El Concepto C-039 de 2022 de Colombia Compra Eficiente explica el fundamento normativo de los documentos tipo, señalando que la Ley 2022 modificó el artículo 4 de la Ley 1882 de 2018. En particular, la adopción de documentos tipo quedó a cargo de la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente (o quien haga sus veces), con inclusión de buenas prácticas, principios de contratación y actividades de capacitación y comentarios. También precisa el ámbito de aplicación: si en procesos de infraestructura de transporte se requieren bienes y servicios adicionales a la obra pública y no están incluidos en la “Matriz 1 – Experiencia”, la entidad puede exigir experiencia adicional siguiendo parámetros del artículo 4 de la Resolución 240 de 2020 (incluida la verificación de condiciones de mercado y límites a tipos de experiencia). Finalmente, la Resolución 193 de 2021 adopta documentos tipo obligatorios para concursos de méritos destinados a la consultoría de ingeniería de infraestructura de transporte, para los proyectos señalados en la matriz.
Expediente: C-039 de 2022 – Fecha: 20-02-2022 – Número Interno: C-039 de 2022 – Demandado: – Actor: – Radicado de entrada: P20220113000212 – Radicado de salida: RS20220221001718 – Restrictor: – Descriptor: DOCUMENTOS TIPO,RESOLUCIÓN 193 DE 2021 – Mes: Febrero – Año: 2022
Texto del concepto
DOCUMENTOS TIPO – Fundamento normativo – Documentos tipo adoptados
[…] el Gobierno Nacional sancionó la Ley 2022, que rige a partir de su publicación y cuyo artículo 1 modificó el artículo 4 de la Ley 1882 de 2018 en relación con los siguientes aspectos: i) el sujeto encargado de la adopción de los documentos tipo, ya que antes se señalaba al Gobierno Nacional y ahora la entidad encargada directamente por la Ley es la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente o quien haga sus veces; ii) la inclusión de buenas prácticas contractuales y los principios de la contratación pública para establecer los requisitos habilitantes, factores técnicos, económicos y otros factores de escogencia en los documentos tipo; iii) la implementación de procesos de capacitación en los municipios para la utilización de los documentos tipo buscando el desarrollo de la economía local; y iv) las responsabilidades para Colombia Compra Eficiente en la definición del desarrollo e implementación de los documentos tipo mediante cronogramas, coordinación con otras entidades especializadas, recepción de comentarios de los interesados y revisión de los documentos tipo expedidos.
DOCUMENTOS TIPO – Ámbito de aplicación – Bienes y servicios adicionales a la obra pública de infraestructura de transporte
[…] en caso de que la entidad requiera bienes y servicios que no se encuentran incluidos en la «Matriz 1 – Experiencia» y considere necesario exigir experiencia adicional, debe aplicar los parámetros establecidos en el artículo 4 de la Resolución 240 de 2020. Esta norma dispone los eventos en los que el objeto contractual incluye bienes o servicios adicionales a la obra pública de infraestructura de transporte. En este caso, la entidad puede incluir experiencia adicional para evaluar la idoneidad respecto de los bienes o servicios ajenos a la obra pública de infraestructura de transporte.
Para ello, se deben seguir los siguientes parámetros: i) demostrar en los estudios previos que ha verificado las condiciones de mercado para la adquisición de los bienes o servicios adicionales al componente de obra pública, de tal forma que la experiencia adicional garantiza la pluralidad de oferentes, ii) conservar los requisitos exigidos en los documentos tipo, iii) abstenerse de pedir experiencia exclusiva con entidades estatales, experiencia previa en un territorio específico, limitada en el tiempo o que incluya volúmenes o cantidades de obra específica, iv) clasificar la experiencia requerida solo hasta el tercer nivel del clasificador de bienes y servicios, así como incluir exclusivamente los códigos que estén relacionados directamente con el objeto a contratar
RESOLUCIÓN 193 DE 2021 – Documentos tipo – Concurso de méritos – Consultoría estudios de ingeniería – Infraestructura de transporte
[…] la Resolución 193 del 14 de julio de 2021, «Por la cual se adoptan los documentos tipo para los procesos de selección de concurso de méritos para contratar la consultoría de ingeniería de infraestructura de transporte» se adoptó en vigencia de la Ley 2022 de 2020. En tal sentido, este documento tipo resulta obligatorio para todas las entidades sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, que adelanten procesos de concursos de méritos para contratar la consultoría de cualquiera de los proyectos señalados en la «Matriz 1 – Experiencia».
Bogotá D.C., 21 Febrero 2022
Silvia Andrea Salazar Sánchez
Sogamoso, Boyacá
Concepto C ‒ 039 de 2022
Temas: | DOCUMENTOS TIPO – Fundamento normativo – Documentos adoptados / DOCUMENTOS TIPO – Ámbito de aplicación – Bienes y servicios adicionales a la obra pública de infraestructura de transporte / RESOLUCIÓN 193 DE 2021 – Documentos tipo – Concurso de méritos – Consultoría estudios de ingeniería – Infraestructura de transporte |
Radicación: | Respuesta a consulta No. P20220113000212 |
Estimada señora Salazar Sánchez:
En ejercicio de la competencia otorgada por el numeral 8 del artículo 11 y el numeral 5 del artículo 3 del Decreto Ley 4170 de 2011, la Agencia Nacional de Contratación Pública ― Colombia Compra Eficiente responde su consulta del 7 de enero de 2022.
- Problema planteado
Usted realiza las siguientes preguntas: «1. En la mayoría de contratos de obra pública de señalización las entidades territoriales necesitan que la firma contratista una vez termine la obra dejen sentada la guía de mantenimiento y actualización de la señalización del tramo vial intervenido, el estudio de seguridad vial del tramo vial intervenido, el archivo de auditorías de seguridad vial del tramo vial intervenido, dado que resultaría un gasto mayor para las administración y un posible detrimento el contratar la obra y una vez culminada contratar un consultor que levante el estudio de seguridad vial, y dicho tipo de experiencia no aparece en la matriz de experiencia de las obras de señalización, motivo por el cual solicitamos se nos informe si la experiencia en estas aristas se puede solicitar adicional a la matriz de obra pública de infraestructura de transporte, o se debe combinar con la matriz de consultoría de infraestructura de transporte. 2. Deseamos saber si los pliegos tipo de consultorías para infraestructura de transporte solo deben aplicar a los procesos de contratación de más de 100 smmlv».
