para seleccionar el mecanismo de ponderación de las ofertas económicas y no hace parte del procedimiento ni de los lineamientos para determinar que una oferta se caracterice por ser artificialmente baja. En tal sentido, independientemente del método de ponderación seleccionado en función de la TRM es posible aplicar el tratamiento señalado respecto a las ofertas con posibles precios artificialmente bajos”^[18].¶

En consecuencia, el referente que la entidad establezca en el análisis del sector para identificar ofertas que parezcan artificialmente bajas no implica definir con anterioridad el método de ponderación de menor valor, ni ningún otro, pues se trata de actuaciones independientes. Distinto es que el valor mínimo se configure como una regla que excluya de la evaluación económica, sin agotar el procedimiento reglamentario, las ofertas que se encuentren por debajo de él, pues en ese caso se modificaría el factor económico de escogencia previsto en el documento tipo, cualquiera que sea el método de ponderación que resulte aplicable.¶

En conclusión, cuando una oferta parezca artificialmente baja, la entidad está obligada a requerir al proponente para que aclare el valor de la oferta. Con base en esta justificación, el comité evaluador definirá si se rechaza la oferta o si continúa con su evaluación. En consecuencia, no podrá rechazar la oferta si no ha efectuado dicho requerimiento, pues, según lo establecido en el artículo 2.2.1.1.2.2.4 del Decreto 1082 de 2015, el rechazo de la oferta procede cuando las explicaciones del proponente son insuficientes o insatisfactorias. Esta regla aplica también cuando la oferta haya sido identificada a partir del referente que la entidad haya establecido en el análisis del sector.¶

vi. Finalmente, debe advertirse que, el análisis requerido para resolver problemas específicos en torno a la contratación de las entidades estatales debe ser realizado por quienes tengan interés en ello. De esta manera, las afirmaciones aquí realizadas no pueden ser interpretadas como juicios de valor sobre circunstancias concretas relacionadas con los hechos que motivan la consulta. Por lo anterior, previo concepto de sus asesores, la solución de situaciones particulares corresponde a los interesados adoptar la decisión correspondiente y, en caso de conflicto, a las autoridades judiciales, fiscales y disciplinarias.¶

Dentro de este marco, la entidad contratante definirá en cada caso concreto lo relacionado con el tema objeto de consulta. Al tratarse de un análisis que debe realizarse en el procedimiento contractual específico, la Agencia no puede definir un criterio universal y absoluto por vía consultiva, sino que brinda elementos de carácter general para que los partícipes del sistema de compras y contratación pública adopten la decisión que corresponda, lo cual es acorde con el principio de juridicidad. Así, cada entidad definirá la forma de adelantar su gestión contractual, sin que sea atribución de Colombia Compra Eficiente validar sus actuaciones.¶

1. Referencias normativas, jurisprudenciales y otras fuentes:¶

4. Referencias normativas, jurisprudenciales y otras fuentes:¶

1. Doctrina de la Agencia Nacional de Contratación Pública:¶

La Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente, se ha pronunciado sobre el fundamento normativo de los documentos tipo en los conceptos: C-653 del 9 de noviembre de 2020, C-665 del 11 de noviembre de 2020, C-698 del 19 de noviembre de 2020, C-716 del 30 de noviembre de 2020, C-775 de 2020 del 11 de diciembre de 2020, C-798 del 25 de enero de 2021, C-027 del 1 de marzo de 2021 y C-204 del 6 de mayo de 2021, C-215 del 12 de mayo de 2021, C-224 del 20 de mayo, C-264 del 2 de junio del 2021, C-268 del 3 de junio de 2021, C-312 del 29 de junio de 2021, C-344 del 13 de julio de 2021, C-384 del 30 de julio de 2021, C-412 del 17 de agosto de 2021, C-433 del 20 de agosto de 2021, C-471 del 30 de agosto de 2021, C-450 del 31 de agosto de 2021, C-473 del 7 de septiembre de 2021, C-591 del 31 de agosto de 2021, C-493 del 13 de septiembre de 2021, C-569 del 12 de octubre de 2021, C-599 del 26 de octubre de 2021, C-643 del 17 de noviembre de 2021 y C-356 del 6 de julio de 2022, C-654 del 7 de octubre de 2022, C-874 del 22 de diciembre de 2022, C-909 del 5 de enero de 2023, C-945 del 17 de febrero de 2023, C-042 del 29 de marzo de 2023, C-051 del 28 de abril de 2023, C-299 del 24 de julio de 2023, C- 272 del 22 de agosto de 2024, C- 516 del 07 de octubre de 2024, C- 481 del 09 de noviembre de 2024, C- 692 del 19 de noviembre de 2024, C-753 del 4 de enero de 2024, C-133 del 10 de marzo de 2025 y C-1485 del 24 de noviembre de 2025, entre otros.¶

Asimismo, se ha pronunciado sobre los precios artificialmente bajos y el análisis del sector en los procesos regidos por documentos tipo en los conceptos C-415 del 7 de julio de 2020, C-205 del 7 de mayo de 2021, C-215 del 12 de mayo de 2021, C-737 del 27 de enero de 2022, C-287 del 11 de mayo de 2022, C-403 del 22 de junio de 2022, C-487 de 2022, C-268 del 2 de octubre de 2024, C-669 de 2024, C-365 del 2 de mayo de 2025 y C-1031 del 12 de agosto de 2026, entre otros.¶

Estos y otros conceptos se encuentran disponibles para consulta en el Sistema de Relatoría de la Agencia, en el cual también podrás encontrar jurisprudencia del Consejo de Estado, laudos arbitrales y la normativa de la contratación concordada con la doctrina de la Subdirección de Gestión Contractual. Accede a través del siguiente enlace: https://relatoria.colombiacompra.gov.co/ .¶

Las garantías no son un requisito formal: son el instrumento con el que se protege el patrimonio público frente a los riesgos del contrato. Por ello, la Agencia Nacional de Contratación Pública –Colombia Compra Eficiente– te invita a consultar la nueva versión de la Guía para la Exigencia y Constitución de Garantías en los Procesos de Contratación, dirigida a las entidades sometidas al EGCAP y a las de regímenes exceptuados, así como a proveedores y órganos de control. Encontrarás orientaciones sobre las clases de garantías admisibles, la correspondencia entre riesgos asignados y amparos exigidos, su suficiencia y vigencia, y el procedimiento para hacerlas efectivas. Consúltala aquí: https://www.colombiacompra.gov.co/archivos/manual/guia-de-garantias-en-procesos-de-contratacion¶

De otro lado, te contamos que el Decreto 287 del 19 de marzo de 2026 sustituyó los artículos 2.2.1.2.4.2.6., 2.2.1.2.4.2.7. y 2.2.1.2.4.2.8. del Decreto 1082 de 2015 y estructuró el Sistema Integral de Preferencias en favor de las personas con discapacidad, en cumplimiento del artículo 13 de la Ley Estatutaria 1618 de 2013. Para orientar su aplicación, esta Agencia expidió la Circular Externa 003 del 12 de mayo de 2026, en la que precisa quiénes son los beneficiarios, las cinco medidas que integran el sistema y su obligatoriedad según la modalidad de selección, y el régimen de transición aplicable a los procesos en curso. Consúltala aquí: https://www.colombiacompra.gov.co/archivos/circular/circular-externa-003-de-2026¶

Recuerda también que la información sobre sanciones e inhabilidades solo cumple su función preventiva si llega oportunamente a los registros públicos. Sobre este deber, esta Agencia expidió la Circular Externa 002 del 5 de mayo de 2026, dirigida a todas las entidades del Estado sin distinción de su régimen contractual, en la que reitera la obligatoriedad de reportar caducidades, multas, sanciones, declaratorias de incumplimiento e inhabilidades ante las Cámaras de Comercio, la Procuraduría General de la Nación y el SECOP, e indica los responsables, los portales dispuestos para el efecto y las consecuencias disciplinarias de omitir este deber. Consúltala aquí: https://www.colombiacompra.gov.co/archivos/circular/circular-externa-002-de-2026¶