- Consideraciones
Teniendo en cuenta que las preguntas 3, 4 y 5 de su solicitud fueron resueltas por la Subdirección de Gestión Contractual mediante oficio con radicado de salida No. RS20220124000425 del 24 de enero de 2022, para responder la consulta, se analizarán los siguientes temas: i) fundamento normativo de los documentos tipo de infraestructura de transporte adoptados a la fecha, ii) experiencia adicional respecto a los bienes y servicios adicionales a la obra pública en los documentos tipo adoptados mediante la Resolución No. 240 de 2020 y iii) ámbito de aplicación de los documentos tipo de consultoría de estudios de ingeniería de infraestructura de transporte.
La Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente analizó el fundamento normativo de los pliegos de condiciones tipo en la contratación estatal, entre otros, en los conceptos C-144 del 2 de marzo de 2020, C-174 del 16 de marzo de 2020, C-129 del 24 de marzo de 2020, C-193 del 6 de abril de 2020, C-189 del 8 de abril de 2020, C-009 del 27 de abril de 2020, C-289 del 26 de mayo de 2020, C-332 del 26 de mayo de 2020, C-354 del 4 de junio de 2020, C-384 del 4 de junio de 2020, C-387 del 23 de junio de 2020, C-328 del 30 de junio de 2020, C-379 del 30 de junio de 2020, C-397 del 30 de junio de 2020, C-411 del 30 de junio de 2020, C-415 del 7 de julio de 2020, C-443 del 7 de julio de 2020, C-427 del 9 de julio de 2020, C-395 del 9 de julio de 2020, C-327 del 10 de julio de 2020, C-444 del 13 de julio de 2020, C-429 del 24 de julio de 2020, C-466 del 24 de julio de 2020, C-420 del 28 de julio de 2020, C-485 del 29 de julio de 2020, C-501 del 29 de julio de 2020, C-478 del 30 de julio de 2020, C-450 del 3 de agosto de 2020, C-497 del 6 de agosto de 2020, C-528 del 18 de agosto de 2020, C-531 del 21 agosto de 2020, C-546 del 26 de agosto de 2020, C-597 del 14 de septiembre de 2020, C-618 del 17 de septiembre de 2020, C-633 del 2 de octubre de 2020, C-630 del 21 de octubre de 2020, C-643 del 26 de octubre de 2020, C-635 del 29 de octubre de 2020, C-653 del 9 de noviembre de 2020, C-665 del 11 de noviembre de 2020, C-698 del 19 de noviembre de 2020, C-716 del 30 de noviembre de 2020, C-775 de 2020 del 11 de diciembre de 2020, C-798 del 25 de enero de 2021, C-027 del 1º de marzo de 2021 y C-204 del 6 de mayo de 2021, C-215 del 12 de mayo de 2021, C-224 del 20 de mayo, C-264 del 2 de junio del 2021, C-268 del 3 de junio de 2021, C-312 del 29 de junio de 2021, C-344 del 13 de julio de 2021, C-384 del 30 de julio de 2021, C-412 del 17 de agosto de 2021, C-433 del 20 de agosto de 2021, C-471 del 30 de agosto de 2021, C-450 del 31 de agosto de 2021, C-473 del 7 de septiembre de 2021.
De otra parte, la Agencia Nacional de Contratación Pública −Colombia Compra Eficiente−, en el concepto No. 4201912000004855 del 13 de agosto de 2019, reiterado y desarrollado en los conceptos No. 4201912000006117 del 7 de septiembre de 2019, 4201912000005786 del 7 de octubre de 2019, 4201912000006928, 4201912000006929 y 4201913000006952 del 8 de octubre de 2019, 4201912000006613 del 24 de octubre de 2019, 4201912000006576 del 6 de noviembre de 2019, 4201912000007375 y 4201912000007452 del 14 de noviembre de 2019, 4201912000007166 del 2 de diciembre de 2019, 4201912000007996 del 9 de diciembre de 2019, 4201912000007465 del 13 de diciembre de 2019, 4201912000007755 y 4201912000007931 del 20 de diciembre de 2019, 4201912000008017 del 26 de diciembre de 2019, 4201912000008465 del 8 de enero de 2020, C-133 del 30 de marzo de 2020, C-144 del 2 de marzo de 2020, C-341 del 22 de mayo de 2020, C-596 del 8 de septiembre de 2020, C-588 del 14 de septiembre de 2020, C-440 del 21 de octubre de 2020, C-649 del 27 de octubre de 2020, C-736 del 15 de diciembre 2020, C-801 del 21 de enero de 2021, C-109 del 29 de marzo de 2021, C-142 del 7 de abril de 2021, C-152 del 12 de abril de 2021, C-287 del 18 de junio de 2021 y C-330 del 8 de julio de 2021, entre otros, estudió la posibilidad de solicitar experiencia adicional cuando se requiere contratar en contratos de obra pública, bienes o servicios adicionales a la obra pública de infraestructura de transporte.
A su vez, en los conceptos C-332 del 7 de mayo de 2021, C–402 del 19 de agosto de 2021, C-566 del 12 de octubre de 2021 y C-655 del 22 de noviembre de 2021, se hizo referencia, en particular, al fundamento normativo de los documentos tipo para los procesos de selección de concurso de méritos, para contratar la interventoría de obras públicas de infraestructura de transporte. La tesis expuesta en estos conceptos se reitera a continuación y se complementa en lo pertinente:
2.1. Fundamento normativo de los documentos tipo de infraestructura de transporte adoptados a la fecha
Los pliegos tipo surgen en el 2007 cuando el legislador facultó al Gobierno Nacional para adoptarlos en la compra o suministro de bienes de características técnicas uniformes[1]. La orientación inicial del proyecto que se convirtió en la Ley 1150 de 2007 era facultar al Gobierno Nacional para adoptar los pliegos tipo en todos los contratos estatales, pues en el proyecto el parágrafo 3º disponía que «El Gobierno Nacional tendrá la facultad de estandarizar los pliegos de condiciones o términos de referencia y los contratos de las entidades estatales»[2].
La intención era agilizar y dar mayor transparencia a los procedimientos de selección, así como evitar el direccionamiento. Por esta razón, conforme a lo explicado en la exposición de motivos, «[…] se asigna al Gobierno Nacional la facultad de estandarizar los pliegos de condiciones y términos de referencia de los contratos, medida que redundará en la agilidad y claridad de los procedimientos»[3]. Sin embargo, en el texto aprobado, los pliegos tipo se limitaron a la adquisición o suministro de bienes de características técnicas uniformes[4].
Posteriormente, el artículo 2, parágrafo 7º, de la Ley 1150 de 2007, adicionado por el artículo 4 de la Ley 1882 de 2018, establece la obligatoriedad de la adopción de documentos tipo para algunos contratos, en los siguientes términos:
Parágrafo 7°. El Gobierno nacional adoptará documentos tipo para los pliegos de condiciones de los procesos de selección de obras públicas, interventoría para las obras públicas, interventoría para consultoría de estudios y diseños para obras públicas, consultoría en ingeniería para obras, los cuales deberán ser utilizados por todas las entidades sometidas al Estatuto General de la Contratación de la Administración Pública en los procesos de selección que adelanten. Dentro de los documentos tipo el Gobierno adoptará de manera general y con alcance obligatorio para todas las entidades sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, las condiciones habilitantes, así como los factores técnicos y económicos de escogencia […] teniendo en cuenta la naturaleza y cuantía de los contratos […]. (Énfasis fuera de texto)
Sin embargo, el 22 de julio de 2020, el Gobierno Nacional sancionó la Ley 2022, que rige a partir de su publicación y cuyo artículo 1 modificó el artículo 4 de la Ley 1882 de 2018 en relación con los siguientes aspectos: i) el sujeto encargado de la adopción de los documentos tipo, ya que antes se señalaba al Gobierno Nacional y ahora la entidad encargada directamente por la Ley es la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente o quien haga sus veces; ii) la inclusión de buenas prácticas contractuales y los principios de la contratación pública para establecer los requisitos habilitantes, factores técnicos, económicos y otros factores de escogencia en los documentos tipo; iii) la implementación de procesos de capacitación en los municipios para la utilización de los documentos tipo buscando el desarrollo de la economía local; y iv) las responsabilidades para Colombia Compra Eficiente en la definición del desarrollo e implementación de los documentos tipo mediante cronogramas, coordinación con otras entidades especializadas, recepción de comentarios de los interesados y revisión de los documentos tipo expedidos[5].
Sin perjuicio de lo anterior, la exposición de motivos del proyecto que se convirtió en la Ley 1882 de 2018 se refirió a la necesidad de utilizar documentos tipo, pues reducen el tiempo de los procesos de contratación y contribuyen al logro de una contratación pública más transparente y con mayor concurrencia de oferentes. Igualmente, la intención del legislador era adaptar el ordenamiento jurídico colombiano a las nuevas tendencias internacionales, al entender que los documentos tipo son una medida eficaz contra la corrupción y permiten una administración pública más eficiente y moderna.
En ejercicio de la competencia conferida por el citado parágrafo, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 342 de 2019 mediante el cual se adoptaron los documentos tipo para licitaciones públicas para selección de contratistas de obra de infraestructura de transporte. En esta medida, el reglamento adicionó la Sección 6 y la Subsección 1 al Capítulo 2 del Título 1 de la Parte 2 del Libro 2 del Decreto 1082 de 2015, Decreto Único Reglamentario del Sector Administrativo de Planeación Nacional.
El artículo 2.2.1.2.6.1.1 del Decreto 1082 de 2015, sobre el objeto de los «Documentos Tipo» adoptados por el Decreto 342 de 2019, señala que «La presente subsección tiene por objeto adoptar los Documentos Tipo para los pliegos de condiciones de los procesos de selección de licitación de obra pública de infraestructura de transporte». Además, el artículo 2.2.1.2.6.1.2 del Decreto –referido al alcance de los documentos tipo–dispone que «contienen parámetros obligatorios para las entidades estatales sometidas al Estatuto General de la Contratación Pública que adelanten procesos de selección de licitación de obra pública de infraestructura de transporte».
El Gobierno Nacional mediante el artículo 2.2.1.2.6.1.3 del Decreto 1082 de 2015, adicionado por el Decreto 342 de 2019, facultó a la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente, para que en coordinación con el Departamento Nacional de Planeación –DNP– y el Ministerio de Transporte, desarrollara e implementara los Documentos Tipo. Esto tuvo lugar con la expedición de la Resolución No. 1798 del 1º de abril de 2019 que implementó la Versión 1 de los documentos tipo para procesos de licitación de obra pública de infraestructura de transporte.
La Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente luego de identificar, junto con el Departamento Nacional de Planeación y el Ministerio de Transporte, la necesidad de actualizar los documentos tipo para los procesos de licitación pública en orden de fortalecerlos y adaptarlos a la realidad de la contratación del país, implementó la versión 2. De esta manera expidió la Resolución No. 045 del 14 de febrero de 2020, «Por la cual se actualizan los Documentos Tipo para los procesos de selección de licitación de obra pública de infraestructura de transporte y se deroga la Resolución 1798 de 2019».
De igual forma, el Gobierno Nacional ejerció nuevamente la competencia prevista en el citado artículo 4 de la Ley 1882 de 2018, expidiendo el Decreto 2096 de 2019. El Decreto autorizó los documentos tipo para procesos de contratación de obra pública de infraestructura de transporte adelantados en la modalidad de selección abreviada de menor cuantía. Este reglamento adicionó la Subsección 2 a la Sección 6 del Capítulo 2 del Título 1 de la parte 2 del Libro 2 del Decreto 1082 de 2015.