Finalmente, si quieres seguir de cerca la actividad de la Agencia, la tercera edición de 2026 del Radar de la Compra Pública reúne, entre otros contenidos, la Circular Externa 003 de 2026, el Decreto 552 de 2026, un estudio sobre inteligencia artificial en la compra pública, los avances de la Relatoría, análisis jurisprudencial, conceptos jurídicos destacados y la oferta de la Escuela Virtual ANCP-CCE. Descárgalo aquí: https://www.colombiacompra.gov.co/archivos/boletin/boletin-edicion-n-3-de-2026-radar-de-la-compra-publica"¶

Por último, lo invitamos a seguirnos en las redes sociales en las cuales se difunde información institucional: ¶

Twitter: @colombiacompra

Facebook: ColombiaCompraEficiente

LinkedIn: Agencia Nacional de Contratación Pública - Colombia Compra Eficiente Instagram: @colombiacompraeficiente_cce¶

Este concepto tiene el alcance previsto en el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y las expresiones utilizadas con mayúscula inicial deben ser entendidas con el significado que les otorga el artículo 2.2.1.1.1.3.1 del Decreto 1082 de 2015.¶

Atentamente,

1. Estos Documentos Tipo pueden ser consultados en la página web de Colombia Compra Eficiente, a través del siguiente enlace: https://www.colombiacompra.gov.co/documentos-tipo/documentos-tipo ↑¶

2. En cuanto a las resoluciones vigentes, dicha regla se observa en el artículo 3 de las Resoluciones 248 de 2020, 249 de 2020, 269 de 2020, 219 de 2021, 220 de 2021, 392 de 2021, 454 de 2021, 333 de 2022, 358 de 2023, 798 de 2023, 456 de 2024, 463 de 2024, 464 de 2024, 725 de 2024, 726 de 2024, 539 de 2025, entre otras. ↑¶

3. En torno a las potestades regladas, García de Enterría y Ramón Fernández manifiestan: “El ejercicio de las potestades regladas reduce a la Administración a la constatación (accertamento, en el expresivo concepto italiano) del supuesto de hecho legalmente definido de manera completa y aplicar en presencia del mismo lo que la propia Ley ha determinado también agotadoramente […] La decisión en que consista el ejercicio de la potestad es obligatoria en presencia de dicho supuesto y su contenido no puede ser configurado libremente por la Administración, sino que ha de limitarse a lo que la propia Ley ha previsto sobre ese contenido de modo preciso y completo” (GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo; y RAMÓN FERNÁNDEZ, Tomas. Curso de derecho administrativo. Tomo I. Madrid: Civitas, 1997. pp. 444-445) ↑¶

4. El artículo 25, numeral 1º de la Ley 80 de 1993 establece que “En las normas de selección y en los pliegos de condiciones para la escogencia de contratistas, se cumplirán y establecerán los procedimientos y etapas estrictamente necesarios para asegurar la selección objetiva de la propuesta más favorable. Para este propósito, se señalarán términos preclusivos y perentorios para las diferentes etapas de la selección y las autoridades darán impulso oficioso a las actuaciones”. ↑¶

5. En efecto, el artículo 5 del Decreto 019 de 2012 prevé lo siguiente: “Las normas de procedimiento administrativo deben ser utilizadas para agilizar las decisiones; los procedimientos se deben adelantar en el menor tiempo y con la menor cantidad de gastos de quienes intervienen en ellos; las autoridades administrativas y los particulares que cumplen funciones administrativas no deben exigir más documentos y copias que los estrictamente necesarios, ni autenticaciones ni notas de presentación personal sino cuando la ley lo ordene en forma expresa, o tratándose de poderes especiales. En tal virtud, las autoridades deberán proceder con austeridad y eficiencia, optimizar el uso del tiempo y de los demás recursos, procurando el más alto nivel de calidad en sus actuaciones y la protección de los derechos de las personas”. ↑¶