El artículo 2.2.1.2.6.2.2 del Decreto 1082 de 2015 contiene el listado de los documentos tipo aplicables a los procesos de selección abreviada de menor cuantía para la contratación de obra pública de infraestructura de transporte. Además, el 2.2.1.2.6.2.3 ibidem facultó a la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente, para que en coordinación con el Departamento Nacional de Planeación –DNP– y el Ministerio de Transporte, desarrollara e implementara los documentos tipo. La entidad ejerció esta competencia mediante la expedición de la Resolución No. 044 del 14 de febrero de 2020 que implementó los documentos tipo para esta modalidad de selección.
Finalmente, el Gobierno Nacional ejerció la competencia prevista en el citado artículo 4 de la Ley 1882 de 2018, expidiendo el Decreto 594 de 2020, el cual adoptó los documentos tipo para procesos de contratación de obra pública de infraestructura de transporte adelantados en la modalidad de mínima cuantía. Este reglamento adicionó la Subsección 3 a la Sección 6 del Capítulo 2 del Título 1 de la parte 2 del Libro 2 del Decreto 1082 de 2015.
El artículo 2.2.1.2.6.3.2 del Decreto 1082 de 2015 contiene el listado de los documentos tipo aplicables a los procesos de mínima cuantía para la contratación de obra pública de infraestructura de transporte, mientras que el 2.2.1.2.6.3.3 facultó a la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente, para que en coordinación con el Departamento Nacional de Planeación –DNP– y el Ministerio de Transporte, desarrollara e implementara los documentos tipo. Esta competencia fue ejercida mediante la expedición de la Resolución No. 094 del 21 de mayo de 2020 que implementó los documentos tipo para esta modalidad de selección.
Por otra parte, debe tenerse en cuenta que con base en la facultad otorgada en la Ley 2022 de 2020 con la finalidad de realizar un desarrollo armónico y ajustado a la ley que otorga esta competencia, la Agencia Nacional de Contratación Pública expidió la Resolución 160 del 15 de septiembre de 2020, «Por la cual se adopta el procedimiento para implementar los documentos tipo y se define el sistema para su revisión». Asimismo, con fundamento en dicha Ley, se profirió la Resolución 240 del 27 de noviembre de 2020, «Por la cual se actualizan los Documentos Tipo para los procesos de selección de licitación de obra pública de infraestructura de transporte y se deroga la Resolución 0045 de 2020».
De igual manera, se expidió la Resolución 241 del 27 de noviembre de 2020, «Por la cual se actualizan los Documentos Tipo para los procesos de selección abreviada de menor cuantía de obra pública de infraestructura de transporte y se deroga la Resolución 0044 de 2020». Adicionalmente, entró en vigencia la Resolución 256 del 11 de diciembre de 2020, «Por la cual se adoptan los documentos tipo para los procesos de selección de concursos de méritos, para contratar la interventoría de obras públicas de infraestructura de transporte», y la Resolución 193 del 14 de julio de 2021, «por la cual se adoptan los documentos tipo para los procesos de selección de concurso de méritos, para la consultoría de estudios de ingeniería de infraestructura de transporte».
2.2. Experiencia adicional respecto a los bienes y servicios adicionales a la obra pública en los documentos tipo adoptados mediante la Resolución No. 240 de 2020
Para responder a la primera pregunta de su solicitud, es necesario tener en cuenta que el artículo 115 de la Ley 769 de 2002, «Por la cual se expide el Código Nacional de Tránsito Terrestre y se dictan otras disposiciones» dispuso que el Ministerio de Transporte diseñará y definirá las características de las señales de tránsito, su uso, su ubicación y demás características, que deberán ser de obligatorio cumplimiento para todo el territorio nacional[6].
En cumplimiento del mencionado mandato, el Ministerio de Transporte, mediante la Resolución No. 001050 del 5 de mayo de 2004, adoptó el «Manual de Señalización Vial – Dispositivos para la regulación del tránsito en calles carreteras y ciclorrutas de Colombia», el cual fue adicionado por las Resolución 4577 de 2009 y 1236 de 2013. No obstante, mediante la Resolución No. 0001885 de 2015, adoptó un nuevo Manual de Señalización Vial, el cual –conforme al artículo 2– aplica en «[…] todo el territorio nacional, para calles, carreteras, ciclorrutas, pasos a nivel de éstas con las vías férreas o cuando se desarrollen obras o eventos que afecten el tránsito sobre las mismas». Asimismo, el artículo 3 Ibídem establece la obligatoriedad de las entidades públicas o personas que desarrollen la actividad de señalización de ceñirse a lo establecido en el Manual de Señalización Vial[7].
Teniendo en cuenta lo anterior, el parágrafo segundo del artículo 115 de la Ley 769 de 2002 indica que «en todo contrato de construcción, pavimentación o rehabilitación de una vía urbana o rural será obligatorio incluir la demarcación vial correspondiente, so pena de incurrir el responsable, en causal de mala conducta». Por ello, se entiende que los aspectos relacionados con la señalización y demarcación del tramo vial intervenido hacen parte del alcance técnico del proyecto y el cumplimiento de las disposiciones legales en cuanto a la demarcación vial correspondiente, los cuales deberán ser detallados en el «Anexo 1 – Anexo Técnico» de los documentos tipo. En virtud de lo mencionado, dentro de las obligaciones contractuales de los contratos de construcción, pavimentación o rehabilitación vial, el contratista que ejecute la obra debe implementar las condiciones de señalización y demarcación vial.
No obstante, en caso de que la entidad requiera bienes y servicios que no se encuentran incluidos en la «Matriz 1 – Experiencia» y considere necesario exigir experiencia adicional, debe aplicar los parámetros establecidos en el artículo 4 de la Resolución 240 de 2020. Esta norma dispone los eventos en los que el objeto contractual incluye bienes o servicios adicionales a la obra pública de infraestructura de transporte. En este caso, la entidad puede incluir experiencia adicional para evaluar la idoneidad respecto de los bienes o servicios ajenos a la obra pública de infraestructura de transporte.
Para ello, se deben seguir los siguientes parámetros: i) demostrar en los estudios previos que ha verificado las condiciones de mercado para la adquisición de los bienes o servicios adicionales al componente de obra pública, de tal forma que la experiencia adicional garantiza la pluralidad de oferentes, ii) conservar los requisitos exigidos en los documentos tipo, iii) abstenerse de pedir experiencia exclusiva con entidades estatales, experiencia previa en un territorio específico, limitada en el tiempo o que incluya volúmenes o cantidades de obra específica, iv) clasificar la experiencia requerida solo hasta el tercer nivel del clasificador de bienes y servicios, así como incluir exclusivamente los códigos que estén relacionados directamente con el objeto a contratar[8].
La entidad que opte por solicitar experiencia adicional en desarrollo de esta norma debe evidenciar en los documentos del proceso que agotó estos parámetros. Para ello, debe justificar en los estudios y documentos previos, como parte del deber de análisis y planeación, que ha verificado que la experiencia adicional relacionada con los bienes o servicios no afecta significativamente la pluralidad de oferentes. Es decir, la entidad debe revisar que al solicitar esta experiencia existen suficientes potenciales proponentes que puedan acreditar estas condiciones. En segundo lugar, la solicitud de esta experiencia no permite que la entidad modifique los requisitos habilitantes y de ponderación de la propuesta, por lo cual se deben mantener los establecidos en los documentos tipo.
En tercer lugar, la experiencia adicional solicitada debe relacionarse con los bienes y servicios sobre los cuales la entidad requiere que se demuestre idoneidad por parte de los proponentes. Esta experiencia no puede estar limitada o referida a que se haya adquirido en un territorio o con alguna entidad determinada, ni establecer limitantes temporales o la acreditación de volúmenes o cantidades. Este parámetro va encaminado a determinar si la experiencia solicitada es acorde, adecuada y proporcional a la necesidad identificada por la entidad, por lo cual no puede desbordar los límites racionales ni solicitar experiencias de imposible cumplimiento. Por último, la experiencia requerida debe clasificarse hasta el tercer nivel del clasificador de bienes y servicios. Por lo tanto, la entidad no puede requerir que se acredite el «producto» de este clasificador.
La posibilidad de solicitar experiencia adicional solo ocurre cuando el objeto contractual incluye bienes o servicios adicionales a la obra pública de infraestructura de transporte. Esto implica que: i) la actividad que se requiere, si bien es una labor de obra, no está relacionada con la infraestructura de transporte, por ejemplo, la construcción de un parque cerca de la vía, y ii) el bien o servicio adicional es distinto a la actividad principal, aun cuando se relaciona con la infraestructura de transporte, v. gr., cuando se requiere que el contratista ejecute actividades de consultoría como la realización, revisión o actualización de los estudios y diseños de la obra. En supuestos como los indicados es posible que la entidad exija experiencia adicional para acreditar la idoneidad del contratista en la ejecución de estos bienes o servicios adicionales a la obra de infraestructura de transporte.
Además de lo anterior, debe tenerse presente la regla de la inalterabilidad de los Documentos Tipo, que se fundamenta en el artículo 2.2.1.2.6.1.4 del Decreto 342 de 2019[9], y en los artículo 2 y 3 de la Resolución 240 del 27 de noviembre de 2020[10], que disponen que las entidades contratantes no podrán incluir o modificar dentro de los documentos del proceso las condiciones habilitantes, los factores técnicos y económicos de escogencia y los sistemas de ponderación señalados en los documentos tipo.
Adicionalmente, la parte introductoria de los documentos tipo señala que los aspectos incluidos en corchetes y resaltado gris deben ser diligenciados por la entidad. Es así como en cada acápite que esté resaltado en gris la entidad tendrá la libertad de determinar la información que se diligenciará en los documentos tipo, esto último de acuerdo con su necesidad y las instrucciones que precise el pliego. Por tanto, para solicitar experiencia frente a bienes o servicios adicionales que no se encuentren contemplados en la «Matriz 1 – Experiencia», el literal H del numeral 3.5.2 del documento base dispone lo siguiente:
H. [Cuando el objeto contractual incluya bienes o servicios ajenos a la obra pública de infraestructura de transporte y de manera excepcional requiere incluir experiencia adicional para evaluar la idoneidad respecto de los bienes o servicios ajenos a la obra pública, la Entidad Estatal deberá seguir los parámetros establecidos en el artículo 2.2.1.2.6.1.5 del Decreto 1082 de 2015.
Conforme a esta disposición, la Entidad no puede requerir experiencia adicional que incluya volúmenes o cantidades de obra específica expresadas en SMMLV]
La Entidad tampoco puede exigir experiencia general o específica adicional a la señalada en la Matriz 1 – Experiencia relacionada con Planes de Manejo Ambiental, Planes de Manejo de Tránsito o el Plan de Adaptación de la Guía Ambiental, porque no son bienes o servicios ajenos a la obra pública de infraestructura de transporte]
De esta manera, la regla general frente a la aplicación del documento base es su inalterabilidad. Por lo tanto, no se podrán incluir o modificar dentro de los documentos del proceso las condiciones habilitantes, los factores técnicos y económicos de escogencia y los sistemas de ponderación señalados en los documentos tipo, salvo lo previsto en el artículo 2.2.1.2.6.1.5 del Decreto 1082 de 2015 en concordancia con el artículo 4 de la Resolución 240 de 2020. Por tanto, si el objeto contractual incluye bienes o servicios ajenos a la obra pública de infraestructura de transporte, de allí solo se deriva que podrá incluirse la experiencia adicional que se considere conveniente, atendiendo a las reglas explicadas con anterioridad.