6. Diccionario de la Real Academia Española, versión online disponible en: https://dle.rae.es/est%C3%A1ndar, consultado el 2 de junio de 2020. ↑¶

7. Cita tomada de la providencia del 20 de febrero de 2020, dictada por el Consejo de Estado. Sección Tercera. Subsección A, dentro del expediente 47001-23-33-000-2018-00035-01 (63.854), cuya ponente fue Marta Nubia Velásquez Rico. ↑¶

8. Consejo de Estado. Sección Tercera. Sentencia del 4 de junio de 2008. Exp. No. 17.783. C.P. Myriam Guerrero de Escobar. ↑¶

9. La Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente expidió la “Guía para el manejo de ofertas artificialmente bajas en Procesos de Contratación”, en la cual se señalan las causas y consecuencias de que en los procedimientos contractuales existan este tipo de ofertas, y las herramientas y pasos para identificarlas y manejarlas; además de estrategias para reducir la posibilidad de recibir ofertas con “precios artificialmente bajos”. De acuerdo con la parte introductoria de la Guía, esta brinda pautas a los participantes de la contratación pública, en cumplimiento del objetivo y funciones de esta Agencia que, de acuerdo con el artículo 3 Decreto Ley 4170 de 2011, desarrolla implementar y difunde políticas, planes, programas, normas instrumentos y herramientas que facilitan la contratación pública. ¶

   Entre las funciones asignadas se contempla el desarrollo y publicación de instrumentos y herramientas que ayuden a los participantes de la contratación pública, los cuales fueron denominados por la Agencia como manuales y guías. Los lineamientos y orientaciones que esta entidad propone tienen en cuenta la aplicación de normas de carácter general en materia de compras y contratación pública, y por ende se dirigen a facilitar la actividad contractual de las entidades públicas en general. ↑¶

10. Guía para el manejo de ofertas artificialmente bajas en Procesos de Contratación. p. 10. ↑¶

11. De acuerdo con el Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 22 de octubre de 2009. C.P. Filemón Jiménez, los actos administrativos de fondo son aquellos que concluyen la actuación administrativa, en tanto que deciden directa o indirectamente el fondo del asunto y producen efectos jurídicos definitivos; mientras que los actos de trámite por sí mismos no concluyen la actuación administrativa, salvo que, como lo prevé la norma, la decisión que se adopte impida que continúe tal actuación, caso en el cual se convierte en un acto administrativo definitivo, porque pone fin al procedimiento administrativo. ↑¶

12. Consejo de Estado. Sección Segunda. Sentencia del 10 de junio de 1992. Exp. No. 4.249. C.P. Álvaro Lecompte Luna. ↑¶

13. DROMI, Roberto. Reforma del Estado y Privatizaciones. Tomo 2. Pliegos de condiciones. Buenos Aires: Astrea, 1991. p. 8. “La discrecionalidad tiene por lo menos dos límites evidentes. Uno es el respeto a la finalidad jurídica que justifica y da sustento al poder de la autoridad competente; el otro hace referencia a la necesidad de que el uso de la discrecionalidad administrativa, en nada sobrepasa lo rigurosamente necesario para el cumplimiento del interés jurídico que deba ser legítimamente tutelado. De ahí que si la finalidad que justifica cierta decisión discrecional es la de satisfacer adecuadamente el interés público, sólo él puede servir como criterio para la adopción de la medida”. ↑¶

14. Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente. Concepto C-365 del 2 de mayo de 2025. ↑¶

15. Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente. Concepto C-215 del 12 de mayo de 2021. ↑¶

16. Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente. Concepto C-268 del 2 de octubre de 2024. ↑¶

17. Ibídem. ↑

18. Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente. Concepto C-737 del 27 de enero de 2022. En el mismo sentido, Concepto C-205 del 7 de mayo de 2021. Ambos conceptos se refieren a la versión 3 de los documentos tipo de licitación de obra pública de infraestructura de transporte. ↑¶