2.3. Ámbito de aplicación de los documentos tipo de consultoría de estudios de ingeniería de infraestructura de transporte
Para responder a la segunda inquietud, vale la pena señalar que la Resolución 193 del 14 de julio de 2021, «Por la cual se adoptan los documentos tipo para los procesos de selección de concurso de méritos para contratar la consultoría de ingeniería de infraestructura de transporte», se adoptó en vigencia de la Ley 2022 de 2020. En tal sentido, este documento tipo resulta obligatorio para todas las entidades sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, que adelanten procesos de concursos de méritos para contratar la consultoría de cualquiera de los proyectos señalados en la «Matriz 1 – Experiencia». Lo anterior se deriva de lo dispuesto en el «documento base» del documento tipo de consultoría, al prescribir que:
Este Documento Tipo aplica a los procesos de consultoría de estudios de ingeniería de infraestructura de transporte celebrados en la modalidad de concurso de méritos abierto, que correspondan con las actividades definidas en la “Matriz 1 – Experiencia”. En los términos del numeral 10.1.1, literal B, también aplica a los componentes de consultorías integrales (predial, ambiental, social y seguridad y salud en el trabajo) que tengan otros componentes aparte del técnico descrito en la mencionada Matriz. Por tanto, no son aplicables en las actividades de consultoría de estudios de ingeniería de infraestructura de transporte no contempladas en la “Matriz 1 – Experiencia”, sin perjuicio de lo previsto en el artículo 4 de la resolución que adopta estos Documentos Tipo.
De esta manera, siempre que se vaya a contratar la consultoría de alguno de los proyectos señalados en la «Matriz 1 – Experiencia» y la modalidad de selección aplicable sea el concurso de méritos, las entidades estatales deben aplicar este documento tipo, acatando su contenido, el cual es obligatorio. En consecuencia, la «Matriz 1 – Experiencia», cumple una doble función: i) sirve como criterio para establecer el ámbito de aplicación de los documentos tipo respecto de objetos contractuales asociados, pues son las actividades allí descritas las que obligatoriamente deben contratarse aplicando el documento tipo y ii) sirve para estandarizar las condiciones de experiencia, conforme al parágrafo 7 del artículo 2 de la Ley 1150 de 2007.
De conformidad con el marco normativo expuesto anteriormente y de acuerdo con las condiciones fijadas en el «Documento Base» de la Resolución No. 193 del 14 de julio de 2021, la acreditación del requisito habilitante de experiencia se aborda desde distintos criterios. En primer lugar, los contratos presentados por los proponentes deben corresponder a la actividad o actividades de experiencia general y específica que la entidad exija en el pliego de condiciones, de acuerdo con los parámetros señalados en la Matriz 1. En segundo lugar, los proponentes deben acreditar el cumplimiento de las condiciones fijadas con mínimo uno (1) y máximo seis (6) contratos, que debieron terminar antes de la fecha de cierre del proceso de contratación. Por último, los contratos aportados por el proponente deben certificar un valor mínimo correspondiente igual o superior al 100% del presupuesto oficial del proceso de obra expresado en SMMLV, cuya verificación se hará de acuerdo con la sumatoria de los valores totales ejecutados de los contratos que cumplan con los requisitos establecidos en el pliego de condiciones.
Para fijar las condiciones que deben cumplir los contratos aportados, en términos de actividades ejecutadas, las entidades deberán emplear la Matriz 1, documento que estandariza las condiciones de experiencia general y/o experiencia específica que deben requerir las entidades estatales de acuerdo con: i) el tipo de consultoría para obra de infraestructura de transporte; ii) la actividad a contratar, y iii) la cuantía del proceso de contratación.
En relación con el primer aspecto, la Matriz 1 está constituida por ocho (8) tipos de consultoría de infraestructura de transporte, identificadas con un número y su descripción, los cuales son: 1) consultoría para obras en vías primarias o secundarias, 2) consultoría para obras en vías terciarias, 3) consultoría para obras marítimas y fluviales, 4) consultoría para obras en vías primarias o secundarias o terciarias o urbanas para atención, prevención o mitigación de emergencias diferentes a contratación directa, 5) consultoría para obras férreas, 6) consultoría para obras de infraestructura vial urbana, 7) consultoría para obras en puentes y 8) consultoría para obras aeroportuarias. Como se mencionó previamente, estas determinan el marco para la aplicación de los documentos tipo, dado que comprenden todas aquellas actividades que constituyen consultoría de estudios de ingeniería de infraestructura de transporte.
Con respecto a la actividad a contratar, la Matriz 1 establece cuáles son las que corresponden a cada uno de los proyectos de consultoría, con el fin de que la entidad identifique aquellas en las cuales puede encuadrarse, de mejor forma, el objeto que pretende ejecutar y determinar los requisitos de experiencia exigibles. Por ejemplo, para el proyecto de «2.CONSULTORÍA PARA OBRAS EN VÍAS TERCIARIAS», la entidad podrá verificar la experiencia requerida en su proceso, de acuerdo con las siguientes actividades: «2.1 Consultoría para proyectos de construcción de vías terciarias», «2.2 Consultoría para proyectos de mejoramiento en vías terciarias», «2.3 Consultoría para proyectos de mantenimiento o rehabilitación en vías terciarias» y/o «2.4 Consultoría para proyectos de señalización y/o demarcación de vías terciarias».
Por último, el documento establece los rangos dentro de los cuales se debe identificar el presupuesto del proceso de contratación. Como dispone la Matriz 1, las cuantías del proceso de contratación se determinan de acuerdo con los siguientes rangos: menos de 100 SMMLV, entre 100 y 500 SMMLV, entre 501 y 1.000 SMMLV, entre 1.001 y 3.000 SMMLV y mayor o igual a 3.001 SMMLV-. Estos abarcan las cuantías mínimas y máximas que son frecuentes en los procesos de contratación para proyectos de consultoría de estudios de ingeniería de infraestructura de transporte, y son resultado de las exigencias señaladas en el inciso 3 del parágrafo 7 del artículo 2 de la Ley 1150 de 2007, modificado por el artículo 1 de la Ley 2022 de 2020, conforme al cual las condiciones fijadas en los documentos tipo deben tener en cuenta la cuantía, la naturaleza y la especialidad de la contratación. En este sentido, debe destacarse que la obligatoriedad de los pliegos tipo referidos no se encuentra circunscrita únicamente a procesos de contratación de más de 100 SMMLV, pues –como se señaló– también son vinculantes en contratos de valor inferior.
Adicionalmente, sin perjuicio de la competencia de esta Agencia para la expedición de documentos tipos otorgada por la Ley 2022 de 2020, son las entidades estatales encargadas de aplicarlos quienes deben analizar si la actividad que se va a ejecutar está definida y prevista en la matriz de experiencia del sector correspondiente. En consecuencia, las especificaciones y particularidades del objeto a contratar, así como su relación de correspondencia con lo señalado en la «Matriz 1 – Experiencia», indicarán a la entidad estatal si resulta o no obligatoria la aplicación del documento tipo.
3. Respuestas
«1. En la mayoría de contratos de obra pública de señalización las entidades territoriales necesitan que la firma contratista una vez termine la obra dejen sentada la guía de mantenimiento y actualización de la señalización del tramo vial intervenido, el estudio de seguridad vial del tramo vial intervenido, el archivo de auditorias de seguridad vial del tramo vial intervenido, dado que resultaría un gasto mayor para las administración y un posible detrimento el contratar la obra y una vez culminada contratar un consultor que levante el estudio de seguridad vial, y dicho tipo de experiencia no aparece en la matriz de experiencia de las obras de señalización, motivo por el cual solicitamos se nos informe si la experiencia en estas aristas se puede solicitar adicional a la matriz de obra pública de infraestructura de transporte, o se debe combinar con la matriz de consultoría de infraestructura de transporte».
Conforme con lo expuesto, el parágrafo segundo del artículo 115 de la Ley 769 de 2002 indica que «en todo contrato de construcción, pavimentación o rehabilitación de una vía urbana o rural será obligatorio incluir la demarcación vial correspondiente, so pena de incurrir el responsable, en causal de mala conducta». Por ello, se entiende que los aspectos relacionados con la señalización y demarcación del tramo vial intervenido hacen parte del alcance técnico del proyecto y que debe ser desarrollado e indicado en el «Anexo 1- Anexo Técnico», dando cumplimiento a las disposiciones legales aplicables. En virtud de lo mencionado, dentro de las obligaciones contractuales de los contratos de construcción, pavimentación o rehabilitación vial, el contratista que ejecute la obra debe implementar la señalización y demarcación.
No obstante, en caso de que la entidad requiera bienes y servicios que no se encuentran incluidos como infraestructura de transporte en la «Matriz 1 – Experiencia» y considere necesario exigir experiencia adicional a la obra pública de infraestructura de transporte, debe aplicar los parámetros establecidos en el artículo 4 de la Resolución 240 de 2020.
«2. Deseamos saber si los pliegos tipo de consultorías para infraestructura de transporte solo deben aplicar a los procesos de contratación de más de 100 smmlv».
Como se indicó, la Resolución 193 del 14 de julio de 2021, «Por la cual se adoptan los documentos tipo para los procesos de selección de concurso de méritos para contratar la consultoría de ingeniería de infraestructura de transporte», se adoptó en vigencia de la Ley 2022 de 2020. En tal sentido, este documento tipo resulta obligatorio para todas las entidades sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública que adelanten procesos de concurso de méritos para contratar la consultoría de cualquiera de los proyectos señalados en la «Matriz 1 – Experiencia».
Sin perjuicio de la competencia de esta Agencia para la expedición de documentos tipos otorgada por la Ley 2022 de 2020, son las entidades estatales encargadas de aplicarlos quienes deben analizar si la actividad que se va a ejecutar está definida y prevista en la matriz de experiencia del sector correspondiente. En consecuencia, las especificaciones y particularidades del objeto a contratar, así como su relación de correspondencia con lo señalado en la «Matriz 1 – Experiencia», indicarán a la entidad estatal si resulta o no obligatoria la aplicación del documento tipo.
Ahora bien, el documento establece los rangos dentro de los cuales se debe identificar el presupuesto del proceso de contratación. Como señala la Matriz 1, las cuantías del proceso de contratación se determinan de acuerdo con los siguientes rangos: menos de 100 SMMLV, entre 100 y 500 SMMLV, entre 501 y 1.000 SMMLV, entre 1.001 y 3.000 SMMLV y mayor o igual a 3.001 SMMLV-. Estos abarcan las cuantías mínimas y máximas que son frecuentes en los procesos de contratación para proyectos de consultoría de estudios de ingeniería de infraestructura de transporte, y son resultado de las exigencias señaladas en el inciso 3 del parágrafo 7 del artículo 2 de la Ley 1150 de 2007, modificado por el artículo 1 de la Ley 2022 de 2020, conforme al cual las condiciones fijadas en los documentos tipo deben tener en cuenta la cuantía, la naturaleza y la especialidad de la contratación. En este sentido, debe destacarse que, la obligatoriedad de aplicación de los pliegos tipo referidos, no se encuentra circunscrita a procesos de contratación de más de 100 SMMLV, pues –como se señaló– también son vinculantes en contratos de valor inferior.
Este concepto tiene el alcance previsto en el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
Atentamente,
Elaboró: | Laura Alejandra Materón García Analista T2–01 de la Subdirección de Gestión Contractual |
Revisó: | Juan David Montoya Penagos Gestor T1–15 de la Subdirección de Gestión Contractual Karlo Fernández Cala Gestor T1–15 de la Dirección General |
Aprobó: | Jorge Augusto Tirado Navarro Subdirector de Gestión Contractual ANCP - CCE |
El parágrafo 3 del artículo 2 de la Ley 1150 de 2007 facultó por primera vez al Gobierno Nacional para adoptar estándares generales en los pliegos de condiciones, razón por la cual dispuso lo siguiente: «El Gobierno Nacional tendrá la facultad de estandarizar las condiciones generales de los pliegos de condiciones y los contratos de las entidades estatales, cuando se trate de la adquisición o suministro de bienes y servicios de características técnicas uniformes y de común utilización por parte de las entidades». ↑
Diario Oficial. Gaceta del Congreso 458 de 2005. ↑
Ibídem. ↑
Diario Oficial. Gaceta del Congreso 416 de 2007, Informe de Conciliación Senado. ↑
El artículo 1 de la Ley 2022 de 2020 modifica el artículo 4 de la Ley 1882 de 2018, el cual adiciona el parágrafo 7 al artículo 2 de la Ley 1150 de 2007 y dispone que: «La Agencia Nacional de Contratación Pública Colombia Compra Eficiente o quien haga sus veces, adoptará documentos tipo que serán de obligatorio cumplimiento en la actividad contractual de todas las entidades sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública.
»Dentro de estos documentos tipo, se establecerán los requisitos habilitantes, factores técnicos, económicos y otros factores de escogencia, así como aquellos requisitos que, previa justificación, representen buenas prácticas contractuales que procuren el adecuado desarrollo de los principios que rigen la contratación pública.
»Con el ánimo de promover la descentralización, el empleo local, el desarrollo, los servicios e industria local, en la adopción de los documentos tipo, se tendrá en cuenta las características propias de las regiones, la cuantía, el fomento de la economía local y la naturaleza y especialidad de la contratación. Para tal efecto se deberá llevar a cabo un proceso de capacitación para los municipios.
»La Agencia Nacional de Contratación Pública Colombia Compra Eficiente fijará un cronograma, y definirá en coordinación con las entidades técnicas o especializadas correspondientes el procedimiento para implementar gradualmente los documentos tipo, con el propósito de facilitar la incorporación de estos en el sistema de compra pública y deberá establecer el procedimiento para recibir y revisar comentarios de los interesados, así como un sistema para la revisión constante de los documentos tipo, que expida.
»En todo caso, serán de uso obligatorio los documentos tipo para los pliegos de condiciones de los procesos de selección de obras públicas, interventoría para las obras públicas interventoría para consultoría de estudios y diseños para obras públicas, consultoría en ingeniería para obras, que lleven a cabo todas las entidades sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, en los términos fijados mediante la reglamentación correspondiente». ↑
El artículo 115 de la Ley 769 consagra lo siguiente: «Artículo 115. Reglamentación de las señales. El Ministerio de Transporte diseñará y definirá las características de las señales de tránsito, su uso, su ubicación y demás características que estime conveniente. Estas señales serán de obligatorio cumplimiento para todo el territorio nacional.
»PARÁGRAFO 1o. Cada organismo de tránsito responderá en su jurisdicción por la colocación y el mantenimiento de todas y cada una de las señales necesarias para un adecuado control de tránsito que serán determinadas mediante estudio que contenga las necesidades y el inventario general de la señalización en cada jurisdicción.
»PARÁGRAFO 2o. En todo contrato de construcción, pavimentación o rehabilitación de una vía urbana o rural será obligatorio incluir la demarcación vial correspondiente, so pena de incurrir el responsable, en causal de mala conducta». ↑
El artículo 3 de la Resolución No. 0001885 del 17 de junio de 2015 del Ministerio de Transporte establece los siguiente: «Artículo 3. Responsabilidad de aplicación. Toda entidad pública o persona natural o jurídica que desarrolle la actividad de señalización vial, deberá ceñirse estrictamente a lo establecido en el citado Manual». ↑
Resolución 240 de 2020, «por la cual se actualizan los Documentos Tipo [Versión 3] para procesos de selección de licitación de obra pública de infraestructura de transporte y se deroga la Resolución 0045 de 2020»: «Artículo 4. Bienes o servicios adicionales a la de obra pública. Cuando el objeto contractual incluya bienes o servicios ajenos a la obra pública de infraestructura de transporte, la entidad estatal deberá aplicar los Documentos Tipo. Si de manera excepcional requiere incluir experiencia adicional para evaluar la idoneidad respecto de los bienes o servicios ajenos a la obra pública, deberá seguir los siguientes parámetros:
»1. Demostrar en los estudios previos que ha verificado las condiciones de mercado para la adquisición de los bienes o servicios adicionales al componente de obra pública, de tal manera que la experiencia adicional que se exija para tales bienes
o servicios procure la pluralidad de oferentes, y no limite la concurrencia de proponentes al proceso de contratación.
»2. Conservar los requisitos exigidos en los Documentos Tipo.
»3. Abstenerse de pedir experiencia exclusiva con entidades estatales, experiencia previa en un territorio específico, limitada en el tiempo o que incluya volúmenes o cantidades de obra específica.
»4. Clasificar la experiencia requerida solo hasta el tercer nivel del Clasificador de Bienes y Servicios e incluir exclusivamente los códigos que estén relacionados directamente con el objeto a contratar». ↑
Decreto 342 de 2019: «Artículo 2.2.1.2.6.1.4. Inalterabilidad de los Documentos Tipo. Las entidades estatales contratantes no podrán incluir o modificar dentro de los Documentos del Proceso las condiciones habilitantes, los factores técnicos y económicos de escogencia y los sistemas de ponderación distintos a los señalados en los Documentos Tipo». ↑
Los artículos 2 y 3 de la Resolución 240 del 27 de noviembre de 2020 establecen: «Artículo 2. OBLIGATORIEDAD. Los Documentos Tipo contienen parámetros obligatorios para las entidades estatales sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública que adelanten procesos de selección de licitación de obra pública de infraestructura de transporte de acuerdo con lo establecido en los Documentos Tipo».
«Artículo 3. Inalterabilidad de los documentos tipo. Las Entidades estatales contratantes no podrán incluir o modificar dentro de los documentos del proceso las condiciones habilitantes, los factores técnicos y económicos de escogencia y los sistemas de ponderación que han sido definidos y señalados en los Documentos Tipo». ↑